52014DC0230

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

betreffende de ex-postevaluatie van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2010

(verslag ingediend overeenkomstig artikel 50, lid 3, onder c), van Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007)

1. OMVANG EN DOEL VAN HET VERSLAG[1]

Het Europees Terugkeerfonds werd in 2007 opgericht voor de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemene programma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen"[2]. Het is één van de vier fondsen die werden opgericht in het kader van het algemene programma[3].

De doelstelling van het Fonds is het ondersteunen van de inspanningen van de lidstaten om alle aspecten van het beheer van het terugkeerproces ("geïntegreerd terugkeerbeheer") te verbeteren, onder meer door samenwerking tussen de lidstaten ter verwezenlijking van schaalvoordelen. Het Fonds beschikt over een totale begroting van 676 miljoen EUR. De middelen worden verdeeld over 26 lidstaten[4].

De Beschikking tot oprichting van het Fonds schrijft voor dat de Commissie een ex-postevaluatie indient voor de periode 2008-2010[5] op basis van nationale evaluatieverslagen over de resultaten en de impact van acties die uit het Fonds worden medegefinancierd[6]. Er vindt een evaluatie van het Fonds plaats, waarbij de Commissie in samenwerking met de lidstaten "de relevantie, de doeltreffendheid en het effect van de uitgevoerde maatregelen [van het Fonds] toetst aan de […] algemene doelstelling"[7]. De evaluatie van de Commissie heeft tevens betrekking op "de complementariteit van de acties die in het kader van het Fonds worden uitgevoerd en acties uit hoofde van andere relevante communautaire beleidsterreinen, instrumenten en initiatieven"[8].

Dit verslag bevat de bevindingen van de ex-postevaluatie van de tenuitvoerlegging van de jaarprogramma's 2008-2010 die toewijzingen aan de lidstaten ten belope van meer dan 199 miljoen EUR bestrijken. De lidstaten moesten hun nationale verslagen indienen tegen eind juni 2012. Aangezien de subsidiabiliteitsperiode voor de acties in het kader van het jaarprogramma 2010 liep tot 30 juni 2012 en om alle resultaten van dit jaarprogramma in het verslag te kunnen opnemen, werd de uiterste datum echter uitgesteld tot 31 oktober 2012.

De hieronder volgende hoofdstukken bevatten de belangrijkste bevindingen wat betreft relevantie, efficiëntie, doeltreffendheid, complementariteit en toegevoegde waarde voor de financiering uit hoofde van het Terugkeerfonds 2008-2010.

RELEVANTIE VAN HET FONDS IN EUROPEES EN NATIONAAL VERBAND

Relevantie van het Fonds voor de EU-context die aan de oprichting ervan ten grondslag lag

De terugkeer van onderdanen van derde landen die niet of niet meer aan de voorwaarden voor binnenkomst, aanwezigheid of verblijf op het grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie voldoen, is van essentieel belang om te garanderen dat het toelatingsbeleid niet wordt ondermijnd en de beginselen van de rechtsstaat worden nageleefd, wat een wezenlijk kenmerk is van een ruimte van vrijheid, veiligheid en recht. In de praktijk is de tenuitvoerlegging van een terugkeerbeleid echter een zware opgave, vooral voor lidstaten met een relatief laag bbp of weinig ervaring, of voor lidstaten die vanwege hun geografische ligging of aantrekkelijk economisch profiel worden geconfronteerd met onevenredige migratiestromen. Het terugkeerbeheer is een complex proces. Het vereist de ontwikkeling van goede werkrelaties met de landen van terugkeer, terwijl individuele rechten en humanitaire overwegingen moeten worden afgewogen tegen het belang van de staat bij rechtshandhaving.

Alle lidstaten hebben belang bij het terugdringen van de illegale immigratie door een doeltreffend terugkeerbeleid. In een gebied zonder binnengrenzen kunnen personen zich in beginsel vrij verplaatsen. Het gedogen van illegaal verblijf in een lidstaat zou een negatieve invloed kunnen hebben op de strijd tegen illegale tewerkstelling in de hele EU, die op haar beurt meer illegale immigratie naar de EU aantrekt. Omgekeerd zou een doeltreffend terugkeerbeleid in de hele EU bevorderlijk kunnen zijn voor de geloofwaardigheid van het gemeenschappelijke immigratiebeleid en het legale verblijf van onderdanen van derde landen in de lidstaten meer aanvaardbaar kunnen maken.

Het Europees Terugkeerfonds is gebaseerd op voorbereidende acties die werden uitgevoerd voor de begrotingsjaren 2005-2007 en die de lidstaten hielpen zich voor te bereiden op de lancering van het Terugkeerfonds in 2008. Om de strijd tegen illegale migratie op nationaal niveau doeltreffender te maken, werd het Europees Terugkeerfonds opgericht ter ondersteuning van de vrijwillige en, waar nodig, gedwongen terugkeer van illegaal verblijvende onderdanen van derde landen binnen een gemeenschappelijk kader van "geïntegreerd terugkeerbeheer" en in overeenstemming met gemeenschappelijke normen. In de hierboven beschreven migratiecontext, waarbij de lidstaten op verschillende manieren de gevolgen van migratiestromen ondervinden, was het Fonds bedoeld om ervoor te zorgen dat de beginselen van solidariteit en het eerlijk delen van verantwoordelijkheid tussen de lidstaten worden nageleefd, door via financiële bijstand de inspanningen van de lidstaten ter verbetering van de organisatie van het terugkeerproces in al zijn aspecten, te ondersteunen. Bij de toewijzing van beschikbare middelen van de EU aan de lidstaten wordt uitgegaan van twee criteria die de situatie van de lidstaat weergeven wat betreft de verplichtingen die deze voor het beleidsgebied in kwestie is aangegaan uit naam van, of in algemene zin ten behoeve van de Unie: het aantal uitzettingsbesluiten betreffende onderdanen van derde landen en het aantal personen dat terugkeert naar derde landen. Het Fonds werd uitgevoerd op basis van strategische meerjarenprogramma's die betrekking hebben op de volledige programmaperiode 2008-2013 en jaarprogramma's waarover elk jaar wordt onderhandeld met lidstaten teneinde de jaarlijkse financiële toewijzingen uit te voeren.

Het Fonds is gericht op vier prioriteiten:

– Prioriteit 1: steun voor de ontwikkeling van een strategische aanpak van de organisatie van het terugkeerproces door de lidstaten;

Prioriteit 2: steun voor samenwerking tussen lidstaten op het gebied van de organisatie van het terugkeerproces;

Prioriteit 3: steun voor specifieke innovatieve (inter)nationale instrumenten voor de organisatie van het terugkeerproces;

Prioriteit 4: steun voor communautaire normen en goede praktijken op het gebied van de organisatie van het terugkeerproces.

Naast de nationale programma's is jaarlijks maximaal 7 % van de beschikbare EU-middelen door de Commissie rechtstreeks gebruikt ter financiering van transnationale projecten, studies of andersoortige acties van EU-belang door middel van "communautaire acties" met betrekking tot het terugkeerbeleid en maatregelen ten aanzien van de doelgroepen.

Voor de periode 2005-2007 werden voorbereidende acties gelanceerd, met name de "Voorbereidende acties inzake terugkeer" 2005-2006 en de "Voorbereidende actie — migratiebeheer, solidariteit in actie 2007 — terugkeer en re-integratie van repatrianten". Door de instrumenten is rechtstreeks praktische ervaring opgedaan met transnationale projecten, waardoor de lidstaten, ngo's en andere belanghebbenden zich beter hebben kunnen voorbereiden op de start van het Europees Terugkeerfonds in 2008[9]. Van 2008 tot het einde van de programmaperiode bestonden de acties van het Europees Terugkeerfonds in de medefinanciering (tot 90 % van de totale subsidiabele kosten van de actie) van transnationale projecten, voornamelijk op het gebied van begeleide vrijwillige terugkeer door de specifieke oproepen tot het indienen van voorstellen die jaarlijks werden gepubliceerd. De projecten vormden een aanvulling op de nationale programma's en moedigden samenwerking en uitwisseling van ervaring binnen de EU aan op het gebied van verschillende aspecten van de procedure van begeleide vrijwillige terugkeer.

