EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0281
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on requirements relating to emission limits and type-approval for internal combustion engines for non-road mobile machinery
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake voorschriften met betrekking tot emissiegrenswaarden en typegoedkeuring voor verbrandingsmotoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake voorschriften met betrekking tot emissiegrenswaarden en typegoedkeuring voor verbrandingsmotoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines
/* SWD/2014/0281 final */
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij Voorstel voor een VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake voorschriften met betrekking tot emissiegrenswaarden en typegoedkeuring voor verbrandingsmotoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines /* SWD/2014/0281 final */
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE
COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING Begeleidend document bij Voorstel voor een VERORDENING VAN HET
EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD inzake voorschriften met betrekking tot
emissiegrenswaarden en typegoedkeuring voor verbrandingsmotoren voor niet voor
de weg bestemde mobiele machines Afwijzing van aansprakelijkheid: Deze samenvatting verbindt uitsluitend de diensten van de Commissie
die bij de opstelling ervan betrokken waren en loopt niet vooruit op de uiteindelijke
vorm van een mogelijk besluit van de Commissie. 1. Probleemstelling Luchtverontreiniging Verbrandingsmotoren die worden gemonteerd in niet voor
de weg bestemde mobiele machines vormen een aanzienlijke bron van
luchtvervuiling, en dit is het voornaamste probleem waarop de richtlijn en deze
evaluatie zich richten. Momenteel hebben veel lidstaten van de EU moeite om
hun doelstellingen voor luchtkwaliteit te vervullen, en in deze context is
een verdere vermindering van emissies uit verbrandingsmotoren een belangrijke
kwestie. Ondanks de in de richtlijn en de latere wijzigingen daarvan vastgestelde
grenswaarden is de sector niet voor de weg bestemde mobiele machines een
steeds belangrijkere bron van luchtvervuiling geworden in relatieve termen,
met name voor stikstofoxiden (NOx) en deeltjes (PM). De sector niet
voor de weg bestemde mobiele machines is verantwoordelijk voor circa 15 %
van de totale emissies van NOx en 5 % van de totale PM-emissies
in de EU. Hoewel het aandeel deeltjes naar verwacht zal afnemen, wordt verwacht
dat het aandeel NOx in 2020 met bijna 20 % zal zijn toegenomen.
De strengste voorschriften van emissiefase IV waarin
de huidige wetgeving voorziet, treden in 2014 in werking. Het lijkt nu
noodzakelijk ervoor te zorgen dat de sector niet voor de weg bestemde
mobiele machines een emissiereductietraject voor de lange termijn begint
dat overeenstemt met het algehele EU-beleid inzake luchtkwaliteit en de
wettelijke voorschriften in aangrenzende sectoren. Gezien de sterke exportgerichtheid van de in de EU
gevestigde fabrikanten van motoren en machines is het ook van cruciaal belang
dat emissievoorschriften waar relevant worden ontwikkeld met het oog op de
corresponderende voorschriften in de voornaamste derde markten zoals de
Verenigde Staten. Door te voorzien in meer leidraden voor de lange
termijn op het gebied van emissievoorschriften dan momenteel het geval is, krijgt
de bedrijfstak ook meer planningszekerheid en kan de sector de nodige
investeringen in onderzoek en ontwikkeling inplannen. Tekortkomingen in de regelgeving Ondanks inspanningen in het verleden vertoont de
wetgeving in de huidige vorm nog specifieke tekortkomingen. Niet alle
categorieën motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines vallen
onder de wetgeving. Het feit dat er voor die motoren geen regelgeving
bestaat betekent dat we belangrijke voordelen voor het milieu mislopen. Er bestaat ook een risico op marktverstoring
voor sommige machines wanneer de producent de keuze heeft om een motor in de
machine te monteren die onder het toepassingsgebied van de richtlijn valt, of
een motor waarvoor momenteel geen regelgeving bestaat. De huidige regelgevende
situatie kan met name aansporen tot de overgang van CI-motoren naar SI-motoren,
afhankelijk van de omstandigheden en de beschikbaarheid van brandstof. Deze
bevindingen zijn bevestigd door de van belanghebbenden ontvangen feedback
tijdens de openbare raadpleging. Bij de wijziging van de richtlijn in 2004 zijn
voor het laatst nieuwe emissiefasen geïntroduceerd. Dit betekent dat
emissievoorschriften voor bepaalde motorcategorieën verouderd raken in
vergelijking met de stand van de technologie en recente ontwikkelingen in
de sector wegvervoer. Bovendien is er in de tussentijd overtuigend
bewijs gevonden van de nadelige gevolgen voor de gezondheid van de uitstoot
van dieseluitlaatgassen, en in het bijzonder van deeltjes (d.w.z.
