EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0408
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS Accelerating the implementation of the Single European Sky
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Het gemeenschappelijk Europees luchtruim sneller ten uitvoer leggen
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Het gemeenschappelijk Europees luchtruim sneller ten uitvoer leggen
/* COM/2013/0408 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Het gemeenschappelijk Europees luchtruim sneller ten uitvoer leggen /* COM/2013/0408 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET
EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET
COMITÉ VAN DE REGIO'S Het gemeenschappelijk Europees luchtruim
sneller ten uitvoer leggen (Voor de EER relevante tekst)
1.
INLEIDING
1.1.
De doelstellingen van het gemeenschappelijk
Europees luchtruim opnieuw bevestigen
De Europese luchtvaartsector speelt een vitale
rol in de Europese economie door handel en toerisme te bevorderen, en is een
drijvende kracht achter de groei van de werkgelegenheid. Luchtverkeersleiding
speelt is een bepalende factor in de waardeketen van de luchtvaartsector. Ze
moet zorgen voor veilige, snelle en rendabele luchtverkeersstromen, waardoor
het brandstofgebruik, de koolstofemissies en de vluchttijden afnemen. In het verleden hebben de Europese
luchtverkeersleidingsdiensten zich echter steeds ontwikkeld binnen nationale
grenzen, waarbij elke lidstaat zijn eigen systeem voor luchtverkeersbeheer (Air
Traffic Management, ATM) vaststelde. Dit heeft geleid tot een dure en inefficiënte
structurele versnippering van het Europese luchtruim. Bovendien komen de
ATM-systemen onvoldoende tegemoet aan de behoeften van hun klanten, de
luchtvaartmaatschappijen, en uiteindelijk dus ook de betalende passagiers. In 2004[1]
heeft de EU het initiatief genomen voor het gemeenschappelijk Europees
luchtruim, waarbij drie doelstellingen werden nagestreefd: "de huidige
veiligheidsnormen voor luchtvervoer aan te scherpen, bij te dragen tot de
duurzame ontwikkeling van het luchtvervoerssysteem en de algemene prestaties
van het systeem voor luchtverkeersbeheers- en luchtvaartnavigatiediensten voor
het algemene luchtverkeer in Europa te verbeteren"[2]. De verbintenis
om deze doelstellingen te verwezenlijken, werd verder versterkt door
doelstellingen op hoog niveau te formuleren, die tegen 2020 moeten worden
bereikt[3].
In 2007 werd een groot project opgestart om de technologie achter het Europese
systeem voor luchtverkeersbeheer te moderniseren (het SESAR-project)[4]. In 2009 werden concrete
instrumenten toegevoegd om de prestaties te verbeteren en richting te geven aan
de hervorming van het Europese systeem voor luchtverkeersbeheer[5]: een herziene benadering om
geïntegreerde dienstverlening te stimuleren, een proces waarbij
prestatiedoelstellingen worden vastgesteld en de oprichting van een
netwerkbeheerder om de acties op het niveau van het Europese netwerk te
coördineren. Uiteindelijk werd een benadering op vijf gebieden uitgewerkt, die
betrekking heeft op de diverse deelaspecten van het gemeenschappelijk Europees
luchtruim: veiligheid, prestaties, technologie, luchthavens en de menselijke
factor. De
totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim is een van de
kernprioriteiten van het algemene vervoersbeleid van de Europese Commissie[6]. Alle lidstaten blijven zich
inzetten voor de totstandbrenging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim,
maar de tenuitvoerlegging ervan blijft sterk onder de verwachtingen. Daarom
werd in 2012 bepaald dat een nieuw pakket maatregelen om de hervorming van het
Europese systeem voor luchtverkeersbeheer te versnellen een van de kernacties
voor de ontwikkeling van de interne markt is[7].
De vertragingen in het luchtverkeer zijn afgenomen (gedeeltelijk ten gevolge
van de financiële crisis, die tot een afname van het luchtverkeer in Europa
heeft geleid). Het veiligheidsniveau is steeds op peil gehouden, maar de
kostenefficiëntie is niet snel genoeg verbeterd en de suboptimale
vluchtprofielen hebben nog steeds een aanzienlijke invloed op het milieu. Nu de
Europese luchtvaartmaatschappijen te kampen hebben met sterke wereldwijde
concurrentie en de groei van de luchtvaart verschuift naar het Midden-Oosten en
de regio Azië-Stille Oceaan, kan het onbenutte potentieel van het
gemeenschappelijk Europees luchtruim, dat oploopt tot 5 miljard per jaar[8], niet langer worden genegeerd.