Opgemerkt zij dat dit ex-postevaluatieverslag betrekking heeft op het leeuwendeel van de middelen van het Europees Terugkeerfonds, dat onder gedeeld beheer via nationale programma's ten uitvoer is gelegd.

Relevantie van het Fonds in EU- en nationaal verband tijdens de eerste jaren van de tenuitvoerlegging ervan

De periode die door de jaarprogramma's 2008-2010 wordt bestreken, van begin tot voltooiing, loopt van 2008 tot midden 2012. Tijdens deze periode brachten de meeste lidstaten aanzienlijke wijzigingen aan in hun respectieve beleidsmaatregelen, wetten en institutionele organisatie teneinde het beheer van (gedwongen en vrijwillige) terugkeer te versterken en te verbeteren.

Door de omzetting van de Terugkeerrichtlijn[10] werd de procedure van het terugkeerbeheer gestroomlijnd. Zo kregen onderdanen van derde landen de mogelijkheid te kiezen voor vrijwillige terugkeer en werden er normen opgenomen voor bewaring van mensen die moeten terugkeren. Een aantal lidstaten introduceerde alternatieve maatregelen voor de bewaring van kwetsbare onderdanen van derde landen. In de betrokken periode werden acties soms aangevuld door aanvullende wetgeving die tot doel had illegale migratie tegen te gaan en illegale migranten te repatriëren. De opstanden in Noord-Afrika van 2011 droegen aanzienlijk bij tot de toename van de migratiedruk op de landen rond de Middellandse Zee en bijgevolg tot de algemene nationale inspanningen op het gebied van terugkeer. Tussen januari 2008 en 30 juni 2012 werden in totaal 630 475 onderdanen van derde landen door lidstaten teruggestuurd naar derde landen via acties voor gedwongen of vrijwillige terugkeer[11]. 60 % van deze mensen werd gedwongen teruggestuurd en 40 % keerde vrijwillig terug. Negen lidstaten[12] slaagden erin meer mensen via vrijwillige programma's terug te sturen dan via gedwongen verwijdering, terwijl daartegenover 16 lidstaten[13] meer mensen terugstuurden via gedwongen terugkeer dan via vrijwillige acties[14]. Meer dan de helft van deze acties voor vrijwillige terugkeer werden uitgevoerd door slechts twee lidstaten (SE, UK).

Het aantal illegale migranten (met inbegrip van personen die hun toegestane verblijfsduur overschrijden en geweigerde asielzoekers) was veel groter dan het aantal asielzoekers en vluchtelingen dat vrijwillig terugkeerde naar hun land van herkomst.

Het totale aantal bewaringscentra (voor onderdanen van derde landen die wachten op uitzetting) in de Unie bedroeg 179, volgens gegevens van eind juni 2012, met een totale capaciteit van 17 519 plaatsen.

In de periode waarop de evaluatie betrekking heeft, stuurden 21 lidstaten 15 563 onderdanen van derde landen terug via gezamenlijke vluchten[15] (op een totaal van 379 381 onderdanen van derde landen die werden teruggestuurd via gedwongen terugkeer). Bijna 75 % van het totale aantal mensen dat werd teruggestuurd met dergelijke vluchten, werd teruggestuurd door slechts twee lidstaten (ES, NL).

Gelet op de hierboven beschreven algemene context waren de lidstaten in het algemeen gezien positief over de relevantie van het Fonds voor hun nationale behoeften. Hoewel de meeste lidstaten van mening waren dat de doelstellingen van de programma's relevant waren, rapporteerde Frankrijk dat aan een aantal specifieke behoeften (zoals het rekening houden met de bevolking van illegale migranten in het overzeese departement Mayotte) niet kon worden tegemoetgekomen vanwege de subsidiabiliteitsvoorschriften. Frankrijk vond ook dat prioriteit 2 minder relevant was op het gebied van gezamenlijke terugkeervluchten aangezien Frontex ook gezamenlijke terugkeervluchten financiert.

Sommige lidstaten waren dan weer van mening dat de behoeften en de overeenstemmende doelstellingen van de programma's niet waren gewijzigd tijdens de periode waarop het verslag betrekking heeft, d.w.z. vanaf het ogenblik waarop de doelstellingen in het meerjarenprogramma werden vastgelegd tot de tenuitvoerlegging van de jaarprogramma's. Anderen voegden eraan toe dat de vastgestelde doelstellingen ook relevant bleven voor toekomstige interventies die worden gefinancierd uit nationale begrotingen of uit het Fonds.

HET AANVULLENDE KARAKTER VAN HET FONDS TEN AANZIEN VAN NATIONALE BEGROTINGEN OP HET GEBIED VAN TERUGKEER EN TEN AANZIEN VAN ANDERE FINANCIËLE INSTRUMENTEN

Een aantal lidstaten meldde dat de medefinanciering uit het Terugkeerfonds een aanvulling vormde op andere financiële instrumenten van de EU. Voor verschillende lidstaten was de rol van het Terugkeerfonds bij migratiebeheer complementair ten opzichte van de andere drie fondsen[16] die deel uitmaken van het algemene EU-programma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen" (2007-2013). Andere EU-financiering die als complementair ten opzichte van het Terugkeerfonds werd vermeld, betrof het Europees Sociaal Fonds en de voorbereidende acties van het Terugkeerfonds vóór de huidige programmaperiode.

Wat de complementariteit van het Fonds ten opzichte van nationale investeringen op het gebied van terugkeer betreft, loopt de bijdrage van het Fonds aan nationale begrotingen uiteen van 100 % (BG, CY, LV, PT) tot minder dan 1 % (CZ). De totale uitgaven op dit gebied bestaan voor 25 % in Spanje en 21 % in het Verenigd Koninkrijk uit de toewijzing uit het Fonds. Dit zijn aanzienlijke bijdragen, gezien het bedrag van de nationale investeringen in terugkeerbeheer van deze lidstaten. Frankrijk daarentegen deelt mee dat de financiering uit het Terugkeerfonds een relatief geringe financiële impact heeft op de nationale uitgaven op dit gebied. Slechts 4,9 % van de uitgaven voor gedwongen terugkeer komt voor rekening van het Fonds. Bij de uitgaven voor vrijwillige terugkeer (2009-2011) gaat het echter om 15,3 %.

De bijdragen uit het Fonds mogen maximaal 50 % bedragen van de totale kosten van een actie en maximaal 75 % voor lidstaten die onder het Cohesiefonds vallen en voor acties die met specifieke prioriteiten in overeenstemming zijn. In dit verband toont de evaluatie aan dat het Fonds de grootste bijdrage levert op gebieden waarop lidstaten minder geneigd zijn nationale middelen te investeren, d.w.z. de bijstand aan kwetsbare personen en de tenuitvoerlegging van EU-regels en -normen. Dit is aannemelijk omdat dergelijke activiteiten niet als nationale prioriteiten worden beschouwd of omdat ze deel uitmaken van EU-prioriteiten die voor 75 % worden ondersteund.

EFFICIËNTIE VAN HET FONDS

Toewijzing en uitgaven

In totaal bedroeg de bijdrage uit het Fonds aan de lidstaten in het kader van de jaarprogramma's 2008 tot en met 2010 meer dan 199 miljoen EUR. De financiering loopt uiteen van iets meer dan 1 miljoen EUR voor Luxemburg tot meer dan 29 miljoen EUR voor het Verenigd Koninkrijk en meer dan 27 miljoen EUR voor Griekenland. De grootste bedragen werden toegewezen aan de lidstaten met de grootste instroom van illegale migranten en het hoogste aantal repatrianten. Het gaat om het Verenigd Koninkrijk, Griekenland, Frankrijk, Spanje en Italië, die samen 59 % kregen van de totale EU-bijdrage die in die periode aan de lidstaten werd toegewezen.

