19.8.2016   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 303/109

Rapporteur:

Giuseppe IULIANO

Corapporteur:

Cristian PÎRVULESCU

1.1

Het EESC kan zich in grote lijnen vinden in de voorstellen van de Commissie tot wijziging van de verordeningen, maar plaatst hier wel enkele kanttekeningen bij.

1.2

Doordat sommige lidstaten hun grenzen hebben gesloten loopt het vrije verkeer van personen ernstig gevaar. De Europese instellingen moeten de werking van Schengen garanderen. Tijdens de zitting van 17 februari 2016 nam het EESC een belangrijke resolutie (1) aan waarin het zich sterk maakt voor de Schengenruimtre en er bij de Raad en de lidstaten op aandringt om de vrijheid van verkeer te waarborgen en de Schengenruimte te consolideren en uit te breiden.

1.3

De Schengenregels moeten in alle lidstaten op dezelfde wijze worden toegepast, en daarvoor zijn nieuwe, juridisch bindende maatregelen nodig. Het EESC kan echter niet instemmen met het voorstel van de Commissie om EU-burgers stelselmatig en verplicht te controleren aan de buitengrenzen van de Schengenruimte, aangezien daardoor een van de fundamentele vrijheden in het gedrang komt.

1.4

Voor een goede werking van Schengen moeten de EU en de lidstaten samen toezicht houden op de buitengrenzen, dat wil zeggen de gemeenschappelijke grenzen. Van de EU-instellingen kwam het EESC als eerste met het voorstel om een Europese grenspolitie in het leven te roepen.

1.5

De voorgestelde uitbreiding van Frontex met nieuwe teams en met een snel interventieteam van 1 500 agenten zou gepaard moeten gaan met meer transparantie over zijn activiteiten en de manier waarop het wordt aangestuurd en met een beter geregelde verantwoordingsplicht („accountability”) van het Agentschap.

1.6

Het Agentschap en de nationale autoriteiten moeten beter gaan samenwerken. Het Agentschap moet de werking van het netwerk voor risicoanalyse versterken. Daarvoor kan het verbindingsfunctionarissenen in de lidstaten detacheren en mag het de operationele capaciteit en de hulpbronnen evalueren. De EU moet ervoor zorgen dat de lidstaten meewerken aan de grensoperaties van het Agentschap.

1.7

Het meest zinnige voorstel uit het Commissiedocument is dat het Agentschap het recht zou moeten krijgen om op te treden, ook als de betrokken lidstaat daar niet om heeft verzocht. Het is een goede zaak dat de Commissie over een eventueel optreden van het Agentschap aan de buitengrenzen kan besluiten, maar dan wel alleen in noodgevallen en door middel van een transparante procedure waarbij de Europese wetgevers (Parlement en Raad) onmiddellijk op de hoogte worden gesteld.

1.8

De verschillende agentschappen en instellingen met bevoegdheden voor de grenscontroles, voor de bewaking van de kusten, de veiligheid op zee, reddingsacties op zee, de douane en de visserij dienen hun activiteiten onderling beter te coördineren. Zij moeten zich echter wel van hun specifieke taken blijven kwijten. Daarom zou in de verordening alleen de Europese grenswacht genoemd moeten worden en zou het woord 'kustwacht' geschrapt moeten worden (2).

1.9

Grenscontroles mogen niet 'gemilitariseerd' worden. De grenswacht moet geen militair karakter hebben, maar dat van een civiele politiedienst.

1.10

Wanneer mensen aan de buitengrenzen — te land of ter zee — in onveilige en levensgevaarlijke omstandigheden verkeren, dienen grenswachten en andere instanties ter plekke hen in de eerste plaats te redden en hun adequate hulp te bieden. In de afgelopen maanden zijn tal van mensen die door oorlog huis en haard moesten verlaten omgekomen aan Europese kusten en grenzen zonder dat de autoriteiten het nodige deden om hen te redden en te beschermen.

1.11

Aan het voorstel van de Commissie voor een beter beheer van de buitengrenzen zou, naast de veranderingen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, gevolg moeten worden gegeven. De huidige crisis is veroorzaakt doordat de EU niet in staat is om het gemeenschappelijke asielstelsel te ontwikkelen en adequate bescherming te bieden aan de honderdduizenden ontheemden en asielzoekers die naar onze grenzen komen. Sommige regeringen hebben de voorstellen van de Commissie en de besluiten van de Raad voor herplaatsings- en hervestigingprogramma's van de hand gewezen en weigeren te voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit het Verdrag en het internationaal recht.

