EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 16.11.2015

COM(2015) 800 final

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

ONTWERPBEGROTINGSPLANNEN 2016: ALGEHELE BEOORDELING

Inhoudsopgave

1. Inleiding

2. Budgettaire aanpassing in de eurozone op basis van de
nationale plannen

3. Overzicht van de afzonderlijke OBP's

1. Inleiding

Krachtens de EU-wetgeving moeten de lidstaten van de eurozone hun ontwerpbegrotingsplan (OBP) voor het volgende jaar uiterlijk op 15 oktober bij de Commissie indienen, zodat een betere coördinatie van het nationale begrotingsbeleid in de economische en monetaire unie mogelijk wordt 1 . Die plannen zijn een samenvatting van de ontwerpbegrotingen die de regeringen aan de nationale parlementen voorleggen. De Commissie brengt over elk plan een advies uit waarin zij beoordeelt of het in overeenstemming is met de verplichtingen van het land in het kader van het stabiliteits- en groeipact (SGP). Ook moet de Commissie een brede evaluatie van de begrotingssituatie en -vooruitzichten voor de eurozone als geheel verrichten. Over dat laatste gaat deze mededeling.

Zestien lidstaten van de eurozone hebben hun OBP 2016 op of vóór 15 oktober bij de Commissie ingediend, overeenkomstig de bepalingen van het zogeheten twopack. Griekenland en Cyprus, de landen van de eurozone die nog aan een macro-economisch aanpassingsprogramma onderworpen zijn, hoeven geen plan in te dienen omdat hun begroting in het kader van het programma al nauwlettend wordt gemonitord. Spanje heeft zijn OBP al in september ingediend. De Commissie heeft op 12 oktober haar advies daarover uitgebracht.

Portugal heeft in afwijking van de wetgevingsvereisten geen plan ingediend. Dit is niet eerder voorgekomen en mag niet meer gebeuren. Ook een op ongewijzigd beleid gebaseerd OBP, dat aanvaardbaar wordt geacht bij verkiezingen, biedt immers waardevolle en transparante informatie over de achterliggende budgettaire trends, hetgeen een collectief onderzoek van de algehele begrotingskoers in de eurozone vergemakkelijkt. Ook wordt daardoor een gelijke behandeling van de lidstaten gewaarborgd.

De adviezen van de Commissie bevatten, met eerbiediging van de begrotingsautonomie van de lidstaten, objectieve beleidsaanbevelingen aan nationale regeringen en parlementen, zodat zij gemakkelijker kunnen beoordelen of de ontwerpbegrotingen aan de EU-begrotingsregels voldoen. Met het twopack is er een uitgebreid instrumentarium voorhanden om het economisch en budgettair beleid als een zaak van algemeen belang te behandelen, zoals in het Verdrag wordt beoogd.

Daarnaast heeft de Raad de Eurogroep in juli 2015 gevraagd het begrotingsbeleid van de lidstaten van de eurozone en de geaggregeerde begrotingskoers voor de eurozone te monitoren en te coördineren om een groeivriendelijk en gedifferentieerd begrotingsbeleid te waarborgen 2 . De Raad heeft de lidstaten van de eurozone aanbevolen om, zonder af te wijken van de SGP-vereisten, "het begrotingsbeleid [te] coördineren om ervoor te zorgen dat de gezamenlijke begrotingskoers van de eurozone afgestemd is op de duurzaamheidsrisico's en de conjuncturele omstandigheden". Die aanbeveling is een anker voor de beoordeling van de Commissie.

De doelstelling van deze mededeling is tweeledig. Om te beginnen wordt op basis van een horizontale beoordeling van de OBP's een totaalbeeld geschetst van het begrotingsbeleid op het niveau van de eurozone. Die exercitie is een afspiegeling van de horizontale beoordeling van de stabiliteitsprogramma's (SP's) die in het voorjaar plaatsvindt. Het verschil is dat nu de nadruk ligt op de begrotingsplannen voor het komend jaar en niet op die voor de middellange termijn. Voorts wordt een overzicht van de OBP's per land gegeven, met een toelichting over de aanpak die de Commissie bij de toetsing van deze OBP's aan met name de SGP-vereisten volgt. De beoordeling hangt af van de vraag of een lidstaat onder het preventieve of onder het corrigerende deel van het SGP valt, en houdt ook rekening met de SGP-vereisten inzake de omvang en dynamiek van de overheidsschuld.

2. Budgettaire aanpassing in de eurozone op basis van de nationale plannen

Bevindingen

Het herstel krijgt geleidelijk meer vaart in de eurozone, die daarmee de economische en financiële crisis achter zich laat. Volgens de macro-economische aannamen in de OBP's groeit het bbp in 2015 in de zestien betrokken lidstaten van de eurozone (EZ-16) met 1,7 %, hetgeen iets hoger is dan de 1,4 % die in april 2015 ten tijde van de SP's werd verwacht (tabel 1). Voor 2016 blijven de vooruitzichten voor de groei in de EZ-16 min of meer ongewijzigd ten opzichte van het voorjaar: 1,9 % van het bbp, tegen 1,8 % in de SP's. Naarmate het herstel aan kracht wint, wordt het verschil tussen de werkelijke en de potentiële output kleiner. Volgens de plannen loopt de output gap in de EZ-16 in 2015 terug tot -1½ % van het potentiële bbp en neemt deze in 2016 nog verder af tot -¾ %. In 2013 bedroeg de output gap niet minder dan -2½ %. Deze trend is zichtbaar in de overgrote meerderheid van de lidstaten, zij het niet zonder verschillen van land tot land. De inflatie blijft beperkt en min of meer ongewijzigd ten opzichte van het voorjaar. Volgens de OBP's komt de inflatie in 2015 uit op 0,4 % en loopt zij in 2016 op tot 1,1 % (ongewijzigd ten opzichte van de SP's).

Het geaggregeerde nominale begrotingstekort loopt dit en volgend jaar verder terug. Voor de EZ-16 wordt gerekend op een tekort van 1,9 % van het bbp in 2015, tegen 2,4 % afgelopen jaar 3 . In 2016 neemt de geaggregeerde tekortquote slechts licht af tot 1,7 % van het bbp, terwijl in de SP's voor dat jaar nog werd uitgegaan van een daling met 0,4 procentpunt. In combinatie met de marginaal verbeterde macro-economische vooruitzichten wijst de geringere terugdringing van het tekort erop dat de budgettaire inspanningen worden teruggeschroefd. In een aantal lidstaten is een stijging van de uitgaven in verband met de vluchtelingencrisis waarschijnlijk van invloed.

De aanhoudende consolidatiepauze zoals afgemeten aan de ontwikkeling van het geaggregeerde structurele saldo, wordt bevestigd in de OBP's over 2015-2016. Dit strookt in grote lijnen met de projecties voor de gehele periode 2015-2016 in de SP's van het voorjaar (waarin het structurele saldo in zowel 2015 als 2016 ongewijzigd bleef). De SP's sloten op hun beurt weer aan bij de OBP's van het najaar van afgelopen jaar, die erop wezen dat de consolidatie in 2014 tot stilstand was gekomen en dat dit in 2015 zo zou blijven. Volgens de huidige OBP's zou het structurele saldo in 2015 moeten verbeteren (met ¼ % van het bbp), maar volgend jaar weer verslechteren, met ¼ % van het bbp 4 . De onderbreking van de budgettaire consolidatie vindt plaats tegen de achtergrond van een geleidelijke verbetering van de nog broze economische vooruitzichten en een gestage verkleining van de output gap. In combinatie met het feit dat slechts zes lidstaten (waarvan slechts één lidstaat die tot de grootste economieën behoort) begin 2016 op of boven hun budgettaire middellangetermijndoelstelling denken te zitten 5 , duidt dit erop dat de beoogde structurele aanpassing in 2016 achterblijft bij hetgeen het SGP voorschrijft. De geaggregeerde structurele aanpassing kan in dit verband echter slechts als illustratief worden beschouwd, omdat de belangrijke verschillen tussen de lidstaten ten aanzien van de vereisten van het SPG daarin niet tot uiting komen; die komen aan bod in de landenspecifieke beoordelingen van de Commissie.

Na de piek van 92 % van het bbp in 2014 loopt de geaggregeerde schuldquote in 2015 en 2016 iets terug, hetgeen in grote lijnen aansluit bij de projecties van de SP's. De daling is toe te schrijven aan de nominale bbp-groei en aan een negatieve stock-flow adjustment (hetgeen betekent dat de schuldquote terugloopt door andere factoren dan het overheidstekort) 6 . Achter de geaggregeerde schuldquote van 89 % van het bbp in 2016 gaat echter een breed spectrum van nationale schuldquotes schuil, die uiteenlopen van 131 % van het bbp in Italië tot iets minder dan 10 % in Estland. De gegevens voor Griekenland, Cyprus en Portugal, drie landen met hoge schuldniveaus, zijn niet meegerekend. 

Tabel 1: Overzicht van de economische en budgettaire aggregaten (EZ-16) voor 2015-2016

Gevolgen van de vluchtelingencrisis

In een aantal OBP's (die van Oostenrijk, België, Duitsland en Italië) worden de gevolgen van de uitzonderlijke toestroom van vluchtelingen voor de begroting vermeld. Hoewel het OBP een voor de hand liggend instrument is voor de indiening van specifieke informatie over de mogelijke vluchtelingengerelateerde budgettaire kosten, kan een lidstaat zijn informatie ook indienen via andere documenten 7 . Deze gebeurtenis is immers van buitengewone aard en bovendien dienen alleen de lidstaten van de eurozone een OBP in. Informatie blijft in elk geval nodig naarmate de situatie ter plaatse verder evolueert.

