This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52014DC0061
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the application of Regulation (EU) No 472/2013
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van Verordening (EU) nr. 472/2013
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van Verordening (EU) nr. 472/2013
/* COM/2014/061 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over de toepassing van Verordening (EU) nr. 472/2013 /* COM/2014/061 final */
MEDEDELING
VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD over
de toepassing van Verordening (EU) nr. 472/2013 1.
INLEIDING Met de
economische en financiële crisis is een aantal zwakke punten in het economisch
bestuur en toezicht van de EU aan het licht gekomen. De meeste tekortkomingen
in het toezicht zijn op doeltreffende wijze aangepakt met de invoering van het
Europees semester voor economische beleidscoördinatie en de zes
wetgevingsteksten die bekend staan onder de naam "sixpack". Vanwege de
grotere kans op substantiële overloopeffecten van het economisch en
begrotingsbeleid in een gebied met een eenheidsmunt waren voor de eurozone
evenwel krachtigere mechanismen nodig. Daarom heeft de wetgever de
Verordeningen (EU) nr. 472/2013 en (EU) nr. 473/2013[1]
vastgesteld. Verordening (EU) nr. 472/2013 bevat specifieke procedures
voor een verscherpt programma- en post-programmatoezicht op de lidstaten van de
eurozone. Daarin is de ad-hocaanpak die daarvóór telkens werd gevolgd, formeel
vastgelegd en zijn financiële bijstand en het Verdragskader voor de coördinatie
van het economisch beleid van de lidstaten aan elkaar gekoppeld. Deze twee
verordeningen, ook wel het "twopack" genoemd, zijn op 30 mei 2013 in
werking getreden. Verordening
(EU) nr. 472/2013 (hierna "de verordening" genoemd) bevat
voorschriften voor een verscherpt toezicht, macro-economische
aanpassingsprogramma's en het post-programmatoezicht op grond waarvan de
Commissie en de Raad toezicht kunnen uitoefenen naar gelang van de situatie en
in aanvulling op de andere bestaande multilaterale toezichtsprocedures. In dit
verband kunnen zij concluderen dat een lidstaat verdere maatregelen moet nemen
om de specifieke, uit die lidstaat voortkomende risico's voor de financiële
stabiliteit in de eurozone aan te pakken. Deze maatregelen moeten ervoor zorgen
dat de economische en financiële situatie snel weer gezond wordt en, indien van
toepassing, dat de lidstaat zich weer volledig op de financiële markten kan
financieren. De
verordening was bedoeld om de gangbare praktijk bij de uitvoering van
financiële bijstandsprogramma's in de eurolidstaten in overeenstemming te
brengen met het institutionele Verdragskader en daarmee tegelijk te zorgen voor
een betere toepassing van de genoemde beginselen in alle lidstaten. Hoe ver de
monitoring en het toezicht gaan, hangt af van de ernst van de financiële
situatie van de betrokken lidstaat. Ook voorziet de verordening in een
vereenvoudiging van elkaar overlappende rapportageverplichtingen voor de
specifieke gevallen waarin een lidstaat financiële bijstand ontvangt. Overeenkomstig
artikel 19 van de verordening moet de Commissie uiterlijk in januari 2014, en
daarna om de vijf jaar, bij het Europees Parlement en de Raad een verslag
indienen over de toepassing van deze verordening, in voorkomend geval vergezeld
van een voorstel tot wijziging ervan. In het verslag moet onder meer het
volgende worden beoordeeld: a) de doeltreffendheid van deze verordening, b) de
vooruitgang die is geboekt bij het waarborgen van een nauwere coördinatie van
het economisch beleid en een aanhoudende convergentie van de economische
prestaties van de lidstaten in overeenstemming met het VWEU, en c) de bijdrage
van deze verordening aan de verwezenlijking van de strategie van de Unie voor
groei en werkgelegenheid. In dit verband moet erop worden gewezen dat het de
bedoeling is dat de evaluatie van de verordening een overzicht biedt van de
uitvoering ervan vanaf de datum waarop zij in werking is getreden. De
voorliggende evaluatie is wat betreft de beoordeling van de economische
vooruitgang die de programmalidstaten hebben geboekt, niet bedoeld om de
evaluaties die op basis van de periodieke controlebezoeken in het kader van
deze programma's zijn verricht, over te doen of over te nemen. De
verordening is nog maar sinds kort van kracht, zodat op dit moment een qua
reikwijdte en grondigheid slechts zeer beperkte evaluatie mogelijk is. Bij de
evaluatieronde voor de sixpack- en de twopackwetgeving eind 2014 zal
daarentegen een bredere en diepgravendere beoordeling van de doeltreffendheid
van de verordening mogelijk zijn. 2. TOEPASSING
VAN VERORDENING (EU) nr. 472/2013 2.1.
