This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014SC0224
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL Better situational awareness by enhanced cooperation across maritime surveillance authorities: next steps within the Common Information Sharing Environment for the EU maritime domain
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Een beter situationeel bewustzijn door nauwere samenwerking tussen autoriteiten voor maritieme bewaking: volgende stappen in het kader van de gemeenschappelijke gegegevensuitwisselingsstructuur (CISE) voor het maritieme gebied van de EU
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Een beter situationeel bewustzijn door nauwere samenwerking tussen autoriteiten voor maritieme bewaking: volgende stappen in het kader van de gemeenschappelijke gegegevensuitwisselingsstructuur (CISE) voor het maritieme gebied van de EU
/* SWD/2014/0224 final */
WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING bij MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Een beter situationeel bewustzijn door nauwere samenwerking tussen autoriteiten voor maritieme bewaking: volgende stappen in het kader van de gemeenschappelijke gegegevensuitwisselingsstructuur (CISE) voor het maritieme gebied van de EU /* SWD/2014/0224 final */
WERKDOCUMENT
VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE SAMENVATTING
VAN DE EFFECTBEOORDELING bij MEDEDELING
VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD Een
beter situationeel bewustzijn door nauwere samenwerking tussen autoriteiten
voor maritieme bewaking: volgende stappen in het kader van de
gemeenschappelijke gegevensuitwisselingsstructuur (CISE) voor het maritieme
gebied van de EU Disclaimer: Deze
samenvatting verbindt uitsluitend de diensten van de Commissie die bij de
opstelling ervan betrokken waren en loopt niet vooruit op de uiteindelijke vorm
van een mogelijk besluit van de Commissie. 1.
Probleemstelling Het doel van
deze effectbeoordeling is na te gaan in hoeverre nog meer actie van de EU
noodzakelijk is om een gemeenschappelijke gegevensuitwisselingsstructuur voor
het maritieme gebied van de EU verder te ontwikkelen. De sectorale functies
waarvoor deze uitwisselingsstructuur relevant is, zijn (1) maritieme veiligheid
(met inbegrip van zoek- en reddingsacties), maritieme beveiliging en voorkoming
van verontreiniging door schepen; (2) visserijcontrole; (3) paraatheid en
reactie met betrekking tot mariene verontreiniging, en bescherming van het
mariene milieu; (4) douane; (5) grenscontrole; (6) algemene wetshandhaving; en
(7) defensiebeleid. De toenemende
bedreigingen en risico's waaraan het maritieme gebied van de EU blootstaat,
vormen een extra belasting voor de autoriteiten voor maritieme bewaking van de
EU-lidstaten bij het waarborgen van de veiligheid van de Europese Unie en haar
bevolking. De aanvullende middelen zijn onvoldoende in verhouding tot de extra
werklast waarmee deze autoriteiten worden geconfronteerd, wat hen dwingt
doeltreffender en efficiënter om te gaan met middelen. De huidige
gegevensuitwisseling tussen autoriteiten voor maritieme bewaking is onvoldoende
en kan leiden tot verlies van efficiëntie, tot dubbel werk bij
gegevensverzameling en tot onnodige operationele kosten. In veel gevallen vindt
er geen gegevensuitwisseling plaats omdat (1) autoriteiten voor maritieme
bewaking niet weten dat de informatie ergens beschikbaar is; (2) autoriteiten
voor maritieme bewaking niet weten dat zij beschikken over informatie die voor
anderen van belang is; en (3) gegevensuitwisseling als te complex wordt
beschouwd. Een schakel die
nog verder moet worden ontwikkeld en waarbij wordt voortgebouwd op bestaande
oplossingen en ontwikkelingen, betreft de gemeenschappelijke normen die de
interoperabiliteit van sectorale systemen en machineleesbare informatiediensten
mogelijk maken. Dit zou deze autoriteiten nog meer mogelijkheden bieden om
toegang te verkrijgen tot alle informatie die zij nodig hebben voor hun
operationele werkzaamheden, met het indirecte gevolg dat ze de prestaties en de
efficiëntie bij de uitvoering van hun operationele taken kunnen verbeteren.