Gezien de flexibiliteit die in het SGP is ingebouwd, kan rekening worden gehouden met uitzonderlijke uitgaven die verband houden met buitengewone gebeurtenissen die buiten de macht van de overheid liggen. Dit geldt voor zowel het preventieve als het corrigerende deel van het pact. In het preventieve deel van het pact is expliciet bepaald dat tijdelijke afwijkingen van de vereiste begrotingsaanpassing in de richting van de budgettaire middellangetermijndoelstelling (MTD) vooraf kunnen worden toegestaan en in elk geval achteraf buiten beschouwing kunnen blijven op basis van de uiteindelijke gegevens, mits deze afwijkingen het gevolg zijn van i) een buitengewone gebeurtenis die: ii) buiten de macht van de lidstaat ligt, iii) een aanzienlijke invloed heeft op de financiële positie van de overheid en iv) en de houdbaarheid van de begroting op middellange termijn niet in gevaar brengt. Het corrigerende deel bevat een soortgelijke bepaling voor de inleiding van een buitensporigtekortprocedure (BTP): een buitensporig tekort wordt als uitzonderlijk omschreven indien het "wordt veroorzaakt door een ongewone gebeurtenis die buiten de macht van de betrokken lidstaat valt en een aanzienlijk effect heeft op de financiële positie van de overheid". Wel moet het tekort dicht bij de 3 % van het bbp blijven. Met onverwachte kosten door de toestroom van vluchtelingen mag ook rekening worden gehouden in de beoordeling van het "doeltreffende gevolg" dat gegeven is aan de BTP-aanbeveling.

In dit verband moet worden benadrukt dat de aanpassingsvereisten in het kader van het SGP in zowel het preventieve als het corrigerende deel worden vastgesteld op basis van de mutatie van het structurele saldo. Met andere woorden, de ruimte die in het kader van de bepalingen inzake "buitengewone gebeurtenissen" wordt geboden, mag (alleen) samenhangen met de mate waarin dergelijke gebeurtenissen van invloed zijn op de jaarlijkse mutatie van het structurele saldo, afgezet tegen het saldo dat anders, dat wil zeggen zonder de buitengewone gebeurtenis, zou zijn waargenomen. De Commissie zal derhalve deze bepalingen van het SGP toepassen bij de beoordeling (achteraf) van de tijdelijke afwijking van de vereisten voor 2015 en 2016 die het gevolg is van de extra kosten die in zowel 2015 als 2016 ten opzichte van het voorgaande jaar ontstaan door de uitzonderlijke toestroom van vluchtelingen. In voorkomend geval zal de Commissie in haar adviezen aangeven hoe zij het OBP zou beoordelen na correctie voor vluchtelingenkosten.

De Commissie zal per geval een eindoordeel vellen op basis van de waargenomen gegevens die door de autoriteiten van de betrokken lidstaten zijn verstrekt. Daarin zal zij ook rekening houden met de subsidiabele bedragen. De budgettaire kosten van de toestroom van vluchtelingen worden niet beschouwd als eenmalige kosten omdat de extra uitgaven niet noodzakelijkerwijs van tijdelijke, niet-terugkerende aard zijn. Ook moeten ze rechtstreeks gekoppeld zijn aan en het onmiddellijke gevolg zijn van de vluchtelingentoestroom (bijv. kosten van onderdak en administratie, lokale opvang, vervoer en dergelijke) en moet het om de nettokosten gaan, d.w.z. na aftrek van gerichte bijdragen uit de desbetreffende EU-fondsen (en meer in het algemeen uit de EU-begroting).

Samenstelling van de begrotingsaanpassing

Voor de eurozone als geheel gezien bevatten de OBP's slechts beperkte mutaties in de samenstelling van de overheidsfinanciën in 2015-2016 (tabel A5.5 en grafieken A5.1a-b van bijlage 5). De overheidsuitgavenquote daalt in 2016 met 0,6 procentpunt. Deze ogenschijnlijk forse daling hangt evenwel hoofdzakelijk samen met de conjuncturele situatie. Gecorrigeerd voor het effect van de economische cyclus geeft de uitgavenquote namelijk een daling van slechts ¼ procentpunt te zien. Deze daling wordt overtroffen door de beoogde belastingverlagingen, zoals blijkt uit de sterkere daling van de conjunctuurgezuiverde ontvangstenquote (-½ procentpunt in 2016). In dit opzicht hebben de lidstaten in de voorbije jaren hun plannen om de uitgaven als percentage van de potentiële output terug te dringen, in geaggregeerde zin nauwelijks verwezenlijkt. De najaarsprognoses 2015 van de Commissie (hierna de "prognoses van de Commissie" genoemd) bevestigen de geringe daling van de structurele-uitgavenquote en de sterkere daling van de structurele-ontvangstenquote waarop in de OBP's wordt gerekend. De in grote lijnen unitaire belastingelasticiteit waarvan zowel de OBP's als de prognoses van de Commissie impliciet uitgaan, wijst erop dat de daling van de ontvangsten het gevolg is van overheidsmaatregelen (tabel A5.6 van bijlage 5).

Wordt gekeken naar de groeivriendelijke aard van de geaggregeerde uitgavenplannen in de OBP's, dan zal de beoogde aanpassing naar verwachting niet schadelijk uitpakken voor de groeivooruitzichten voor de middellange termijn, hoewel er mogelijk ruimte is voor groeivriendelijkere keuzes bij de verlaging van de uitgaven. De meeste uitgavencategorieën geven in percentage van het bbp een daling te zien. De grootste dalingen vinden plaats bij de beloning van werknemers, de sociale uitkeringen en de aanschaf van goederen en diensten door de overheid (grafiek A5.2 van bijlage 5). Bovendien profiteren de lidstaten van forse besparingen op de rente-uitgaven (waarop in het volgende deel nader wordt ingegaan). Aangezien de meest productieve uitgaven in hoofdzaak niet worden geraakt, zal de beoogde aanpassing naar verwachting niet schadelijk uitpakken voor de groeivooruitzichten voor de middellange termijn hoewel er mogelijk ruimte is voor groeivriendelijkere keuzes bij de verlaging van de uitgaven. Met name de kapitaaluitgaven lopen terug. De prognoses van de Commissie komen in grote lijnen overeen met de OBP's en bevestigen de grootste dalingen bij de sociale uitkeringen en de overheidssalarissen, maar gaan uit van een geringere daling bij de aanschaf van goederen en diensten door de overheid. Ook levert de daling van de rente-uitgaven in de prognoses van de Commissie een iets grotere bijdrage dan in de OBP's.

De maatregelen in de OBP's sorteren slechts een beperkt effect op de fiscale samenstelling voor de geaggregeerde EZ-16 voor 2015. Alle drie hoofdcategorieën (indirecte belastingen, directe belastingen en sociale bijdragen) lopen namelijk in percentage van het bbp terug zonder dat de relatieve gewichten ervan duidelijk veranderen. Aan de ontvangstenzijde zijn de prognoses van de Commissie in overeenstemming met de OBP's (grafiek A5.3 van bijlage 5).

Niettemin blijkt uit de OBP's dat de lidstaten van de eurozone zich terdege bewust zijn van de voordelen van een vermindering van de belastingdruk op arbeid; veel lidstaten plannen of implementeren momenteel allerlei concrete maatregelen (tabel 2). Hoewel tal van maatregelen betrekkelijk bescheiden blijven gelet op de omvang van de uitdaging, bevatten de OBP's van een aantal lidstaten een ambitieus maatregelenpakket om de belasting op arbeid te verlagen. Aangenomen mag worden dat deze pakketten significant positief zullen uitpakken voor de groei en werkgelegenheid. De meest ingrijpende hervormingen worden doorgevoerd in de lidstaten waar arbeid momenteel, in vergelijking met het EU-gemiddelde, relatief zwaar wordt belast zoals Oostenrijk, België en Frankrijk. Tegelijk worden ook in een aantal lidstaten met relatief lage belastingen op arbeid relevante maatregelen ingevoerd. De maatregelen zijn doorgaans goed gekozen omdat ze gericht zijn op groepen waarvoor de belasting op arbeid het grootste werkgelegenheidsobstakel vormt. In de praktijk houdt dit gewoonlijk in dat deze lidstaten de belastingen voor de lage inkomens verlagen door de belastingvrije som te verhogen, de tarieven te verlagen of de belastingschijven op te schuiven. Sommige lidstaten verlagen de belastingen ook voor de middeninkomens terwijl de weinige belastingverhogingen die nog in de OBP's voorkomen, de hogere inkomens raken. De meeste OBP's bevatten geen nadere informatie over de financiering van de verlaging van de belasting op arbeid. In ten minste een aantal gevallen lijkt een volledige of blijvende financiering ervan nog niet geheel gewaarborgd.

Kader 1: Monitoring van de belastingdruk op arbeid

Najaarsprognoses 2015 van de Commissie en OBP's

Wat de brede economische en budgettaire vooruitzichten betreft, wordt het beeld dat uit de 16 OBP's oprijst, in grote lijnen bevestigd door de prognoses van de Commissie die ook duiden op een gestaag, zij het gematigd economisch herstel ondanks de problematischere mondiale situatie. In de prognoses van de Commissie komt de reële bbp-groei voor 2015 uit op 1,6 % en trekt deze in 2016 verder aan tot 1,8 %. De binnenlandse vraag wordt geschraagd door een samenloop van omstandigheden, namelijk lage olieprijzen, een nog betrekkelijk lage eurowisselkoers, een accommoderend monetair beleid en een zo goed als neutrale begrotingskoers. Tegelijk gaat er achter de binnenlandse vraag nog een trage dynamiek schuil. De mondiale economische situatie is verzwakt, met name in China en andere opkomende economieën, en de wereldhandel heeft een scherpe vertraging ondergaan. Bovendien kan een aantal ontwikkelingen resulteren in een lagere groei dan de Commissie verwacht. Zo kan de wereldhandel verder verslechteren, kan de vertraging in de opkomende economieën sterker doorwerken dan verwacht en is besmetting via de financiële markten mogelijk.

De verbetering van de economische situatie komt ook tot uiting in een verdere verkleining van het verschil tussen de werkelijke en de potentiële output in de prognoses van de Commissie. De negatieve output van 2¼ % van het potentiële bbp in 2014 krimpt tot 1¾ % dit jaar en 1 % in 2016.

De verbetering van de groeivooruitzichten komt niet tot uiting in de prijsontwikkelingen: de inflatie blijft op geaggregeerd niveau beperkt. In de prognoses van de Commissie komt de HICP-inflatie dit jaar uit op slechts 0,1 % en zou deze in 2016 door een geleidelijk afnemende output gap en een zeer accommoderende monetaire koers moeten aantrekken tot 1 %. Ondanks niet te verwaarlozen verschillen tussen de lidstaten blijven de rentetarieven in 2016 op een historisch laag niveau. Tegelijk wordt volgens de ramingen in 2016 opnieuw veel meer gespaard dan geïnvesteerd: het externe overschot van de eurozone komt uit op 3,6 % van het bbp, hetgeen maar net onder het overschot van 2015 ligt (3,7 % van het bbp). Dit externe overschot, qua bedrag een van de grootste ter wereld, is slechts deels toe te schrijven aan de lagere eurowisselkoers en de lage grondstoffenprijzen. Het duidt er ook op dat de binnenlandse vraag achterblijft en dat het herstel grotendeels afhankelijk is van externe factoren.

