This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013PC0415
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT pursuant to Article 294(6) of the Treaty on the Functioning of the European Union concerning the Position of the Council on the adoption of a Directive of the European Parliament and of the Council laying down standards for the reception of asylum seekers
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 294, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over het standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van asielzoekers
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 294, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over het standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van asielzoekers
/* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 294, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie over het standpunt van de Raad met het oog op de vaststelling van een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van normen voor de opvang van asielzoekers /* COM/2013/0415 final - 2008/0244 (COD) */
2008/0244 (COD) MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT
overeenkomstig artikel 294, lid 6, van het Verdrag betreffende de werking van
de Europese Unie
over het standpunt van de Raad met het oog op de
vaststelling van een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot
vaststelling van normen
voor de opvang van asielzoekers 1. Achtergrond Indiening van het voorstel bij het Europees Parlement en de Raad (document COM(2008) 815 definitief/2 - 2008/0244 COD): || 9 december 2008 Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité: || 16 juli 2009 Advies van het Europees Parlement in eerste lezing: || 7 mei 2009 Indiening van het gewijzigde voorstel: || 6 juni 2011 Geplande periode voor goedkeuring van het standpunt van de Raad (document COM(2011) 320 definitief - 2008/0244 COD): || 7 juni 2013 2. Doelstelling
van het voorstel van de Commissie Het voorstel wijzigt de
opvangrichtlijn uit 2003 tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van
asielzoekers. Het heeft als doel te zorgen voor betere en meer geharmoniseerde normen
voor behandeling. In het bijzonder worden de redenen voor hechtenis aan de orde
gesteld en wordt een uitgebreide lijst van regels en waarborgen opgenomen. Het
voorstel zorgt voor een betere toegang tot werkgelegenheid, materiële steun,
gezondheidszorg en rechtsbijstand, en voorziet in de vertegenwoordiging van
niet-begeleide minderjarigen en de vaststelling van bijzondere behoeften. Ook zou
de Commissie gemakkelijker toezicht kunnen houden op de tenuitvoerlegging van
de richtlijn. 3. Opmerkingen
over het standpunt van de raad De Commissie diende in juni
2011 een gewijzigd voorstel in, met als doel een overzicht te geven van de in
de onderhandelingen geboekte vooruitgang. Vervolgens bereikten de medewetgevers
op politiek niveau een gemeenschappelijk standpunt op 28 juni 2012. COREPER keurde
dit gemeenschappelijke standpunt unaniem goed op 11 juli 2012. Ook de commissie
LIBE keurde het standpunt informeel goed op 19 september 2012 na een
oriënterende stemming [51 stemmen voor, 4 tegen en 3 onthoudingen]. Op 20 september
deelde de voorzitter van de commissie LIBE de Raad VOORZ per brief mee dat, als
de Raad het gemeenschappelijke standpunt ongewijzigd zou goedkeuren, hij
achtereenvolgens de leden van de commissie LIBE en de plenaire vergadering zou aanbevelen
het gemeenschappelijke standpunt ongewijzigd goed te keuren. De belangrijkste verschillen
tussen het gemeenschappelijke standpunt en het gewijzigde voorstel van de
Commissie uit 2011 zijn de volgende. Definitie van gezinsleden – artikel 2, lid c In het voorstel van de Commissie
wordt de definitie van gezinsleden uitgebreid wat betreft minderjarigen. Het
voorstel omvat in het bijzonder gehuwde minderjarige kinderen van de aanvrager,
de minderjarige broers en zussen van de minderjarige aanvrager, en de ouders of
een andere volwassene die voor de minderjarige verantwoordelijk is. Het