Grafiek 1: Verdeling van financiering uit het Terugkeerfonds per lidstaat in duizend EUR

Het uitvoeringspercentage[17] van de medefinanciering door de EU van jaarprogramma 2008 bedroeg gemiddeld 66 % (36,6 miljoen EUR van de toegewezen 55,5 miljoen EUR werd uitgegeven). Het uitvoeringspercentage van de medefinanciering door de EU van dat jaarprogramma varieerde van 16 % (NL) tot 100 % (ES). De gemiddelde uitvoeringspercentages van de medefinanciering door de EU van de jaarprogramma's 2009 en 2010 varieerden van 27 % in Tsjechië tot 99 % in Spanje. In totaal hadden 16 lidstaten een uitvoeringspercentage van meer dan 75 %[18]; in 6 van deze lidstaten was het hoger dan 90 %[19]. In zes lidstaten bedroeg het gemiddeld uitvoeringspercentage van de medefinanciering door de EU van de jaarprogramma's 2009-2010 50 % of lager[20]. Lidstaten met een hoog uitvoeringspercentage zijn vaak landen die hoge toewijzingen genieten, terwijl lidstaten met een laag uitvoeringspercentage vaak landen met lagere toewijzingen zijn. Dit zou kunnen worden verklaard door het feit dat in lidstaten met hoge toewijzingen de bijdrage van het Fonds een klein gedeelte vertegenwoordigt van het deel van hun nationale begroting dat bestemd is voor terugkeer, en doordat deze landen het gewend zijn acties op dit gebied ten uitvoer te leggen op basis van prefinanciering. Daar staat tegenover dat lidstaten met lagere toewijzingen vaak minder ervaren zijn en minder actoren hebben die actief zijn op het gebied van terugkeer.

In totaal slaagden de lidstaten erin 76 % van het hun in het kader van de jaarprogramma's 2008 tot en met 2010 toegewezen bedrag, uit te geven (ongeveer 151 miljoen EUR uitgegeven van een toegewezen bedrag van ongeveer 199 miljoen EUR).

De meeste acties werden ten uitvoer gelegd uit hoofde van prioriteit 1, gevolgd door de prioriteiten 3, 4 en 2. Wat uitgaven betreft, lag de nadruk op prioriteit 1, gevolgd door de prioriteiten 3, 4 en 2.

Grafiek 2: Terugkeerfonds 2008-2010 per prioriteit: aantal acties, uitgave in miljoen EUR en aantal lidstaten die de prioriteit ten uitvoer leggen

De meeste uitgaven in het kader van de jaarprogramma's 2008-2010 gingen naar acties voor de tenuitvoerlegging van prioriteit 1 (steun voor de ontwikkeling van een strategische aanpak van de organisatie van het terugkeerproces – 114 miljoen EUR, d.w.z. 82 % van de totale financiering werd uitgegeven). De lidstaten met de hoogste uitgaven in deze categorie waren Frankrijk, Italië, Spanje en het Verenigd Koninkrijk. Nog eens 12 % van de EU-middelen werd uitgegeven aan acties voor de tenuitvoerlegging van prioriteit 3 (steun voor specifieke innovatieve instrumenten voor de organisatie van het terugkeerproces). Oostenrijk, België, Griekenland, Duitsland en Zweden gaven de grootste bedragen uit aan deze prioriteit. Slechts 4,8 miljoen EUR werd uitgegeven ten behoeve van prioriteit 4 (steun voor communautaire normen en goede praktijken), waarbij Frankrijk, Letland en de Slowakije de grootste bedragen uitgaven. Van die drie nam Frankrijk 46 % van de totale EU-uitgaven voor activiteiten in het kader van prioriteit 4 voor zijn rekening. Slechts 4 miljoen EUR werd uitgegeven voor prioriteit 2 (steun voor de samenwerking tussen lidstaten), waarbij Italië, het Verenigd Koninkrijk en Ierland de hoogste uitgaven hadden voor deze prioriteit.

Wanneer wordt gekeken naar de uitgaven per actiecategorie, blijkt dat de grootste bedragen werden toegewezen aan de categorie gedwongen terugkeer (38 % van de totale uitgaven), gevolgd door vrijwillige terugkeer (36 % van de totale uitgaven). Het Verenigd Koninkrijk gaf veruit het grootste bedrag uit aan vrijwillige terugkeer (61 % van de totale uitgaven werd besteed aan de categorie vrijwillige terugkeer).

Herzieningen

In totaal twintig lidstaten[21] hebben gemeld dat minstens één van hun jaarprogramma's een formele herziening vereiste. De meeste lidstaten[22] moesten herzieningen uitvoeren die meer dan 10 % van de begroting bedroegen van een of meer van hun jaarprogramma's. De herzieningen werden ingevoerd om ervoor te zorgen dat de overblijvende financiële middelen volledig werden gebruikt en om de uitgavenprognoses bij te stellen ter verbetering van de doeltreffendheid en efficiëntie. Achttien[23] lidstaten meldden dat ze de herziening nuttig vonden. Diverse lidstaten meldden dat ze de begrotingsmiddelen dankzij de herziening konden herverdelen en overdragen van gebieden waar ze niet volledig zouden zijn gebruikt naar gebieden met mogelijke tekorten. Andere lidstaten meldden dat de herzieningen hielpen om te zorgen voor de efficiënte tenuitvoerlegging van projecten en zo de algemene efficiëntie ervan verhoogden, of hen in staat stelden oorspronkelijk geplande acties aan te passen aan nieuwe of gewijzigde behoeften of onvoorziene gebeurtenissen. Een aantal lidstaten meldde evenwel dat de jaarprogramma's niet flexibel genoeg waren om de doelstellingen aan te passen aan gewijzigde behoeften.

Programmabeheerkosten

De belangrijkste bron van financiële steun voor beheerkosten was de technische bijstand die uit het Fonds werd verstrekt. De lidstaten gaven meer dan 12 miljoen EUR uit aan technische bijstand op een totaalbedrag van 139 miljoen EUR dat in de geëvalueerde periode aan projecten werd uitgegeven (ongeveer 9 %). De meeste lidstaten gebruikten technische bijstand hoofdzakelijk voor personeelskosten binnen het bureau van de verantwoordelijke instantie of de instantie waaraan taken zijn gedelegeerd, gevolgd door IT-uitrusting, terwijl de laagste bedragen werden uitgegeven aan reizen en/of evenementen. De meeste lidstaten meldden dat technische bijstand erg nuttig was, met name ter ondersteuning van de administratie van het Fonds, en bijgevolg bijdroeg tot een meer efficiënt en doeltreffend beheer van het Fonds. Sommige lidstaten (LU, RO) hadden evenwel problemen met de aanwending van de toegewezen bedragen vanwege de beperkingen qua subsidiabiliteit en gebruik.

Algemene beoordeling van efficiëntie

De meeste lidstaten beoordeelden de tenuitvoerlegging van de programma's als efficiënt[24]. Enkelen beschouwden de tenuitvoerlegging als inefficiënt, voornamelijk vanwege problemen bij het verkrijgen van medefinanciering, de complexe en administratief omslachtige uitvoeringsmechanismen en de in verhouding tot de totale toewijzing hoge administratieve kosten (AT, CZ, CY, NL).

De voornaamste problemen bij de tenuitvoerlegging die werden gemeld[25], waren:

vertragingen bij de goedkeuring van documenten, zowel aan de kant van de lidstaten als die van de Commissie; problemen met het verkrijgen van medefinanciering; omslachtige uitvoeringsmechanismen en -procedures, die tot vertragingen in de projectuitvoering hebben geleid; gebrek aan efficiënte communicatie en samenwerking met vertegenwoordigers van derde landen; onvoldoende informatie over de omvang van de begunstigde doelgroep of problemen bij de repatriëring daarvan.

De meeste lidstaten[26] meldden dat ze zowel wettelijk als financieel afhankelijk waren van de goedkeuring van de beschikking van de Commissie om te kunnen beginnen met de uitvoering van hun jaarprogramma's. Sommige lidstaten (FR, LU, SI, SE, UK) meldden dat ze niet financieel afhankelijk waren van de goedkeuring van de beschikkingen van de Commissie om met de uitvoering van hun jaarprogramma's te kunnen beginnen, omdat de financiering werd vrijgemaakt via hun nationale begroting.