Het geaggregeerde nominale tekort loopt volgens de prognoses terug van 2,0 % van het bbp in 2015 naar 1,7 % van het bbp in 2016, terwijl het structurele tekort dit jaar ongewijzigd blijft en in 2016 iets verslechtert. In de raming van de Commissie dat het structurele saldo in 2015 niet verbetert, is een verwachte daling van de rente-uitgaven verwerkt. Die daling heeft te maken met het feit dat de rendementen op staatsobligaties sinds eind 2013 sterk zijn gedaald en in de eerste helft van 2015 op een historisch dieptepunt zijn beland. Door de lagere rente zijn de totale rentebetalingen van de eurozonelidstaten in de afgelopen paar jaar teruggelopen omdat sinds de daling van de rente grote bedragen aan schulden zijn doorgerold (bijlage 4).

Op geaggregeerd niveau verslechtert het structurele primaire saldo voor 2015 dan ook met ½ %. Evenzo verwacht de Commissie dat de lichte structurele verslechtering in 2016 hoger uitvalt (¼ % van het bbp) als gekeken wordt naar het primaire saldo. De meevallers die het gevolg zijn van de historisch lage rente op overheidsschuld, bieden de lidstaten in de eerste plaats de kans om de overheidsfinanciën te consolideren en — afhankelijk van hun situatie — in infrastructuur te investeren en hun economie te hervormen 11 .

Hoewel het uit de OBP's oprijzende totaalbeeld voor het tekort in de eurozone in grote lijnen samenvalt met dat van de prognoses van de Commissie, zijn er soms betrekkelijk grote verschillen tussen de afzonderlijke OBP's enerzijds en de tekortprognoses van de Commissie anderzijds. De redenen daarvoor lopen van land tot land uiteen. Voor het overgrote deel van de landen valt de tekortraming van de Commissie hoger uit dan die van het desbetreffende OBP. Voor Spanje, België en Slowakije zijn de verschillen het grootst (tabel A5.1 en grafiek A5.4 van bijlage 5). De resterende positieve prognoseverschillen vallen allemaal binnen een marge van 0,3 procentpunten, terwijl de Commissie voor Duitsland, Estland en Finland zelfs rekent op een lager tekort.

De geaggregeerde schuld valt in de ramingen van de Commissie iets hoger uit dan in de ramingen van de lidstaten. Hoewel de geaggregeerde schuldquote zeer hoog blijft, verwacht de Commissie voor dit en volgend jaar een daling. In 2016 komt de quote uit op 90 %. Wel moet worden bedacht dat de schuldreductie in de eurozone voor het overgrote deel aan Duitsland te danken is. Zonder Duitsland is er volgens de prognoses van de Commissie voor 2016 slechts sprake van een stabilisatie van de geaggregeerde schuldquote op 100 % van het bbp. Ook hier kunnen de verschillen tussen de OBP's en de prognoses van de Commissie groter zijn per lidstaat, om redenen die van land tot land uiteenlopen. De grootste verschillen doen zich voor bij Spanje en Ierland (tabel A5.3 en grafiek A5.5 van bijlage 5). In de meeste gevallen variëren de prognoseverschillen tussen 0 en 1 % van het bbp.

De geaggregeerde schuldquote van de eurozone kan niet worden beoordeeld op de naleving van de schuldvereisten van het SGP omdat de SGP-status van de lidstaten waarop deze quote betrekking heeft, uiteenloopt 12 . Wel vallen acht eurozonelidstaten die een OBP hebben ingediend, onder de schuldreductiebenchmark. Volgens de prognoses van de Commissie voldoen zes van de acht landen aan deze benchmark.

Beoordeling van de budgettaire aanpassing in de eurozone

Wat de omvang van de structurele budgettaire aanpassing betreft, bevestigen de prognoses van de Commissie dat in de eurozone, na de vrijwel volledige stilstand in de budgettaire consolidatie die zich al sinds 2014 voordoet, ook in 2016 een zo goed als neutrale begrotingskoers wordt gevaren. Hetzelfde beeld komt naar voren uit een alternatieve meting van de discretionaire budgettaire inspanning. Volgens die meting verslechtert de begrotingssituatie in zowel 2015 als 2016 in lichte mate.

Wat betreft de vraag welke koers op geaggregeerd niveau passend is, moet de oriëntatie van de begrotingssituatie in 2015-2016 worden getoetst aan de tweeledige doelstelling van houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn enerzijds en macro-economische stabilisatie op korte termijn anderzijds. Voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn moet de overheidsschuld op een houdbaar pad worden gebracht en gehouden, waarbij wordt uitgegaan van de huidige omvang van de schuld en de verwachte toekomstige vergrijzingsgerelateerde uitgaven 13 . Macro-economische stabilisatie kan worden gebaseerd op het in een passend tempo en op korte tot middellange termijn dichten van de output gap, terwijl in de huidige situatie ook moet worden gezorgd voor een overschakeling van externe naar binnenlandse bronnen van groei. De macro-economische beleidsinstrumenten die beschikbaar zijn om dit doel te bereiken, zijn in de huidige monetaire beleidscontext beperkt aangezien de nominale rente, parallel aan de uiterst lage inflatie, al bijna op het nulpunt zit. Daardoor wordt het begrotingsbeleid van des te groter belang. Op basis van een toetsing van de geaggregeerde begrotingskoers van de eurozone aan houdbaarheidsrisico's en de conjuncturele situatie lijkt het nodig om de nog hoge schuldquote verder terug te dringen zonder het economisch herstel te belemmeren en een procyclisch beleid te voeren. In dit opzicht blijkt uit de voorlopige berekeningen van de Commissie dat een bescheiden consolidatie in 2016, zoals voorgeschreven in de landenspecifieke aanbevelingen en zoals blijkt uit de houdbaarheidsindicatoren, samengaat met een verkleining van de output gap. Daarentegen kan een begrotingskoers die gericht is op het sneller dichten van de output gap ten koste gaan van een verbetering van de houdbaarheid en onverenigbaar blijken met de naleving van de SGP-vereisten.

Wanneer deze twee doelstellingen tegen elkaar worden afgewogen, lijkt de zo goed als neutrale, geaggregeerde begrotingskoers van de eurozone die voor volgend jaar wordt verwacht, min of meer passend als ook rekening wordt gehouden met de historisch lage rente en met het hoge externe overschot, dat erop wijst dat de vraag tot op zekere hoogte moet worden ondersteund. Tegelijk kunnen de besparingen uit de lage rentebetalingen vanwege de niet-blijvende aard ervan een risico vormen als ze worden gebruikt voor een blijvende verhoging van de overheidsuitgaven of verlaging van de belastingen.

De zorgen over de houdbaarheid van de overheidsfinanciën worden bevestigd door de lichte verslechtering van het structurele saldo van de eurozone in de prognoses van de Commissie voor 2016 omdat de gemiddelde aanpassingen die in het kader van het SGP van de lidstaten van de eurozone worden verlangd, mogelijk niet worden gehaald 14 . Bovendien wordt dit gevoed door een zeer geringe of zelfs negatieve aanpassing van de kant van de lidstaten die al te kampen hebben met houdbaarheidsproblemen, terwijl andere lidstaten zich nog onvoldoende richten op benutting van de beschikbare budgettaire ruimte.

3. Overzicht van de afzonderlijke OBP's

De adviezen van de Commissie over de OBP's zijn toegespitst op de vraag of het SGP en de op basis daarvan gedane aanbevelingen worden nageleefd. Voor de lidstaten in de buitensporigtekortprocedure (BTP) wordt in de adviezen van de Commissie de balans opgemaakt van de correctie van de buitensporige tekorten, ten aanzien van zowel de nominale als de structurele tekortdoelstellingen. Voor de lidstaten die onder het preventieve deel van het pact vallen, wordt nagegaan of aan de middellangetermijndoelstelling (MTD) wordt voldaan, of vooruitgang in de richting van de MTD wordt geboekt en of de schuldregel in acht wordt genomen. Op basis daarvan wordt bepaald of het plan in overeenstemming is met het SGP en de budgettaire landenspecifieke aanbevelingen (LSA's) die in juli door de Raad aan de lidstaten zijn gedaan.

Alle niet-programmalidstaten van de eurozone, met uitzondering van Portugal, hebben hun OBP op of vóór 15 oktober ingediend. Dat Portugal geen op ongewijzigd beleid gebaseerd OBP heeft ingediend, is niet verenigbaar met het twopack. De Commissie dringt er bij Portugal op aan om zo spoedig mogelijk een volledig OBP in te dienen. Spanje heeft zijn OBP al in september ingediend. De Commissie heeft daarover op 12 oktober haar advies uitgebracht.

Bij geen enkel OBP bleek er sprake te zijn van een "bijzonder ernstige niet-nakoming" in de zin van artikel 7, lid 2, van Verordening (EU) nr. 473/2013. Wel geven enkele ingediende plannen aanleiding tot bezorgdheid.

De tabellen 2a en 2b geven een overzicht van de beoordelingen van de OBP's van de afzonderlijke landen zoals vervat in de door de Commissie op 16 november vastgestelde adviezen, met daaraan gekoppeld een beoordeling van de vooruitgang die met de hervormingen op het gebied van de budgettaire governance is geboekt. Deze beoordelingen berusten op de najaarsprognoses 2015 van de Commissie. Omwille van de onderlinge vergelijkbaarheid van de plannen, wordt de beoordeling ervan in drie brede categorieën onderverdeeld. De inhoud van de categorieën hangt af van de vraag of ten aanzien van een lidstaat een BTP loopt of niet.

Voldoet: volgens de prognoses van de Commissie is het niet nodig om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de begrotingsplannen aan te passen om aan de regels van het SGP te voldoen.

Voldoet in grote lijnen: de Commissie vraagt de autoriteiten om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet, en wel om de volgende reden:

Voor de lidstaten in de BTP: het streefcijfer voor het nominale tekort wordt volgens de prognoses van de Commissie weliswaar gehaald, maar omdat de budgettaire inspanning duidelijk achterblijft bij de aanbevolen waarde, bestaat het gevaar dat niet aan de BTP-aanbeveling wordt voldaan.

