4.9.2015   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 291/8

Rapporteur:

Richard ADAMS

Corapporteur:

Ulla SIRKEINEN

1.1.

Aan het beleidskader van de EU voor klimaat en energie ligt een aanzienlijk samenstel van eerdere wetgeving ten grondslag, waarvan een gedeelte onvolledig is omgezet en niet goed is uitgevoerd. Om de energie-unie tot stand te brengen moet deze wetgeving worden aangevuld en is strikte toepassing ervan geboden. Een solide governancekader is van groot belang. Wetgeving is slechts het begin — governance is de sleutel tot succes. Uitvoering van beleid vereist de inzet, betrokkenheid en goede wil van alle belanghebbenden. Governance is het meest effectief als het kiezen van methoden voor het vaststellen en verwezenlijken van de doelstelling wordt beschouwd als een gezamenlijke exercitie van alle belanghebbenden. Het EESC doet daarom de volgende aanbevelingen:

2.1.

Met het oog op de ontwikkeling van een energie-unie in de EU en gezien het belang van de onderhandelingen over een klimaatovereenkomst die eind 2015 in Parijs zullen plaatsvinden, zijn er voor de energietransitie goede governancemechanismen nodig. De Europese Raad heeft het klimaat- en energiekader 2030 goedgekeurd en besloten dat er een betrouwbaar en transparant governancesysteem moet komen om ervoor te zorgen dat de EU haar energiedoelstellingen kan halen. Het kader voor het klimaat- en energiebeleid voor 2030 bevat een voorstel voor een nieuw governancekader dat gebaseerd moet worden op nationale plannen voor een concurrerende, betrouwbare en duurzame energievoorziening en op een reeks indicatoren om de voortgang bij te houden. Een dergelijk kader moet de verwezenlijking van de doelstellingen voor 2030 mogelijk maken. Ook moet het de samenhang in EU-verband ten goede komen en de lidstaten flexibiliteit bieden. Een sterk governanceproces zou ook een bemoedigend model en voorbeeld zijn in de wereldwijde klimaatonderhandelingen.

2.2.

Het belang van efficiënte governance kan niet genoeg benadrukt worden. Het komt vooral door een zwakke governance dat de deadlines van het derde energiepakket, bedoeld ter afronding van een sterke eengemaakte energiemarkt, niet zijn gehaald. Nationale belangen hadden de overhand en kwamen de vereiste versterking van de EU in haar geheel niet ten goede. Dit probleem moet met een nieuw governanceproces worden verholpen.

2.3.

Allereerst zouden nationale doelen moeten worden vastgesteld, en voor de interne uitwerking van de plannen van de lidstaten en de coördinatie binnen een samenhangend EU-kader dat strookt met EU-doelstellingen wordt een iteratief proces voorgesteld. Er zijn drie stappen gepland:

2.4.

De Europese Commissie heeft ruime ervaring met het opzetten en toepassen van vormen van governance en maakt daarvan gebruik bij deze beleidskwesties. Het EESC is het eens met de hierboven geschetste aanpak, maar er moet wel strikt en overtuigend te werk worden gegaan, met korte termijnen voor het iteratieve proces en scherpe onverschrokken analyses in de jaarverslagen. Het herhaalt met klem de oproep die het in zijn advies over het beleidskader voor klimaat en energie in de periode van 2020 tot 2030 (1) aan de lidstaten deed: zij moeten de doeltreffende governanceprocedure omarmen en samen met de Commissie en het maatschappelijk middenveld nagaan hoe deze ten uitvoer kan worden gelegd.

2.5.

Dit kader moet worden mogelijk gemaakt en versterkt door er onder de belanghebbende partijen van het maatschappelijk middenveld, inclusief de sociale partners — werkgevers en vakbonden — via een gestructureerde Europese energiedialoog ruime steun voor te verwerven.

3.1.

Het governanceproces moet verenigbaar zijn met het rechtskader waarin het plaatsvindt. In dit rechtskader zijn de doelstellingen, streefcijfers en methoden om de doelstellingen te bereiken omschreven. Het moet leiden tot beleidszekerheid en -continuïteit op de lange termijn, vooral wat investeringen, opleidingen en banen betreft. Ook zou het hiervoor indicatoren moeten bevatten. Het governanceproces moet alle wetgeving op energiegebied omvatten en een oplossing kunnen bieden voor complexe problemen waarbij sprake is van verschillende standpunten en conflicterende belangen. Governance moet de besluitvorming ondersteunen en aanvullen, en flexibel genoeg zijn om mogelijk snelle veranderingen te kunnen opvangen. Governance zou ook rekening moeten houden met maatschappelijke percepties, technologie, geopolitiek en de markt.