DOELTREFFENDHEID VAN ACTIES DIE WERDEN UITGEVOERD VIA HET FONDS

Dit gedeelte geeft een overzicht van de in het kader van elk van de vier prioriteiten van het Fonds met de jaarprogramma's 2008-2010 behaalde outputs en resultaten[27].

Algemene resultaten en belangrijkste verwezenlijkingen

Drieëntwintig lidstaten[28] beoordeelden de algemene via het Fonds behaalde resultaten en prestaties als positief of zeer positief, terwijl slechts drie lidstaten een neutrale beoordeling gaven[29]. Deze laatste kwamen daartoe omdat de verwachte resultaten niet werden behaald, er slechts enkele acties werden uitgevoerd (CZ), er geen of geen meetbare resultaten werden behaald (LU) of slechts een klein aantal acties werd uitgevoerd, waardoor het moeilijk was een algemene beoordeling op te stellen (SE).

In de tabel hieronder worden de gecumuleerde outputs en resultaten van het Fonds weergegeven.

Tabel 1 Overzicht van de gecumuleerde outputs en resultaten van de uitgevoerde acties         

Actiecategorie || Gecumuleerde OUTPUTS op EU-niveau die met de JP's 2008-2010 zijn gerealiseerd || RESULTATEN op EU-niveau die met JP's 2008-2010 zijn gerealiseerd || Priori-teit

1. Meer vrijwillige terugkeer-operaties || 51 341 aanvragen/intentie-verklaringen inzake vrijwillige terugkeer || 9 788 vrijwillige terugkeer-operaties uitgevoerd || 39 115 mensen keerden terug || 20 568 mensen kregen re-integratiesteun (waar van toepassing) || Priori-teiten 1, 3 & 4

2. Meer gedwongen terugkeer-operaties || 2 404 nationale vluchten voor gedwongen terugkeer uitgevoerd || || 97 962 mensen keerden terug via unilaterale gedwongen terugkeeroperaties || || Priori-teiten 1 & 2

3. Meer/betere informatie/bege-leiding || Er werden 397 informatieactiviteiten/ -campagnes georganiseerd || 83 235 mensen begeleid || 17 699 mensen keerden vrijwillig terug als resultaat van de begeleiding || || Priori-teiten 1 & 3

4. Meer/betere bijstand aan kwetsbare personen || 10 255 kwetsbare personen werden bijgestaan || || 7 804 mensen die bijstand kregen, keerden vrijwillig terug || 232 mensen die bijstand kregen, werden gedwongen tot terugkeer || Priori-teiten 1 & 3

5. Meer/betere bijstand bij re-integratie || Er werden 691 re-integratieactiviteiten georganiseerd || 7 636 mensen werden bij re-integratie bijgestaan || 4 541 mensen keerden terug na of anticiperend op re-integratieactiviteiten || || Priori-teiten 1 & 3

6. Nieuwe instrumenten /initiatieven getest of geïntroduceerd || Er werden 3 081 nieuwe instrumenten/ initiatieven geïntroduceerd || || 6 230 gevallen van terugkeer gestuurd/beïnvloed door gebruik van nieuwe initiatieven || 2 041 mensen keerden effectief terug dankzij nieuwe middelen/ initiatieven die werden geïntroduceerd || Priori-teiten 1 & 3

7. Verbeterde kennisbasis in de lidstaten || 14 112 personeelsleden van openbare overheden verwierven nieuwe kennis || 3 091 personeels-leden van ngo's/andere betrokken spelers verwierven nieuwe kennis || 310 samenwerkings-partnerschappen werden ontwikkeld || 46 wettelijke bepalingen of administratieve praktijken in verband met terugkeer werden gewijzigd of geïntroduceerd || Priori-teiten 1 & 3

8. Meer/betere samenwerking met andere lidstaten || Er werden 5 nieuwe samenwerkings-partnerschappen[30] ontwikkeld || 41 gezamenlijke terugkeer-operaties werden uitgevoerd met andere lidstaten || 820 mensen keerden terug via gezamenlijke terugkeeroperaties || 7 praktijken werden omgezet en toegepast || Priori-teiten 2 & 4

9. Verbeterde toepassing van EU-regels en -normen || 11 voorbereidende maatregelen werden genomen voor de omzetting van de richtlijn || 17 organisaties pasten de maatregelen toe || Er werden 2 184 terugkeeroperaties uitgevoerd na de invoering van de maatregelen || || Priori-teit 4

10. Meer/betere samenwerking op nationaal niveau || Er werden 77 nieuwe partnerschappen ontwikkeld (ngo's, ngo's en overheidsinstellingen, enz.) || Er werden 15 gezamenlijke activiteiten ontwikkeld en uitgevoerd || || 27 mensen keerden vrijwillig terug als gevolg van de samen-werkings-/gezamenlijke activiteiten || Priori-teiten 1 & 4

11. Meer/betere samenwerking met derde landen || Er werden 269 nieuwe partnerschappen werden ontwikkeld || 3 415 gedocu-menteerde gevallen dankzij betere samen-werking met derde landen || 25 007 mensen keerden gedwongen terug als gevolg van de samenwerking || 39 687 mensen keerden vrijwillig terug als gevolg van de samen-werkings-/gezamenlijke activiteiten || Priori-teit 3

In het kader van prioriteit 1 gerealiseerde outputs en resultaten (steun voor een strategische aanpak van de organisatie van het terugkeerproces)

Op het gebied van gedwongen terugkeer werd het grootste deel (97 %) van de gedwongen terugkeeroperaties die werden medegefinancierd uit het Fonds, uitgevoerd ter ondersteuning van prioriteit 1 (andere werden uitgevoerd in het kader van prioriteit 2). Spanje stuurde het grootste aantal onderdanen van derde landen terug (48 550), gevolgd door Griekenland (17 338), Italië (8 321) en Cyprus (6 947).

Op het gebied van vrijwillige terugkeer was in totaal 88 % van alle vrijwillige terugkeeroperaties het resultaat van acties die werden uitgevoerd in het kader van prioriteit 1. Het Verenigd Koninkrijk stuurde het grootste aantal onderdanen van derde landen terug (14 110). Andere lidstaten die grote aantallen onderdanen van derde landen terugstuurden in het kader van prioriteit 1, waren Duitsland (4 903), Frankrijk (3 900), Polen (2 616) en Nederland (2 613). Het Verenigd Koninkrijk verleende aan het grootste aantal onderdanen van derde landen (14 288) hulp bij re-integratie, wat neerkomt op 70 % van alle mensen die hulp bij re-integratie kregen. Andere lidstaten die hulp bij re-integratie verleenden aan een groot aantal onderdanen van derde landen, waren Polen (3 510), Nederland (835) en Italië (782).

In het kader van prioriteit 1 voerden twaalf lidstaten[31] informatiecampagnes uit en voerden twaalf[32] lidstaten acties uit die rechtstreeks gericht waren op het verstrekken van begeleiding aan mogelijke repatrianten. Spanje, Finland en Ierland waren van mening dat de productie en bredere verspreiding van informatie over terugkeer één van de belangrijkste verwezenlijkingen was van de acties die in het kader van deze prioriteit werden uitgevoerd. Oostenrijk (26 687), Nederland (24 634) en Duitsland (10 476) bereikten het grootste aantal mensen via begeleidingsacties, terwijl Oostenrijk (10 144), Duitsland (2 705) en Portugal (1 871) het grootste aantal mensen als gevolg van deze acties zagen terugkeren.

Vijftien lidstaten[33] boden hulp aan kwetsbare personen om hun terugkeer mogelijk te maken. Spanje bood hulp aan het grootste aantal mensen (6 178), die allemaal vrijwillig terugkeerden. Vier lidstaten (BE, HU, LT, EE) meldden de gedwongen terugkeer van kwetsbare personen, nadat er bijstand was verleend.