Uitvoering van de verordening Op grond
van artikel 2, lid 5, en artikel 7, lid 12, van de verordening moet de
Commissie ter informatie twee lijsten van instrumenten voor financiële bijstand
publiceren: i) die instrumenten welke anticiperend van aard zijn en,
afzonderlijk, ii) die instrumenten waarvoor overeenkomstig de regels van het
Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) geen macro-economisch
aanpassingsprogramma vereist is. In oktober 2013 heeft de Commissie deze
lijsten bekendgemaakt[2].
Sinds de
inwerkingtreding van de verordening is nog geen eurolidstaat ingevolge artikel 2
onder verscherpt toezicht komen te staan en heeft nog geen eurolidstaat een
nieuw macro-economisch aanpassingsprogramma gesloten. Wel is
de verordening, krachtens artikel 16, vanaf de inwerkingtreding ervan van
toepassing op de eurolidstaten die al financiële bijstand ontvangen, dat wil
zeggen de eurolidstaten waarvoor op 30 mei 2013 al een
financiële-bijstandsoperatie liep. Bij de
inwerkingtreding van de verordening waren Griekenland, Ierland, Portugal,
Spanje en Cyprus begunstigden van financiële bijstand van een of meer andere
lidstaten, het EFSM, het ESM, de EFSF of een andere relevante internationale
financiële instelling, zoals het IMF. Op basis van deze verordening zijn nieuwe
besluiten vastgesteld waarbij de bestaande macro-economische
aanpassingsprogramma's zijn aangepast. Vier
lidstaten krijgen financiële steun waaraan een macro-economisch
aanpassingsprogramma is gekoppeld, waardoor artikel 7 van de verordening
op hen van toepassing is: Griekenland Griekenland
heeft twee economische aanpassingsprogramma's gesloten. De
uitvoeringsbepalingen van het eerste programma zijn vervat in Besluit 2010/320/EU
van de Raad van 26 mei 2010 en zijn daarna enkele malen gewijzigd. Het tweede
economische aanpassingsprogramma is ten uitvoer is gelegd bij Besluit 2011/734/EU
van de Raad van 12 juli 2011, laatstelijk gewijzigd bij Besluit 2013/6/EU
van de Raad[3].
Ierland Het
Ierse economische aanpassingsprogramma is ten uitvoer gelegd bij Besluit 2011/77/EU
van de Raad van februari 2011. De actualiseringen van het macro-economische
aanpassingsprogramma zijn op basis van artikel 7, lid 5, van de
verordening vastgesteld bij Uitvoeringsbesluit 2013/373/EU van de Raad van 9
juli 2013[4]. Portugal Het
Portugese economische aanpassingsprogramma is ten uitvoer gelegd bij Besluit 2011/344/EU
van de Raad van 20 mei 2011. De actualiseringen van het macro-economische
aanpassingsprogramma zijn op basis van artikel 7, lid 5, van de
verordening vastgesteld bij Uitvoeringsbesluit 2013/375/EU van de Raad van 9
juli 2013[5]. Cyprus Het
Cypriotische economische aanpassingsprogramma is ten uitvoer gelegd bij Besluit
2013/236/EU van de Raad van 23 april 2013, kort voor de inwerkingtreding van de
verordening. Omwille van de duidelijkheid en de rechtszekerheid is het
macro-economische aanpassingsprogramma daarna op basis van artikel 7,
lid 2, van de verordening bekrachtigd bij Besluit 2013/463/EU van de Raad
van 13 september 2013[6].
