Het Verdrag van 's-Gravenhage van 25 oktober 1980 inzake de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen (hierna "het Verdrag van 1980" genoemd), dat tot op heden is geratificeerd door 93 landen, waaronder alle EU-lidstaten, heeft tot doel om de status quo te herstellen door via een systeem van samenwerking tussen door de overeenkomstsluitende partijen aangewezen centrale autoriteiten tot onmiddellijke terugkeer te komen van een kind dat ongeoorloofd is overgebracht of ongeoorloofd wordt vastgehouden.

Aangezien het voorkómen van kinderontvoering een essentieel onderdeel van het EU-beleid ter bevordering van de rechten van het kind vormt, is de Europese Unie actief op internationaal niveau om de toepassing van het Verdrag van 1980 te verbeteren en moedigt zij derde landen aan om tot het Verdrag toe te treden.

Kazachstan heeft op 3 juni 2013 het instrument voor toetreding tot het Verdrag van 1980 neergelegd. Het Verdrag is op 1 september 2013 in Kazachstan in werking getreden.

Volgens artikel 38, vierde alinea, is het Verdrag van 1980 van toepassing tussen de toetredende staat en de overeenkomstsluitende partijen die de toetreding hebben aanvaard.

Omdat internationale kinderontvoering tot de exclusieve externe bevoegdheden van de Europese Unie behoort, moet voor de beslissing over de aanvaarding van de toetreding van Kazachstan op EU-niveau een besluit van de Raad worden vastgesteld. De lidstaten zouden daarom zelf in het belang van de Europese Unie een verklaring van aanvaarding van de toetreding van Rusland moeten neerleggen.

Dat de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Verdrag van 1980 onder de exclusieve bevoegdheid van de EU valt, is bevestigd door het Hof van Justitie van de Europese Unie, dat hierover is geraadpleegd op instigatie van de Commissie.

Op 14 oktober 2014 verklaarde het Hof van Justitie van de Europese Unie in advies 1/13: "De aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het op 25 oktober 1980 te ’sGravenhage gesloten Verdrag betreffende de burgerrechtelijke aspecten van internationale ontvoering van kinderen valt onder de exclusieve bevoegdheid van de Europese Unie".

Het Hof benadrukte dat uniformiteit op EU-niveau geboden was, teneinde variabele geometrie tussen de lidstaten te voorkomen. Dit besluit heeft ten doel het Verdrag van 1980 in werking te laten treden tussen Kazachstan en de EU-lidstaten.

Wat betreft de ontvoering van kinderen door een ouder is het Verdrag van 1980 de internationale tegenhanger van Verordening (EG) nr. 2201/2003 (de "verordening Brussel II bis"), die de hoeksteen is van de justitiële samenwerking in huwelijkszaken en inzake de ouderlijke verantwoordelijkheid 1 .

Een van de voornaamste doelstellingen van de verordening is ontvoering van kinderen van de ene naar de andere lidstaat te ontmoedigen door procedures vast te stellen die waarborgen dat het kind onmiddellijk terugkeert naar de lidstaat waar het zijn gewone verblijfplaats had. De verordening Brussel II bis neemt in artikel 11 de procedure van het Verdrag van 1980 over en vult deze aan door een aantal aspecten ervan te verduidelijken, met name met betrekking tot het horen van het kind, de termijn waarbinnen een beslissing dient te worden gegeven nadat een verzoek om terugkeer is ingediend en de gronden voor het niet-teruggeven van het kind. Zij voert ook bepalingen in inzake in verschillende staten gegeven conflicterende beslissingen houdende terugkeer en niet-terugkeer.

Op internationaal niveau steunt de Europese Unie de toetreding van derde landen tot het Verdrag van 1980, zodat de EU-lidstaten erop kunnen vertrouwen dat internationale kinderontvoeringen onder een gemeenschappelijk wettelijk kader vallen.

Op 21 december 2011 heeft de Commissie acht voorstellen voor besluiten van de Raad aangenomen om de toetreding van acht derde landen (Marokko, Singapore, de Russische Federatie, Albanië, Andorra, de Seychellen, Gabon en Armenië) tot het Verdrag van 1980 te aanvaarden 2 .