Tien lidstaten[34] ontwikkelden nieuwe instrumenten of initiatieven in het kader van prioriteit 1, variërend van instrumenten voor bewustmaking en capaciteitsopbouw voor begeleide vrijwillige terugkeer, de publicatie van gidsen over terugkeer en de ontwikkeling van beleidsinstrumenten voor beheer en financieel toezicht op hulp bij terugkeer, tot het verzamelen van biometrische informatie van mensen die hulp bij terugkeer aanvragen. Sommige lidstaten[35] gaven informatie/opleiding aan overheden en/of ngo's die actief zijn op het gebied van terugkeer.

Wat de resultaten van acties in het kader van prioriteit 1 betreft, in het bijzonder de resultaten in verband met informatie/opleiding voor overheden en/of ngo's die op het gebied van terugkeer actief zijn, werd melding gemaakt van de oprichting van nieuwe samenwerkingspartnerschappen in Duitsland, Ierland, Malta, Portugal en Roemenië. Nog eens zes lidstaten (BE, EL, LV, MT, NL, PT) beschrijven verbeteringen in de samenwerking met derde landen als gevolg van acties die in het kader van prioriteit 1 werden uitgevoerd. Deze droegen naar verluidt bij tot de uitvoering van extra operaties inzake gedwongen terugkeer (428 uit BE, 301 uit EL) en vrijwillige terugkeer (120 uit BE, 9 uit MT, 168 uit NL en 55 uit SE).

Over de effecten op langere termijn van de activiteiten die in het kader van deze prioriteit werden gefinancierd, meldden de lidstaten het volgende:

Drie lidstaten[36] meldden dat de financiering uit het Terugkeerfonds leidde tot activiteiten inzake vrijwillige terugkeer en re-integratie in hun landen, terwijl dergelijke maatregelen vroeger niet bestonden.

Zeven lidstaten[37] meldden dat ondersteunde acties leidden tot systemische verbeteringen in het terugkeerbeheer, wat bijdroeg tot de ontwikkeling van gestandaardiseerde benaderingen.

Achttien lidstaten[38] waren van mening dat acties die in het kader van prioriteit 1 werden uitgevoerd een grote bijdrage leverden aan de verbetering van het algehele terugkeerbeheer op nationaal niveau.

Er werd ook melding gemaakt van verbeteringen in de kwaliteit van de procedures voor vrijwillige en gedwongen terugkeer, bv. de ontwikkeling van nieuwe instrumenten[39], de verstrekking van hulp aan kwetsbare personen bij gedwongen terugkeer[40], de ontwikkeling van partnerschappen met ngo's en andere belanghebbenden[41] of verbeterde samenwerking met derde landen[42].

Outputs en resultaten die werden gerealiseerd in het kader van prioriteit 2 (steun voor de samenwerking tussen lidstaten)

Zeven lidstaten[43] voerden gezamenlijke terugkeeroperaties uit in samenwerking met andere lidstaten. In totaal werden 820 mensen teruggestuurd via gezamenlijke terugkeeroperaties die werden uitgevoerd in het kader van prioriteit 2.

Zeven lidstaten[44] meldden dat acties die werden uitgevoerd in het kader van prioriteit 2 dienden om partnerschappen te ontwikkelen met andere lidstaten. Er kwamen in totaal 16 nieuwe partnerschappen tot stand. Hierdoor kon informatie worden uitgewisseld over de moeilijkheden bij het verzamelen van documentatie over repatrianten uit bepaalde landen van herkomst, over werkgroepvergaderingen die met andere lidstaten moeten worden georganiseerd over onderwerpen als het afsluiten van overnameovereenkomsten, en over te ontwikkelen partnerschappen voor terugkeer bij de gemeenschappelijke grens (UK met FR).

Voor 12[45] van de 15 uitvoerende lidstaten droegen de resultaten van de in het kader van prioriteit 2 uitgevoerde acties op positieve wijze bij tot de verbetering van het algemene terugkeerbeheer op nationaal niveau. Over het effect op langere termijn meldden de lidstaten:

de totstandkoming van langdurige synergieën en netwerkeffecten via gezamenlijke terugkeervluchten en andere uitwisselingen;

positieve effecten van de bekendmaking en toepassing van Europese normen en gemeenschappelijke opleidingscriteria voor gezamenlijke terugkeeroperaties;

verbeterde communicatie en samenwerking met derde landen inzake de opbouw van ervaring van ambtenaren op het gebied van terugkeerbeheer.

Slechts drie lidstaten[46] meldden dat de resultaten van de acties die in het kader van prioriteit 2 werden uitgevoerd een beperkte bijdrage leverden tot de verbetering van het algehele terugkeerbeheer op nationaal niveau.

Outputs en resultaten die werden behaald in het kader van prioriteit 3 (steun voor innovatieve instrumenten)

Hetgeen met de acties tot tenuitvoerlegging van prioriteit 3 werd bereikt, varieerde van de ontwikkeling en/of invoering van nieuwe instrumenten en initiatieven (gegevensbanken over landen van herkomst, hotline met informatie over (begeleide) vrijwillige terugkeer, website in meerdere talen enz.) tot het aanbieden van opleiding of informatie aan overheden en ngo's over instrumenten en initiatieven. Lidstaten voerden ook operaties voor vrijwillige terugkeer uit, verleenden bijstand aan kwetsbare personen, verstrekten begeleiding/informatie aan onderdanen van derde landen en verleenden anderen bijstand bij re-integratie. Tot slot kwam een aantal samenwerkingspartnerschappen met derde landen tot stand, bv. partnerschappen voor re-integratieprojecten (AT, MT, ES). Zo organiseerde Spanje opleidingsseminars over samenwerking en duurzame terugkeer voor ambtenaren uit derde landen. Andere lidstaten (BG, HU, PL, RO, SI) ontwikkelden samenwerking binnen consulaire en diplomatieke diensten over het documenteren van de identiteit van repatrianten.

De beoordeling door de lidstaten van deze uitkomsten was gemengd. Dertien lidstaten (BE, BG, ES, FI, HU, IE, IT, LT, NL, PL, RO, SI, UK) waren van mening dat de resultaten van de acties die in het kader van deze prioriteit werden uitgevoerd strookten met de oorspronkelijke doelstellingen. Andere lidstaten (AT, DE, EL, FR, LU, MT, SE, SK) waren dan weer van mening dat de resultaten niet of slechts ten dele consistent waren, omdat de doelstellingen van bepaalde acties niet volledig werden behaald of omdat sommige projecten niet werden uitgevoerd.

Over de effecten van de activiteiten op langere termijn werden in 17 lidstaten[47] de resultaten positief bevonden en geacht bij te dragen tot een duurzaam terugkeerbeheer, terwijl andere lidstaten (MT, SE) van mening waren dat er te weinig acties waren uitgevoerd om een merkbare invloed te hebben op het terugkeerbeheer of dat de geëvalueerde periode te kort was om de impact van deze projecten te beoordelen (DE).

Outputs en resultaten die werden gerealiseerd in het kader van prioriteit 4 (steun voor communautaire normen en beste praktijken)

De acties die werden uitgevoerd in het kader van prioriteit 4 leidden het vaakst tot het verwerven van kennis over communautaire normen en beste praktijken inzake terugkeerbeheer door overheidspersoneel en/of personeel bij ngo's of andere betrokken actoren. Veertien lidstaten[48] meldden dat ze opleiding hadden geboden over communautaire normen en beste praktijken op het gebied van de organisatie van het terugkeerproces. Italië leidde het grootste aantal mensen op (3 390), gevolgd door Polen (2 666) en Griekenland (2 234).

Vijf lidstaten (BE, BG, HU, LT, SK) voerden acties uit die verband hielden met de tenuitvoerlegging van de Terugkeerrichtlijn. In de Slowakije leidde dit ertoe dat 273 repatrianten juridische hulp kregen en dat 647 kwetsbare personen bijstand kregen.

De resultaten werden over het algemeen als erg positief beoordeeld — aangezien ze zowel strookten met de oorspronkelijke doelstellingen als het algemene terugkeerbeheer verbeterden. Wanneer resultaten als minder positief werden beoordeeld, was dit meestal omdat er weinig acties werden uitgevoerd (FI).