Spanje krijgt
financiële bijstand voor de herkapitalisatie van financiële instellingen. Dit
betekent dat de bepalingen van de verordening die betrekking hebben op
macro-economische aanpassingsprogramma's, niet van toepassing zijn op Spanje.
Wel zal Spanje overeenkomstig artikel 14 van de verordening aan
post-programmatoezicht worden onderworpen zodra het huidige programma voor
financiële bijstand afloopt. 2.2.
Doeltreffendheid van de verordening Het
voornaamste doel van de verordening is om de lidstaten die moeilijkheden ten
aanzien van hun financiële stabiliteit ondervinden of dreigen te ondervinden,
intensiever te monitoren en scherper toezicht daarop uit te oefenen. Met de
verordening zijn transparante, efficiënte, gestroomlijnde en voorspelbare
toezichtsprocedures ingevoerd voor de lidstaten die onder verscherpt toezicht
staan, een macro-economisch aanpassingsprogramma doorvoeren of onder
post-programmatoezicht staan. Omdat de
verordening nog maar sinds kort van kracht is - zij is op 30 mei 2013
in werking getreden - is het zeer moeilijk om de doeltreffendheid ervan te
beoordelen. Er is immers nog maar weinig informatie beschikbaar waarop een
dergelijke evaluatie kan worden gebaseerd. Met name
zijn veel bepalingen van de verordening relevant voor de periode waarin een
programma wordt ontwikkeld en uitonderhandeld. Bij de bestaande programma's is
dit al gebeurd in een eerdere fase, vóór de inwerkingtreding van de
verordening. Deze eerdere fasen blijven in de evaluatie van de doeltreffendheid
van de verordening als bedoeld in artikel 19, dus buiten schot. Een
evaluatie van de doeltreffendheid van de verordening is evenmin mogelijk voor
het verscherpte toezicht, omdat tot dusver nog geen eurolidstaat onder
verscherpt toezicht is geplaatst. Om dezelfde redenen kan ook het
post-programmatoezicht nog niet aan een dergelijke beoordeling worden
onderworpen. Op dit
moment is een doeltreffendheidsevaluatie alleen mogelijk voor de bestaande
macro-economische aanpassingsprogramma's. Deze programma's moeten ervoor zorgen
dat de economische en financiële situatie snel weer gezond en houdbaar wordt en
dat de lidstaat zich weer volledig op de financiële markten kan financieren.