1.12

Het EESC wijst erop dat de autoriteiten zich in veel gevallen niet hebben gehouden aan het beginsel van non-refoulement, dat expliciet wordt genoemd in het internationaal asielrecht en in het Verdrag. Het nieuwe geïntegreerde systeem voor het beheer van de buitengrenzen zou voor een betere naleving van de mensenrechten moeten zorgen.

1.13

Om het Agentschap bij te staan bij de bescherming van de grondrechten zou een vertegenwoordiger van het EESC tot het adviesforum moeten worden toegelaten. Het EESC stelt ook voor om de grondrechtenfunctionaris ruimere bevoegdheden te geven, zodat hij op eigen initiatief kan optreden en het door de ombudsman voorgestelde klachtenmechanisme („complaint mechanism”) tot wasdom kan brengen.

1.14

Het EESC vestigt de aandacht op de verwaarlozing en het gebrek aan bescherming van duizenden niet-begeleide minderjarigen die op de vlucht voor oorlog in Europa belanden, en zou graag zien dat de Commissie snel de nodige maatregelen neemt om hen te beschermen.

2.1

Het Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking aan de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie (Frontex) is opgericht bij Verordening (EG) nr. 2007/2004.

2.2

In een eerder advies (3) sprak het EESC zijn steun uit voor de oprichting van Frontex, waarbij het erop wees dat aan de grenzen het asielrecht (beginsel van non-refoulement) moet worden gerespecteerd en grondrechten beschermd moeten worden.

2.3

Bij Verordening (EG) nr. 863/2007 is vervolgens een mechanisme voor de oprichting van „snelle-grensinterventieteams” (RABIT) in het leven geroepen en is Verordening (EG) nr. 2007/2004 in die zin gewijzigd dat de taken en bevoegdheden van in het kader van dit mechanisme uitgezonden functionarissen erin zijn omschreven. Dankzij deze wijziging kunnen lidstaten nu het Agentschap verzoeken om snelle interventiekorpsen van adequaat opgeleide, uit andere lidstaten afkomstige deskundigen naar hun grondgebied te sturen.

2.4

Het EESC heeft zich in een advies (4) positief uitgelaten over de aanpassing van de verordening. Wel wees het er daarin op dat de mensenrechten en het recht op asiel beter beschermd moeten worden. Ook vroeg het aandacht voor het risico van „militarisering” van de bewakings- en controleactiviteiten aan de buitengrenzen.

2.5

In Richtlijn 2008/115/EG, de zogenoemde „terugkeerrichtlijn”, worden gemeenschappelijke normen en procedures vastgesteld die door de lidstaten moeten worden toegepast bij de repatriëring van illegaal op hun grondgebied verblijvende onderdanen van derde landen, „overeenkomstig de grondrechten (…) met inbegrip van de verplichting om vluchtelingen te beschermen en de mensenrechten te eerbiedigen”.

2.6

De laatste wijziging van Frontex geschiedde in oktober 2011, waarbij grenstoezicht als een gedeelde bevoegdheid van de Unie en de lidstaten werd omschreven en een geïntegreerd beheer in gang werd gezet. Er werden Europese teams van grenswachters opgericht, maar net als voorheen zal het Agentschap pas bijstand verlenen als een lidstaat daarom vraagt. Verder kreeg Frontex een grotere rol bij terugkeeroperaties en is het mandaat van het Agentschap op het punt van de bescherming van de grondrechten verbeterd.

3.1

De door de Commissie voorgestelde oprichting van een Europese grens- en kustwacht is een van de maatregelen uit de Europese migratieagenda om het beheer en de beveiliging van de buitengrenzen van de EU te verbeteren. Hiermee wordt gehoor gegeven aan de oproep die de ministers van binnenlandse zaken op 20 november 2015 deden om de veiligheidscontroles aan de buitengrenzen van de EU aan te scherpen (5).

3.2

De Europese grens- en kustwacht zal bestaan uit een Agentschap voor de Europese grens- en kustwacht, met Frontex als basis, en de instanties die in de lidstaten met het grensbeheer zijn belast. Deze nationale instanties blijven bevoegd voor het dagelijks beheer van de buitengrenzen.