dieselroet). Een van de belangrijkste bevindingen is dat de grootte van de
deeltjes een cruciale factor is achter de waargenomen gevolgen voor de gezondheid,
en dit kan alleen worden aangepakt door grenswaarden die zijn gebaseerd op het
deeltjesaantal (d.w.z. PN-limiet). Deskundigen hebben geconcludeerd dat zelfs
de meest ambitieuze niveaus in fase IV geen garantie bieden op adequate
bescherming tegen dergelijke verontreinigende stoffen. Overeenkomstig de
ontwikkelingen in de sector wegvervoer moet daarom voor de meest relevante
motorcategorieën een nieuwe emissiefase worden vastgesteld (fase V), die naast
grenswaarden voor deeltjesmassa ook gericht is op grenswaarden voor
deeltjesaantallen. Bovendien bestaat er een discrepantie tussen
bepaalde motorcategorieën wat betreft de striktheid van de huidige geldende
emissiegrenswaarden. Met name de emissiegrenswaarden voor in binnenschepen
gemonteerde motoren lijken onvoldoende ambitieus en vereisen een
herbeoordeling. Dit geldt ook voor uitlaatemissies van motoren met constant
toerental, die een groot deel van niet voor de weg bestemde motoren
vertegenwoordigen: de emissiegrenswaarden voor deze motoren zijn minder strikt
dan voor motoren met variabel toerental, hetgeen fabrikanten aan kan zetten tot
het overgaan van motoren met variabel toerental op motoren met constant
toerental met minder strenge milieunormen. Deze situatie moet worden herzien
aangezien er geen technische verantwoording is voor minder strikte grenswaarden
voor motoren met constant toerental. Momenteel worden de emissiegrenswaarden voor niet
voor de weg bestemde mobiele machines getest onder laboratoriumomstandigheden
wanneer voor de motor typegoedkeuring wordt verleend. Hoewel de richtlijn
vereist dat het emissiebeheersingssysteem correct functioneert onder werkelijke
omstandigheden, bevat zij geen bepalingen om te controleren dat een goed
onderhouden emissiebeheersingssysteem daadwerkelijk op juiste wijze
functioneert wanneer het in gebruik is. Het kan nuttig zijn om te voorzien in
maatregelen en te controleren of emissies van in gebruik zijnde
motoren voldoen aan de voorschriften die in de richtlijn zijn opgenomen gedurende
de nuttige levensduur van de motor, aangezien dit al het geval is voor zware wegvoertuigen. 2. Subsidiariteitsanalyse De rechtsgrondslag van Richtlijn 97/68/EG inzake
niet voor de weg bestemde mobiele machines is artikel 114 van het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie. Aangezien dit voorstel betrekking heeft op
wijzigingen aan bestaande EU-wetgeving, kan alleen de EU hier doeltreffend
handelen. Er wordt aan het subsidiariteitsbeginsel voldaan, aangezien de
beleidsdoelstellingen niet voldoende kunnen worden vervuld door maatregelen van
de lidstaten. Maatregelen van de Europese Unie zijn noodzakelijk vanwege de
behoefte om het vóórkomen van belemmeringen van de interne markt te vermijden,
met name op het gebied van motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele
machines, en vanwege de transnationale aard van luchtvervuiling. Hoewel de
gevolgen van de voornaamste luchtverontreinigende stoffen ernstiger zijn dicht
bij de bron, zijn de gevolgen voor de luchtkwaliteit niet beperkt tot
plaatselijk niveau, en grensoverschrijdende vervuiling is een ernstig
milieugerelateerd probleem dat de doeltreffendheid van nationale oplossingen
kan wegnemen. Teneinde het probleem van luchtverontreiniging op te lossen is
gecoördineerde actie op EU-niveau noodzakelijk. Het vaststellen van emissiegrenswaarden en
typegoedkeuringprocedures op nationaal niveau zou kunnen leiden tot een
lappendeken van 28 verschillende regelingen, hetgeen een ernstige belemmering
zou vormen voor het handelsverkeer binnen de Unie. Bovendien zou het een aanzienlijke
administratieve en financiële last vormen voor fabrikanten die op meer dan één
markt actief zijn. De doelstellingen van dit initiatief kunnen derhalve niet
worden verwezenlijkt zonder actie op EU-niveau. Tot slot is een geharmoniseerde aanpak op EU-niveau
naar verwachting de meest kostenefficiënte manier voor fabrikanten en
eindgebruikers om de emissieverlagingen te bewerkstelligen. 3. Doelstellingen De voornaamste doelstelling van de richtlijn
inzake niet voor de weg bestemde mobiele machines is het verlagen van de
emissies van gassen en deeltjes (NOx, HC, PM, CO) van in niet voor