voorstel is in elk geval van toepassing op zowel gehuwde als ongehuwde minderjarigen. In het gemeenschappelijke
standpunt wordt niet deze definitie goedgekeurd maar de meer beperkende
definitie zoals goedgekeurd in het gewijzigde voorstel voor de erkenningsrichtlijn. De definitie van gezinsleden in
de richtlijn voor opvangvoorzieningen betreft echter alleen
verblijfsvoorzieningen en in het bijzonder het recht van gezinsleden om samen
te worden gehuisvest. In het gemeenschappelijke standpunt zijn ook waarborgen
uit andere bepalingen opgenomen waardoor de rechten van al dan niet gehuwde
minderjarigen worden gegarandeerd wat betreft hun verblijfsvoorzieningen. De
doelstellingen van het Commissievoorstel worden dus volledig bereikt. Vaststelling van bijzondere
opvangbehoeften van kwetsbare personen, artikel 22, overweging 14 In het gemeenschappelijke
standpunt worden de doelstellingen van het Commissievoorstel gehandhaafd wat
betreft de behandeling van deze categorie aanvragers. Hoewel de formulering
tijdens de onderhandelingen aanzienlijk werd gewijzigd, blijft het verplicht de
persoonlijke behoeften van alle aanvragers te beoordelen zodat kan worden
vastgesteld wie een kwetsbaar persoon is en dus speciale opvangwaarborgen nodig
heeft. De wijzigingen in het
Commissievoorstel komen hoofdzakelijk tegemoet aan de bezorgdheid dat de
vaststellingsprocedure onevenredige administratiekosten en onnodige
administratieve procedures met zich mee kan brengen. In de wijzigingen wordt
het toepassingsgebied van de vaststellingsprocedure verduidelijkt maar niet
beperkt. Materiële
opvangvoorzieningen – artikel 17, lid 5, overweging 20 In het gemeenschappelijke
standpunt wordt het voorstel gehandhaafd dat lidstaten een nationaal
referentiepunt moeten hebben voor het berekenen van de vereiste materiële
bijstand voor asielaanvragers. Als voorbeeld van een dergelijk referentiepunt
werd in het Commissievoorstel de minimale sociale bijstand voor onderdanen aangehaald.
Dit voorbeeld werd in het gemeenschappelijke standpunt niet gehandhaafd wegens
de bezorgdheid dat dit vanzelf kan leiden tot een gelijke behandeling van
asielzoekers en onderdanen op dit vlak. Aangezien dit referentiepunt in de
desbetreffende bepaling alleen als voorbeeld werd aangehaald, heeft de
weglating ervan geen invloed op de daarin gestelde verplichting. Gezondheidszorg – artikel 19 In het gemeenschappelijke
standpunt blijft de desbetreffende doelstelling van het Commissievoorstel
gehandhaafd, aangezien betere normen voor gezondheidszorg worden gegarandeerd
voor alle aanvragers, ook kwetsbare personen. In het gemeenschappelijke
standpunt wordt alleen "posttraumatische stoornissen" vervangen door
"ernstige psychische stoornissen"; het toepassingsgebied van deze
bepaling wordt hierdoor niet beperkt. Beperking of intrekking van materiële
opvangvoorzieningen: artikel 20, overweging 21 In verband hiermee legt het
gemeenschappelijke standpunt in één opzicht meer beperkingen op dan het
Commissievoorstel. In het bijzonder wordt een overweging van de huidige
richtlijn opnieuw opgenomen, waardoor het toegelaten is de steun te beperken of
in te trekken omwille van alle redenen voorzien in artikel 20 van de
richtlijn als de asielaanvraag ongerechtvaardigd laat werd ingediend. De opnieuw opgenomen overweging
wordt echter ook anders geformuleerd om ze minder ambitieus dan de huidige te
maken. In het bijzonder kan de steun alleen worden beperkt en niet volledig
worden ingetrokken. Bovendien moeten de lidstaten eerst "bewijzen" dat
de vertraging zonder "gerechtvaardigde redenen" was. Er wordt ook
bepaald dat aanvragers in elk geval garanties moeten krijgen op een "menswaardige
levensstandaard". Ten slotte wordt in het gemeenschappelijke standpunt
gehandhaafd dat tegen een beslissing om steun te beperken/in te trekken, beroep
mogelijk moet zijn, evenals een aanvraag tot kosteloze rechtsbijstand, zoals
gesteld in het Commissievoorstel. Toegang tot de arbeidsmarkt -
artikel 15, overweging 19 In het gemeenschappelijke
standpunt staan meer beperkingen dan in het Commissievoorstel wat betreft de
