5.12.2013   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 356/3

—

wijst erop dat lokale en regionale begrotingen een voorname rol spelen in de overheidsuitgaven in de EU. In dit verband zou het verstandig zijn om geld dat naar het cohesiebeleid gaat niet als overheidsuitgaven te beschouwen, maar als investeringen;

—

benadrukt dat het ter wille van een betere besteding van gelden niet alleen zaak is om ze efficiënter en doeltreffender toe te wijzen, maar ook om territoriale verschillen en groeibelemmerende factoren in bepaalde regio's in aanmerking te nemen, om de effecten van maatregelen te evalueren en om na te gaan hoe de gevolgen voor het cohesiebeleid kunnen worden verzacht;

—

beklemtoont dat multilevel governance en samenwerking tussen de verschillende bestuursniveaus cruciaal zijn om de fondsen beter te gebruiken teneinde de doelstellingen van de 2020-strategie te halen;

—

is van mening dat het vooraf stellen van voorwaarden beperkt zou moeten blijven tot gebieden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het cohesiebeleid. Voorkomen moet worden dat het cohesiebeleid overbelast wordt met zaken waarvoor het niet verantwoordelijk is en die alleen maar tot meer rompslomp leiden;

—

herhaalt dat het absoluut gekant is tegen macro-economische conditionaliteit, en sluit zich daarmee aan bij het standpunt van het Europees Parlement;

—

betreurt dat de Raad blijft hameren op de prestatiereserve en wil van zijn kant nogmaals voorstellen om een flexibiliteitsreserve aan te leggen, gefinancierd uit automatisch vrijkomende onbestede kredieten;

—

stelt als mogelijke mechanismen om het beheer te vereenvoudigen voor: het gelijktrekken van procedures en het normaliseren van documenten, het gebruik van gemeenschappelijke informaticatools, en de invoering van één centraal lokaal, zodat formaliteiten binnen dezelfde dienst kunnen worden afgehandeld.

Rapporteur

Alberto NUÑEZ FEIJÓO (ES/EVP), minister-president van Galicië

1.

wijst erop dat het cohesiebeleid tot dusverre van groot belang is geweest voor de convergentie tussen de regio's van de EU. Dit beleid zal ook in de toekomst van cruciale betekenis zijn om banen te scheppen, de economische groei te bevorderen en de sociale en territoriale cohesie kracht bij te zetten, en zal aldus de doelstellingen van de Europa 2020-strategie helpen verwezenlijken. Het is namelijk zo dat de structuurfondsen in zes lidstaten meer dan 60 % en in zeven lidstaten tussen de 30 en 60 % van alle overheidsinvesteringen vertegenwoordigen.

2.

De lokale en regionale begrotingen spelen in de overheidsuitgaven in de EU een voorname rol: in 2011 kwamen ze overeen met 16,7 % van het bbp en ging 34 % van de EU-overheidsuitgaven naar de lokale en regionale begrotingen. Rechtstreekse investeringen zijn in deze begrotingen van essentieel belang om de economie snel weer op de rails te krijgen. In dit verband zou het verstandig zijn om geld dat naar het cohesiebeleid gaat niet als overheidsuitgaven te beschouwen, maar als investeringen.

3.

Om gelden beter te besteden moeten ze niet alleen efficiënter en doeltreffender worden toegewezen, maar is het ook zaak om territoriale verschillen en groeibelemmerende factoren in bepaalde regio's in aanmerking te nemen, om de effecten van maatregelen te evalueren, en om na te gaan hoe de gevolgen voor het cohesiebeleid kunnen worden verzacht.

4.

De Europese middelen moeten in de verschillende regio's worden geconcentreerd op terreinen met een strategische meerwaarde, en dan met name kennis, onderwijs, onderzoek en innovatie, die een hefboomeffect teweegbrengen op de rest van de economie van de regio's.

5.

