6.8.2014   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 255/3

1.

De ontwerpverordening is onderdeel van een recente brede internationale inspanning tot ontwikkeling van een regelgevingskader voor schaduwbankierende entiteiten. Zoals benadrukt in de reactie van het Eurosysteem (hierna de „Eurosysteem-reactie”) op het Groenboek van de Europese Commissie over schaduwbankieren, is de ECB bijzonder geïnteresseerd in ontwikkelingen op het gebied van schaduwbankieren vanwege het potentiële belang ervan voor de financiële stabiliteit (2).

2.

In het bijzonder met betrekking tot de regulering van geldmarktfondsen („money market funds” of „MMF’s”), heeft de Internationale Organisatie van Effectentoezichthouders (IOSCO) in oktober 2012 aanbevelingen uitgebracht (3), die vervolgens zijn ondersteund door de Raad voor financiële stabiliteit (FSB), terwijl het Europees Comité voor systeemrisico's (ESRB) beleidsaanbevelingen, gericht aan de Commissie, heeft vastgesteld in december 2012 (4). Het Comité van Europese effectenregelgevers (CEER), de voorloper van de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA), heeft in 2010 richtsnoeren vastgesteld met betrekking tot een gemeenschappelijke definitie van Europese geldmarktfondsen (hierna de „CEER-richtsnoeren”) (5). die zijn gevolgd door de ECB onder aanpassing van de definitie van MMF's voor statistische doeleinden (6).

2.1.

De ontwerpverordening is consistent met internationale beleidsstandaarden zoals voorgestaan voor MMF's (12). Zoals weergegeven in de Eurosysteem-reactie, heeft de financiële crisis specifieke zorgen aan het licht gebracht met betrekking tot financiële stabiliteit en systeemrisico's die hun oorsprong vinden in de MMF-sector, en welke zorgvuldige overweging behoeven.

2.2.

Net als depositobanken ten opzichte van hun deposanten, verbinden MMF’s zich jegens hun aandeelhouders om hen op verzoek direct liquiditeiten te verschaffen, waardoor het onderscheid met banken kan vervagen. Gezien het feit dat MMF's zich ook bezighouden met looptijdomzetting (13), kan een plotselinge en grootschalige aflossing door aandeelhouders de MMF's dwingen hun investeringsactiviteiten in geldmarktinstrumenten te reduceren. Aangezien MMF's, in tegenstelling tot banken, geen toegang hebben tot publieke veiligheidsnetten, zoals centralebankfinanciering en depositoverzekering, zou een worst-case scenario een verlies aan vertrouwen met zich meebrengen bij MMF-aandeelhouders die een voordeel hopen te behalen door als eerste een marktsegment te betreden. Dit zou uiteindelijk kunnen leiden tot een stormloop op MMF's, waarbij aangehouden activa met korting verkocht moeten worden. Dit risico is met name aan de orde in het geval van CNAV MMF’s (MMF's met constante NAV (Net Asset Value)) voor zover zij, vanwege hun business-model, uiteindelijk aangemerkt kunnen worden als zijnde niet in staat hun rechten van deelneming of aandelen a pari terug te betalen.

2.3.

Vanuit financieel stabiliteitsperspectief zou een stormloop van investeerders op MMF's de werking van de geldmarkten schaden, bijdragen aan het verspreiden en vergroten van financiële risico’s in het systeem en voornamelijk uitwerking hebben op die financiële intermediairs, zoals banken, die in belangrijke mate steunen op MMF's als een bron voor kortlopende financiering.

2.4.

Bovendien worden MMF's gesponsord door een aantal grote Europese banken. Deze omstandigheid brengt zowel financiële risico's als reputatierisico's met zich mee voor de sponsorende instellingen die deze MMF's vervolgens zouden moeten ondersteunen en uiteindelijk redden. Deze vorm van verwevenheid van MMF's met andere financiële intermediairs is ook een reden voor hervorming van het regelgevend kader voor MMF's.

3.1.

Tegen deze achtergrond bestaat er internationale consensus over het belang van het aanpakken van risico's die voortkomen uit MMF's met constante intrinsieke waarde (CNAV MMF's) (14). De FSB heeft het werk van IOSCO ondersteund (15) en heeft twee alternatieve opties voorgesteld voor de aanpak van de bovengenoemde risico's: a) verwijdering van de kenmerken van MMF's die hun ontvankelijkheid voor een investeerdersstormloop verhogen, door conversie te eisen van het CNAV-model, of b) het toestaan aan MMF's om het CNAV-model te gebruiken op voorwaarde dat zij voldoen aan vereisten die functioneel gelijkwaardig zijn aan prudentiële bankenregelgeving.

3.2.

Terwijl concreet genomen beleidsmaatregelen afhankelijk van de specifieke kenmerken van de markten kunnen verschillen, is het over het algemeen belangrijk inhoudelijke convergentie op internationaal niveau te bereiken teneinde te vermijden dat verschillen in regelgeving tussen belangrijke rechtsgebieden, met name tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten (waar een zeer groot aandeel van de wereldwijde MMF-sector is gevestigd), mogelijk aanleiding geven tot regelgevende arbitrage. In de Verenigde Staten zijn de verantwoordelijke autoriteiten nog altijd bezig om verschillende methodes van aanpak te beoordelen, variërend van verplichte conversie van CNAV-fondsen tot de introductie van liquiditeitsvergoedingen en opnamedrempels (16).