de weg bestemde mobiele machines gemonteerde motoren. Dit is ook de centrale
doelstelling van het herzieningsproces. De emissies van broeikasgassen vallen op dit
moment niet binnen het toepassingsgebied van de richtlijn inzake niet voor de
weg bestemde mobiele machines. Dit komt vooral door het feit dat de richtlijn
is gericht op de emissieprestatie van motoren, en niet van de machines waarin
de motoren worden gemonteerd. Aangezien de emissieprestaties met betrekking tot
broeikasgassen echter voor een groot deel wordt beïnvloed door de machines
(zoals gewicht, ontwerp, ...) en door het daadwerkelijke gebruik daarvan, is het
meest passende wetgevingstraject voor het aanpakken van de emissie van
broeikasgassen nog steeds niet gevonden. Wat betreft het huidige
herzieningsproces valt de emissie van broeikasgassen derhalve buiten het
toepassingsgebied. De specifieke doelstellingen zijn: Gezondheid en milieu: ·
beschermen van de menselijke gezondheid en het
milieu middels een verdere verlaging van giftige luchtverontreinigende emissies
(NOx, HC, PM, CO) van motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele
machines, in overeenstemming met het EU-beleid inzake luchtkwaliteit; ·
ervoor zorgen dat voorschriften voor
emissiegrenswaarden en typegoedkeuring voor niet voor de weg bestemde mobiele
machines overeenstemmen met de technologische vooruitgang en de vastgestelde
tekortkomingen van de regelgeving aanpakken. Concurrentievermogen: ·
een goede werking van de interne markt garanderen,
met name door het verminderen van obstakels voor interne en externe handel; ·
voorzien in stabiele, voorspelbare regelgeving op
de lange termijn voor de relevante economische sectoren; ·
voorkomen van versnippering van de regelgeving door
de druk op de lidstaten en andere openbare instanties te verlichten wat betreft
het opleggen van beperkingen voor het gebruik van niet voor de weg bestemde
mobiele machines; ·
technische vooruitgang bevorderen door te voorzien
in leidraden voor emissiegrenswaarden op de lange termijn; ·
overeenstemming met regelgeving buiten de EU-markt
verbeteren, met name met de regelgeving in de Verenigde Staten. Nakoming: ·
ondersteunen van lidstaten bij hun inspanningen om
te voldoen aan de voorschriften van het EU-beleid inzake luchtkwaliteit door te
voorzien in een ondersteunend regelgevingskader; ·
ondersteunen van lidstaten, regio's en steden bij
het aanpakken van problemen met de naleving in de zogenaamde stedelijke
hotspots, waar problemen met de luchtkwaliteit het moeilijkst aan te pakken
zijn gebleken. 4. Beleidsopties De volgende opties zijn overwogen en in meer
detail bestudeerd op basis van kosten/batenanalyses: Optie 1: Ongewijzigd beleid – toepassen van de
huidige wetgeving (basisscenario) De richtlijn inzake niet voor de weg bestemde
mobiele machines blijft in de huidige vorm van toepassing en er volgt geen
nieuwe emissiefase na fase IV, die met ingang van 2014 in werking treedt.
Motortypen die buiten het huidige toepassingsgebied vallen, blijven ongeregeld,
tenzij de lidstaten op eigen initiatief in actie komen. Optie 2: Overeenstemming met de normen in de VS
wat betreft het toepassingsgebied en de grenswaarden De herziening zou trachten waar haalbaar
overeenstemming met de US-EPA-normen te bewerkstelligen. Aangezien de huidige
US-EPA-normen in het algemeen strenger zijn dan de huidige EU-normen, zou deze
aanpak leiden tot zowel een uitbreiding van het toepassingsgebied van de
wetgeving voor motoren en tot strengere emissiegrenswaarden. Voor
motorcategorieën waarvoor geen zinnige overeenstemming tussen de
EU-grenswaarden en die in de VS kan worden vastgesteld, of waarvoor in de VS
minder strikte normen bestaan dan in de EU, met name voor spoorvoertuigen, die
niet als aparte categorie bestaan in de VS, zou geen overeenstemming worden
gezocht. In plaats daarvan zou een passend ambitieniveau worden gehanteerd
teneinde consistentie tussen de motorcategorieën te bewerkstelligen. Het is ook
belangrijk op te merken dat deze optie gericht zou zijn op grenswaarden voor
deeltjesmassa in plaats van voor deeltjesaantallen. Optie 3: Een stap in de richting van de
ambitieniveaus voor de sector wegvervoer voor de meest relevante emissiebronnen De EU VI-emissienorm voor zware voertuigen (d.w.z.