Het CvdR is van mening dat overheidsinvesteringen een gedeelde verantwoordelijkheid vormen voor alle overheidsniveaus, en is derhalve ingenomen met het voorstel voor een aanbeveling inzake basisprincipes voor een efficiënte overheidsbesteding van de OESO (1). Het pleit ervoor om deze basisprincipes goed te keuren op EU-niveau, en om voor regelmatig toezicht op de toepassing ervan te zorgen aan de hand van de door het CvdR uitgewerkte indicatoren voor multilevel governance.

6.

Het CvdR is ingenomen met de geïntegreerde benadering van het gemeenschappelijk strategisch kader voor de nieuwe programmeringsperiode, waarbij de totale hoeveelheid middelen die voor regionale doeleinden zijn bestemd worden samengevoegd. Wel is het lastig om de maatregelen goed op elkaar af te stemmen, omdat de thematische doelstellingen die in de voorstellen voor de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen worden genoemd, verschillen van de zes Elfpo-prioriteiten en de EFMZV-prioriteiten.

7.

Het CvdR wijst er nog eens op dat het cohesiebeleid en de Europa 2020-strategie met elkaar zijn verweven en dat de algemene doelstellingen inzake toename van de concurrentiekracht en van de werkgelegenheid (duurzame groei, werkgelegenheid en welzijn) onverminderd van kracht zijn. In dit verband moet worden benadrukt dat het cohesiebeleid een essentiële prikkel heeft gegeven aan onderzoek, ontwikkeling en innovatie, en aan het kennisbeleid. Hierdoor konden er innovatieve projecten worden opgezet waarmee de EU meer toegevoegde waarde heeft weten te creëren. Belangrijk is dat de financieringsprogramma's en -instrumenten van het cohesiebeleid worden afgestemd op het innovatie- en onderzoeksbeleid.

8.

Om na te gaan of het cohesiebeleid zoden aan de dijk zet, moeten de resultaten ervan goed in de gaten worden gehouden. Het effect van iedere maatregel moet gekwantificeerd en geanalyseerd kunnen worden aan de hand van betrouwbare criteria, om te evalueren in hoeverre de maatregel de regionale en lokale ontwikkeling ten goede is gekomen. Wordt de beleidskoers gebaseerd op doelstellingen en niet op steunverleningscriteria, dan wordt het voor regio's mogelijk om instrumenten en maatregelen beter te kiezen en aan hun specifieke behoeften aan te passen.

9.

Multilevel governance en samenwerking tussen de verschillende bestuursniveaus zijn cruciaal om de fondsen beter te gebruiken teneinde de doelstellingen van de 2020-strategie te halen. Daarom juicht het CvdR het toe dat in de horizontale beginselen van het gemeenschappelijk strategisch kader ook plaats is ingeruimd voor meerlagig bestuur en het partnerschapsbeginsel, en is het voornemens om zijn standpunt kenbaar te maken over het ontwerpvoorstel voor een Europese gedragscode zoals vastgelegd in artikel 5, lid 3, van de verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen, waar de Commissie momenteel aan werkt. Op deze manier kunnen de lokale en regionale overheden, de economische en sociale partners en de maatschappelijke organisaties nauwer bij alle fases van de programmering worden betrokken.

10.

Een grotere mate van decentralisering van taken als planning en beleidsuitvoering is veel efficiënter, zowel qua kostenplaatje als wat betreft de kwaliteit van diensten, omdat deze dichter bij de burgers worden verleend. Het opvoeren van decentralisering biedt ook belangrijke voordelen bij het in kaart brengen van de behoeften en vragen die ze hebben, alsmede bij het formuleren van maatregelen om duurzame groei kracht bij te zetten en het concurrentievermogen op te voeren. Tegelijkertijd leidt het tot versterking van de autonomie en de lokale democratie.

11.