Tot dusver zijn de doelen van de verordening bereikt wat de bestaande
macro-economische aanpassingsprogramma's betreft. Niettemin
zullen in het kader van de thans lopende uitvoering van het Griekse, het
Portugese en het Cypriotische programma nog belangrijke parameters en andere
informatie beschikbaar komen waarmee de doeltreffendheidsbeoordeling in de
volgende evaluatie-exercitie kan worden onderbouwd. Evenzo zal, nu voor Ierland
en Spanje het moment nadert waarop zij een punt gaan zetten achter hun
programma voor financiële bijstand, nieuwe informatie beschikbaar komen op
basis waarvan later een grondigere doeltreffendheidsbeoordeling voor het
post-programmatoezicht kan worden verricht. Alle
eurolidstaten zullen nauwlettend worden gemonitord teneinde onmiddellijk te
kunnen ingrijpen indien ergens een fragiele situatie ontstaat, en te voorkomen
dat de problemen naar andere landen van de EMU of de Unie overslaan. 2.3. Vooruitgang
die is geboekt bij het waarborgen van een nauwere coördinatie van het
economisch beleid en een aanhoudende convergentie van de economische prestaties
van de lidstaten in overeenstemming met het VWEU Verordening
(EU) nr. 473/2013 en de sixpack-wetgeving worden in 2014 tegen het licht
gehouden. In die evaluatie zal naar verwachting in bredere zin worden gekeken
naar de vooruitgang die op coördinatie- en convergentiegebied is geboekt. Verordening
(EU) nr. 472/2013 biedt een kader voor de aanscherping van het economische
en budgettaire toezicht op eurolidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden
of dreigen te ondervinden. Onder meer voorziet zij in een nauwere coördinatie
ten aanzien van de lidstaten die een macro-economisch aanpassingsprogramma
doorvoeren, en biedt zij een algemeen kader voor het post-programmatoezicht. Bovendien
voorziet de verordening in een verscherpt economisch toezicht om de samenhang
in het economisch beleid, in het bijzonder tussen het in het VWEU vastgelegde
multilaterale toezichtskader van de Unie enerzijds en de aan de financiële
bijstand verbonden mogelijke beleidsvoorwaarden anderzijds, te waarborgen en
een overlapping van rapportageverplichtingen te vermijden. Daartoe zijn in de
verordening bepalingen opgenomen die voor consistentie met het stabiliteits- en
groeipact, met Verordening (EU) nr. 1176/2011[7] en met een
aantal bepalingen van Verordening (EU) nr. 473/2013[8]8
zorgen. Eurolidstaten waarop de verordening van toepassing is, zijn vrijgesteld
van bepaalde verplichtingen, juist om deze overlapping van
rapportageverplichtingen te vermijden. De
verordening bevat geen overgangsbepalingen voor de lidstaten die tijdens de
jaarcyclus van het macro-economisch toezicht hun programma beëindigen en op
eigen kracht verder gaan (zoals Ierland). Om de volledige re-integratie van
deze lidstaten in de mechanismen voor de economische coördinatie soepel te doen
verlopen, zal de Commissie dus meteen de standaardtoezichtsinstrumenten
toepassen op de lidstaten die hun economische aanpassingsprogramma met succes
hebben afgerond. 3. BEOORDELING VAN DE VOORUITGANG IN DE
ECONOMISCHE SITUATIE Aangezien
Verordening (EU) nr. 472/2013 pas onlangs in werking is getreden, is het
nog te vroeg om het effect ervan op de economische situatie te beoordelen. Alle
lidstaten waarop de verordening van toepassing is, hebben structurele
hervormingen doorgevoerd om de oorzaak van hun kwetsbaarheid en financiële
instabiliteit weg te nemen. De problemen van Ierland en Cyprus waren
hoofdzakelijk geworteld in de bankensector. Daarom heeft Ierland deze sector
gereorganiseerd, levensvatbare banken geherkapitaliseerd en niet-levensvatbare
banken geliquideerd, en worden er strenge stresstests uitgevoerd met het oog op
een juiste waardering van de activaportefeuilles. Ook op Cyprus zijn banken
geherstructureerd en afgewikkeld, in combinatie met een snelle, directe
schuldafbouw. Voorts zijn en worden in beide landen hervormingen op de arbeids-
en de productenmarkt doorgevoerd. De arbeidsmarkthervormingen bestaan onder
meer in de invoering van een actieplan voor banen en een hervorming van het
onderwijs- en het opleidingsprogramma in het geval van Ierland en in een
opschorting van de loonindexatie in de particuliere sector tot en met 2014 in
het geval van Cyprus. De productenmarkthervormingen hebben onder meer
betrekking op privatiseringen in diverse energie- en vervoerssectoren en op een
handhaving van het mededingingsrecht (Ierland). Bovendien zijn en worden in
beide landen hervormingen doorgevoerd om de overheidsfinanciën te consolideren
en de financiële druk te verlichten. Griekenland
heeft een indrukwekkende budgettaire consolidatie tot stand gebracht en
ingrijpende hervormingen op de arbeidsmarkt en de productenmarkt doorgevoerd,
zoals een versoepeling van de formaliteiten bij het opstarten van een nieuw
bedrijf en een vereenvoudiging van de ingewikkelde vergunningsprocedures,
alsook hervormingen in het pensioenstelsel, de gezondheidszorg en het
belastingstelsel om het aanpassingsproces, het concurrentievermogen en de groei
te bevorderen. De hoge overheidsschuld, structurele starheden en omslachtige
institutionele regelingen blijven een punt van zorg. Portugal
ten slotte heeft te kampen gehad met structurele starheden en een hoge schuld.