TOEGEVOEGDE WAARDE VAN HET FONDS

Toegevoegde waarde van het Fonds

Volume-effecten (praktijkeffecten): mate waarin de interventie via het Fonds heeft bijgedragen tot de algemene activiteiten betreffende terugkeer

Over het algemeen meldden lidstaten dat de steun uit het Fonds bijdroeg tot een toename van de omvang, duur en duurzaamheid van nationale terugkeeractiviteiten.

Volgens de verslagen van de lidstaten lijkt de toegevoegde waarde van het Fonds het grootst te zijn op het gebied van de vrijwillige terugkeer. Steun voor vrijwillige terugkeer werd namelijk genoemd als een belangrijke toegevoegde waarde in een aantal lidstaten, om de volgende redenen:

De steun van het Fonds maakte het mogelijk programma's voor vrijwillige terugkeer in te voeren in drie lidstaten waar deze nog niet bestonden (CY, LV, SI).

De financiering uit het Terugkeerfonds zorgde voor bevordering of uitbreiding van toegang tot programma's voor vrijwillige terugkeer (CZ, EE, ES, FI, MT, PL, PT).

Door de financiering uit het Terugkeerfonds nam de bereidheid om vrijwillig terug te keren duidelijk toe omdat daarmee de invoering van terugkeerbegeleiding en bijstand bij re-integratie mogelijk werd, financiële stimulansen tot terugkeer konden worden gegeven (CZ, ES, FR, MT, PT, SK), uitgebreide informatie beschikbaar kon worden gesteld (bv. over initiële bijstand in het land van terugkeer) en bekendheid kon worden gegeven aan de mogelijkheden voor vrijwillige terugkeer en mensen van die mogelijkheden meer bewust konden worden gemaakt (BE, DE, FR, HU, IE, MT, PT). In verband hiermee schreef België: "Het Fonds droeg aanzienlijk bij tot de toename van het aantal operaties voor vrijwillige terugkeer, niet alleen door meer bijstand te bieden, maar ook […] door alle betrokken actoren actuele informatie te verstrekken over vrijwillige terugkeer en instrumenten te bieden om een mogelijke terugkeer te bespreken, waardoor een groter bewustzijn van de optie van vrijwillige terugkeer werd gecreëerd".

De financiering uit het Terugkeerfonds bevorderde de betrokkenheid van ngo's bij activiteiten inzake begeleide vrijwillige terugkeer (CZ, NL).

Verschillende lidstaten meldden dat het Fonds ook een aanzienlijke meerwaarde had op het gebied van gedwongen terugkeer, met name wat betreft:

de deelname aan gezamenlijke vluchten (BE, EL);

een verbeterde samenwerking tussen lidstaten en derde landen (EE, EL, IT, MT, SI, SE, PL), meer bepaald in verband met:

– de bevordering van identificatie door middel van juridische documenten, waardoor de periode van inbewaringstelling verkort en de terugkeerprocedure versneld wordt,

het leggen van contacten in derde landen, vooral de landen die geen consulaire vertegenwoordiging hebben in de lidstaten, wat het sluiten en de tenuitvoerlegging van overnameovereenkomsten bevordert;

de verbetering van politie-uitrusting en de opleiding van politiefunctionarissen inzake EU-normen, wat leidde tot verbeterde politiediensten voor repatrianten en tot een beter begrip van hun rechten, de redenen waarom ze in bewaring werden gehouden en de procedures voor hun terugkeer (BE, DE, EL, LT, PL, SI, SK).

Waar het gaat om de manier waarop de toegevoegde waarde van de programma's wordt waargenomen in vergelijking met bestaande nationale programma's en beleidsmaatregelen en in verhouding tot de nationale begroting, is het zo dat de meeste lidstaten[49] de toegevoegde waarde van het Fonds associeerden met een toename van financiële middelen — vooral in een periode van beperkingen van overheidsfinancieringen — zowel voor gedwongen als voor vrijwillige terugkeer. Bepaalde lidstaten wezen evenwel op de beperkte toegevoegde waarde van het Fonds vanwege de relatief kleine omvang van de bijdrage van het Fonds aan nationale begrotingsmiddelen die aan terugkeerbeheer worden toegewezen (LU, FR).

Effecten qua rol: mate waarin het Fonds bijdroeg tot de voorbereiding van de lidstaat op de juiste tenuitvoerlegging van de Terugkeerrichtlijn

Wat de tenuitvoerlegging van de Terugkeerrichtlijn betreft, waren 17[50] van de 24[51] lidstaten van mening dat het Fonds een positieve bijdrage leverde aan de oprichting van de in de Terugkeerrichtlijn voorziene systemen voor zowel gedwongen als vrijwillige terugkeer. In Hongarije droeg het Fonds aanzienlijk bij tot de tenuitvoerlegging van programma's voor begeleide vrijwillige terugkeer en tot de verbetering van bewaringsomstandigheden en de kwaliteit van operaties voor gedwongen terugkeer via de lucht. Voor Slovenië was de belangrijkste bijdrage van het Fonds de steun voor de lancering, voor het eerst in dat land, van programma's voor vrijwillige terugkeer en re-integratie. Een van de belangrijkste interventies via het Fonds in Estland was de ondertekening van een samenwerkingsovereenkomst tussen het Estse Ministerie van Binnenlandse Zaken en het Estse Rode Kruis, waardoor werd voldaan aan het vereiste van de Terugkeerrichtlijn om toezicht te houden op operaties voor gedwongen terugkeer. Andere lidstaten gaven aan dat hun nationale normen op het gebied van terugkeer al voldeden aan de Terugkeerrichtlijn, of dat de tenuitvoerlegging van de Terugkeerrichtlijn tijdens de periode waarop het verslag betrekking heeft, werd ondersteund via de nationale begroting en niet via het Terugkeerfonds, of dat de Terugkeerrichtlijn ten uitvoer werd gelegd na de periode waarop de evaluatie betrekking heeft.

Het dient te worden benadrukt dat het Europees Parlement een politiek verband legde tussen het Terugkeerfonds en het aannemen van de Terugkeerrichtlijn. De gedachte achter dit politieke verband was dat geld van de EU voor de medefinanciering van terugkeeractiviteiten van lidstaten alleen mag worden vrijgemaakt als de lidstaten er eerst mee hebben ingestemd gemeenschappelijk normen te aanvaarden die waarborgen dat repatrianten een humane en waardige behandeling krijgen. Dankzij deze aanpak werden vastgelopen onderhandelingen in de Raad gedeblokkeerd, wat uiteindelijk leidde tot het aannemen van de Terugkeerrichtlijn eind 2008. Het feit dat het VK nog steeds niet heeft beslist om ook de Terugkeerrichtlijn te onderschrijven terwijl het toch de grootste begunstigde is van het Terugkeerfonds, blijft de Commissie evenwel zorgen baren.

Effecten qua omvang: mate waarin de activiteiten die uit het Fonds worden medegefinancierd zonder de financiële steun van de EU niet zouden hebben plaatsgevonden

De meeste lidstaten (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, HU, IT, LV, LT, MT, PL, PT, RO, SE, SK, UK) waren van mening dat bepaalde activiteiten die uit het Fonds werden medegefinancierd in beperkte mate hadden kunnen worden uitgevoerd zonder de financiële steun van de EU. Ze meldden dat de omvang van activiteiten, in het bijzonder van activiteiten voor vrijwillige terugkeer (informatie, financiële stimulansen voor terugkeer, steun bij re-integratie, begeleiding), beperkter zou zijn geweest. Deze bevinding benadrukt nogmaals de toegevoegde waarde van het Fonds op het gebied van vrijwillige terugkeer. In verband hiermee schreef Duitsland: "Zonder het […] fonds hadden we veel terugkeermaatregelen niet of slechts in beperkte mate kunnen uitvoeren. Dankzij de Europese financiering werden meer intensieve en tijdrovende begeleidingssessies over terugkeer gehouden waarbij individuele oplossingen werden aangereikt. Dit had duidelijk een positieve impact op de bereidheid om terug te keren. Zo konden we begeleidingssessies aanbieden voor specifieke groepen zoals getraumatiseerde vrouwen […] Op basis van de uitgebreide aanpak waarbij begeleiding en bijstand wordt geboden, is er nu een verschuiving gaande richting terugkeermaatregelen op het gebied van duurzame re-integratie."