Dit gaat verder dan een eenvoudige uitwisseling van ruwe gegevens (bijvoorbeeld
posities van schepen), maar betreft tevens de verdere ontwikkeling van sector-
en grensoverschrijdende informatiediensten (bijvoorbeeld maritieme
situatieschetsen, inlichtingenverslagen, lijsten van verdachte vaartuigen,
risicoanalyses, het opsporen van afwijkingen, uitgebreide informatie over zware
ongevallen, reactiecapaciteit en samenwerkingsinstrumenten) die de dagelijkse
taken van nationale bewakingsautoriteiten kunnen verlichten. Hoewel de
gegevensuitwisseling al enigszins is verbeterd en steeds meer sectoren
informatie met elkaar beginnen uit te wisselen, hebben niet alle bij maritieme
bewaking betrokken sectoren ervoor gezorgd dat dergelijke informatiediensten
met andere sectoren/functies kunnen worden gedeeld. Met name de
gegevensuitwisseling tussen civiele en militaire autoriteiten schiet tekort. Er zijn drie
belangrijke oorzaken voor deze onbevredigende situatie vastgesteld: Oorzaak 1:
Werkelijke of vermeende wettelijke beperkingen en rechtsonzekerheid met
betrekking tot gegevensuitwisseling tussen de sectoren voor maritieme bewaking. Oorzaak 2: Het
ontbreken van een passende IT-omgeving die zorgt voor de interconnectiviteit
van bestaande en toekomstige systemen. Oorzaak 3:
Aanhoudende culturele en administratieve belemmeringen ten aanzien van goede
gegevensuitwisseling. De
belanghebbenden die hiervan de gevolgen ondervinden, zijn ongeveer 400
autoriteiten die in welke vorm dan ook bij maritieme bewaking zijn betrokken.
Dit zijn voornamelijk autoriteiten van EU- en EER-lidstaten, en daarnaast een
aantal EU-agentschappen (zoals het EFCA, FRONTEX, het EMSA en het EDA). Er zijn
overheidsmaatregelen nodig om te zorgen voor een betere interoperabiliteit
tussen bestaande systemen met gemeenschappelijke normen voor een uitwisseling
van machineleesbare informatiediensten, waarmee het hoofd kan worden geboden
aan nieuwe uitdagingen en vastgestelde problemen. Het uitblijven van dergelijke
maatregelen heeft tot gevolg dat toegenomen bedreigingen en risico's niet zo
doeltreffend worden aangepakt als had gekund, en dat conflicten tussen centrale
EU-beleidsdoelstellingen mogelijk blijven en dubbel werk bij
gegevensverzameling blijft voortbestaan. 2.
Subsidiariteitsanalyse De opties die de
voorkeur verdienen op grond van de effectbeoordeling, zijn niet-bindende opties
(mededeling en richtsnoeren) waarvoor geen rechtsgrondslag hoeft te worden
vastgesteld. Uit ander
overleg met belanghebbenden is reeds gebleken dat de toegevoegde waarde van
EU-optreden algemeen wordt erkend; nationale autoriteiten hebben duidelijk
behoefte aan verdere ontwikkeling van dit project. Op EU-niveau worden
bovendien al voorschriften en voorwaarden geregeld voor een transnationale
gegevensuitwisseling die voornamelijk tussen autoriteiten van dezelfde sector
plaatsvindt. Daarnaast is een aantal EU-instanties betrokken bij maritieme
bewakingsactiviteiten. Tegelijkertijd
is het subsidiariteitsbeginsel hier zeer relevant. Hoewel gerichte actie van de
EU noodzakelijk is om te zorgen voor de interoperabiliteit van de huidige
systemen, moeten de operationele dimensies van een toekomstige
gemeenschappelijke gegevensuitwisselingsstructuur worden gedecentraliseerd. De
rol van de Europese Unie moet dus in wezen die van een bemiddelaar zijn en
dient gericht te zijn op transnationale aspecten, zonder dat zij betrokken
raakt bij nationale kwesties van organisatorische aard. 3.