Voor de lidstaten die onder het preventieve deel van het SGP vallen: volgens de prognoses van de Commissie kan het OBP resulteren in een geringe afwijking van de MTD of het aanpassingstraject in de richting van de MTD, maar ook al wordt niet aan het vereiste voldaan, toch is er geen sprake van een significante afwijking van de vereiste aanpassing. Over deze lidstaten wordt geoordeeld dat zij voldoen aan de schuldreductiebenchmark indien van toepassing.

Risico van niet-naleving: volgens de prognoses van de Commissie voldoet het OBP niet aan de vereisten van het SGP. De Commissie vraagt de autoriteiten dan ook om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet, en wel om de volgende reden:

Voor de lidstaten in de BTP: de prognoses van de Commissie voor 2016 kunnen, indien ze uitkomen, leiden tot volgende stappen in de BTP, omdat de aanbevolen begrotingsinspanning noch het streefcijfer voor het nominale tekort volgens die prognoses worden gehaald.

Voor de lidstaten die onder het preventieve deel van het SGP vallen: volgens de prognoses van de Commissie is er in 2016 een significante afwijking van de MTD of het vereiste aanpassingstraject in de richting van de MTD en/of wordt de schuldreductiebenchmark, indien deze van toepassing is, niet gehaald.

Naar aanleiding van de mededeling van de Commissie "Optimaal benutten van de flexibiliteit binnen de bestaande regels van het stabiliteits- en groeipact" van 13 januari 2015 hebben Italië en Finland, op grond van structurele hervormingen en de investeringsclausule, in hun OBP 15 gevraagd om een flexibiliteitsafwijking van het aanbevolen aanpassingstraject in de richting van de MTD. Opgemerkt zij dat indien in dit stadium flexibiliteit wordt toegestaan, dit zou plaatsvinden buiten de normale cyclus van het Europees semester en tevens zou neerkomen op een afwijking van het proces zoals beschreven in de mededeling over de flexibiliteit van het SGP. In elk geval wordt, bij ontstentenis van een toereikende veiligheidsmarge ten aanzien van de tekortreferentiewaarde van 3 % van het bbp, thans geoordeeld dat Finland niet in aanmerking komt voor de gevraagde tijdelijke afwijking in 2016. Wat Italië betreft, lijkt het er volgens de Commissieprognoses op dat is voldaan aan de criteria om voor de investeringsclausule in aanmerking te komen. In de beoordeling van het volgende stabiliteitsprogramma zal de Commissie daarmee rekening houden. Daarbij zal zij bijzondere aandacht besteden aan de vraag of een afwijking van het aanpassingstraject daadwerkelijk wordt aangewend om de investeringen naar een hoger peil te tillen, en aan de plannen om terug te keren naar het aanpassingstraject in de richting van de MTD. De Commissie zal ook nagaan of de met de agenda voor structurele hervormingen geboekte vooruitgang strookt met de aanbevelingen van de Raad.

Voorts worden in een aantal OBP's (die van Oostenrijk, België, Duitsland en Italië) de gevolgen van de uitzonderlijke toestroom van vluchtelingen voor de begroting vermeld. Zoals hierboven aangegeven, is in het SGP de flexibiliteit ingebouwd om rekening te houden met de extra (jaarlijkse) uitzonderlijke uitgaven door buitengewone gebeurtenissen die buiten de macht van de overheid liggen (zoals de extra kosten in verband met de uitzonderlijke stijging van de vluchtelingentoestroom). Dit geldt voor zowel het preventieve als het corrigerende deel van het pact. De Commissie zal op basis van de waargenomen gegevens die door de autoriteiten van de betrokken lidstaten zijn verstrekt, bij haar beoordeling (achteraf) van de tijdelijke afwijking van de vereisten voor 2015 en 2016, een eindoordeel vellen waarin ook rekening wordt gehouden met de subsidiabele bedragen.

Bovendien heeft de Commissie een voorlopige beoordeling verricht van de mate waarin in globale zin is voldaan aan de LSA's 2015 voor de hervormingen op het gebied van de budgettaire governance. De beoordeling van de OBP's kan in vijf brede categorieën worden onderverdeeld. Dat zijn:

Geen vooruitgang: de lidstaat heeft geen maatregelen aangekondigd of getroffen om gevolg te geven aan de desbetreffende LSA.

Beperkte vooruitgang: de lidstaat heeft enkele maatregelen aangekondigd om gevolg te geven aan de desbetreffende LSA, maar die maatregelen lijken ontoereikend en/of hun goedkeuring/tenuitvoerlegging is onzeker.

Enige vooruitgang: de lidstaat heeft maatregelen aangekondigd of getroffen om gevolg te geven aan de desbetreffende LSA. Deze maatregelen zijn veelbelovend maar zijn nog niet allemaal uitgevoerd en de uitvoering ervan is niet in alle gevallen zeker.

Aanzienlijke vooruitgang: de lidstaat heeft maatregelen goedgekeurd en de meeste daarvan zijn uitgevoerd. Deze maatregelen komen een heel eind tegemoet aan de desbetreffende LSA.

Volledig uitgevoerd: de lidstaat heeft maatregelen getroffen en ten uitvoer gelegd waarmee passend gevolg is gegeven aan de desbetreffende LSA.

In de landenverslagen 2016 en in het kader van de LSA's 2016 van de Commissie in mei zal worden overgegaan tot een diepgaande evaluatie van de vooruitgang die bij de uitvoering van de LSA'S 2015 is geboekt.

 
Tabel 2a: Overzicht van de afzonderlijke adviezen van de Commissie over de OBP's — Lidstaten die momenteel onder het preventieve deel van het SGP vallen

* In het in het kader van artikel 126, lid 3, VWEU uitgebrachte verslag van 27 februari 2015 is geconcludeerd dat het schuldcriterium op dat moment diende te worden beschouwd als zijnde in acht genomen.

** Als de huidige raming van de budgettaire gevolgen van de uitzonderlijke instroom van vluchtelingen evenwel uit de beoordeling wordt gehouden, zou de verwachte afwijking van het aanbevolen aanpassingstraject niet langer significant zijn.

*** Aangezien zowel het tekort dat voor 2014 is gemeld, als het tekort en de schuld die voor 2015 zijn gepland, boven de referentiewaarden van het Verdrag liggen, heeft de Commissie in het kader van artikel 126, lid 3, VWEU op 16 november 2015 een verslag uitgebracht waarin werd geconcludeerd dat het tekort en de schuld dienden te worden beschouwd als zijnde in acht genomen.

Tabel 2b: Overzicht van de afzonderlijke adviezen van de Commissie over de OBP's — Lidstaten die momenteel onder het corrigerende deel van het SGP vallen

* Het land valt momenteel onder het corrigerende deel, maar kan vanaf 2016 doorschuiven naar het preventieve deel indien tijdig een duurzame correctie wordt bereikt.

** De Commissie heeft al op 12 oktober advies uitgebracht over het OBP van Spanje. Van Portugal was op 15 oktober nog geen OBP voor 2016 ontvangen.

(1)

     Overeenkomstig Verordening (EU) nr. 473/2013 betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van de eurozone. Het is één van de twee verordeningen van het zogeheten twopack, die in mei 2013 in werking zijn getreden.

(2)

     Aanbeveling van de Raad van 14 juli 2015 inzake de uitvoering van de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten die de euro als munt hebben (PB C 272 van 18.8.2015, blz. 100).

(3)

     De gegevens voor 2014 over de plannen van de lidstaten berusten op de cijfers van de OBP's. Daarin is dus geen rekening gehouden met de eventuele herzieningen door Eurostat in het kader van de BTP-mededeling van het najaar van 2015.

(4)

     De verslechtering van de geaggregeerde structurele begrotingssituatie in 2016 blijkt ook uit een alternatieve meting van de discretionaire begrotingsinspanning, ook wel bekend onder de Engelse afkorting DFE, die wijst op een licht negatieve aanpassing op basis van de OBP's, tegen een projectie van ¼ % van het bbp ten tijde van de SP's (tabel A5.7 van bijlage 5). De DFE is een voor analytische doeleinden ontwikkelde alternatieve indicator voor de begrotingskoers en staat los van de indicatoren die worden gebruikt voor de toetsing aan het SGP. De indicator bestaat uit een "bottom-up"-benadering voor de ontvangstenzijde, terwijl de benadering voor de uitgavenzijde in essentie "top-down" is. Voor nadere informatie wordt verwezen naar deel III van "Report on Public Finances in EMU 2013", European Economy, 4, 2013.

(5)

   Duitsland, Estland, Litouwen, Luxemburg, Nederland en Oostenrijk. Bovendien blijven twee lidstaten volgend jaar naar verwachting in de buitensporigtekortprocedure, namelijk Spanje en Frankrijk.

(6)

     De beoogde terugdringing van de geaggregeerde schuldquote valt veel lager uit wanneer Duitsland niet wordt meegeteld (-0,7 tegen -2,5 procentpunt over 2015-2016 tezamen).

(7)

     Finland heeft informatie over de verwachte kosten van het toegenomen aantal vluchtelingen in 2015 verstrekt in een schrijven over de andere relevante factoren die in aanmerking moeten worden genomen in het kader van zijn verslag uit hoofde van artikel 126, lid 3, VWEU.

(8)

      http://www.consilium.europa.eu/nl/meetings/eurogroup/2014/07/07/

(9)

    http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ecofin/144872.pdf

(10)

      http://www.consilium.europa.eu/nl/press/press-releases/2015/09/12-eurogroup-statement-structural-reform/

(11)

     De Eurogroep heeft deze uitgangspunten op 5 oktober 2015 bevestigd: http://www.consilium.europa.eu/nl/meetings/eurogroup/2015/10/05/

(12)

     De schuldvereisten waaraan een lidstaat in het kader van het SGP moet voldoen, hangen af van de vraag of deze onder het preventieve of onder het corrigerende deel valt en of zijn schuldquote boven of onder de 60 % van het bbp ligt.

(13)

     Houdbaarheidsindicator S1 van de Commissie laat zien welke totale inspanning in de periode 2016-2021 nodig is om, rekening houdend met voorwaardelijke, uit de vergrijzing voortvloeiende verplichtingen, de schuld in 2030 op 60 % van het bbp te brengen. Deze indicator duidt op een aanpassing van circa ¼ % van het bbp in 2016 en de daaropvolgende jaren.