Sommige lidstaten meldden ook dat kwetsbare repatrianten (repatrianten met speciale behoeften of gezinnen) ook minder ondersteund zouden zijn geweest (EE, BE, LT).

Sommige lidstaten (BE, BG, CZ, EE, FI, HU, IE, LV, NL, PT, RO, SI, SK) meldden dat bepaalde activiteiten die door het Fonds werden medegefinancierd, met name op het gebied van vrijwillige terugkeer en activiteiten van ngo's, zonder de financiële steun van de EU helemaal niet hadden kunnen worden uitgevoerd, Zo gaf Estland aan dat er waarschijnlijk geen re-integratieactiviteiten zouden zijn gelanceerd. Tsjechië meldde dat activiteiten in verband met financiële stimulansen voor terugkeer, evenals activiteiten in verband met de re-integratie van repatrianten, zonder de steun van het Fonds niet hadden kunnen worden uitgevoerd. Griekenland meldde ook dat samenwerking met andere lidstaten of bilaterale ontmoetingen met overheden in derde landen erg moeilijk zouden zijn geweest zonder de hulp van het Fonds.

Een aantal lidstaten (EE, PT, RO, ES, BE) meldde evenwel dat zonder het Fonds activiteiten in verband met gedwongen terugkeer hadden kunnen worden uitgevoerd in het kader van de nationale begroting. Zo merkte Spanje op dat er elk jaar uitsluitend op basis van de nationale begroting aanzienlijke investeringen hebben plaatsgevonden ter ondersteuning van repatrianten, identificatiecommissies en terugkeervluchten. Sommige lidstaten (CZ, FI, FR, LU) meldden dat bepaalde activiteiten die uit het Fonds werden medegefinancierd in aanzienlijke mate hadden kunnen worden uitgevoerd. Het gaat dan hoofdzakelijk om verwijdering, aangezien daarvoor in de meeste lidstaten een wettelijke basis bestaat.

Beste praktijken en lering die is getrokken

Sommige lidstaten meldden dat de volgende administratieve praktijken aanzienlijk hadden bijgedragen tot een doeltreffend terugkeerbeheer:

het aangaan van goede relaties met begunstigden; het opstellen van programmamaatregelen om te voorkomen dat de toegewezen middelen niet volledig werden benut; de tenuitvoerlegging van langere en meerjarige projecten; het zorgen voor wederzijds begrip tussen verschillende belanghebbenden.

De volgende succesvolle praktijken inzake terugkeerbeheer werden gemeld:

programma's voor vrijwillige terugkeer (UK); nauwe contacten met terugkeerlanden (LT, NL, PL, PT); bieden van begeleidingsactiviteiten aan potentiële repatrianten in het kader van terugkeerprogramma's (DE, HU, IE, IT, MT); opstelling van een geïntegreerde terugkeeraanpak — van voorbereidingen vóór het vertrek tot en met bijstand bij re-integratie (BE, EE, PT); medewerking van ngo's bij het uitvoeren van programma's voor vrijwillige terugkeer en het in kaart brengen van migrantengemeenschappen (IT, PT); de deelname van bewarings- en opvangcentra bij het verstrekken van informatie aan mogelijke begunstigden van programma's voor vrijwillige terugkeer (FI, RO).

Daarnaast meldden een aantal lidstaten de ontwikkeling van de volgende beste praktijken op het gebied van samenwerking met terugkeerlanden:

· een conferentie om relaties te ontwikkelen tussen lidstaten en derde landen, gevolgd door de ondertekening van overnameovereenkomsten;

· contacten met consulaire autoriteiten van derde landen die verantwoordelijk zijn voor de bevestiging van de identiteit van repatrianten;

· samenwerking tussen nationale ngo's en zusterorganisaties in ontvangstlanden op het gebied van operaties voor vrijwillige terugkeer.

Tot slot benadrukten een aantal lidstaten de lering die zij hadden getrokken op het gebied van het beheer van het Fonds, waaronder:

verbeterde planning; vereenvoudiging van de procedure; efficiëntere financieringsprocedures; verbeterde overheidsopdrachten; de ontwikkeling van behoeftebeoordelingen en praktijken om duurzamere resultaten te behalen.

Dit laatste heeft betrekking op het zorgvuldig afstemmen van bijstand bij re-integratie op de behoeften van individuele onderdanen van derde landen. Hierbij moet worden gezorgd voor kennisoverdracht tussen projectmanagers, het verbinden van re-integratieactiviteiten aan plaatselijke ontwikkelingsbeleidsmaatregelen in de terugkeerlanden, het inzetten van autochtone consulenten die potentiële repatrianten op de hoogte brengen van programma's voor vrijwillige terugkeer en het regelmatig afleggen van controlebezoeken aan landen van herkomst waar dergelijke programma's worden uitgevoerd.

CONCLUSIES

Na bestudering van de evaluatieverslagen van de lidstaten en rekening houdend met andere informatie is de Commissie van mening dat de tenuitvoerlegging van de programma's 2008-2010 van het Europees Terugkeerfonds een tamelijk bevredigend beeld laat zien. De organisaties en de nationale overheden die de projecten uitvoerden, slaagden erin goede resultaten te behalen, hoewel het eerste jaar van de tenuitvoerlegging van het Fonds voor sommige lidstaten een hele uitdaging vormde.

Daarnaast kan worden geconcludeerd dat het Fonds de belofte om de tenuitvoerlegging van geïntegreerd terugkeerbeheer in de lidstaten te bevorderen, heeft verwezenlijkt. Het Fonds ondersteunde de tenuitvoerlegging van informatiecampagnes en de brede verspreiding van informatie over terugkeer in verschillende talen en via doelgerichte communicatiekanalen, de invoering of ontwikkeling van begeleidingsactiviteiten voor potentiële repatrianten (bv. uitbreiding tot nieuwe categorieën van migranten zoals in bewaring gestelde personen, gezinnen, slachtoffers van mensenhandel), de invoering of ontwikkeling van hulp bij re-integratie in het land van herkomst en de ontwikkeling van landspecifieke databanken. Wat de resultaten betreft, meldden lidstaten dat acties die uit het Fonds werden medegefinancierd — voor sommige lidstaten in aanzienlijke mate — bijdroegen tot de algemene ontwikkeling van een geïntegreerde aanpak van terugkeerbeheer, tot een toename van het aantal repatrianten en tot een verbetering van de kwaliteit van de terugkeerprocedure.

Het Fonds droeg er bovendien toe bij dat er vaker sprake was van vrijwillige terugkeer dan van gedwongen terugkeer en maakte het in sommige lidstaten zelfs mogelijk om voor het eerst activiteiten met betrekking tot vrijwillige terugkeer en re-integratie in te voeren. Al met al sturen lidstaten evenwel nog steeds meer migranten gedwongen dan vrijwillig terug. In de toekomst zou er nog meer nadruk moeten liggen op vrijwillige terugkeer in overeenstemming met het beginsel dat aan vrijwillige terugkeer overeenkomstig de EU-normen de voorkeur moet worden gegeven.

Hoewel een aantal resultaten werd gemeld op het gebied van samenwerking tussen lidstaten (bv. gezamenlijke terugkeervluchten, uitwisseling van beste praktijken), wijst het kleine aandeel van de toewijzingen voor deze doelstelling (minder dan 3 % van het totale bedrag dat lidstaten tijdens de geëvalueerde periode hebben uitgegeven) ofwel op problemen bij het opzetten van samenwerkingsnetwerken ofwel op een voorkeur voor de gezamenlijke vluchten die worden georganiseerd door Frontex. In de toekomst zou er meer nadruk moeten komen te liggen op de bevordering van praktische samenwerking teneinde dubbele inspanningen te verminderen, bijvoorbeeld door samenwerking met derde landen, opleidingsactiviteiten en het verzamelen van informatie over de situatie in terugkeerlanden.