3.3

De nieuwe Europese grens- en kustwacht zal beschikken over een reserve van ten minste 1 500 agenten en deskundigen, die binnen drie dagen inzetbaar zijn, en technisch materieel. Verder taken en kenmerken zijn: monitoring en toezicht, het recht om in te grijpen, kustwachttoezicht, een mandaat om in derde landen actief te zijn, waarborgen van de interne veiligheid en een grotere rol bij terugkeeroperaties. Dankzij een Europees standaardreisdocument voor terugkeer zullen terugkerenden door meer derde landen worden toegelaten.

3.4

De Europese Commissie heeft daarnaast voorstellen gedaan voor het beheer van de buitengrenzen van de EU en de bescherming van het Schengengebied zonder binnengrenzen. Om de veiligheid binnen het Schengengebied te vergroten stelt de Commissie verder voor om iedereen die het Schengengebied inkomt of verlaat aan de hand van databases systematisch te controleren. Deze voorstellen zullen het mogelijk maken om migratie doeltreffender te beheren, de interne veiligheid van de EU te verhogen en het beginsel van vrij verkeer van personen te beschermen.

3.5

De Commissie stelt voor een specifieke wijziging aan te brengen in de Schengengrenscode die verplichte systematische controle van EU-burgers aan de land-, zee- en luchtbuitengrenzen mogelijk maakt. Die controle zal geschieden aan de hand van databases zoals het Schengeninformatiesysteem, de Interpoldatabase van gestolen en verloren reisdocumenten en de relevante nationale systemen. Gezien dit voorstel wordt het ook des te noodzakelijker om de biometrische identificatiemiddelen in het paspoort van EU-burgers te verifiëren als er twijfel bestaat aan de echtheid van het paspoort of de legitimiteit van de houder. Controles zullen ook verplicht worden bij het verlaten van de Europese Unie.

4.1

Tijdens de vergadering van het Europees Migratieforum (6) op 26 en 27 januari 2015 wisselde het door de Commissie en het EESC uitgenodigde maatschappelijk middenveld van gedachten met de Europese instellingen over de humanitaire noodsituatie en de toestroom van immigranten en asielzoekers. Na de conclusies van het Forum besloot de Commissie tot een aantal maatregelen om het asielbeleid en het beheer van de grenzen te verbeteren. Helaas is de Raad voorbijgegaan aan de conclusies van het Forum. Als wel gehoor was gegeven aan zijn aanbevelingen, hadden veel van de problemen van nu voorkomen kunnen worden.

4.2

Door de huidige crisis blijkt dat aan het model voor het beheer van de buitengrenzen de nodige beperkingen kleven en dat het mandaat van Frontex te restrictief is. Volgens diverse adviezen van het EESC (7) zou de EU moeten beseffen dat de buitengrenzen van het Schengengebied gemeenschappelijke grenzen zijn en dat het beheer ervan daarom een gedeelde verantwoordelijkheid van de EU als de lidstaten zou moeten zijn.

4.3

Van de EU-instellingen kwam het EESC als eerste met het voorstel om een Europese grenspolitie in het leven te roepen. Ook heeft het voorstellen gedaan voor de eerbiediging van de grondrechten bij grenscontroles en in het terugkeerbeleid (8).

4.4

Parallel aan de veranderingen van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel zou gehoor moeten worden gegeven aan de voorstellen van de Commissie voor een beter beheer van de buitengrenzen. De massale toestroom van ontheemden en asielzoekers aan de buitengrenzen van sommige landen gaat hun capaciteit te boven. Duidelijk blijkt dat het Dublin-systeem tekortschiet bij het opvangen van deze toestroom. De verantwoordelijkheden moeten, mede uit overwegingen van solidariteit, worden gedeeld. Het EESC bepleit dat:

4.4.1

de EU het noodplan voor de herverdeling van vluchtelingen uitvoert en het mechanisme voor permanente herplaatsing in gang zet — zaken die in de Europese Raad van 22 september 2015 zijn afgesproken;

4.4.2

er in samenwerking met derde landen en de UNHCR meer hervestigingsprogramma's voor de overbrenging van vluchtelingen van buiten de EU en hun vestiging in de EU worden opgesteld;

4.4.3

nieuwe programma’s voor hervestiging binnen de EU in gang worden gezet, waarbij financiële prikkels kunnen worden gegeven aan lidstaten die zich hiervoor aanmelden. Het mechanisme voor hervestiging moet een permanent en efficiënt karakter hebben en gebaseerd worden op een verdeelsleutel.