Doelstellingen De algemene
doelstelling van dit beleidsinitiatief is om ervoor te zorgen dat informatie en
diensten op het gebied van maritieme bewaking die door één maritieme sector
zijn verzameld, maar die als noodzakelijk en nuttig worden beschouwd voor de
activiteiten van andere maritieme sectoren, efficiënt met deze sectoren kunnen
worden uitgewisseld. Uitgangspunt
zijn recente resultaten en reeds bestaande normen op het gebied van
gegevensuitwisseling. Het werk moet erop gericht zijn de interoperabiliteit van
de gegevensuitwisseling op EU-niveau te waarborgen, met als speciaal oogmerk om
lidstaten te voorzien van interoperabiliteitsoplossingen die ze op nationaal
niveau kunnen toepassen. Een speciale doelstelling is om gegevensuitwisseling
tussen civiele en militaire autoriteiten te verbeteren. Verwacht wordt
dat een verbeterde gegevensuitwisseling tussen sectoren bijdraagt tot een beter
overzicht van het maritieme gebiedsbewustzijn voor de maritieme
bewakingsautoriteiten op nationaal en EU-niveau, en tot nauwere samenhang
tussen de sectorale beleidslijnen, overeenkomstig het geïntegreerd maritiem beleid
van de Europese Unie. Voor de geplande
gegevensuitwisseling tussen sectoren moeten dezelfde voorschriften en
beginselen gelden als voor de gegevensuitwisseling binnen sectoren, in het
bijzonder de relevante bepalingen van het Handvest van de grondrechten van de
Europese Unie, het EU-wetgevingskader betreffende de bescherming van
persoonsgegevens en de nationale wetgeving die deze EU-wetgeving ten uitvoer
legt, alsmede de bepalingen ter bescherming van commercieel gevoelige gegevens. De eerste
specifieke doelstelling is het vaststellen en aanpakken van werkelijke of
vermeende juridische belemmeringen tussen sectoren die een hinderpaal vormen
voor een gerechtvaardigde gegevensuitwisseling op het gebied van maritieme
bewaking en diensten. De tweede specifieke
doelstelling is te zorgen voor interoperabiliteit tussen de IT-oplossingen die
worden gebruikt door actoren op het gebied van maritieme bewaking, door middel
van gemeenschappelijke normen en specificaties. De derde
specifieke doelstelling is om vertrouwen op te bouwen teneinde autoriteiten van
verschillende sectoren op het gebied van maritieme bewaking bijeen te brengen
en te laten streven naar betere samenwerking, onder meer door middel van
gezamenlijke missies, gemeenschappelijke operationele procedures en
opleidingen, en uitwisseling van goede praktijken. 4.
Beleidsopties In deze
effectbeoordeling moet de vraag worden beantwoord hoe de gegevensuitwisseling
tussen maritieme bewakingsautoriteiten kan worden verbeterd. Er is een heel
scala van opties overwogen om te zorgen voor een optimale gegevensuitwisseling
tussen maritieme bewakingsautoriteiten, binnen en tussen sectoren. De
beleidsopties zijn in drie categorieën onderverdeeld: • geen
verdere EU-actie; • vrijwillige
maatregelen; en • wettelijk
bindende maatregelen. Er
werden drie subopties voor vrijwillige maatregelen beoordeeld: Vaststelling
van een mededeling: Doel van een
dergelijk instrument is in de eerste plaats te zorgen voor een routekaart ter
verdere ontwikkeling van een gemeenschappelijke gegevensuitwisselingsstructuur.
Vaststelling van
„zachte” beleidsinitiatieven zoals richtsnoeren en beste praktijken Doel van een
dergelijk document is om te voorzien in aanbevelingen, richtsnoeren en goede
praktijken ten aanzien van gegevensuitwisseling, en om een intensievere
samenwerking tussen autoriteiten van EU-lidstaten aan te moedigen teneinde zo
de culturele barrières te slechten. Oprichting van
een gemeenschappelijke onderneming, overeenkomstig artikel 187 VWEU Doel van een
dergelijke onderneming is om te voorzien in een kader voor samenwerking en
onderzoek van alle belanghebbenden ter ontwikkeling van een nieuwe generatie
informatiediensten op het gebied van maritieme bewaking, alsmede ter
bevordering van civiel-militaire samenwerking, teneinde de prestaties en de
kosteneffectiviteit van maritieme bewaking te versterken. Er
werden drie verschillende subopties voor bindende maatregelen
beoordeeld: Vaststelling
van een beleidspakket binnen het bestaande wetgevingskader Doel van een
dergelijk initiatief zou zijn om, indien nodig, wijzigingen te overwegen van bestaande
sectorale EU-regels inzake uitwisseling van aan maritieme bewaking gerelateerde
informatie. Het is niet de bedoeling om een nieuw instrument op EU-niveau vast
te stellen, noch om juridische beperkingen op nationaal niveau te verhelpen. Vaststelling van
een sectoroverschrijdend wetgevend kader voor gegevensuitwisseling
(verordening) Doel van een
dergelijke verordening zou zijn om te zorgen voor een juridisch bindend
wetgevingskader dat niet alleen gericht is op bestrijding van wettelijke
beperkingen en invoering van technische interoperabiliteitsnormen van de vorige
suboptie, maar ook op het leggen van andere verplichte bouwstenen van de CISE. Vaststelling van
een sectoroverschrijdend wetgevend kader voor de technische aspecten Doel van een
dergelijke technische verordening zou zijn te zorgen voor de noodzakelijke
interoperabiliteitsnormen, ten behoeve van een ruime uitwisseling van
informatiediensten in de EU. 5.