vrachtwagens en bussen) zou worden gebruikt als voornaamste oriëntatiepunt. Dit
zou met name ook gaan om de kwestie van grenswaarden voor deeltjesaantallen,
die momenteel niet voorkomen in de wetgeving inzake niet voor de weg bestemde
mobiele machines. De verschillen op technisch en regelgevend vlak tussen zware voertuigen
en niet voor de weg bestemde mobiele machines zouden echter in aanmerking
worden genomen bij het vaststellen van grenswaarden. Met betrekking tot het
bepalen van grenswaarden is deze optie ambitieuzer dan optie 2, en zou met deze
optie een coherente en vergelijkbare verlaging voor de meest relevante
motorcategorieën worden nagestreefd. Deze optie zou een beperkt onderscheid
tussen de verschillende vermogensklassen mogelijk maken overeenkomstig de resultaten
van de kosten/batenanalyses. Wat betreft motoren voor de binnenvaartsector zijn
twee opties bestudeerd: optie 3A, geïnspireerd door overeenstemming met
toekomstige VS-normen voor NOx en HC waarbij evenwel
PN-emissiegrenswaarden worden geïntroduceerd, en optie 3B, waarbij daarnaast
ook zeer ambitieuze emissieverlagingsdoelstellingen voor NOx en HC
worden vastgesteld. Op vergelijkbare wijze worden twee opties bestudeerd voor
spoortoepassingen, d.w.z. het introduceren van alleen PN-emissiegrenswaarden
(optie 3A) of van PN-emissiegrenswaarden in combinatie met strengere
grenswaarden voor NOx/HC (optie 3B). Optie 4: Verhoogd ambitieniveau middels
verbeterde toezichtbepalingen Bij deze optie zou de herziening streven naar het
combineren van de strengere emissiegrenswaarden van optie 2 en/of optie 3, met
verbeterde toezichtbepalingen. Die bepalingen zouden voornamelijk zijn gericht op
toezicht op de conformiteit van in gebruik zijnde motoren gemonteerd in niet
voor de weg bestemde mobiele machines. De conformiteit tijdens het gebruik
betekent conformiteit van de motor met de typegoedkeuringsvoorschriften tijdens
de "normale levensduur" van het product. Om die reden is wetgeving
ontwikkeld in de sector voor zware voertuigen, gericht op toezicht, met behulp
van beperkte monsterneming, van de emissieprestaties van motoren zodra die in
voertuigen zijn gemonteerd en in gebruik zijn. Vergelijkbare procedures zouden
worden geïntroduceerd voor niet voor de weg bestemde toepassingen. Dit zou ook
kunnen dienen als eerste stap richting het beheersen van emissies in werkelijke
omstandigheden (emissies buiten de cyclus). Bovendien zou informatie over die emissies kunnen
worden gebruikt voor de etikettering van motoren om kopers en gebruikers beter
te informeren, zodat deze een beter beeld krijgen van de specifieke
broeikasgasemissies en brandstofverbruik van in motoren in niet voor de weg
bestemde mobiele machines. Indien dit op een later moment noodzakelijk wordt
bevonden, zouden de resultaten van het toezicht op en de verslaglegging van de
specifieke broeikasgasemissies van motoren mogelijk kunnen worden gebruikt voor
verdere maatregelen in de toekomst. 5. Effectbeoordeling Vanwege de aanzienlijke diversiteit van motoren en
toepassingen in de sector niet voor de weg bestemde mobiele machines geniet de
optie die elementen uit alle vier de bestudeerde beleidsopties combineert, de
voorkeur. De vastgestelde voorkeursopties zullen leiden tot een aanzienlijke
vermindering van verontreinigende emissies die nadelige gevolgen hebben voor de
menselijke gezondheid. De nadruk ligt op het verminderen van de emissie van
dieseldeeltjes. Daarnaast zal aanzienlijke vermindering van de emissies van NOx
en HC worden bereikt. Al bij al bedragen de verwachte voordelen van de
voorkeursopties tussen de 26 100 en 33 300 miljoen EUR tot 2040. De kosten van de voorkeursoptie zullen
voornamelijk worden gemaakt door fabrikanten van motoren en machines
(ontwikkeling-, herontwerp- en productiekosten), maar ook door eindgebruikers
van machines (operationele kosten voor extra brandstofverbruik,
onderhoudskosten). Al bij al bedragen de verwachte kosten voor de
voorkeursopties tussen de 5 200 en 5 800 miljoen EUR tot 2040. Hoewel de kosten/batenanalysen algemene
nettovoordelen aangeven, moet worden opgemerkt dat de investeringsbehoeften
voor sommige van de motorcategorieën en/of sectoren aanzienlijk worden, en die
moeten zorgvuldig worden beoordeeld in het licht van de
financieringsmogelijkheden van de belangrijkste betrokken spelers. De meest
aanzienlijke investeringskosten zijn geïdentificeerd voor sectoren/categorieën
die vandaag in relatieve termen van lagere emissienormen profiteren, d.w.z.