(14)

     De berekening van een geaggregeerd aanpassingsvereiste voor de eurozone is gecompliceerd vanwege een aantal factoren, en met name de behandeling van de landen die hun doelen overtreffen, en de aannamen inzake het streven naar een nominale of structurele aanpassing voor lidstaten die onder het corrigerende deel vallen. Gelet op de vereiste structurele verbetering van ten minste 0,5 % van het bbp als benchmark in het corrigerende deel en een soortgelijke benchmark in het preventieve deel, wordt met de lichte verslechtering in de prognoses van de Commissie voor de eurozone echter vrijwel zeker niet voldaan aan een geaggregeerd vereiste.

(15)

     Formeel heeft Finland om flexibiliteit verzocht in het kader van zijn geactualiseerde stabiliteitsprogramma dat het land op 28 september 2015 samen met zijn OBP heeft ingediend.

EUROPESE COMMISSIE

Brussel, 16.11.2015

COM(2015) 800 final

BIJLAGEN

bij

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

Ontwerpbegrotingsplannen 2016: algehele beoordeling

BIJLAGE 1: Landenspecifieke beoordeling van de OBP's

Lidstaten die onder het preventieve deel van het SGP vallen

Plannen die voldoen aan de verplichtingen van het land

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Duitsland, dat momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact valt en de schuldregel in acht moet nemen, voldoet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. De gunstige begrotingssituatie van Duitsland zou ook ruimte moeten bieden voor meer overheidsinvesteringen in infrastructuur, onderwijs en onderzoek, zoals aanbevolen door de Raad in de context van het Europees semester, alsook om de extra kosten te dekken die kunnen ontstaan door de sterke instroom van asielzoekers en die nog niet volledig konden worden meegenomen in de begrotingsplannen. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Duitsland beperkte vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de inachtneming van de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en vraagt zij de autoriteiten sneller vorderingen te maken.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Estland, dat momenteel onder het preventieve deel valt, voldoet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Luxemburg, dat momenteel onder het preventieve deel valt, voldoet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Luxemburg beperkte vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en dus vraagt zij de autoriteiten om de uitvoering ervan te versnellen.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Nederland, dat thans onder het preventieve deel valt en de (overgangs)regel voor de schuld in acht moet nemen, voldoet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. De Commissie verzoekt de autoriteiten om de begroting van 2016 strikt ten uitvoer te leggen. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Nederland enige vooruitgang heeft geboekt met de uitvoering van de landenspecifieke aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 op het gebied van de budgettaire governance heeft gedaan, en vraagt zij de autoriteiten verdere vorderingen te maken.

Rekening houdend met de door de Slowaakse autoriteiten verstrekte aanvullende informatie, is de Commissie van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Slowakije, dat momenteel onder het preventieve deel valt, voldoet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. De Commissie verzoekt de autoriteiten de begroting 2016 strikt uit te voeren. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Slowakije beperkte vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en dus vraagt zij de autoriteiten om de uitvoering ervan te versnellen.

Plannen die in grote lijnen voldoen

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van België, dat thans onder het preventieve deel valt en de (overgangs)regel voor de schuld in acht moet nemen, in grote lijnen voldoet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. Meer specifiek is er volgens de najaarsprognoses 2015 van de Commissie een risico dat in zekere mate van de vereiste aanpassing in de richting van de MTD wordt afgeweken. De Commissie vraagt de autoriteiten dan ook om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat België enige vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de inachtneming van de landenspecifieke aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan op het gebied van de budgettaire governance (met inbegrip van het pensioenstelsel, het begrotingskader en het belastingstelsel) en vraagt zij de autoriteiten verdere vooruitgang te boeken.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Letland, dat momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact valt, grotendeels in overeenstemming is met de bepalingen van dit pact. Meer specifiek is er volgens de najaarsprognoses 2015 van de Commissie een risico dat in zekere mate van de vereiste aanpassing in de richting van de MTD wordt afgeweken. De Commissie vraagt de autoriteiten dan ook om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Malta, dat thans onder het preventieve deel valt en de overgangsregel voor de schuld in acht moet nemen, in grote lijnen voldoet aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. Meer specifiek is er volgens de najaarsprognoses 2015 van de Commissie een risico dat in zekere mate van de vereiste aanpassing in de richting van de MTD wordt afgeweken. De Commissie vraagt de autoriteiten dan ook om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Malta enige vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 op het gebied van de budgettaire governance heeft gedaan, en verzoekt zij de autoriteiten dan ook verdere vorderingen te maken.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Finland, dat momenteel onder het preventieve deel van het stabiliteits- en groeipact valt, grotendeels in overeenstemming is met de bepalingen van dit pact. Met name bestaat er een risico op een lichte afwijking van de vereiste aanpassing in de richting van de MTD in 2015 en 2016. De Commissie vraagt de autoriteiten om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het stabiliteits- en groeipact voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Finland beperkte vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en derhalve vraagt zij de autoriteiten sneller vorderingen te maken.

Plannen waarvoor het risico bestaat dat zij niet voldoen

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Italië, dat momenteel onder het preventieve deel valt en de overgangsregel voor de schuld in acht moet nemen, het risico loopt niet te voldoen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. Meer in het bijzonder bestaat volgens de najaarsprognoses 2015 van de Commissie het risico dat in 2016 sterk van het vereiste aanpassingstraject in de richting van de MTD wordt afgeweken. De Commissie zal nauwlettend blijven toezien op de inachtneming door Italië van de verplichtingen in het kader van het SGP, met name bij de beoordeling van het volgende stabiliteitsprogramma. In de context van de "algehele evaluatie" van een mogelijke afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD zal de Commissie rekening houden met de bovenstaande overwegingen betreffende de vraag of Italië eventueel voor flexibiliteit in het kader van het SGP in aanmerking komt. Daarbij zal bijzondere aandacht worden besteed aan het volgende: of een afwijking van het aanpassingstraject daadwerkelijk wordt aangewend om de investeringen naar een hoger peil te tillen, of er geloofwaardige plannen bestaan voor de hervatting van het aanpassingstraject in de richting van de MTD, en of er vorderingen worden gemaakt bij de verwezenlijking van de structurele hervormingsagenda, rekening houdend met de aanbevelingen van de Raad. De Commissie vraagt de autoriteiten dan ook om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Italië enige vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 op het gebied van de budgettaire governance heeft gedaan, en verzoekt zij de autoriteiten dan ook verdere vorderingen te maken.

De Commissie is van oordeel dat voor het ontwerpbegrotingsplan van Litouwen, dat momenteel onder het preventieve deel valt, het risico bestaat dat de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact niet worden nageleefd. Volgens de najaarsprognoses 2015 van de Commissie zal de vereiste aanpassing in de richting van de MTD niet worden gehaald en wordt in 2016 duidelijk afgeweken van de MTD. De Commissie verzoekt de autoriteiten daarom in het kader van hun nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het stabiliteits- en groeipact voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Litouwen beperkte vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en dus vraagt zij de autoriteiten om de uitvoering ervan te versnellen.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Oostenrijk, dat momenteel onder het preventieve deel valt en de (overgangs)regel voor de schuld in acht moet nemen, het risico loopt niet te voldoen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact. De najaarsprognoses 2015 van de Commissie duiden namelijk op het risico van een duidelijke afwijking van de MTD in 2016. Als de huidige raming van de budgettaire gevolgen van de uitzonderlijke instroom van vluchtelingen evenwel uit de beoordeling wordt gehouden, zou de verwachte afwijking niet langer significant zijn. De Commissie vraagt de autoriteiten om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het stabiliteits- en groeipact voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Oostenrijk beperkte vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en dus vraagt zij de autoriteiten om de uitvoering ervan te versnellen.

Lidstaten die onder het corrigerende deel van het SGP vallen

Plannen die in grote lijnen voldoen

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Ierland, dat thans onder het corrigerende deel valt en met ingang van 2016 onder het preventieve deel zou kunnen gaan vallen wanneer het buitensporig tekort tijdig en duurzaam wordt gecorrigeerd, in grote lijnen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact voldoet. Met name bestaat er, volgens de prognoses van de Commissie, een risico van een lichte afwijking van de uitgavenbenchmark in 2016. Voorts merkt de Commissie op dat de voor de laatste drie maanden van 2015 aangekondigde extra overheidsuitgaven tot stand komen op een moment dat de groeicijfers van de Ierse economie reeds uitzonderlijk sterk zijn. Derhalve herinnert de Commissie aan eerdere richtsnoeren zoals verstrekt in de aanbevelingen van de Raad in het kader van de buitensporigtekortprocedure van 7 december 2010 en in de context van het Europees semester om meevallers aan te wenden om de overheidsschuld versneld terug te dringen, en verzoekt zij de autoriteiten om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Ierland enige vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 op het gebied van de budgettaire governance heeft gedaan, en verzoekt zij de autoriteiten verdere vorderingen te maken.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Frankrijk, dat momenteel onder het corrigerende deel valt, in grote lijnen voldoet op basis van het streefcijfer voor het nominale tekort hoewel de begrotingsinspanning volgens alle maatstaven naar verwachting duidelijk onder het aanbevolen niveau zal blijven. De begrotingsstrategie is gebaseerd op een kleiner dan verwacht werkelijk tekort in 2014 en op een verbeterd conjunctuurklimaat, wat de inachtneming van de aanbeveling van de Raad van 10 maart 2015 in gevaar brengt. De Commissie vraagt de autoriteiten dan ook om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Frankrijk enige vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de inachtneming van de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en vraagt zij de autoriteiten verdere vorderingen te maken.

De Commissie is van oordeel dat het ontwerpbegrotingsplan van Slovenië, dat thans onder het corrigerende deel valt en met ingang van 2016 onder het preventieve deel zou kunnen gaan vallen wanneer het buitensporig tekort tijdig en duurzaam wordt gecorrigeerd, in grote lijnen aan de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact voldoet. Met name bestaat er een risico op een zekere, zij het haast duidelijke, afwijking van het aanpassingstraject in de richting van de MTD in 2016. De Commissie vraagt de autoriteiten dan ook om in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting 2016 aan het SGP voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Slovenië enige vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de landenspecifieke aanbevelingen die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 op het gebied van de budgettaire governance heeft gedaan, en verzoekt zij de autoriteiten verdere vorderingen te maken.