4.4.4

Al eerder (9) heeft het EESC erop gewezen dat de Overeenkomst van Dublin dient te worden vervangen door een regeling die sterker door solidariteit binnen de EU wordt gekenmerkt, rekening houdt met de wensen van de asielzoekers en zorgt voor een spreiding van de verantwoordelijkheden over de lidstaten.

4.5

De door de Commissie voorgestelde verordening leidt tot een grotere rol voor het grensagentschap in terugkeeroperaties. Het EESC wijst erop dat:

4.5.1

de administratieve uitwijsprocedure een individueel karakter moet hebben en dat elke betrokken persoon het recht heeft om bij de autoriteiten bezwaar aan te tekenen tegen de administratieve en gerechtelijke behandeling van zijn zaak, en

4.5.2

collectieve uitzettingen op grond van het Handvest expliciet verboden zijn. Ook is hierin bepaald dat niemand mag worden verwijderd naar, uitgezet naar, dan wel uitgeleverd aan een staat waar een ernstig risico bestaat dat hij aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen wordt onderworpen (beginsel van non-refoulement).

4.5.3

Het EESC heeft geoordeeld (10) dat de EU Turkije niet als „veilig land” voor asielzoekers mag beschouwen. Bovendien voldoet de onlangs tussen de EU en Turkije gesloten overeenkomst volgens de UNHCR en diverse ngo’s niet helemaal aan het internationale asielrecht, aangezien „vluchtelingen moeten worden beschermd, niet afgewezen” (11). Ook het besluit van Macedonië om zijn grenzen te sluiten voor vluchtelingen is een inbreuk op het asielrecht.

4.6

Het is een goede zaak dat met de herziening van de Frontex-verordening in oktober 2011 een adviesforum en een grondrechtenfunctionaris actief zijn geworden en dat in het nieuwe voorstel voor een verordening enkele van de voorstellen van het EESC (12) ter bescherming van de grondrechten aan de buitengrenzen zijn overgenomen.

5.1

Het EESC pleit voor een zowel geïntegreerde als preventieve aanpak waarbij een zorgvuldige analyse van gegevens over migratiestromen aan de grenzen voorop staat en waarmee voorspeld kan worden waar en wanneer de nationale autoriteiten eventueel bijstand nodig zullen hebben. Ook zou er gezorgd moeten worden voor een reeks richtsnoeren en indicatoren waarmee kan worden nagegaan in hoeverre zo’n geïntegreerd systeem slaagt in zijn complexe opzet. Op basis van de ervaringen die met het Schengensysteem zijn opgedaan en van de procedures ter evaluatie hiervan kan een soortgelijk systeem voor het beheer van informatie en operationele maatregelen worden opgezet.

5.2

Bindende besluiten van het Agentschap en zijn recht om in te grijpen zijn onontbeerlijk, maar de EU moet er wel met alle mogelijke middelen voor zorgen dat de lidstaten altijd meewerken aan operaties van het Agentschap aan de grenzen. De Commissie zou terecht mogen besluiten of het Agentschap in actie moet komen aan de buitengrenzen, maar dan wel alleen in noodsituaties en door middel van een transparante procedure waarbij de Europese wetgevers (Parlement en Raad) onmiddellijk op de hoogte worden gebracht. Dat is een cruciale voorwaarde voor het welslagen van een geïntegreerd en gecoördineerd beheer van de grenzen. Daarnaast moet de transparantie worden vergroot en dient de Commissie in staat te zijn om rekenschap af te leggen van haar beheer en acties.

5.3

De coördinatie tussen alle verschillende agentschappen — voor de bewaking van de kusten, grenscontroles, douanewerkzaamheden, maritieme veiligheid, opsporing en redding op zee, milieubescherming en visserij — moet worden verbeterd. In ieder geval in de EU-begroting kunnen elkaar overlappende maatregelen worden voorkomen en is het aldus mogelijk om tot besparingen te komen. Er mag echter niet gemorreld worden aan de taken van deze verschillende agentschappen en instellingen; voorkomen dient te worden dat zij ondergeschikt worden gemaakt aan een overkoepelende, op de veiligheid gerichte structuur.

5.4

Het voorstel om een uit 1 500 deskundigen (grenspolitie) bestaande Europese grenswacht op te richten kan op bijval van het EESC rekenen. De omvang hiervan kan in de loop van de tijd worden aangepast aan de behoeften. De snelheid waarmee deze grenswachten naar grensgebieden worden gestuurd en de manier waarop zij samenwerken met hun collega's zijn van groot belang.