Beoordeling van effecten De verschillende
beleidsopties zijn in de volgende vier stappen beoordeeld: • een
kwalitatieve beoordeling van elke beleidsoptie; • een
kwantitatieve beoordeling van de potentiële toegevoegde waarde van elke
beleidsoptie en van de uitvoering van het volledige potentieel van een
gemeenschappelijke gegevensuitwisselingsstructuur; • een
beoordeling van de effecten van deze opties op de grondrechten; • een
beoordeling van de kosten. Uit de
kwalitatieve controle blijkt dat vrijwillige opties als een mededeling en richtsnoeren
met goede praktijken de beste opties zijn om de doeltreffendheid en samenhang
te waarborgen waarmee de doelstelling kan worden bereikt. Daarbij gaat het er
in het bijzonder om te zorgen voor betere samenwerking tussen civiele en
militaire autoriteiten. Van de
bindende opties lijkt een wijziging van de sectorale wetgeving de meest
efficiënte manier om juridische beperkingen op EU-niveau terug te dringen. De
optie van een complete verordening vindt slechts beperkte weerklank onder
belanghebbenden en lijkt te ingewikkeld en te veel van het goede om het beoogde
doel te bereiken. Uit de
kwantitatieve controle blijkt in de eerste plaats dat het totale potentiële
effect van de CISE wordt geschat tussen 1,6 miljard EUR en 4,2 miljard EUR
over een periode van tien jaar. Uit een
risicoanalyse van de uitdagingen, risico's, bedreigingen en kwetsbaarheden met
betrekking tot brede maritieme gebieden in de wereld die voor Europa van belang
zijn (waaronder de Oostzee, de noordelijke Keltische Zee, de Golf van Biskaje
en de Iberische kustwateren, de Zwarte Zee, de Middellandse Zee, de Noordelijke
IJszee, overzeese gebieden en op volle zee) is gebleken dat ruimere kennis en
een beter maritiem situationeel bewustzijn kunnen leiden tot gemiddelde afname
van de bedreigingen en risico’s met 30 %, al zal de mate van dit effect
uiteraard afhangen van de aard van het risico en van de verschillende
zeegebieden die van Europees belang zijn. De
conclusie van de beoordeling van de grondrechten luidt dat geen van de opties
een significant effect heeft op die rechten. Indien er echter in een later
stadium wetgevende maatregelen worden genomen, dan zullen de gevolgen voor de
grondrechten tegen die tijd andermaal moeten worden beoordeeld. Uit de
kostenbeoordeling blijkt dat de totale kosten van de voorkeursoptie voor tien
jaar op 133 miljoen EUR moeten worden geschat. De centrale kosten van
de EU bedragen tot 26 miljoen EUR en de kosten op het niveau van de
lidstaten 107 miljoen EUR voor tien jaar. De
kosten voor de verdere ontwikkeling van de CISE hangen grotendeels af van de
wijze waarop elke lidstaat zich intern wil organiseren om deel te nemen aan de
structuur, van het aantal informatiediensten die in de structuur worden
geleverd, en van de grote verscheidenheid aan bestaande en geplande
IT-systemen. 6.