Decentralisering via de regionale en lokale instellingen is van fundamenteel belang om de economische en sociale verschillen tussen de Europese regio's te verkleinen. Het kan de negatieve impact van de trek van arme landelijke regio's naar grote stedelijke gebieden helpen afzwakken. Ook kan het ertoe bijdragen dat minder mensen van de ene naar de andere lidstaat emigreren, want deze emigratie komt de arbeidsmarkt niet ten goede. Het wijst erop dat vroegtijdige langetermijn- en jaarplanning en het ontwerpen van investeringen voor de regio's essentieel is om tot doeltreffende en doelgerichte investeringen te komen. Een benadering van onderop is cruciaal voor een betere planning van de nationale investeringsprogramma's en ontwikkelingsplannen.

12.

De toegevoegde waarde van de uitgaven van de EU hangt af van specifieke belemmeringen die er in iedere regio bestaan. Daardoor is het ook niet mogelijk om een gemeenschappelijke strategie vast te stellen die algemeen in alle regio's kan worden toegepast. In het regelgevingskader voor de programmeringsperiode moet daarom zeker een bepaalde flexibiliteit worden ingebouwd.

13.

Ter verwezenlijking van de nagestreefde doelen is het, los van de verschillen tussen de regio's, absoluut noodzakelijk dat de lokale en regionale overheden het nodige te zeggen krijgen over het gebruik van de middelen in de periode 2014-2020, vanaf de vaststelling van het desbetreffende regelgevingskader tot de uitvoering van de maatregelen.

14.

Het Comité dringt erop aan dat het operationele beheer op regionaal en lokaal niveau wordt gedecentraliseerd. Dit komt de coördinatie en de complementariteit van de Fondsen ten goede en waarborgt een bottom-upaanpak, gebaseerd op de behoeften en kenmerken van iedere regio. Met deze decentralisering krijgen de met de uitvoering van de maatregelen belaste lokale en regionale overheden bovendien de bevoegdheden die aan iedere beheersautoriteit voor de operationele programma's zijn toegekend.

15.

Het subsidiariteitsbeginsel is met het Verdrag van Lissabon kracht bijgezet. Bij de verdere ontwikkeling van het cohesiebeleid is het zaak dat dit beleid gebaseerd blijft op het subsidiariteitsbeginsel, zodat de rol van de lokale en regionale overheden in alle stadia van het structuurbeleid wordt versterkt.

16.

Het subsidiariteitsbeginsel moet samen met het evenredigheidsbeginsel echter niet alleen worden gebruikt om de efficiency op te voeren. Zo moet bv. ook het huidige decentrale systeem voor het opstellen van operationele programma's in stand gehouden of zelfs versterkt worden, zodat regionale en lokale overheden bij de concrete tenuitvoerlegging van het Europese cohesiebeleid meer autonomie krijgen. Hierdoor kan de programmering beter worden afgestemd op de specifieke noden en prioriteiten van iedere regio.

17.

Regionale en lokale overheden moeten zo veel mogelijk te zeggen krijgen over de programma's en maatregelen die in elke regio worden uitgevoerd om tot een echte geïntegreerde gebiedsgerichte benadering (place-based) te komen. Zij zijn immers de meest aangewezen gesprekspartners van degenen die op EU-niveau voor de fondsen verantwoordelijk zijn en degene die Europese, nationale, regionale en lokale initiatieven met elkaar kunnen verbinden.

18.

Het vooraf stellen van voorwaarden zou beperkt moeten blijven tot gebieden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het cohesiebeleid. Voorkomen moet worden dat het cohesiebeleid overbelast wordt met zaken waarvoor het niet verantwoordelijk is en die alleen maar tot meer rompslomp leiden.

19.

Het wil herinneren aan het CvdR-standpunt over het ontwerpvoorstel voor een algemene verordening over de GSK-fondsen voor de programmeringsperiode 2014-2020 voor het cohesiebeleid, waarin werd benadrukt dat de meeste regio's en lokale besturen niet verantwoordelijk zijn voor de naleving van de doelstellingen van de economische governance. Toepassing van macro-economische conditionaliteit op nationaal niveau zou het cohesiebeleid dan ook onrechtvaardiger maken, terwijl er onzekerheid zou ontstaan over de financiering van toekomstige nieuwe projecten.

