Samenvatting

Effectbeoordeling betreffende het voorstel voor een richtlijn tot wijziging van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia om nieuwe "bij werkprocedés gegenereerde stoffen" te identificeren en bindende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling vast te stellen/te herzien.

A. Behoefte aan actie

Waarom? Wat is het probleem?

Blootstelling aan bepaalde chemische stoffen op de werkplek kan leiden tot kanker, de belangrijkste oorzaak van arbeidsgerelateerde sterfgevallen in de EU. Om werknemers tegen dergelijke risico’s te beschermen, heeft de EU de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia vastgesteld, waarin maatregelen worden uiteengezet die moeten worden genomen om blootstelling aan carcinogene chemische agentia te vermijden of te beperken, en die grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling bevat. De richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia is echter achterhaald, aangezien daarin geen rekening is gehouden met de beschikbare wetenschappelijke gegevens. De Commissie heeft een wetenschappelijke en economische beoordeling uitgevoerd van 25 prioritaire chemische stoffen waaraan ongeveer 20 miljoen werknemers in de EU worden blootgesteld. Van die stoffen zijn er 13, waarvoor gegevensreeksen beschikbaar zijn, in de effectbeoordeling meegenomen. De lidstaten hebben voor sommige van deze stoffen grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling ingevoerd, maar de waarden lopen sterk uiteen en zijn soms te hoog om werknemers te beschermen.

Beroepsgebonden kanker heeft allerlei gevolgen voor de economie, zoals vermindering van het arbeidsaanbod (tijdelijk of definitief), daling van de arbeidsproductiviteit en vergroting van de druk op de overheidsfinanciën door onnodig hoge uitgaven voor gezondheidszorg, arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, pensioenen voor vervroegde uittreding en andere uitkeringen. Voor de werknemers en hun gezinnen heeft kanker niet alleen aanzienlijk verlies van levenskwaliteit tot gevolg, maar zijn er ook directe en indirecte financiële gevolgen nl. in de vorm van de kosten van de gezondheidszorg resp. in de vorm van derving van huidige en toekomstige inkomsten. Voor bedrijven betekent beroepsgerelateerde kanker extra kosten om personeel te vervangen, productiviteitsverlies en verhoging van lonen ter compensatie van de hogere bedrijfsrisico's, wat van invloed is op hun concurrentievermogen.

Wat is het doel van dit initiatief?

Dit initiatief heeft drie doelstellingen:

vermindering van de beroepsmatige blootstelling van EU-werknemers aan carcinogene chemische agentia

verhoging van de doeltreffendheid van het EU-kader

meer duidelijkheid en een eerlijker speelveld voor marktdeelnemers

Wat is de meerwaarde van maatregelen op EU-niveau? 

De huidige verschillen tussen de nationale grenswaarden voor geïdentificeerde carcinogene stoffen in de verschillende lidstaten betekenen dat niet alle EU-werknemers kunnen rekenen op een minimaal niveau van bescherming tegen de risico’s van beroepsmatige blootstelling. De huidige situatie leidt bovendien tot een ongelijk speelveld voor ondernemingen, omdat ondernemingen die actief zijn in lidstaten met minder beschermende grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling een concurrentievoordeel hebben. Om deze doelstelling te bewerkstelligen zijn maatregelen van de lidstaten alleen niet genoeg; daarvoor is optreden op EU-niveau nodig en in overeenstemming met artikel 5, lid 3, VEU.

B. Oplossingen

Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsmaatregelen zijn overwogen? Heeft een bepaalde optie de voorkeur? Waarom? 

Na overleg met wetenschappers, werkgevers, werknemers en vertegenwoordigers van de lidstaten zijn voor de 13 chemische stoffen voorstellen gedaan voor grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling. In de meeste gevallen zijn ook strengere en minder strenge opties overwogen. Voor sommige stoffen (bv. chroom(VI)-verbindingen, stof van hardhout en respirabel kristallijn silica (RCS)) is vastgesteld dat de effecten significanter zouden zijn. Voor andere stoffen (bv. 2nitropropaan en acrylamide) is het verschil tussen de geraamde kosten en baten van de basisoptie (geen actie) en die van de vaststelling van een grenswaarde voor beroepsmatige blootstelling gering.