3.2.

Ook moet het governancesysteem ervoor zorgen dat steeds op afgewogen en representatieve wijze uiting kan worden gegeven aan meningen, voorkeuren, percepties en waarden, en dat deze steeds als basis kunnen dienen voor weloverwogen besluiten en goed afgestemd beleid. Governance moet het gemakkelijk maken om aanpassingen door te voeren, niet door steeds de koers bij te stellen, maar door te anticiperen op verschillen en te zorgen voor een structurele, inclusieve dynamiek.

3.3.

Dat zijn geen geringe eisen. Bovendien vraagt de toenemende scepsis over het vermogen van de EU om een eerlijke en effectieve energietransitie tot stand te brengen om antwoord. Voor governance zelf is daarom een duidelijk, voor de deelnemers aan het proces aanvaardbaar kader nodig. Zonder de inbreng en steun van het maatschappelijk middenveld in heel Europa zal het met een conventionele governance niet lukken om de hierboven genoemde doelen te halen. Dit onderkent de Commissie in haar mededeling over de energie-unie: „En het allerbelangrijkste: in onze visie van de energie-unie staat de burger centraal, heeft hij inspraak in en controle over de transitie” (2). Daarom moet de ontwikkeling van een betrouwbaar en transparant mechanisme voor de verwezenlijking van de klimaat- en energiedoelstellingen en de totstandbrenging van de energie-unie gepaard gaan met overleg op verschillende niveaus waarbij alle belanghebbenden van het maatschappelijk middenveld worden betrokken en geïnformeerd. Dit is van cruciaal belang, en voor een eerlijke transitie moet rekening worden gehouden met veranderingen in de wereld van het werk en moeten negatieve sociale gevolgen worden vermeden.

3.4.

Voor het EESC is governance niet een toename van bureaucratie, maar een krachtige, op beginselen gebaseerde en beleidsmatige aanpak om de overeengekomen EU-doelstellingen te verwezenlijken. Governance moet in alle geledingen doordringen en profiteren van specialistische én alledaagse kennis. De EU is gegrondvest op de waarden vrede, democratie, menselijke waardigheid, pluralisme, tolerantie en solidariteit. Aan de hand van deze waarden, die in duidelijke ethische beginselen moeten worden vertaald en een universele basis voor overeenstemming kunnen bieden, worden de kritieke aspecten van de energietransitie tegen het licht gehouden. Het komt erop aan om aan de hand van deze beginselen tot een efficiënt en uitvoerbaar proces te komen waarin de verwachtingen van de samenleving niet veronachtzaamd worden.

3.5.

In dit governanceproces moet meer nadruk komen te liggen op de onderliggende maatschappelijke waarden die met energieproductie en -gebruik te maken hebben. Als burgers het gevoel hebben dat hun waarden en standpunten onderkend en besproken worden binnen een overlegkader waarin de zaken vanuit Europees perspectief worden bekeken, zou dat veel voordeel opleveren, een grotere beleidssamenhang mogelijk maken, meer vertrouwen creëren en tegelijkertijd onvoorziene beleidswijzigingen kunnen opvangen. Bedoeling is om tijdens dit overleg de factoren in kaart te brengen die van invloed zijn op de besluiten die een land in verband met de energietransitie neemt. Die zijn vaak eerder gebaseerd op de waarden van zo’n land, bijvoorbeeld met betrekking tot het milieu, dan op technische en economische overwegingen. In het licht hiervan, en zeker omdat landen, regio’s, gemeenten en individuen nu eenmaal verschillend denken over energie, kan een samenhangende, gemeenschappelijke of Europese aanpak de neiging om individuele, lokale, kortetermijn- of nationale belangen te dienen de kop indrukken.

3.6.

Bij overleg op meerdere niveaus worden alle belanghebbenden op de hoogte gebracht van deze beginselen en wordt een kader gecreëerd waarbinnen hierover van gedachten kan worden gewisseld en problemen waar mogelijk op lokaal, regionaal of nationaal niveau, dan wel tussen buurlanden, kunnen worden opgelost. Het is geen besluitvormingsproces, al moeten besluitvormers wel luisteren en openstaan voor bijdragen, en dienen de deelnemers dit te begrijpen.

4.1.