Plannen waarvoor het risico bestaat dat zij niet voldoen

De Commissie is van oordeel dat voor het ontwerpbegrotingsplan van Spanje, dat momenteel onder het corrigerende deel valt, het risico bestaat dat de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact niet worden nageleefd. De in het ontwerpbegrotingsplan geplande verbetering van het nominale begrotingstekort die ertoe moet leiden dat het buitensporige tekort overeenkomstig de BTP-aanbeveling van 2013 uiterlijk in 2016 is gecorrigeerd, steunt hoofdzakelijk op een aantrekkende nominale bbp-groei, met enigszins optimistische onderliggende groeiramingen in 2016. Ook uitgavenbeperking speelt een rol, maar voor sommige van de geplande besparingen zijn de maatregelen nog niet gespecificeerd. De begrotingsinspanning blijft volgens alle maatstaven duidelijk achter bij het aanbevolen niveau. Met name zal Spanje volgens de ad-hocprognoses van de Commissie de in de BTP-aanbeveling van 2013 vastgestelde budgettaire nominale streefcijfers niet halen. De Commissie verzoekt de autoriteiten daarom de begroting voor 2015 strikt uit te voeren en in het kader van de nationale begrotingsprocedure de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting voor 2016 aan het stabiliteits- en groeipact voldoet. In het licht van de bovenbeschreven nalevingsrisico's en het feit dat het ontwerpbegrotingsplan geen actuele en volledig uitgewerkte maatregelen voor regionale overheden bevat, wordt de nationale autoriteiten verzocht zo spoedig mogelijk een geactualiseerd ontwerpbegrotingsplan in te dienen met daarin volledig uitgewerkte regionale maatregelen. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Spanje enige vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de inachtneming van de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en vraagt zij de autoriteiten verdere vorderingen te maken.

BIJLAGE 2: Methodiek en aannamen die aan de najaarsprognoses 2015 van de Commissie ten grondslag liggen

In artikel 7, lid 4, van Verordening (EU) nr. 473/2013 is het volgende bepaald: "De methode [...] en aannamen van de meest recente economische prognoses van de diensten van de Commissie voor elke lidstaat, waaronder ook de geraamde effecten van de geaggregeerde budgettaire maatregelen op de economische groei, worden als bijlage bij de algehele evaluatie gevoegd". De aannamen die ten grondslag liggen aan de najaarsprognoses 2015 van de Commissie, die onafhankelijk door de diensten van de Commissie worden opgesteld, worden in het prognosedocument zelf toegelicht 1 .

De begrotingsgegevens tot en met 2014 berusten op de gegevens die vóór 1 oktober 2015 door de lidstaten bij de Commissie zijn ingediend en op 21 oktober door Eurostat zijn gevalideerd. Eurostat heeft zijn voorbehoud bij de kwaliteit van de door Portugal gemelde gegevens over het overheidstekort ingetrokken. Dit voorbehoud was in Eurostats News Release van april 2015 gemaakt vanwege onzekerheden over de statistische gevolgen van de herkapitalisatie van Novo Banco in 2014. Eurostat heeft de gegevens die door de lidstaten met het oog op de najaarsexercitie 2015 zijn ingediend, niet gewijzigd. Wel heeft het een voorbehoud gemaakt bij de kwaliteit van de door Oostenrijk gemelde gegevens omdat onvoldoende de hand is gehouden aan de regels voor de registratie van uitgaven en ontvangsten op transactiebasis zoals vastgelegd in het ESR 2010.

Voor de prognoses zijn de maatregelen ter ondersteuning van de financiële stabiliteit geregistreerd overeenkomstig het besluit van Eurostat van 15 juli 2009 2 . Tenzij door de betrokken lidstaat anders is gemeld, zijn kapitaalinjecties waarover voldoende bijzonderheden bekend zijn, in de prognoses verwerkt als financiële transacties, die de schuld, maar niet het tekort doen oplopen. Staatsgaranties voor passiva en deposito's van banken worden niet als overheidsuitgaven meegeteld, tenzij bij de afronding van de prognoses vaststaat dat er een beroep op is gedaan. Leningen die door de overheid of door een in de overheidssector ingedeelde entiteit aan banken zijn verstrekt, worden echter doorgaans bij de overheidsschuld opgeteld.

Voor 2016 worden de begrotingen die zijn aangenomen of bij het parlement zijn ingediend, en alle maatregelen waarover voldoende bijzonderheden bekend zijn, in aanmerking genomen. In deze prognoses wordt met name rekening gehouden met alle informatie van de uiterlijk medio oktober ingediende OBP's. Voor 2017 houdt de in de prognoses gehanteerde aanname van "ongewijzigd beleid" in dat de ontvangsten- en uitgaventrends worden geëxtrapoleerd en dat maatregelen waarover voldoende bijzonderheden bekend zijn, in de prognoses worden verwerkt.

De Europese aggregaten voor de overheidsschuld in de prognosejaren 2015-2017 worden gepubliceerd op niet-geconsolideerde basis (d.w.z. niet gecorrigeerd voor intergouvernementele leningen). Omwille van de consistentie in de tijdreeksen worden historische gegevens ook op dezelfde basis gepubliceerd. Daardoor valt de schuldquote voor 2014 voor de eurozone 2,4 procentpunten hoger uit dan de geconsolideerde overheidsschuldquote die Eurostat in zijn News Release 186/2015 van 21 oktober 2015 heeft gepubliceerd 3 . De overheidsschuldprojecties over 2015-2017 voor de afzonderlijke lidstaten omvatten de gevolgen van de garanties aan de EFSF 4 , bilaterale leningen aan andere lidstaten en de deelname in het kapitaal van het ESM zoals gepland op de afsluitingsdatum van de prognoses.

Volgens de najaarsprognoses 2015 van de Commissie leiden alle begrotingsmaatregelen in de OBP's voor 2016 tezamen tot een stijging van het geaggregeerd tekort met circa 0,1 % van het bbp. De uitgavenbesparingen worden geraamd op 0,2 % van het bbp, terwijl de ontvangstenmaatregelen tezamen een tekortverhogend effect van rond de 0,3 % van het bbp hebben. Al met al zou het mechanische effect op de groei op korte termijn marginaal zijn (minder dan 0,1 procentpunt).

Die raming moet met enige voorzichtigheid worden geïnterpreteerd:

Als niets wordt gedaan aan budgettaire onevenwichtigheden, zou de kwetsbaarheid van financiële activa kunnen toenemen en zouden de spreads en de rente op leningen kunnen oplopen.

Op grond van de verordening moet het effect van de maatregelen in de OBP's worden geëvalueerd. Maatregelen die al vóór het OBP genomen zijn en in werking getreden zijn, worden dus niet in de beoordeling betrokken (ook al kunnen ze van invloed zijn op de prognoses).

Maatregelen die in 2016 ingaan, kunnen ook bestaande maatregelen met een eenmalig effect in 2015 en de trendmatige stijging van de uitgaven compenseren. Op het niveau van de EZ-16 als geheel raamt de Commissie de eenmalige maatregelen in 2015 op 0,0 % van het bbp en de trendmatige stijging van de uitgaven (zoals afgemeten aan de mutatie in de conjunctuurgezuiverde uitgavenquote) zonder beleidsmaatregelen op 0 % van het bbp.

BIJLAGE 3: Gevoeligheidsanalyse

In artikel 7 van Verordening (EU) nr. 473/2013 is onder meer het volgende bepaald: "De algehele evaluatie omvat gevoeligheidsanalyses die een indicatie geven van de risico's voor de houdbaarheid van de openbare financiën bij ongunstige economische, financiële of budgettaire ontwikkelingen". Deze bijlage bevat derhalve een analyse van de gevoeligheid van de ontwikkeling van de overheidsschuld voor mogelijke macro-economische schokken (in de groei, de rente en het primaire overheidssaldo), waarbij gebruik wordt gemaakt van de resultaten van stochastische schuldprojecties 5 . Met de analyse kan een beeld worden gekregen van de effecten op de overheidsschulddynamiek die kunnen uitgaan van neerwaartse en opwaartse risico's voor de nominale bbp-groei, van positieve en negatieve ontwikkelingen op de financiële markten die zich vertalen in lagere of hogere leenkosten voor de overheid, en van budgettaire schokken in de begrotingssituatie. De basisscenario's waarop de schokken worden toegepast, zijn ten eerste de macrobudgettaire projecties van de najaarsprognoses van de Commissie en ten tweede de OBP's van de lidstaten.

Met stochastische projecties wordt de onzekerheid in de toekomstige macro-economische omstandigheden in de analyse van de overheidsschulddynamiek belicht rond een "centraal" schuldprojectiescenario, dat overeenstemt met het najaarsprognosescenario 2015 van de Commissie respectievelijk het prognosescenario van de OBP's in de twee delen van de grafiek hieronder, die de resultaten voor de EZ-16 bevat (in beide gevallen onder de gebruikelijke aanname dat het begrotingsbeleid na de prognoseperiode ongewijzigd blijft) 6 . Er worden schokken toegepast op de macro-economische omstandigheden (korte en lange rente op overheidsobligaties, groeipercentage, primair overheidssaldo) die in het centrale scenario worden aangenomen, om de conus (verdeling) te verkrijgen van mogelijke schuldtrajecten die in de onderstaande grafiek zijn opgenomen. De conus stemt overeen met een brede reeks mogelijke achterliggende macro-economische omstandigheden, met niet minder dan 2 000 gesimuleerde schokken in de groei, de rente en het primaire saldo. De omvang en de correlatie van de schokken berusten op het historische gedrag van de variabelen 7 . Dit betekent dat de methodiek niet de realtime-onzekerheid vangt, die in de huidige situatie groter kan zijn, vooral voor de output gap. De resulterende waaiergrafieken hieronder bieden derhalve probabilistische informatie over de schulddynamiek voor de EZ-16, waarbij is uitgegaan van het mogelijk optreden van schokken in de groei en de rente met een omvang en correlatie die overeenkomen met die welke in het verleden zijn waargenomen.