maximale wachttijd voor toegang tot de arbeidsmarkt [9 maanden in plaats van de
door de Commissie voorgestelde 6, en alleen als er in die periode geen beslissing
in de eerste fase van het asielproces wordt genomen]. Ook wordt de mogelijkheid
om een arbeidsmarkttoets uit te voeren opnieuw opgenomen, nadat dit in het
Commissievoorstel was geschrapt. Toch biedt het
gemeenschappelijke standpunt meer bescherming dan de huidige richtlijn, waarin is
bepaald dat toegang tot de arbeidsmarkt pas kan na 12 maanden. Bovendien blijft
in het gemeenschappelijke standpunt het voorstel gehandhaafd dat de lidstaten
weliswaar voorwaarden voor toegang tot de arbeidsmarkt mogen stellen, maar dat
ze niet zoveel beperkingen mogen opleggen dat het in de praktijk onmogelijk
wordt om een baan te krijgen. Hechtenis Er dient te worden opgemerkt
dat in de huidige richtlijn geen regels voor hechtenis zijn opgenomen, met
uitzondering van enkele algemene beginselen. Daarom heeft het
gemeenschappelijke standpunt, dat in grote mate de doelstellingen van het
Commissievoorstel handhaaft, een grote toegevoegde waarde in vergelijking met
de huidige normen. a. Redenen voor hechtenis – artikel 8,
lid 3 In het gemeenschappelijke
standpunt wordt één reden voor hechtenis toegevoegd aan de vier redenen van het
Commissievoorstel. Door de bijkomende reden wordt het mogelijk een asielzoeker
in hechtenis te nemen als de nationale autoriteiten op basis van objectieve
criteria kunnen aantonen dat de aanvrager als enig doel had de
terugkeerprocedure te dwarsbomen, onder meer doordat hij al vroeger asiel had
kunnen aanvragen maar dat niet heeft gedaan. In het gemeenschappelijke
standpunt wordt de uitputtende lijst van gronden gehandhaafd. In het standpunt zijn
ook alle algemene waarborgen van het Commissievoorstel opgenomen [inhechtenisneming
kan alleen als het in verhouding of noodzakelijk is, als alle alternatieven
zijn overwogen enz.]. b. Waarborgen inzake hechtenis
– artikel 9 In het gemeenschappelijke
standpunt worden de waarborgen van het Commissievoorstel in grote mate gehandhaafd,
met name wat betreft de toegang tot kosteloze rechtsbijstand, informatie over de
redenen voor hechtenis en de mogelijkheden om beroep aan te tekenen. Het
standpunt voorziet echter niet in een automatische toetsing van het
aanhoudingsbevel door een rechter als het is uitgevaardigd door de
administratieve instanties. Tegelijk zijn volgens het gemeenschappelijke
standpunt de lidstaten ten minste verplicht om in dergelijke gevallen de aanvrager
schriftelijk te informeren over zijn recht om tegen het aanhoudingsbevel beroep
aan te tekenen en, als dergelijk beroep wordt aangetekend, te verzekeren dat
het snel wordt behandeld. c. Hechtenis van personen
met bijzondere opvangbehoeften – artikel 11 Artikel 11, lid 1,
van het gewijzigde voorstel van de Commissie bepaalt dat de lidstaten kwetsbare
personen niet in hechtenis mogen nemen tenzij wordt bewezen dat hun
(psychologische) gezondheid en hun welzijn niet aanzienlijk zullen verslechteren
als gevolg van hun aanhouding. Dit wordt in het gemeenschappelijke standpunt
geschrapt. In plaats daarvan stelt het gemeenschappelijke standpunt dat "de
nationale autoriteiten het grootste belang moeten hechten aan de (psychologische)
gezondheid van gearresteerde kwetsbare aanvragers" en dat de lidstaten in
moeten staan voor regelmatig toezicht en gepaste bijstand, rekening houdend met
de specifieke situatie en gezondheidstoestand. Artikel 11, lid 1,
moet gezamenlijk worden beschouwd met artikel 22, volgens welk de
lidstaten verplicht zijn de toestand van alle aanvragers die op het grondgebied
aankomen, onmiddellijk te beoordelen, zodat ze hun bijzondere behoeften kunnen vaststellen,
ook wat betreft hun gezondheid en psychologische toestand. In dit opzicht kan
artikel 22 er toe bijdragen dat de doelstellingen van artikel 11,
lid 1, worden gehaald. Bovendien wordt in artikel 11
niet langer gesteld dat alleen tot hechtenis mag worden overgegaan als bewezen is
dat dit gebeurt in overeenstemming met het beginsel van de belangen van het