Het energiebeleid van de EU en de lidstaten heeft een directe en aanzienlijke invloed op het leven van de burgers. De inhoud en de bedoeling van dit beleid zijn voor het grote publiek echter vaak niet duidelijk en kunnen door de burgers verkeerd worden begrepen. Dat leidt tot een overwegend zwak draagvlak onder de bevolking of tot misvattingen over essentiële aspecten van de verdere ontwikkeling van de EU. Een en ander heeft schadelijke gevolgen. Vaak wordt het maatschappelijk middenveld niet geïnformeerd over of betrokken bij het energiebeleid van „zijn” lidstaat of van de EU, waardoor het vertrouwen afneemt en beleid niet altijd het gewenste resultaat oplevert.

4.2.

Om ervoor te zorgen dat deze overgang een inclusief karakter heeft, moeten nationale en lokale overheden en allerlei energie-organisaties via overleg meehelpen om het voorgestelde governancemechanisme te laten functioneren. Hierbij worden regionale, nationale en Europese invalshoeken gecombineerd om aan de ontwikkeling en uitvoering van beleid een operationele meerwaarde te verlenen: maatregelen moeten worden uitgevoerd op nationaal/regionaal niveau, maar gaan niet voorbij aan de situatie op een hoger (Europees) niveau.

4.3.

Tijdens de dialoog zal de nadruk liggen op energie als een cruciale voorwaarde voor een eerlijke en duurzame transitie en een klimaatvriendelijk beleid. Hierbij moet rekening worden gehouden met de behoeften van kwetsbare groepen en met alle sociale en milieukwesties die met energie samenhangen. De Europese Energiedialoog (EED), die ook op het klimaat betrekking heeft, moet een vrijwillige aanpak en een afspraak opleveren — een „sociaal energiecontract” — dat besluitvormers kunnen gebruiken als een maatschappelijk relevant kader. Ook bij de uitvoering van de concrete maatregelen door belanghebbenden en burgers zal er sprake zijn van een permanente dialoog. Omwille van de efficiëntie en om te voldoen aan de eisen die het governanceproces stelt, zou de EED op de korte termijn vooral betrekking moeten hebben op beleidsinitiatieven waarbij draagvlak en ownership een grote rol spelen.

4.4.

Dit proces zal op bepaalde gebieden — zoals de speciale behoeften van eilanden en de energiebetrekkingen met derde landen — ook een grotere beleidssamenhang en consolidatie van kennis mogelijk maken.

5.1.

In het algemeen is het klimaat- en energiekader doelgericht van aard. Het proces houdt onder meer in dat lidstaten hun energiemix en strategieën voor energie-efficiëntie moeten bijstellen, en wel zo dat hun soevereiniteit intact blijft, terwijl ze tegelijkertijd samen optrekken met hun buurlanden en EU-doelstellingen proberen te verwezenlijken. De governancestructuur (zie paragraaf 2.3) bestaat in grote lijnen uit een voorstel van de Commissie voor een algemene leidraad gevolgd door regionaal overleg, de indiening, evaluatie en herziening van de nationale programma’s en voortdurende aanpassingen tot een bevredigend resultaat is bereikt.

5.2.

Het EESC is een groot voorstander van deze aanpak, omdat er snel een meer zekerheid biedende, meer concurrerende en groenere energievoorziening voor iedereen in Europa moet komen. De governancestructuur moet ook tot minder rapportagevereisten en bureaucratie leiden. Bovendien moet de governancestructuur recht doen aan het toenemende regionale, grensoverschrijdende karakter van energieactiviteiten, een in dit verband zeer belangrijke ontwikkeling. Wil zo’n aanpak effect sorteren, dan is wel samenhangende politieke wil geboden. Om dat te bereiken moeten de opvattingen van de burgers van alle 28 lidstaten dezelfde richting uitgaan.

5.3.

De EED zou gedurende het hele proces — en wat uitvoering en steun voor belanghebbenden betreft ook na afloop daarvan, als eenmaal een overeenkomst is bereikt — een structurerende rol moeten spelen. Er zou dan ook geen tijd moeten worden verspild aan pogingen om van de EED met sterk politiek leiderschap een geïntegreerd proces ter fundering van activiteiten te maken, vooral ook omdat de nationale plannen naar verwachting vóór 2020 goedgekeurd en operationeel zullen zijn. Eerder heeft het EESC al geadviseerd om in de mededeling over de energie-unie plaats in te ruimen voor de energiedialoog, en het is tevreden dat hieraan gehoor is gegeven: „ontwikkeling van een energiedialoog met de betrokken partijen om de beleidsmakers te informeren en de actieve betrokkenheid van die partijen bij het beheer van de energietransitie te waarborgen” (3). Nog altijd ontbreekt een specifiek actiepunt voor governance dat voor de nodige ondersteuning van de EED zou kunnen helpen zorgen. De Raad en het Parlement doen er goed aan dit probleem te verhelpen door hun goedkeuring te hechten aan de in hoofdstuk 6 van dit advies voorgestelde maatregelen voor de dialoog.