5.5

Opleidingen zijn eveneens een cruciaal onderdeel van hun operationele voorbereiding. Zowel de grenswachten van het Europese korps als die van de lidstaten zouden een opleiding moeten krijgen. Het Agentschap moet zich actief inzetten voor opleidingen en de uitwisseling van goede praktijken tussen de grenswachten van alle lidstaten. In de opleidingsprogramma’s zou extra aandacht moeten worden besteed aan de grondrechten, aangezien vluchtelingen en migranten, die vaak in een uiterst kwetsbare situatie verkeren, als eerste in aanraking met grenswachten komen.

5.6

Het is een goede zaak dat het Agentschap meewerkt aan terugkeeroperaties. Gezien de aandacht die dit beleid zal gaan krijgen, zouden de middelen die het Agentschap hieraan besteedt weleens onvoldoende kunnen blijken. In de mededeling zou mede uit operationeel oogpunt bovendien duidelijk moeten worden gemaakt op welke manier het Agentschap zal deelnemen aan terugkeeroperaties, vooral als het deze op eigen initiatief opstart. Verder dient het Agentschap er bij de terugkeeroperaties waaraan het deelneemt voor te zorgen dat de grondrechten van de betrokken personen worden geëerbiedigd (13).

5.7

Het Agentschap moet in samenwerking met de betrokken autoriteiten zorgen voor een adequate opvang van personen die worden teruggestuurd, onder meer wat hun veiligheid betreft. Het EESC beschouwt eerbiediging van de mensenrechten als een absoluut noodzakelijke voorwaarde voor het sluiten van overnameovereenkomsten met derde landen. De lidstaten of de EU zouden dergelijke overeenkomsten niet mogen sluiten met landen die de voornaamste internationale rechtsteksten ter bescherming van de rechten van de mens niet hebben geratificeerd of deze systematisch hebben geschonden (14).

5.8

Bescherming van de grondrechten moet een prioriteit zijn voor het Agentschap. Die rechten gelden voor iedereen, niet alleen voor de burgers van de EU. Asielzoekers en immigranten worden beschermd door het EVRM en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (15). Om precies te zijn maakt het EESC zich zorgen over de eerbiediging van de grondrechten bij operaties die plaatsvinden in derde landen, over de naleving van het non-discriminatiebeginsel bij identiteitscontroles aan de grenzen van de EU, over collectieve uitzettingen en de uitzetting van migranten en asielzoekers naar landen die de mensenrechten schenden, en over de bescherming van kwetsbare personen, zoals vrouwen en niet-begeleide minderjarigen.

5.9

Om ervoor te zorgen dat de bescherming van de grondrechten de nodige aandacht en ondersteuning krijgen stelt het EESC voor om het Agentschap als lid van het adviesforum voor de grondrechten bij te staan. Het zou verder een goede zaak zijn dat onafhankelijke evaluaties worden gemaakt van de procedures en operaties van het Agentschap. Wat zijn interne organisatie betreft zou kunnen worden volstaan met de benoeming van een functionaris voor de grondrechten. Deze zou dan wel op een degelijke werkorganisatie moeten kunnen terugvallen, de nodige verantwoordelijkheden moeten hebben en over genoeg middelen moeten kunnen beschikken.

5.10

Er zou een nieuw Europees reisdocument moeten komen voor onderdanen van derde landen die worden teruggestuurd.

5.11

De Schengencode zou kunnen worden herzien, maar daarbij moet er wel terdege op worden toegezien dat EU-burgers, woonachtig in of buiten de Schengenruimte, door de controles niet in hun mobiliteit — een van hun fundamentele vrijheden — worden beknot. Algemene invoering van deze controles, met al dan niet geavanceerde technische middelen, zal uiteindelijk het hele Schengensysteem op de helling zetten.

5.12

Op alle niveaus en bij alle activiteiten zou het maatschappelijk middenveld moeten worden ingeschakeld. Zonder de inzet van het maatschappelijk middenveld en EU-burgers was de humanitaire situatie in de territoriale wateren van de lidstaten en op hun grondgebied nog veel erger geweest. Ondersteuning van het maatschappelijk middenveld is van prioritair belang, aangezien het met erg weinig middelen hulp probeert te bieden in extreme situaties.