Een verbod op de desbetreffende carcinogene stoffen op de werkplek is overwogen maar als onevenredig afgewezen. Hoewel Reach en de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia complementair zijn, biedt de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia de efficiëntste manier om de blootstelling van werknemers aan carcinogene chemische stoffen te reguleren. Vaststelling van sector-, bedrijfstak- of gebruiksspecifieke grenswaarden moest worden verworpen, omdat het huidige juridische kader geen rechtsgrondslag daarvoor biedt. Niet-legislatieve beleidsopties zijn ook overwogen, zoals zelfregulering of de ontwikkeling van richtsnoeren en andere steun bij de tenuitvoerlegging van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia. Er is echter besloten dat deze maatregelen alleen niet genoeg zouden zijn om een substantiële bijdrage te leveren aan de oplossing van de gesignaleerde problemen. Rechtszekerheid voor de belanghebbenden wordt het best bereikt door een duidelijke lijst van chemische agentia in het kader van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia en grenswaarden waarmee het risico op beroepsmatige blootstelling aan chemische carcinogene stoffen kan worden beheersd.

Wie steunt welke optie? 

De sociale partners en de lidstaten, vertegenwoordigd in het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats, steunen de opname van RCS in de lijst van bij werkprocedés gegenereerde stoffen van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia en vaststelling van de door hen aanbevolen grenswaarden. Voorzover er verschillen van mening waren, bestond dit er meestal in dat werknemers aandrongen op lagere grenswaarden (die beter beschermen) terwijl werkgevers (vanwege de uitvoeringskosten) liever hogere grenswaarden wilden. De opname van RCS als een op de werkplek bij een werkprocedé gegenereerde carcinogene stof gaf bij bepaalde sectoren van de industrie aanleiding tot bezorgdheid vanwege de gevolgen op het gebied van risicobeheer en de mogelijkheid van stigmatisering van de overeenkomstige bulkgoederen (d.w.z. zand en andere producten van silica) als "kankerverwekkend". Deze factoren worden in de analyse besproken.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Wat zijn de voordelen van de voorkeursoptie (of van de belangrijkste opties, als er geen voorkeursoptie is)?

De voordelen van de gekozen beleidsopties zijn een aanzienlijke vermindering van werkgerelateerde kanker en sterfgevallen. Volgens een voorzichtige raming zullen ongeveer 100 000 levens kunnen worden gered als gevolg van het initiatief. Het door werknemers en hun gezinnen geleden verlies aan levenskwaliteit als gevolg van werkgerelateerde kanker zal minder zijn, en de directe en indirecte kosten voor individuele gezondheidszorg in verband met kanker zal dalen. De socialezekerheidsstelsels zullen profiteren van een vermindering van de kosten van de behandeling van kanker, inactiviteit/vervroegde pensionering en uitkeringen in verband met beroepsziekten. Voor werkgevers zal dit waarschijnlijk minder productiviteitsverlies betekenen door een daling van het verlies van werknemers met werkgerelateerde gezondheidsproblemen, en lagere kosten voor vervanging daarvan. Volgens een studie in opdracht van de diensten van de Commissie zijn de belangrijkste te verwachten voordelen van de invoering van de grenswaarde van 0,1 mg/m³ voor respirabel kristallijn silicastof en van 0,025 mg/m³ voor chroom(VI)-verbindingen als volgt. Wat RCS betreft, wordt verwacht dat in de periode van 2010 tot en met 2069 ongeveer 99 000 gevallen van kanker zullen worden voorkomen, wat overeenkomt met een geldwaarde van 34 tot 89 miljard EUR. De voorkeursoptie voor chroom(VI) levert over dezelfde periode een daling op van ongeveer 1 800 gevallen (591 miljoen à 1,7 miljard EUR). De belangrijkste financiële voordelen in verband met de invoering van een grenswaarde bij de gekozen optie voor de andere stoffen zijn: stof van hardhout (12 tot 54 miljoen EUR); vinylchloride (1 tot 4 miljoen EUR); otoluïdine (1,3 tot 10,1 miljoen EUR); hydrazine (0,01 tot 0,05 miljoen EUR); vuurvaste keramische vezels (1,1 tot 3,4 miljoen EUR).