5.4.

Een governanceproces speelt zich af op het snijpunt van beleid en uitvoering. Als het om energie gaat, moet governance de weg banen voor oplossingen voor de vele compromissen die in de praktijk nodig zullen zijn. De Europese energiedialoog kan hierbij als smeerolie dienen. De energietransitie gaat gepaard met veranderingen en onvermijdelijk ook met enige frictie. De EED kan de frictie tussen belanghebbenden op alle niveaus en tussen lidstaten verminderen.

5.5.

De EED biedt alle belanghebbenden de kans om informatie uit te wisselen, standpunten uiteen te zetten en de beleidsvorming over energieaangelegenheden te beïnvloeden, en helpt als zodanig de doelstellingen van de energie-unie te verwezenlijken. De EED zal bijdragen aan begrip voor de nodige compromissen, omarming van de visie, het meewerken aan en accepteren van oplossingen, en uiteindelijk ook aan gedragsveranderingen die de beleidsmaatregelen ter ondersteuning van de energie-unie beter uitvoerbaar maken. Dankzij een brede EED, waar besluitvormers hun voordeel mee kunnen doen, zal er op EU-niveau beter rekening worden gehouden met de energievoorkeuren van de lidstaten.

De EED zal ertoe leiden dat:

6.1.

Net als voor het formele governanceproces geldt, dient de EED ondanks zijn pan-Europese aard in elke lidstaat gestalte te krijgen. Daarbij moeten bestaande initiatieven voor een nationale energiedialoog in acht worden genomen, maar dienen de doelstellingen van het klimaat- en energiekader te worden overgenomen. In landen waar al een nationale energiedialoog aan de gang is zou de integratie hiervan met de EED voor beide dialogen een goede zaak zijn en zorgen voor een gestructureerd maar soepeler mechanisme dat de Commissie tot voordeel zal strekken bij haar evaluatie van het nationale plan. Ook kan zo’n mechanisme gebruikt worden om consumenten voor te lichten, energieleveranciers te helpen om vertrouwen te kweken, en alle zorgen van verschillende groepen over energiezekerheid, betaalbaarheid en duurzaamheid onder de aandacht te brengen. Hieronder wordt kort aangegeven welke stappen er nodig zijn.

6.2.

In zijn advies Behoeften en methoden om de burgers bij het energiebeleid te betrekken (4) schetst het EESC een gedetailleerder beeld van de EED. Het ziet de EED als een permanente „dialoog”, een onafhankelijk proces waar alle stakeholders op de meest adequate manier bij betrokken zijn. Bedoeling is dat de EED op basis van vertrouwen de uitvoering van de energietransitie voortdurend begeleidt. Het EESC zet zich volledig in voor dit initiatief. Het zal het voortouw nemen en samen met andere partijen actieve ondersteuning bieden.

7.1.

Het EESC is ingenomen met de verklaring van de Commissie (5) dat bij de ontwikkeling van de governancestructuur de standpunten van het Europees Parlement, de lidstaten en de belanghebbenden in aanmerking moeten worden genomen. De luide steun en instemming van het maatschappelijk middenveld maken het gemakkelijker om ambitieuze doelstellingen te halen. Een op een EED steunend governanceproces sluit aan op het leven en de zorgen van mensen en kan als zodanig helpen om de energie-unie op hun verwachtingen af te stemmen. Het zal zorgen voor een beter begrip van energieproblemen en -afwegingen en leiden tot meer acceptatie en vertrouwen, vooral door te laten zien dat er naar de belanghebbenden geluisterd wordt en dat om hun inbreng wordt gevraagd.

7.2.

Verder zullen de langetermijnkosten van het beleid sterk dalen, aangezien er een proces op gang komt waarbij alle belanghebbenden meedenken over een toekomstgerichte pragmatische energietransitie waar de bevolking in meerderheid achter staat. Deze kwestie gaat iedereen aan en kan ertoe leiden dat mensen positiever tegen de EU en haar beleidsprocessen gaan aankijken, zodat ze haar toegevoegde waarde en open governance onderkennen.