Om deze bronnen van instabiliteit aan te pakken, zijn diverse pakketten
hervormingsmaatregelen ten uitvoer gelegd. Zo zijn de werkloosheidsuitkeringen
verlaagd, zijn privatiseringsprogramma's doorgevoerd, is de mededinging in de
detailhandel vergroot en is het gemakkelijker geworden om de markt voor de
professionele dienstverlening te betreden. Bovendien is de btw-grondslag
verbreed en is een aantal aftrekposten in de inkomstenbelasting afgeschaft. Een
gedetailleerde en grondige beoordeling van de situatie van de programmalanden
is te vinden in de publicaties van "European economy" over de
resultaten van de controlebezoeken, en op de website van de Europese Commissie: http://ec.europa.eu/economy_finance/assistance_eu_ms/index_en.htm. 4.
CONCLUSIE Deze
mededeling bevat een beschrijving van een aantal essentiële aspecten van een
van de twopackverordeningen, namelijk Verordening (EU) nr. 472/2013. Mede als
gevolg van een ambitieuze begrotingsconsolidatie in combinatie met ingrijpende
structurele hervormingen en financiële herstelmaatregelen, ondersteund door
externe financiële bijstand, die doorgaans in het kader van macro-economische
aanpassingsprogramma's is verleend, is de onrust op de financiële markt
bezworen en zijn de markten daarna tot bedaren gekomen. In het
licht daarvan is de Commissie van oordeel dat Verordening (EU) nr. 472/2013
tot dusver een passend kader is gebleken voor een intensievere monitoring van
en een scherper toezicht op de eurolidstaten die ernstige moeilijkheden
ondervinden of dreigen te ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit.
Het
twopack en de daarin vastgelegde procedures lijken een hechter gecoördineerde
aanpak voor de verschillende eurolidstaten mogelijk te maken. Zoals echter
uiteengezet in deze mededeling, is vanwege het feit dat deze verordening sinds
kort van kracht is, nog maar weinig informatie beschikbaar waarop deze
evaluatie kan worden gebaseerd. Zo moeten de regels voor het aangescherpte
toezicht nog worden beproefd, maar de verordening biedt een kader dat een
nauwlettendere monitoring van de eurolidstaten die financiële moeilijkheden
ondervinden of dreigen te ondervinden, mogelijk zou moeten maken. De regels
voor het post-programmatoezicht moeten eveneens nog worden beproefd. Bij
de volgende evaluatie van deze verordening, die parallel zal lopen met de evaluatie
van Verordening (EU) nr. 473/2013 en van de sixpackwetgeving, zal een
systematische en grondige beoordeling op basis van de opgedane ervaring
plaatsvinden.
[1] PB L 140 van 27.5.2013. [2] PB C 300 van 16.10.2013. [3] PB L 48 van 21.2.2013. [4] PB L 191 van 12.7.2013. [5] PB L 192 van 13.7.2013. [6] PB L 250 van 20.9.2013. [7] Verordening (EU) nr.
1176/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 16 november 2011
betreffende de preventie en correctie van macro-economische onevenwichtigheden
(PB L 306 van 23.11.2011, blz. 25). 8 De artikelen 1 tot
en met 5 en de artikelen 13 tot en met 18 van Verordening (EU) nr. 473/2013
zijn echter niet van toepassing.