20.

Het Comité herhaalt dat het absoluut gekant is tegen macro-economische conditionaliteit, en sluit zich daarmee aan bij het standpunt van het Europees Parlement.

21.

Het CvdR pleit voor een gedifferentieerde aanpak bij het gebruik van indicatoren voor resultaten inzake kwaliteit en kwantiteit. Deze moeten relevant zijn en zorgvuldig worden gekozen, waarbij gekeken wordt naar de resultaten van de projecten en de langetermijnvoordelen in plaats van naar theoretische aannames. Ook moet getracht worden de criteria voor het beoordelen van de resultaten van de inzet van de fondsen op Europees niveau te harmoniseren.

22.

Het CvdR staat uitdrukkelijk achter de evaluatiecultuur, die het mogelijk maakt om de kwaliteit van strategieën en procedures voortdurend te verbeteren. Het dringt erop aan dat de uitwisseling van ervaringen en succesvolle methoden tussen nationale en regionale autoriteiten in heel Europa wordt bevorderd. Om dit doel te verwezenlijken wordt voorgesteld om een geïntegreerde databank ter beschikking te stellen waarin succesvolle praktijken en de beste beschikbare technische middelen worden opgeslagen die uit eender welke van de fondsen voor het gemeenschappelijk strategisch kader worden gefinancierd.

23.

Het CvdR betreurt dat de Raad blijft hameren op de prestatiereserve. Het wil van zijn kant nogmaals voorstellen om een flexibiliteitsreserve aan te leggen, gefinancierd uit automatisch vrijkomende onbestede kredieten. Zo kunnen de beleidsverantwoordelijken de strategie op middellange termijn aansturen en wordt gestimuleerd dat de uitgaven die aanvankelijk waren ondergebracht bij ieder operationeel programma toch worden verricht.

24.

De mogelijkheid om strategieën te realiseren via geïntegreerde territoriale investeringen waarmee horizontale acties kunnen worden uitgevoerd die worden gefinancierd uit een of meerdere assen of programma's, zal de reële impact van de geselecteerde projecten in de desbetreffende steden of regio's vergroten en de meerwaarde van de middelen doen toenemen, wat de efficiëntie van de uitgaven vergroot.

25.

Het lijkt een goed idee dat de financiële middelen en de subsidies elkaar zouden aanvullen, om zo bij te dragen tot een evenwichtige regionale ontwikkeling en slimme groei. Het weloverwogen combineren van deze twee instrumenten zou een van de pijlers van het investeringsbeleid voor de periode 2014-2020 moeten vormen. Dat is ook de visie van het CEPS, dat er in een rapport voor het EP op wijst dat innovatieve financiële instrumenten niet in de plaats mogen komen van steun, en enkel geschikt zijn voor financieel rendabele projecten.

26.

Tijdens de uitvoering van de meerjarige kaders kunnen elementen opduiken waardoor de oorspronkelijke doelstellingen en prioriteiten moeten worden bijgesteld. Hoewel herhaaldelijke herschikkingen uit den boze zijn, moet het wel gemakkelijker worden een gedeelte van de middelen binnen hetzelfde programma opnieuw toe te wijzen. Daarbij mag echter nooit worden getornd aan de oorspronkelijke doelstellingen en mogen de percentages in kwestie nooit zo hoog zijn dat de verwezenlijking ervan op de helling komt te staan; bedoeling van een herschikking moet zijn de doelstellingen aan te passen aan de gewijzigde regionale situatie.

27.

Ondanks de verstrenging van de uitvoeringsvereisten en de bepalingen inzake financieel toezicht, zijn de vereenvoudigingen die werden aangekondigd voor de periode 2007-2013 dode letter gebleven, en rijzen de kosten integendeel de pan uit. Het Comité hamert er daarom op dat de administratieve rompslomp daadwerkelijk moet verminderen, en dat de klemtoon daarbij moet komen te liggen op het beheer van de programma's. Alle partijen moeten bij een dergelijke vereenvoudiging worden betrokken, van de Commissie tot de mogelijke doelgroepen. De noodzakelijke vereisten inzake verificatie en controle van de maatregelen en de garanties van de begunstigden mogen daarbij niet in het gedrang komen.