kleine dieselmotoren (19-37 kW) en motoren gebruikt in de
binnenvaartsector. 6. Vergelijking van de opties Aangenomen dat alle criteria voor de vergelijking
een vergelijkbaar gewicht hebben, is optie 2 (overeenstemming met de VS) de
voorkeursoptie voor alle SI-motoren en de kleinste en grootste CI-motoren.
Optie 3 (meer overeenstemming met het ambitieniveau van sector wegvervoer) zou
gelden voor CI-motoren in het midden van het vermogensspectrum, waar het
merendeel van de CI-motoren zich bevindt. Optie 3 zou ook passend zijn voor
spoorvoertuigen. Hier wijst de analyse naar suboptie 3A. Optie 1 (geen
gewijzigd beleid) leidt alleen tot een bevredigend resultaat voor de motoren
van diesellocomotieven, een segment van de markt voor motoren voor niet voor de
weg bestemde mobiele machines dat tegen 2050 zo goed als verdwenen zal zijn. Voor binnenschepen laat de analyse voor- en
nadelen zien voor optie 2 en opties 3A en 3B, hetgeen een gemakkelijke en
eenduidige keuze onmogelijk maakt. Overwegende evenwel dat met optie 2 een zeer
belangrijke kwestie voor de EU niet wordt behandeld (d.w.z. de nadelige
gevolgen voor de gezondheid vanwege de grootte van deeltjes) zijn alleen optie
3A en optie 3B in deze fase voorkeursopties. Tot slot toont de analyse aan dat de
verbeteringsmaatregelen van optie 4 algemeen moeten worden toegepast. Vanwege de aanzienlijke diversiteit van motoren en
toepassingen in de sector niet voor de weg bestemde mobiele machines, was al
verwacht dat de voorkeursoptie een combinatie van elementen uit alle vier de
beleidsopties zou zijn. Dit resultaat is mede het gevolg van het feit dat
categorieën motoren voor niet voor de weg bestemde mobiele machines aanzienlijk
van elkaar verschillen wat betreft hun verwachte toekomstige belang als
emissiebron, de technische haalbaarheid van verdere emissieverlagingen en hoe
streng de huidige toepasbare regelgeving is. De voorkeurscombinatie zou ervoor
zorgen dat deze omstandigheden goed worden weerspiegeld in toekomstige
emissiewetgeving voor motoren in niet voor de weg bestemde mobiele machines, en
tegelijkertijd de doeltreffendheid en coherentie van het regelgevingskader
versterken. 7. Toezicht en evaluatie De Europese Commissie heeft verschillende
instrumenten ter beschikking om toezicht te houden op het doeltreffend
vervullen van de doelstellingen van dit voorstel. De belangrijkste daarvan is
markttoezicht door de relevante autoriteiten van de lidstaten. Niet-naleving
zal ook worden opgemerkt als gevolg van klachten die de Commissie ontvangt. De
door de typegoedkeuringsprocedure voor motoren gegenereerde gegevens zijn ook
van waarde voor toezicht en evaluatie. Dit geldt in het bijzonder als de in punt 6.4.3
beschreven databank wordt opgericht. Een technische evaluatie van de wetgeving inzake
niet voor de weg bestemde mobiele machines is in 2008 uitgevoerd, en heeft
geleid tot de ontwikkeling van dit initiatief. Een dergelijke evaluatie zou een
aantal jaar na de inwerkingtreding van de herziene wetgeving inzake niet voor
de weg bestemde mobiele machines kunnen worden herhaald, zodra er naar
verwachting voldoende bewijs zal zijn voor het effect van dit initiatief kan
worden verwacht. Dit zou 5 jaar na de inwerkingtreding van nieuwe
emissievoorschriften het geval kunnen zijn.