De waaiergrafieken tonen het voorspelde schuldtraject in het centrale scenario (waarop macro-economische schokken worden toegepast) in de vorm van een stippellijn, en het schuldprojectietraject dat de gehele reeks mogelijke schuldtrajecten die door toepassing van de schokken wordt verkregen, in twee helften onderverdeelt (de mediaan) in de vorm van een ononderbroken zwarte lijn in het midden van de conus. De conus zelf bestrijkt 80 % van alle mogelijke schuldtrajecten die door de simulatie van de 2 000 schokken in de groei, de rente en het primaire saldo worden verkregen (aangezien de boven- en de onderlijn waarmee de conus wordt afgebakend, respectievelijk het 10- en het 90-percentiel van de verdeling vormen), zodat de gesimuleerde schuldtrajecten (20 % van het geheel) die het gevolg zijn van extremere (dus minder waarschijnlijke) schokken of staartgebeurtenissen, van het gekleurde segment worden uitgesloten. De verschillende kleurschakeringen binnen de conus vertegenwoordigen verschillende segmenten binnen de totale verdeling van de mogelijke schuldtrajecten. Het donkerblauwe segment (afgebakend door het 40- en het 60-percentiel) omvat 20 % van alle mogelijke schuldtrajecten die dichter bij het centrale scenario liggen.

Grafiek A3.1: Waaiergrafieken van de stochastische overheidsschuldprojecties rond het prognosescenario van de Commissie en het OBP-prognosescenario

Bronnen: Najaarsprognoses 2015 van de Commissie, OBP's 2016 en berekeningen van de diensten van de Commissie.

Uit zowel het prognosescenario van de Commissie als het OBP-prognosescenario blijkt dat er een kans van circa 50 % bestaat dat de schuldquote voor de EZ-16 in 2016 bij het optreden van ongunstige macro-economische schokken ongunstiger uitvalt dan wordt voorspeld 8 . Voor beide scenario's geldt dat als zowel de neerwaartse als de opwaartse risico's voor het primaire overheidssaldo, de groei en de omstandigheden op de financiële markten in aanmerking worden genomen, de kans dat de schuld van de EZ-16 in 2016 ergens tussen de 87 % en 94-95 % van het bbp ligt, 80 % is (aangezien de conus 80 % van alle mogelijke gesimuleerde schuldtrajecten vertegenwoordigt). De boven- en de ondergrens van het schuldquote-interval in 2016 liggen in het scenario van de Commissie iets hoger dan in het OBP-scenario. Dit komt door een gering verschil tussen de respectieve centrale prognoses waarop de schokken worden toegepast (een schuldquote van meer dan 91 % in het scenario van de Commissie, tegen 90,4 % in het OBP-scenario).

Voor de periode na 2016, het eindpunt van de huidige OBP's, blijkt uit de simulatieresultaten dat het verschil in de voorspelde schuldquoten tussen het scenario van de Commissie en het OBP-scenario onder de diverse schokken beperkt blijft. Aan het einde van de projectiehorizon in de waaiergrafieken (2020) is er een kans van 50 % dat de schuldquote in het scenario van de Commissie en dat van het OBP respectievelijk boven de 84 % en boven de 85 % van het bbp ligt. Dit geringe verschil is vooral toe te schrijven aan het feit dat de structurele primaire saldo's, die in het OBP-scenario een iets hogere plus vertonen dan in het scenario van de Commissie, in die laatste projectiejaren niet meer veranderen.

Opgemerkt zij dat de omvang en de correlatie van de schokken op het historische gedrag van de variabelen berusten en de methodologie daardoor niet de realtime-onzekerheid vangt, zoals die met name bij de beoordeling van de output gap kan bestaan. Aangezien output-gapramingen in het verleden vaak fors zijn bijgesteld, vaak in de richting van een lagere potentiële output dan realtime werd gedacht, wijst dit op een extra bron van risico's voor toekomstige schuldtrajecten waarmee geen rekening is gehouden in de voorgaande analyse.

BIJLAGE 4: Huidige lage rente

Recente ontwikkelingen

Het rendement op staatsobligaties van de eurozone is sinds eind 2013 sterk gedaald en bereikte in de eerste helft van 2015 een historisch dieptepunt, waarna het tijdens de zomermaanden licht steeg. Met een tienjaarsrente van momenteel 0,51 % tot 1,64 % in de vier grootste eurozonelidstaten blijft het rendement echter ruim onder het langetermijngemiddelde ervan 9 .

Als gevolg van de lagere rentevoeten zijn ook de totale rentebetalingen door de overheid de afgelopen jaren afgenomen. Voor de EZ-16 als geheel zijn de rente-uitgaven teruggelopen van 2,9 % van het bbp in 2012 naar 2,3 % in 2015 en volgens de serie OBP's van dit jaar blijven deze dit jaar ongewijzigd. De grootste dalingen van de rente-uitgaven over 2012-2016 zijn te zien in Ierland (-1,1 % van het bbp), Italië (-1,0 %), België (-0,9 %) en Duitsland (-0,8 %), terwijl alleen Slovenië zijn rente-uitgaven ziet oplopen (met 0,9 % van het bbp) na een scherpe stijging van de overheidsschuld. De najaarsprognoses 2015 van de Commissie stroken grotendeels met de verwachtingen van de lidstaten, met verschillen van hooguit 0,1 % van het bbp voor 2016.

De scherpe daling van de rente en de afname van de rentebetalingen zijn voor de lidstaten grotendeels als een verrassing gekomen. Een analyse van de opeenvolgende jaargangen van de stabiliteitsprogramma's en van de huidige serie OBP's werpt meer licht op de (onverwachte) besparingen die uit de huidige lage rente voortvloeien. Op geaggregeerd EZ-16-niveau werd in jaargang 2013 van de stabiliteitsprogramma's nog gerekend op een stijging van de rente-uitgaven over 2012-2016 met 0,1 % van het bbp. Daarna is de daling van de rente geleidelijk verwerkt in de jaargangen 2014 en 2015 en vertonen de rente-uitgaven over die periode al een daling met respectievelijk 0,2 % en 0,7 % van het bbp. De laatstgenoemde projectie wordt ook bevestigd in de OBP's. Hoewel factoren als de schulddynamiek, het looptijdprofiel van de schuld en statistische herindelingen (bijv. de overgang naar de ESR 2010-norm van de nationale rekeningen) mogelijk een rol hebben gespeeld, zijn de achtereenvolgende bijstellingen van de projecties voor de rente-uitgaven hoofdzakelijk het gevolg van onverwachte rentedalingen.

Gevolgen voor de overheidsfinanciën

De geleidelijke daling van de rente-uitgaven is gepaard gegaan met een sterk achterblijvende verbetering van de begrotingssituatie op middellange termijn zoals afgemeten aan het structurele primaire saldo. Terwijl het structurele primaire saldo in de SP's van 2013 over 2012-2016 nog met 1¾ % van het bbp verbetert (grafiek A4.1), wordt in de huidige OBP's gerekend op een verbetering met ¼ % van het bbp. De beoogde terugdringing van het structurele primaire tekort lijkt dus op geaggregeerd niveau grotendeels uit te blijven. Deze teruggang is groter dan de omvang van de door de lidstaten ingeboekte meevallers bij de rentebetalingen over dezelfde periode.

Grafiek A4.1: Mutaties in het structurele (primaire) saldo en in de rente-uitgaven over 2012-2016, regeringsplannen

Opmerking: In de grafiek zijn de cumulatieve mutaties in het structurele primaire saldo, in de rente-uitgaven en in het structurele saldo over 2012-2016 in de EZ-16 weergegeven zoals afgeleid uit de jaargangen 2013, 2014 en 2015 van de stabiliteitsprogramma's ("SP13", "SP14" en "SP15), en de serie OBP's van dit jaar ("OBP16").

Bronnen: Programma's/plannen van de lidstaten en berekeningen van de diensten van de Commissie.

De achterblijvende verbetering van het geaggregeerde (primaire) structurele saldo hangt samen met de bredere context van een langdurige periode van lage inflatie en lage outputgroei, waardoor de overheidsfinanciën op hun beurt zijn geraakt. De daling van de rente houdt verband met een zeer lage nominale bbp-groei in de afgelopen paar jaar. Die trage groei heeft op diverse manieren negatief doorgewerkt in de nominale saldo's en geleid tot een veel snellere daling van de ontvangsten dan van de primaire uitgaven (zo die al zijn gedaald). In de standaardcorrectie van nominale saldo's voor de stand van de conjunctuur is daarmee mogelijk niet ten volle rekening gehouden als gevolg van bijvoorbeeld een abnormale reactie van de ontvangsten op de economische groei of een enigszins starre reactie van de uitgaven op prijsontwikkelingen. Daarnaast heeft de lage nominale bbp-groei een rechtstreeks effect gesorteerd op de overheidsschuld als percentage van het bbp. Al met al is het beeld op basis van de slechter dan verwachte primaire saldo's in combinatie met een vermoedelijk sterker dan verwacht sneeuwbaleffect, waarmee de gecombineerde gevolgen van de rente-uitgaven en de economische groei voor de mutatie van de schuldquote worden gemeten, veel minder gunstig dan op basis van de ontwikkelingen in de rente-uitgaven sec.

Vooruitzichten en kwetsbaarheid

De aan de schuld verbonden kosten blijven de komende jaren in de eurozone waarschijnlijk op een historisch laag niveau. Sinds de daling van de rente zijn namelijk grote bedragen aan schuld doorgerold. Ook blijft het rendement op staatsobligaties waarschijnlijk nog enige tijd betrekkelijk laag door de gematigde groeivooruitzichten, door de grote particuliere vraag naar veilige activa en door het ECB-programma voor de aankoop van activa (dat nog tot ten minste september 2016 zou moeten doorlopen).

De mate waarin de toekomstige ontwikkeling van de rente van invloed zal zijn op de rentebetalingen, hangt af van het looptijdprofiel van de schuld. Het percentage van de schuld dat in de komende jaren moet worden vernieuwd, kan een indicatie geven van de mate waarin afzonderlijke lidstaten verder kunnen profiteren van de lage rente als de situatie ongewijzigd blijft, en van de mate waarin lidstaten kunnen worden geraakt door een duidelijke stijging van de rente. In dit opzicht loopt de situatie van land tot land sterk uiteen: het percentage van de schuld dat uiterlijk in 2018 moet worden vernieuwd, varieert van 0 % voor Luxemburg tot 44 % voor Spanje (grafiek A4.2 10 ). Daarnaast moeten lidstaten eventuele toekomstige tekorten zien te financieren.