Van juni tot en met december 2015 zijn er op basis van de voornoemde voorstellen zeven besluiten vastgesteld door de Raad van de Europese Unie 3 .

Het onderhavige voorstel houdt ook rekening met een derde land dat na de aanneming van de voorstellen van 2011 tot het Verdrag van 1980 is toegetreden (Kazachstan).

Naast de algemene doelstelling om uit hoofde van artikel 81 VWEU justitiële samenwerking in burgerlijke zaken met grensoverschrijdende gevolgen te ontwikkelen, heeft het huidige voorstel ook betrekking op de doelstelling van artikel 3 VEU om de rechten van het kind te beschermen. Het systeem van het Verdrag van 1980 is ontworpen om het kind te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van ontvoering door een van de ouders en te waarborgen dat het kind contact kan onderhouden met beide ouders, bijvoorbeeld door de effectieve uitoefening van het omgangsrecht te garanderen.

Dit voorstel strookt ook met de bevordering van bemiddeling bij grensoverschrijdende familiegeschillen. De richtlijn betreffende bepaalde aspecten van bemiddeling/mediation in burgerlijke en handelszaken 4 is onder meer van toepassing op het familierecht binnen de gemeenschappelijke Europese justitiële ruimte. Het Verdrag van 1980 moedigt eveneens de minnelijke schikking van geschillen in het gezin aan. Een door de Haagse Conferentie voor internationaal privaatrecht gepubliceerde Gids voor goede praktijken onder het Haagse Verdrag van 1980 betreft het gebruik van bemiddeling voor het beslechten van internationale gezinsconflicten waarop het Verdrag van toepassing is. Op initiatief van de Europese Commissie is deze gids vertaald in alle EU-talen anders dan Engels en Frans, alsmede in het Arabisch, teneinde de dialoog te ondersteunen met landen die het Verdrag nog niet hebben geratificeerd en te helpen zoeken naar concrete manieren om de problemen op te lossen in verband met internationale kinderontvoeringen waarbij landen zijn betrokken die het Verdrag niet hebben geratificeerd 5 .

Aangezien het besluit een internationale overeenkomst betreft, is de rechtsgrondslag artikel 218 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, in combinatie met artikel 81, lid 3. De Raad besluit met eenparigheid van stemmen, na raadpleging van het Europees Parlement.

Het Verenigd Koninkrijk en Ierland zijn gebonden door Verordening (EG) nr. 2201/2003 en nemen dan ook deel aan de vaststelling en de toepassing van dit besluit.

Overeenkomstig de artikelen 1 en 2 van Protocol nr. 22 betreffende de positie van Denemarken, gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, neemt Denemarken niet deel aan de vaststelling van dit besluit, dat derhalve niet bindend is voor, noch van toepassing in Denemarken.

•    Subsidiariteit

Het initiatief valt onder de exclusieve bevoegdheid van de EU uit hoofde van artikel 3, lid 2, VWEU, zoals is bevestigd door het Hof van Justitie van de Europese Unie in advies 1/13. Het subsidiariteitsbeginsel is dus niet van toepassing.

Dit voorstel ligt in de lijn van de reeds vastgestelde besluiten van de Raad over hetzelfde onderwerp en gaat niet verder dan hetgeen nodig is voor de verwezenlijking van de doelstelling tot een samenhangend EU-optreden inzake internationale kinderontvoering te komen door te waarborgen dat alle EU-lidstaten aanvaarden dat Kazachstan binnen een bepaalde termijn toetreedt tot het Verdrag van 1980.

De EU kan alleen een geïnformeerde beslissing nemen over het al dan niet aanvaarden van de toetreding van een bepaald derde land tot het Verdrag van 1980, als er passende voorbereidingen zijn getroffen.