3.3.

In deze context zou de ontwerpverordening een NAV-buffer (net asset value buffer) introduceren voor CNAV MMFs voor de aanpak van financiële stabiliteitsrisico's en aldus een conversie naar variabele NA-waardering vermijden. De ECB merkt op dat de door de ontwerpverordening vereiste NAV-buffer (17) is bedoeld om de weerbaarheid van CNAV MMF's te vergroten en ze beter in staat te stellen investeerders terug te betalen die op korte termijn om onttrekkingen verzoeken. De ECB brengt in herinnering dat het ESRB eerder een verplichte conversie van CNAV MMF's had aanbevolen (18) en het alternatief van toepassing van kapitaalvereisten had afgewezen omdat deze laatste waarschijnlijk resulteren in een verdere consolidatie van een reeds aanzienlijk geconcentreerde bedrijfstak en daardoor leidt tot een grotere risicoconcentratie vanuit een macroprudentieel oogpunt (19). De ECB merkt op dat de Commissie met de NAV-bufferoptie door beoogde te vermijden dat het algemeen fluctueren van de NAV van alle CNAV MMF’s mogelijk verstoring veroorzaakt van het financieren van de reële economie (en in het bijzonder van entiteiten die afhankelijk zijn van de uitgifte van door MMF’s aangehouden kortlopende schuld) (20). De ECB beschouwt dit ontwerp als een stap om vanuit CNAV MMF's afkomstige risico’s te adresseren , wat strookt met de door de FSB ondersteunde IOSCO-aanbevelingen, en merkt op dat de voorziene herziening door de Commissie van de adequaatheid van de voorgestelde regels drie jaar na inwerkingtreding van de Verordening (21) een kans biedt de materie en de implementatie van de ESRB-aanbeveling te heroverwegen.

3.4.

Niettemin zijn er enkele aspecten van de buffer die nader onderzoek behoeven.

4.1.

De ECB verwelkomt dat de ontwerpverordening het verlenen van externe steun aan CNAV MMF's beperkt tot de NAV-buffer (23). De ECB verwelkomt ook dat andere MMF’s dan CNAV MMF’s alleen externe steun mogen ontvangen voor het garanderen van hun liquiditeit in bepaalde buitengewone omstandigheden met toestemming van de bevoegde autoriteit van de betreffende MMF en, in het geval dat de steunverlener onder prudentiële regelgeving valt, de toestemming van de prudentiële autoriteit van laatstgenoemde (24).

In deze context dient gegarandeerd te worden dat risicobeheerssystemen van moederbedrijven behoorlijke en regelmatige informatie ontvangen van de MMF-beheerders van hun groep, en dat iedere informatie met betrekking tot een relevant liquiditeitsprobleem dat steunbehoefte zou kunnen veroorzaken direct wordt gemeld aan de bevoegde prudentiële autoriteiten.

De ECB is van mening dat dergelijke externe steun slechts bij strikte uitzondering verleend mag worden. Teneinde besmettingseffecten te voorkomen, dienen moeilijkheden bij MMF's ten aanzien van aflossing van rechten van deelneming of aandelen in de eerste plaats aangepakt te worden via andere middelen, zoals het tijdelijk opschorten van aflossingsverzoeken zoals geregeld in de icbe-richtlijn (25), of door middel van de zogenaamde opnamedrempels (26).

4.2.

Bovendien kunnen nationale autoriteiten buitengewone omstandigheden waaronder aan andere MMF’s dan CNAV MMF’s toegestaan kan worden externe steun te ontvangen, anders interpreteren (27), met name wanneer het risico supranationaal is of een brede reikwijdte heeft. Voor de voor een MMF bevoegde overheid kunnen overwegingen met betrekking tot de stabiliteit van de MMF’s voorrang krijgen over die met betrekking tot de stabiliteit van de sponsorende bank. Teneinde consistentie te garanderen van de toepassing van deze bepaling in de lidstaten, kan overwogen worden een coördinatie-element op Unieniveau te introduceren.

6.1.

De ECB merkt de uitzonderingen op in de beleenbaarheidscriteria voor instrumenten met een hoge kredietkwaliteit die worden uitgegeven of gegarandeerd door een centrale autoriteit of centrale bank van een lidstaat, de ECB, de Unie, het Europees Stabiliteitsmechanisme of de Europese Investeringsbank (28). Deze uitzonderingen zijn in lijn met soortgelijke uitzonderingen voor overheidsgerelateerde entiteiten zoals voorgestaan door de recente FSB-voorstellen over minimum surpluspercentagenormen die toegepast worden op effectenfinancieringstransacties (29). De ECB merkt op dat deze uitzonderingen consistent omgezet zullen moeten worden in de interne kredietbeoordelingsprocedures van de beheerders (30).