Grafiek A4.2: Percentage van de schuld met vervaldatum in 2018 of daarvóór

Opmerking: De gegevens over de vervallende overheidsschuld hebben als peildatum 18 september 2015. Waarnemingsgebied: centrale overheid.

Bronnen: Bloomberg en berekeningen van de diensten van de Commissie.

De middellangetermijnplannen van de lidstaten mogen worden geacht te berusten op betrekkelijk prudente aannamen. Zo blijkt de serie stabiliteitsprogramma's van 2015 uit te gaan van een geleidelijke stijging van de rendementen op staatsobligaties op lange termijn, ook al loopt deze van lidstaat tot lidstaat uiteen. De verwachte stijging mag als een redelijke aanname worden beschouwd 11 . Met name een aantal landen met een hoge schuld lijkt kwetsbaar voor renterisico's. Daar staat tegenover dat de rente-uitgaven in het onwaarschijnlijke scenario dat de rente al aan het eind van de programmaperiode, d.w.z. in 2018, is geconvergeerd naar de niveaus van de periode 2000-2010, voor de eurozone als geheel zo'n 0,5 % van het bbp hoger zouden uitvallen dan in de programma's. In een stressscenario waarin de rente terugkeert naar de piekniveaus tijdens de staatsschuldcrisis, zouden de rente-uitgaven nog hoger uitvallen.

BIJLAGE 5: Grafieken en tabellen

Tabel A5.1: Streefcijfers nominaal tekort (in % van het bbp) voor de EZ-16 volgens de stabiliteitsprogramma's (SP), de ontwerpbegrotingsplannen (OBP) en de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM)

Tabel A5.2a: Mutaties in het structurele saldo (in % van het bbp) voor de EZ-16 volgens de stabiliteitsprogramma's (SP), de ontwerpbegrotingsplannen (OBP) en de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM) 12

Tabel A5.2b: Mutaties in het structurele primaire saldo (in % van het bbp) voor de EZ-16 volgens de stabiliteitsprogramma's (SP), de ontwerpbegrotingsplannen (OBP) en de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM) 13

Tabel A5.3: Schuldquote (in % van het bbp) voor de EZ-16 volgens de stabiliteitsprogramma's (SP), de ontwerpbegrotingsplannen (OBP) en de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM)

Tabel A5.4: Reële bbp-groei (in % van het bbp) voor de EZ-16 volgens de stabiliteitsprogramma's (SP), de ontwerpbegrotingsplannen (OBP) en de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM)

Tabel A5.5: Samenstelling van de begrotingsconsolidatie in 2015 en 2016 voor de EZ-16 volgens de stabiliteitsprogramma's (SP), de ontwerpbegrotingsplannen (OBP) en de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM) 14

Tabel A5.6: Kortermijnelasticiteiten die aan de ontvangstenprognoses voor 2016 in de EZ-16 ten grondslag liggen: ontwerpbegrotingsplannen (OBP) tegenover de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM) en de OESO

Opm.: de elasticiteiten die uit de OBP's en de prognoses van de Commissie zijn afgeleid, enerzijds, en de elasticiteiten van de OESO, anderzijds, moeten met de nodige voorzichtigheid worden vergeleken. De eerste twee zijn netto-elasticiteiten ten opzichte van de bbp-groei, terwijl de laatstgenoemde elasticiteiten strikt genomen berekend zijn met betrekking tot de output gap. De verschillen zijn doorgaans miniem.

Tabel A5.7: Discretionaire begrotingsinspanningen: ontwerpbegrotingsplannen (OBP) tegenover de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM) en de stabiliteitsprogramma's (SP) 15

Grafiek A5.1a: Verwachte mutaties in de uitgavenquotes voor 2016 in de EZ-16: ontwerpbegrotingsplannen (OBP) tegenover de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM)

De grafiek laat de mutaties zien in de uitgavenquotes (linkerzijde) tussen 2015 en 2016. Het uitgavenniveau aan de rechterzijde geeft de projectie van de Commissie van de uitgavenquote in 2015 weer. Deze verschilt in slechts geringe mate van de OBP-ramingen waaruit de mutatie van de uitgaven op basis van de OBP's is berekend.

Grafiek A5.1b: Verwachte mutaties in de ontvangstenquotes voor 2016 in de EZ-16: ontwerpbegrotingsplannen (OBP) tegenover de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM)

De grafiek laat de mutaties zien in de ontvangstenquotes (linkerzijde) tussen 2015 en 2016. Het ontvangstenniveau aan de rechterzijde geeft de projectie van de Commissie van de ontvangstenquote in 2015 weer. Deze verschilt in slechts geringe mate van de OBP-ramingen waaruit de mutatie van de ontvangsten op basis van de OBP's is berekend.

Grafiek A5.2: Voor 2016 verwachte mutaties in de voornaamste soorten uitgaven (% van het bbp) in de EZ-16: ontwerpbegrotingsplannen (OBP) tegenover de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM)

De grafiek laat zien in welke mate de belangrijkste uitgavencomponenten bijdragen aan de verwachte mutaties in de uitgavenquotes.

Grafiek A5.3: Voor 2016 verwachte mutaties in de voornaamste soorten belastingontvangsten (in % van het bbp) in de EZ-16: ontwerpbegrotingsplannen (OBP) tegenover de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM)

De grafiek laat zien in welke mate de belangrijkste ontvangstencomponenten bijdragen aan de verwachte mutaties in de ontvangstenquotes.

Grafiek A5.4: Vergelijking tussen het nominale overheidssaldo (in % van het bbp) zoals voor 2016 verwacht in de najaarsprognoses 2015 van de Commissie (COM) en in de ontwerpbegrotingsplannen (OBP)

De grafiek stelt de nominale overheidssaldi 2016 uit de prognoses van de Commissie (horizontale as) tegenover de saldi van de OBP's (verticale as). De lidstaten boven (onder) de bissectrice zijn de lidstaten waarvoor de Commissie een hoger (lager) nominaal saldo voorspelt dan de OBP's.

Grafiek A5.5: Uitsplitsing van het verschil in de streefcijfers voor de schuld (% van het bbp) voor 2016 tussen de najaarsprognoses 2015 van de Commissie en de ontwerpbegrotingsplannen

De grafiek splitst de verwachte verschillen in schuldquotes uit in verschillen in basiseffecten, primaire saldi, stock-flow adjustments (SFA) en sneeuwbaleffecten. Het sneeuwbaleffect vertegenwoordigt het verschil tussen de verwachte groeipercentages en rentetarieven.

(1)

     Methodologische aannamen die aan de najaarsprognoses 2015 van de Commissie ten grondslag liggen, zie: http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/european_economy/forecasts/index_en.htm )

(2)

     Zie: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/1015035/2041337/FT-Eurostat-Decision-9-July-2009-3--final-.pdf

(3)

     Zie: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/7036737/2-21102015-AP-EN.pdf

(4)

     Conform het besluit van Eurostat van 27 januari 2011 inzake de statistische registratie van operaties van de EFSF, zie: http://ec.europa.eu/eurostat/documents/2995521/5034386/2-27012011-AP-EN.PDF

(5)

     De hier gebruikte methode voor stochastische overheidsschuldprojecties is toegelicht in het verslag van de Europese Commissie over de houdbaarheid van de begroting 2012, hoofdstuk 3.3.3, en in Berti K. (2013), "Stochastic public debt projections using the historical variance-covariance matrix approach for EU countries", European Economy, Economic Paper 480.

(6)

     Dit houdt in dat voor het structurele primaire saldo van de EZ-16 wordt aangenomen dat het gedurende de rest van de projectiehorizon gelijk blijft aan de laatste prognosewaarde, namelijk een overschot van iets meer dan 1 % in 2016 in het OBP-scenario, tegen een overschot van 1 % in 2017 in het scenario van de Commissie.

(7)

     Aangenomen wordt dat de schokken een gezamenlijke normale verdeling volgen.

(8)

     In 2016 stemt de stippellijn voor de prognoses van het centrale scenario in beide waaiergrafieken, in zowel het OBP-scenario als het scenario van de Commissie, overeen met de lijn van het 50-percentiel van de verdeling, (hetgeen betekent dat 50 % van alle mogelijke waarden voor de schuldquote in 2016 boven de voorspelde waarde zou liggen).    

(9)

     Rendementen op obligaties met een looptijd van tien jaar, peildatum 23 oktober 2015, 18.25u. Bron: Bloomberg.

(10)

     De gegevens over de vervallende overheidsschuld hebben als peildatum 18 september 2015. Waarnemingsgebied: centrale overheid. Bron: Bloomberg. Bij sommige landen, zoals Spanje, is de schuld van andere organen waarvoor de centrale overheid garant staat, meegeteld. Dit kan van invloed zijn op de vergelijkbaarheid tussen de verschillende landen.

(11)

     Zie voor verdere informatie: "The 2015 Stability and Convergence Programmes: an Overview", European Economy, Institutional Paper 2, juli 2015.

(12)

   De conjunctuurgezuiverde saldo's, exclusief eenmalige en tijdelijke maatregelen, uit de SP's en OBP's zijn door de diensten van de Commissie aan de hand van de gezamenlijk overeengekomen methode herberekend op basis van de in het programma's/plannen vervatte informatie.

(13)

   De conjunctuurgezuiverde primaire saldo's, exclusief eenmalige en tijdelijke maatregelen, uit de SP's en OBP's zijn door de diensten van de Commissie aan de hand van de gezamenlijk overeengekomen methode herberekend op basis van de in het programma's/plannen vervatte informatie.

(14)

   De conjunctuurgezuiverde ontvangsten- en uitgavenquotes en de conjunctuurgezuiverde saldo's, exclusief eenmalige en tijdelijke maatregelen, uit de SP's en OBP's zijn door de diensten van de Commissie aan de hand van de gezamenlijk overeengekomen methode herberekend op basis van de in het programma's/plannen vervatte informatie.

(15)

   De discretionaire begrotingsinspanning (DFE) is een voor analytische doeleinden ontwikkelde alternatieve indicator van de begrotingskoers en staat los van de indicatoren die worden gebruikt voor de toetsing aan het SGP. Zij bestaat uit een "bottom-up"-benadering voor de ontvangstenzijde, terwijl de benadering voor de uitgavenzijde in essentie "top-down" is. Voor nadere informatie wordt verwezen naar deel III van "Report on Public Finances in EMU 2013", European Economy, 4, 2013.