Op 20 januari 2015 stelden de Commissie en de EU-lidstaten op een vergadering van deskundigen een pakket benchmarks vast voor het beoordelen van de situatie van een derde land dat tot het Verdrag van 1980 is toegetreden. De raadpleging van de lidstaten en de besprekingen die zijn gehouden op een bijeenkomst met deskundigen van 15 januari 2016 wezen uit dat de lidstaten vooralsnog geen bezwaren hebben tegen het aanvaarden van de toetreding van Kazachstan tot het Verdrag van 1980.

De relevante informatie over de mate waarin Kazachstan het Verdrag van 1980 uitvoert, is uit verschillende bronnen bijeengebracht. Er is in de eerste plaats informatie verzameld door de EU-delegatie in Kazachstan, die met name betrekking had op de toepassing van de uitvoeringswetgeving, de werking van de centrale autoriteit, de handhavingsprocedure voor kinderontvoeringen en de toegang tot rechtsbijstand voor vreemdelingen. De resultaten van het onderzoek waren toereikend en hoewel er enige zorg is over de moeilijkheden bij het lokaliseren van een kind op zo'n groot grondgebied, staat deze niet in de weg aan de aanvaarding van de toetreding van Kazachstan.

Ook hebben de lidstaten informatie over de situatie in Kazachstan verzameld, die is besproken op de bijeenkomst van deskundigen van 15 januari 2016.

Verder is er informatie ontvangen van het Permanente Bureau van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht. Kazachstan werkt bij de uitvoering van het Verdrag van 1980 nauw samen met Unicef. Er zijn richtsnoeren ontwikkeld voor de uitvoering van het Verdrag van 1980. Onder auspiciën van Unicef is een kennisuitwisseling tussen de Kazachstaanse autoriteiten/rechters en rechters van andere staten die partij zijn bij het Verdrag van 1980, gepland om de rol te bespreken die rechters spelen bij de uitvoering en toepassing van het Verdrag van 1980 en de relevante nationale rechtsvoorschriften. Verder heeft Kazachstan een rechter aangewezen voor het Internationale Haagse Netwerk van rechters. In oktober 2015 vernam de secretaris-generaal van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht tijdens een ontmoeting met de centrale autoriteit dat er wordt gewerkt aan het profiel van het land en dat de uitvoeringswetgeving is ingevoerd. In november 2015 werd in Kazachstan een driedaags regionaal seminar georganiseerd, waaraan werd deelgenomen door Tadzjikistan, Turkmenistan, Rusland en Belarus, ter bevordering van de Haagse Conventies, waaronder het Verdrag van 1980. Het Permanente Bureau van de Haagse Conferentie voor Internationaal Privaatrecht is van oordeel dat Kazachstan een gemotiveerde staat is die alles in het werk stelt om het Verdrag van 1980 naar behoren ten uitvoer te leggen.

•    Effectbeoordeling

Dit voorstel heeft geen significant rechtstreeks economisch, maatschappelijk of milieu-effect waarvoor een effectbeoordeling nodig is overeenkomstig de EU-richtsnoeren voor betere regelgeving. Net als bij de zeven reeds in 2015 vastgestelde besluiten van de Raad inzake de aanvaarding van de toetreding van bepaalde derde landen tot het Verdrag van 1980 is er voor dit voorstel geen effectbeoordeling nodig, gezien de aard van deze wetgevingshandeling. Voor de aanvaarding van de toetreding van een derde land tot het Verdrag van 1980 is een besluit van de Raad namelijk de enige optie.

Om na te gaan of Kazachstan in staat is om het Verdrag van 1980 op toereikende wijze ten uitvoer te leggen, is de situatie in Kazachstan echter op de hierboven beschreven wijze onderworpen aan een specifieke beoordeling.

4.    GEVOLGEN VOOR DE BEGROTING

Het voorgestelde besluit heeft geen gevolgen voor de begroting.

Aangezien het voorstel uitsluitend de machtiging van de lidstaten betreft om de toetreding van Kazachstan tot het Verdrag van 1980 te aanvaarden, beperkt het toezicht op de tenuitvoerlegging zich tot de inachtneming door de lidstaten van de formulering van de verklaring en de termijn om deze neer te leggen en de Commissie hiervan kennis te geven overeenkomstig het besluit van de Raad.