Vergelijking van de opties || || Effectiviteit op korte termijn met het oog op de te bereiken doelstellingen || Economische, sociale en ecologische voordelen op korte termijn || Effectiviteit op lange termijn met het oog op de te bereiken doelstellingen || Economische, sociale en ecologische voordelen op lange termijn * || Kosten Optie 1 || (Basisscenario) || 0 || 0 || 0 || 0 || 0 Optie 2 || Mededeling || +++ || +++ || +++ || +++ || € Richtsnoeren door middel van een aanbeveling || +++ || +++ || +++ || +++ || €€ Gemeenschappelijke onderneming || ++ || + || +++ || +++ || €€€ Optie 3 || Wijzigingen van de sectorale wetgeving || ++ || + || ++ || ++ || €€ Sectoroverschrijdende verordening || + || + || +++ || +++ || €€ || Technische verordening || ++ || ++ || ++ || ++ || €€ 0: geen
verandering ten opzichte van het basisscenario; +: beperkte toename ten
opzichte van het basisscenario; ++: middelgrote toename ten opzichte van het
basisscenario; +++: grote toename ten opzichte van het basisscenario Conclusie De
conclusie van de effectbeoordeling luidt dat de vastgestelde doelstelling niet
door middel van één enkele beleidsoptie kan worden bereikt. Met wettelijk
bindende opties kunnen juridische en technische beperkingen worden aangepakt.
Dit geldt echter niet voor alle zeven sectorale functies. Voorts kunnen
culturele barrières niet met deze opties worden geslecht. Met deze optie kan
met name de gegevensuitwisseling tussen civiele en militaire autoriteiten niet
worden verbeterd. Niet-bindende opties zijn het meest geschikt om culturele
barrières, die althans op korte termijn de grootste belemmering lijken te
vormen voor gegevensuitwisseling, te slechten. Ze kunnen van groot nut zijn bij
het vinden van praktische oplossingen met betrekking tot alle zeven functies en
aldus leiden tot een betere gegevensuitwisseling tussen civiele en militaire
autoriteiten. Deze opties schieten echter tekort als het erom gaat wettelijke
beperkingen en technische belemmeringen aan te pakken. Het
lijkt dus de beste oplossing om te streven naar een combinatie van
verschillende opties op de korte, middellange en lange termijn. De beste
manier lijkt om op korte termijn een mededeling te publiceren die voorziet in
een routekaart voor de uitvoering en waarin concreet wordt vastgesteld wanneer
wat moet worden gedaan. Op deze
actie moeten op korte termijn richtsnoeren volgen waarmee bovenal culturele
barrières worden aangepakt en goede praktijken voor gegevensuitwisseling worden
vastgesteld. De
suboptie waarbij juridische en technische beperkingen worden teruggedrongen
door bestaande wetgeving gaandeweg te wijzigen, lijkt evenredig en aanvaardbaar
voor belanghebbenden, omdat hiermee overmatige EU-actie wordt vermeden. Een
technische verordening is op lange termijn wellicht een oplossing om een norm
op samenhangende wijze ingang te doen vinden. Een mix
van de opties 2.1 en 2.2 lijkt daarom de voorkeur te verdienen, eventueel
gekoppeld aan 3.1 en 3.3, indien een dergelijke actie nodig wordt geacht. Bijgevolg
luidt de verwachting dat met deze beleidsmix 80 % van het volledige
potentieel van het CISE-project tot stand kan worden gebracht, ten opzichte van
de uitgangssituatie. Dit leidt tot 133 miljoen EUR aan totale kosten
van eigendom, met een kostenbesparing van 151 miljoen EUR en een
gunstig effect van 460 miljoen EUR, waarbij er ten minste een
progressief gecumuleerd positief effect van 611 miljoen EUR kan
worden gerealiseerd in de eerste tien jaar dat de CISE geleidelijk wordt
ingevoerd. Geschat
wordt dat het gunstige effect van de CISE de komende tien jaar in totaal tussen
160 miljoen EUR en 420 miljoen EUR per jaar zal bedragen. 7.
Monitoring en evaluatie Het initiatief
moet worden gemonitord en regelmatig worden geëvalueerd met behulp van indicatoren
waarmee de relatieve toename van de gegevensstromen en de toegenomen
efficiëntie van maritieme bewaking kunnen worden gemeten.