Wat zijn de kosten van de voorkeursoptie (of van de belangrijkste opties, als er geen voorkeursoptie is)?

Voor sommige carcinogene stoffen zal de gekozen optie van invloed zijn op de exploitatiekosten van ondernemingen die aanvullende beschermende en preventieve maatregelen moeten treffen. Dit is met name het geval voor chroom(VI)-verbindingen en RCS. Naar schatting zal het bedrijfsleven tussen nu en 2069 3,5 miljard EUR vooraf moeten investeren om te voldoen aan een grenswaarde van 0,1 mg/m³ voor blootstelling aan RCS. Voor de overige carcinogene stoffen zullen de gevolgen voor de operationele kosten van ondernemingen (waaronder kleine en middelgrote ondernemingen) minimaal zijn aangezien slechts kleine aanpassingen nodig zullen zijn om tot volledige overeenstemming te komen. Dit pakket van gekozen opties legt bovendien geen extra informatieverplichtingen op, zal niet leiden tot een verhoging van de administratieve lasten voor ondernemingen, en zal naar alle waarschijnlijkheid niet leiden tot milieukosten van betekenis.

Wat zijn de gevolgen voor ondernemingen, waaronder kmo's en micro-ondernemingen?

Ondernemingen zouden profiteren van meer duidelijkheid en een eerlijker speelveld. Voor veel van de in deze effectbeoordeling vallende agentia bestaan er op nationaal niveau al (soms per lidstaat verschillende) grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling. De vaststelling van de grenswaarden van dit initiatief mag geen gevolgen hebben voor de bedrijven in de EU-lidstaten waar de nationale grenswaarden gelijk zijn aan of lager (beter) zijn dan de voorgestelde waarden. Er zijn geen versoepelde regelingen voorzien voor kleine en middelgrote ondernemingen omdat vrijstelling van de verplichtingen van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene agentia zou betekenen dat de bescherming van de werknemers afhankelijk zou worden van de omvang van de onderneming, en dus ongelijk zou zijn. De grootste gevolgen bij situaties waar hogere blootstelling te verwachten is, zullen zijn voor kmo’s waar de werknemers worden blootgesteld aan RCS en chroom(VI).

Zijn er significante gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden? 

De huidige situatie betekent hoge kosten voor werknemers die aan gevaarlijke stoffen zijn blootgesteld, en dit heeft ook financiële gevolgen voor de socialezekerheidsstelsels van de lidstaten. De gekozen optie, zal dit "domino-effect" verminderen. De administratie- en handhavingskosten voor overheden zullen naar gelang de huidige status van elke chemisch agens per lidstaat verschillen, maar die verschillen zullen naar verwachting niet significant zijn. Bovendien zal minder afzonderlijke wetenschappelijke analyse door de lidstaten nodig zijn als EU-grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling worden vastgesteld.

Zijn er nog andere significante gevolgen?

Uitvoering van de gekozen optie zou een positief effect hebben op de concurrentie binnen de eengemaakte markt. De vaststelling van EU-brede grenswaarden voor beroepsmatige blootstelling aan de in dit initiatief genoemde agentia zal de concurrentieverstoring tussen ondernemingen die gevestigd zijn in lidstaten met verschillende nationale grenswaarden verminderen. Aangezien de voorgestelde grenswaarden vergelijkbaar zijn met die van de meeste handelspartners van de EU, zal er geen sprake zijn van een significant effect op het externe concurrentievermogen van de ondernemingen van de EU. Het effect op de grondrechten en met name wat betreft artikel 2 (het recht op leven), artikel 31 (dat bepaalt dat iedere werknemer recht heeft op "gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden") is positief.

D. Follow-up

Wanneer wordt dit beleid geëvalueerd?

De doeltreffendheid van de voorgestelde herziening van de richtlijn inzake carcinogene en mutagene stoffen zal in het kader van de volgende evaluatie van de veiligheid en gezondheid op het werk (OSH), als bedoeld in artikel 17 bis van Richtlijn 89/391/EEG, worden beoordeeld. Er zij op gewezen dat de mechanismen voor toezicht en evaluatie in de tussentijd kunnen worden gewijzigd als gevolg van de lopende evaluatie van het acquis achteraf (over de periode 2007-2012).