kind. In artikel 23 van de richtlijn wordt echter vastgesteld dat de
belangen van het kind cruciaal zijn als lidstaten de bepalingen van de wet op
minderjarigen uitvoeren, zoals ook wordt aangehaald in het VN-verdrag over de
rechten van het kind. Dus wordt in de richtlijn gehandhaafd dat het beginsel
van de belangen van het kind in elk geval moet worden gerespecteerd, ook in
geval van hechtenis. Ten slotte wordt in het
gemeenschappelijke standpunt "zeer" geschrapt in "zeer
uitzonderlijk". Het beginsel dat minderjarigen alleen in uitzonderlijke
gevallen mogen worden aangehouden, wordt echter in de tekst gehandhaafd. d. Voorwaarden voor
hechtenis - artikel 10 In het gemeenschappelijke standpunt
wordt niet gehandhaafd dat asielzoekers in hechtenis altijd moeten worden
gescheiden van andere onderdanen van derde landen, zoals voorgesteld door de
Commissie, maar alleen "in zoverre mogelijk". Er wordt in dergelijke
gevallen echter gegarandeerd dat voor aanvragers andere regels gelden dan voor
onderdanen van derde landen en dat ze nog altijd de bijzondere
opvangvoorwaarden van de richtlijn genieten. Bovendien staat het
gemeenschappelijke standpunt de lidstaten toe om bij uitzondering terug te vallen
op gevangenissen als ze "daartoe gedwongen" worden omdat ze "geen"
speciale voorzieningen voor detentie kunnen gebruiken; de Commissie had
voorgesteld om het gebruik van gevangenisinfrastructuur alleen toe te staan als
er geen plaats meer was in de bijzondere infrastructuur. Het gemeenschappelijke
standpunt waarborgt echter dat in dergelijke gevallen aanvragers apart van
gewone gevangenen zullen worden opgesloten. De overige waarborgen in het
Commissievoorstel worden gehandhaafd, namelijk de toegang tot
ontspanningsactiviteiten, ook in de open lucht, recht op communicatie met en
bezoek van het UNHCR, ngo's, gezinsleden en juridisch adviseurs, en toegang tot
informatie over het beheer van de detentiefaciliteit. Beroep (kosteloze rechtsbijstand
en vertegenwoordiging) - artikel 26 Het bereikte gemeenschappelijke
standpunt telt in twee opzichten meer beperkingen dan het voorstel van de
Commissie. Ten eerste is er een tweede reden voor toegang tot kosteloze
rechtsbijstand, geïnspireerd door het Handvest van de grondrechten, namelijk als
"de bijstand noodzakelijk is om
de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen".
Ten tweede voert het een "onderzoek van de grond van de zaak" in (geïnspireerd
door de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens), waardoor
rechters de toegang tot kosteloze rechtsbijstand kunnen weigeren als ze van
oordeel zijn dat het beroep geen kans op slagen heeft. Tegelijk zijn die twee extra
elementen volledig in overeenstemming met de ontwikkeling van de rechtspraak en
de huidige verplichtingen van de lidstaten wat betreft daadwerkelijke toegang
tot de rechtspraak. Alvorens te beslissen of kosteloze rechtsbijstand al dan
niet noodzakelijk is, zal het hof in elk geval een beoordeling moeten maken van
de moeilijkheidsgraad van de juridische procedures, van iemands vermogen om die
procedures te volgen en van de zwaarte van de straffen in kwestie. Hoewel het in
het geval van asielaanvragers moeilijk is om aan te tonen dat dergelijke
bijstand niet noodzakelijk is (geen kennis van de taal, van de nationale
rechtspraak enz.), kunnen er zaken zijn waarin het hof oordeelt dat toegang tot
rechtsbijstand disproportioneel is (bijvoorbeeld een kleine vermindering van het
zakgeld, wat niet van invloed is op de grondrechten van de aanvrager). 4. Besluit Het gemeenschappelijke
standpunt komt volledig tegemoet aan de hoofddoelstelling van de voorstellen
van de Commissie. Het heeft een toegevoegde waarde voor de huidige
behandelingsnormen en zorgt voor een betere harmonisatie van de
opvangvoorzieningen voor asielzoekers. Er komen ook regels voor detentie en
toegang tot kosteloze rechtsbijstand, kwesties die door de huidige asielinstrumenten
niet worden behandeld. In essentie is het standpunt van de Raad over het
algemeen in overeenstemming met het voorstel van de Commissie en kan het dus worden
gesteund.