28.

Vereenvoudigingsmaatregelen op EU-niveau kunnen pas daadwerkelijk van invloed zijn op het beheer van de programma's als zij vergezeld gaan van echte vereenvoudigingsmaatregelen op nationaal, regionaal en lokaal niveau, afhankelijk van de bevoegdheden van de betrokken bestuursniveaus.

29.

Mogelijke mechanismen om het beheer te vereenvoudigen zijn het gelijktrekken van procedures en het normaliseren van documenten, het gebruik van gemeenschappelijke informaticatools, en de invoering van één centraal lokaal, zodat formaliteiten binnen dezelfde dienst kunnen worden afgehandeld.

30.

Het Comité is een uitgesproken pleitbezorger van de algemene invoering van elektronische overheidsdiensten, die van cruciaal belang kunnen zijn voor het gebruik van de middelen en de betrekkingen tussen enerzijds de begunstigden — die het creëren van welvaart daadwerkelijk stimuleren — en anderzijds de desbetreffende autoriteiten en beheerders.

31.

Het Comité is voorstander van het alternatief van normbedragen als een vorm van goedkeuring en rechtvaardiging van kosten die minder administratieve lasten meebrengt en waarbij niet wordt getornd aan de doelstellingen.

32.

Het Comité herinnert eraan dat het ook mogelijk is andere administratieve lasten te verminderen, namelijk door de rapporten en controles om de vooruitgang te meten te vereenvoudigen en de betrouwbaarheid van de procedures voor verificatie, controle en audit van de programma's na te gaan.

33.

Het Comité wijst op het nut van de monofondsprogramma's, die het mogelijk hebben gemaakt de procedures voor goedkeuring en herziening van de geïntegreerde programma's te vereenvoudigen, en wijst op de voordelen van de operationele programma's die op meerdere fondsen zijn gebaseerd. Dankzij deze laatste is de positieve impact van het EU-optreden in de regio's optimaal, omdat op geïntegreerde wijze gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden van de diverse ontwikkelingsinstrumenten.

34.

De omzetting van de EU-voorschriften in nationale wetgeving kan bij het beheer van de fondsen een netelige zaak blijken. De bevoegde autoriteiten moeten daarom zo nauwgezet mogelijk te werk gaan bij de uitwerking van de bepalingen, vooral als die een horizontale impact hebben op de programma's, wat het geval is bij aanbestedingen en subsidies.

35.

Het nauwe verband tussen het cohesiebeleid en de Europese bepalingen inzake overheidssteun en diensten van algemeen economisch belang maakt dat bij hervormingen steeds nauwlettend moet worden toegezien op de compatibiliteit van de financieringsmechanismen; daarnaast is het zaak het beheer van de programma's niet te bemoeilijken met bijkomende administratieve lasten.

36.

Er moet een duidelijk kader komen voor de toepassing van staatssteunregels op financieringsinstrumenten en publiek-private partnerschappen, zodat projecten geen vertraging oplopen of moeten worden stilgelegd.

37.

De Commissie heeft het aantal subsidiabiliteitscriteria in bepaalde gevallen teruggebracht. Van die vereenvoudiging moet goed gebruik worden gemaakt. Het Comité pleit er daarom voor dat in het kader van de selectie van projecten indicatoren worden vastgesteld aan de hand waarvan niet alleen de impact van de investering maar ook de mate van ontwikkeling van de projecten kan worden beoordeeld, zodat de middelen efficiënter kunnen worden verdeeld en voorrang kan worden gegeven aan de projecten met de grootste meerwaarde en waarvan het gunstige effect op de economie zich het snelst zal doen voelen. De verbetering van de bestuurscapaciteit van de lokale overheden is essentieel voor het welslagen van de investeringen op de lange termijn, met name in de gevallen dat ze de eindbegunstigden zijn van de projecten; het gaat dan om de ondersteuning voor openbare aanbestedingen en technische aspecten, evenals om vermogensbeheer na investeringen.