Wanneer wordt gekeken naar het aan het Fonds ten grondslag liggende solidariteitsbeginsel presteerden het Verenigd Koninkrijk, Griekenland, Frankrijk, Spanje en Italië — die samen 59 % kregen van de totale EU-bijdrage die tijdens de periode 2008-2010 werd toegewezen — vrij goed bij het beheer van het Fonds en de uitvoering van de programma's, met een gemiddeld uitvoeringspercentage van 83 %. Op één na beoordeelden ze de algemene resultaten en prestaties van het Fonds als erg positief. Griekenland beoordeelde ze als positief, vanwege de juridische en administratieve problemen waarmee de tenuitvoerlegging van het Fonds gepaard ging.

De procedures en systemen van de nieuwe fondsen voor de periode 2014-2020 bieden een antwoord op de kritiek van de lidstaten, die de nadruk legden op de behoefte aan vereenvoudiging en vermindering van de administratieve last. De eerste generatie solidariteitsfinanciering (Solid-fondsen — waaronder het Europees Terugkeerfonds valt) combineert een meerjarenkader met jaarprogramma's, wat dit systeem complex, tijdrovend en vrij moeilijk te beheren maakt. Bij toekomstige fondsen zal worden overgegaan naar een meerjarenprogrammering. Dit moet leiden tot meer flexibiliteit, een aanzienlijke vermindering van de werkbelasting voor de Commissie, de lidstaten en de begunstigden en een meer resultaatgestuurd beheer van de fondsen. Waar er momenteel vier verschillende fondsen zijn met vier verschillende basisbesluiten in het kader van het algemene programma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen", zal de structuur van de volgende fondsen bovendien worden vereenvoudigd door het aantal programma's te beperken tot een structuur met twee fondsen: een Fonds voor interne veiligheid en een Fonds voor asiel en migratie (een samensmelting van het huidige Europees Terugkeerfonds, het Europees Vluchtelingenfonds en het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen).

[1]               Dit verslag werd opgesteld door de Commissie, hoofdzakelijk op basis van gegevens die werden verstrekt door de deelnemende lidstaten. Ondanks de kwaliteitscontrole die de Commissie heeft uitgevoerd, kunnen inconsistenties of onnauwkeurigheden niet worden uitgesloten. De Commissie is evenwel van mening dat zij de betekenis en de betrouwbaarheid van de besluiten in het verslag niet zullen beïnvloeden.

[2]               Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement tot vaststelling van een kaderprogramma voor solidariteit en beheer van de migratiestromen voor de periode 2007-2013, COM(2005) 123 definitief.

[3]               De andere fondsen van het algemene programma zijn: het Buitengrenzenfonds, het Europees Vluchtelingenfonds en het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen.

[4]               Denemarken neemt in overeenstemming met het aan het Verdrag gehechte Protocol betreffende zijn positie niet deel aan het Fonds.

[5]               Beschikking nr. 575/2007/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 mei 2007 tot oprichting van het Europees Terugkeerfonds voor de periode 2008-2013 als onderdeel van het algemene programma "Solidariteit en beheer van de migratiestromen", artikel 50, lid 3.

[6]               Beschikking nr. 575/2007/EG, artikel 50, lid 2.

[7]               Beschikking nr. 575/2007/EG, artikel 49, lid 2.

[8]               Beschikking nr. 575/2007/EG, artikel 49, lid 3.

[9]               De evaluatie van de voorbereidende acties is beschikbaar op http://ec.europa.eu/home-affairs/funding/2004_2007/solidarity/funding_solidarity_en.htm

[10]             Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven. De richtlijn is van toepassing op alle lidstaten met uitzondering van Denemarken, Ierland en het Verenigd Koninkrijk. De uiterste termijn voor omzetting was 24 december 2010.

[11]             Algemene nationale programma's, met inbegrip van het Terugkeerfonds.

[12]             AT, BE, CZ, IE, LU, PL, PT, SE, UK.

[13]             BG, EE, FI, FR, DE, EL, HU, IT, LV, LT, MT, NL, RO, SK, SI, ES.

[14]             Voor Cyprus zijn geen gegevens met betrekking tot vrijwillige terugkeer beschikbaar.

[15]             Algemene nationale programma's, met inbegrip van het Terugkeerfonds.

[16]             Het Buitengrenzenfonds, het Europees Vluchtelingenfonds en het Europees Fonds voor de integratie van onderdanen van derde landen.

[17]             Het uitvoeringspercentage meet in hoeverre lidstaten de middelen die hen oorspronkelijk werden toegewezen ook werkelijk hebben uitgegeven.

[18]             AT, BE, DE, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LV, MT, PL, PT, SE, SK, UK.

[19]             AT, DE, ES, FR, IT, PT.

[20]             BG, CZ, EE, LT, LU, SI.

[21]             De volgende lidstaten hebben geen van hun jaarprogramma's 2008 tot en met 2010 gewijzigd: AT, BG, CZ, LU, MT, SI.

[22]             DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, PL, PT, RO, SE, SK, UK.

[23]             BE, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LT, LV, NL, PL, PT, RO, SE, SK, UK. Cyprus gaf geen beoordeling van de herziening van zijn programma van 2009.

[24]             AT, BE, BG, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK.

[25]             AT, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HU, IT, LV, LT, LU, MT, NL, PL, PT, SE, SI, SK, UK.

[26]             AT, BE, BG, CY, CZ, EE, EL, ES, FI, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SK.

[27]             De voorstelling van outputs en resultaten per prioriteit geeft aan hoe de lidstaten deze prioriteiten opvatten en vervolgens hun projecten classificeren. Het is mogelijk dat soortgelijke projecten in verschillende lidstaten onder verschillende prioriteiten vallen. Bij elke prioriteit is sprake van een zekere overlapping qua resultaten en outputs — bv. vrijwillige terugkeer vond plaats als resultaat van acties die zowel onder prioriteit 1 als prioriteit 3 vielen, of kwetsbare personen werden bijgestaan via acties die onder de prioriteiten 1, 3 en 4 vielen.

[28]             Zeer positief: AT, BE, CY, ES, FI, FR, IT, LV, LT, PL, PT, SK, UK (13). Positief: BG, DE, EE, EL, HU, IE, MT, NL, RO, SI (10).

[29]             CZ, LU, SE.

[30] In de context van actiecategorieën 10 en 11 betekent partnerschap een nieuwe vorm van samenwerking op nationaal niveau of met derde landen, waarvoor de aanzet werd gegeven door het Terugkeerfonds, d.w.z. de ontwikkeling van nieuwe samenwerkingsinitiatieven met relevante belanghebbenden.

[31]             BG, CZ, DE, ES, FI, FR, IE, LT, PL, PT, RO, SK.

[32]             AT, BG, CZ, DE, FI, IE, LV, LT, NL PL, PT, RO.

[33]             AT, BE, BG, DE, EE, ES, FI, FR, HU, IT, LT, NL, PL, PT, SE.

[34]             BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE.

[35]             DE, FI, IE, LT, MT, PT, RO.

[36]             CY, SI, LV.

[37]             EE, ES, FI, FR, IT, MT, SE.

[38]             BE, BG, CY, EE, EL, ES, FI, FR, HU, IE, IT, LT, LV, MT, PL, PT, SE, SI.

[39]             BE, CY, FI, FR, LV, LT, NL, PT, RO, SE.

[40]             BE, HU, LT, EE.

[41]             DE, IE, PT, SE.

[42]             BE, EL, LV, MT, NL, PT.

[43]             BE, CY, EL, IE, PL, RO, UK.

[44]             BG, CZ, DE, EE, EL, PL, UK.

[45]             BE, CY, CZ, EE, EL, FR, IE, IT, LV, PL, RO, UK.

[46]             BG, EE, LU.

[47]             AT, BE, BG, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LU, NL, PL, RO, SI, SK, UK.

[48]             BE, BG, CY, EE, EL, HU, IT, LT, LV, PL, RO, SE, SI, SK.

[49]             BE, CZ, ES, EE, IE, MT, NL, PL, PT, SE, UK.

[50]             BE, BG, CY, DE, EE, EL, ES, FI, HU, IT, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SI.

[51]             Het Verenigd Koninkrijk en Ierland verkozen niet mee te doen aan de Terugkeerrichtlijn.