6.2.

Hoewel de ECB de ontwerpverordening vanuit een financieel stabiliteitsperspectief verwelkomt, wijst de ECB niettemin op de behoefte aan zorgvuldige beoordeling van de gecombineerde impact van de voorgestelde maatregelen op de intermediatierol van MMF's in het financiële stelsel van de Unie. Het is met name denkbaar dat de intermediatiecapaciteit van MMF's gereduceerd kan worden, aangezien MMF's geacht worden een aanzienlijk deel van hun activa (30 %) aan te houden in dagelijks of wekelijkse vervallende activa (31), terwijl dergelijke limiteringen op dit moment niet bestaan. Daarnaast kan de recent geïntroduceerde liquiditeitsdekkingsratio (32), die financiering door bedrijven gunstiger behandelt dan financiering die via activabeheerders bijeen is gebracht, de banken stimuleren om financiering rechtstreeks bij bedrijven te verzamelen. Toekomstige regels met betrekking tot netto stabiele financiering kunnen de band tussen banken en MMF's eveneens aantasten. In deze context stelt de ECB nadere beoordeling voor van het effect van de ontwerpverordening op het patroon van bankintermediatie en de kwesties die zich voor kunnen doen tijdens de overgang van het ene intermediatieregime naar het andere. Er dient in het bijzonder beoordeeld worden of de reallocatie van fondsen van MMF's naar de bankensector aanzienlijk is en of dit daadwerkelijk invloed heeft op kortlopende geldmarkten (33).

6.3.

Bovendien spelen MMF's een belangrijke rol als zijnde één van de belangrijkste investeerders in de markt voor kortlopende gesecuritiseerde activa, zoals door activa gedekt commercial paper (ABCP). De ABCP-markt is belangrijk voor de intermediatie van kortlopend krediet aan de reële economie, d.w.z. handelskredieten. De ontwerpverordening zet vereisten uiteen voor de beleenbaarheid van gesecuritiseerde activa voor investering door MMF's, inclusief vereisten voor de onderliggende pool van activa met betrekking tot type, krediet- en liquiditeitsrisico en looptijdlimiet (34). Terwijl de ECB erkent dat deze vereisten de transparantie van de investeringsportefeuilles van MMF's vergroten en leiden tot verbetering van krediet- en liquiditeitsrisico, stelt de ECB voor de voordelen van de overwogen restricties met betrekking tot investeringen in ABCP's af te wegen tegen hun effect op het functioneren en de diepgang van de securitisatiemarkten.

6.4.

De Commissie heeft reeds opgemerkt dat de kosten van het implementeren van de hervorming ertoe kan leiden dat een aantal fondsen van de markt zal verdwijnen (35), dat vervolgens kan leiden tot verdere concentratie in een reeds geconcentreerde markt (36). Indien een dergelijke situatie zich voordoet, kunnen de overblijvende MMF's meer systeemrelevant worden, in het bijzonder met betrekking tot het monetaire beleidstransmissiemechanisme, wegens de betrokkenheid van MMF's bij kortlopende financieringen van banken. Deze aspecten dienen eveneens nader onderzocht te worden.

8.1.

Met de inwerkingtreding van de ontwerpverordening kunnen alleen instellingen voor collectieve belegging, die een vergunning hebben gekregen op basis van de daarin opgenomen regeling, als MMF in de Unie gevestigd zijn, op de markt worden gebracht en/of beheerd worden (40). De huidige definitie van MMF’s voor de toepassing van verzameling van ECB-statistieken inzake monetaire en financiële instellingen wordt afgestemd op de CEER-richtsnoeren, wat de consistente behandeling van MMF's voor statistische doeleinden en toezichtdoeleinden garandeert. Aldus kan er na de inwerkingtreding van de ontwerpverordening (41) en hangende nadere wijzigingen van het statistisch kader van de ECB mogelijk een periode volgen waarin uiteenlopende definities voor toezichtdoeleinden en statistische doeleinden van de ECB van toepassing zijn. In dit opzicht bevat Verordening (EU) nr. 1071/2013 (ECB/2013/33) criteria voor de identificatie van MMF's die verplicht zijn voor statistische doeleinden, ongeacht of deze worden toegepast voor toezichtdoeleinden op nationaal niveau.

8.2.

De ontwerpverordening verplicht MMF-beheerders om op kwartaalbasis informatie te rapporteren aan de bevoegde autoriteiten. Deze informatie moet daarna ter beschikking worden gesteld van de ESMA voor het creëren van een centrale database van alle, in de Unie gevestigde, beheerde of op de markt gebrachte MMF's. De ECB heeft alleen toegang tot deze database ten behoeve van statistische doeleinden (42). Hoewel de ECB deze expliciete verwijzing ondersteunt, kan een bredere toegang tot andere MMF-gegevens noodzakelijk zijn ter garantie van de bijdrage van het Europees Stelsel van Centrale Banken aan de i) goede beleidsvoering ten aanzien van de stabiliteit van het financiële stelsel en ii) de analytische en statistische steun van de ECB aan de ESRB (43).