38.

Het CvdR dringt er bij de bevoegde autoriteiten op aan gebruik te maken van particuliere cofinanciering voor de projecten, aangezien het cohesiebeleid deze extra mogelijkheid biedt naast het cohesiebeleid; in een context waar er steeds minder openbare middelen beschikbaar zijn, is dit zonder meer een meerwaarde voor dit beleid. De publiek-private partnerschapsmodellen dienen verder te worden onderzocht en te worden goedgekeurd voor gebruik met het oog op de EU-financiële instrumenten. Particuliere cofinanciering van projecten voor economische ontwikkeling kan er bovendien toe bijdragen dat de projecten relevant zijn en dat bedrijven zich aan de ontplooide initiatieven committeren en zich verantwoordelijk opstellen.

39.

Het wijst op de belangrijke rol die de EIB in dit verband kan vervullen en op de verdere mogelijkheden die kunnen worden opgedeeld in „kaderleningen” en „leningen voor structurele programma's”.

40.

Zoals ook al in voorgaande adviezen is aangegeven, dient te worden gedacht aan de mogelijkheid om obligaties uit te geven voor de financiering van belangrijke projecten die op middellange termijn economische winst opleveren.

41.

Het CvdR beseft dat er in de huidige tijd veel moeilijkheden zijn wat het gebruik van de financiële instrumenten betreft, en dat met name steden en stedelijke gebieden punten van bezorgdheid en specifieke noden delen wat de ontwikkeling van het instrument Jessica betreft, als gevolg van spanningen tussen de overheden die deze programma's beheren en de gemeentelijke overheden zelf. Daarom wijst het wederom op de noodzaak om, daar waar van toepassing, het gebruik van op leningen gebaseerde instrumenten te vereenvoudigen omwille van zijn multiplicatoreffect en de impuls die ervan uitgaat voor de doeltreffendheid van de maatregelen, zodat er minder beroep hoeft te worden gedaan op de regionale en lokale begrotingen. In dit verband dient ook de deelname van ontwikkelingsbanken in aanmerking te worden genomen als één van de mogelijke beheerders.

42.

Het CvdR verwerpt de praktijk van het invoeren van bepalingen met terugwerkende kracht en is van oordeel dat dit in de toekomst ook moet worden vermeden, aangezien dit het beheer niet ten goede komt en rechtsonzekerheid creëert. Het pleit voor de toepassing van het evenredigheidsbeginsel waarbij de controlevereisten worden afgestemd op de omvang van de uit de Structuurfondsen gecofinancierde projecten.

43.

Door „vertrouwenscontacten” op te stellen tussen de Europese Commissie en de regio's kan dubbel werk bij de hoorzittingsprocedures worden voorkomen, hetgeen een toepassing van het evenredigheidsbeginsel betekent.

44.

Het CvdR is van mening dat er een specifieke aanpak nodig is voor de formulering van EU-richtsnoeren inzake het beheer van en de toezicht op uit meerdere fondsen gefinancierde projecten of programma's, teneinde dubbel administratief werk en daardoor ontmoediging te voorkomen. Dit geldt met name voor wat de aanwijzing van één enkele beheersautoriteit betreft, de algehele rapportageverplichting en de alomvattende auditing. Het CvdR zou in dit verband graag zijn standpunt kenbaar maken over de richtsnoeren voor de toepassing van de uit meerdere fondsen gefinancierde projecten.

45.

Het CvdR wijst erop dat de met het beheer van de projecten belaste instanties zeer zorgvuldig moeten weten om te springen met de extra middelen die de Europese Unie ter beschikking van de regio's stelt; het dringt er dus op aan dat zij de nodige aanpassingen doorvoeren om te zorgen voor een gedegen en passende organisatorische infrastructuur om optimaal gebruik te kunnen maken van deze middelen.