Hoe sneller het gemeenschappelijk Europees luchtruim tot stand wordt gebracht,
hoe sneller de verwachte voordelen ervan realiteit zullen worden. De laatste
ramingen geven aan dat in 2035 14,4 miljoen vluchten per jaar zullen worden
uitgevoerd in Europa, 50 % meer dan in 2012. Door de groei van het
luchtverkeer zal de ATM-capaciteit onder grote druk komen te staan en zal de
slechte afstemming tussen de ATM-capaciteit en de doorstroming op de
luchthavens[9]
nog verergeren. Door het capaciteitstekrot op de luchthavens zullen bijna 2
miljoen vluchten niet kunnen worden uitgevoerd[10]. De
tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim en de
bijbehorende hervorming van het Europese systeem voor luchtverkeersbeheer moet
worden versneld om onze luchtruimgebruikers te helpen de sterke wereldwijde
concurrentie aan te gaan en om toekomstige economische groei te bevorderen.
Daarom stelt de Commissie, op basis van de ervaring die zij tot dusver met het
gemeenschappelijk Europees luchtruim heeft opgedaan, een zorgvuldig gericht
wetgevingsvoorstel voor om de snelle tenuitvoerlegging van het
gemeenschappelijk Europees luchtruim te faciliteren. Dit wetgevingspakket
bestaat uit de herziening van de vier verordeningen inzake het
gemeenschappelijk Europees luchtruim en de wijziging van de verordening tot
oprichting van een Europees Agentschap voor de veiligheid van de luchtvaart
(het EASA[11]).
1.2.
Evolutie van de prestaties van
luchtvaartnavigatiediensten
Eind jaren '90 had Europa te kampen met grote
vertragingen en inefficiëntie bij het verlenen van
luchtverkeersleidingsdiensten. Nu, meer dan tien jaar later, is het Europees
luchtruim nog steeds sterk versnipperd, met 50 luchtverkeersleidingscentra en 29
verschillende verleners van luchtvaartnavigatiediensten[12]. In 2011 bedroegen de directe en indirecte
kosten van luchtverkeersleiding in Europa in totaal ongeveer 14 miljard euro.
De directe kosten alleen (die worden geïnd in de vorm van gebruikersheffingen)
vertegenwoordigen meer dan 20 % van de totale exploitatiekosten, brandstof
niet meegerekend, van de meest efficiënte luchtvaartmaatschappijen. In het
algemeen vormen directe kosten voor luchtverkeersleiding de derde grootste
kostenpost (na brandstof en luchthavenheffingen) voor luchtvaartmaatschappijen.
De productiviteit (gemeten in werkuren van de
luchtverkeersleiders) is de voorbije tien jaar met ongeveer 18 %
toegenomen, maar de totale arbeidskosten van de luchtverkeersleiders zijn
sneller gestegen (met bijna 40 %). De totale kosten van
luchtverkeersleiding zijn met 10 % gestegen en het aantal Europese
luchtverkeersleiders is toegenomen tot ongeveer 14 500. De
luchtverkeersleiders vertegenwoordigen echter slechts een derde van het totale
personeelsbestand van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten, wat erop
wijst dat deze zeer veel ondersteunend personeel in dienst hebben (ongeveer 30 000
mensen in 2011). Ondanks de eerder vermelde afname van het
luchtverkeer, waardoor het systeem minder onder druk is komen te staan, is de
capaciteit niet toegenomen: de gemiddelde vertraging per vlucht ten gevolge van
luchtverkeersleiding was in 2011 ongeveer hetzelfde als in 2003. De
milieuprestaties zijn afhankelijk van de efficiëntie van de vluchten, d.w.z. de
mogelijkheid voor luchtruimgebruikers om directere routes te volgen. De kosten
van gate-to-gate-tekortkomingen door hoger brandstofverbruik en langere
vluchttijden werden in 2011 geraamd op 3,8 miljard euro. Er is dus zeker nog
ruimte voor verbetering op dit gebied. Wat veiligheid betreft, scoort de
luchtverkeersleiding goed. Bovendien worden inspanningen geleverd om de
tenuitvoerlegging van veiligheidsprogramma's, beheersystemen en analysemethoden
te versterken.
2.
DE BESTAANDE REGELS HANDHAVEN EN VERBETEREN
Bij de laatste herziening van het
wetgevingskader voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim in 2009, heeft de
Commissie vooral gestreefd naar een radicale verbetering van de prestaties van
het luchtverkeersleidingssysteem. De verwezenlijking van de
prestatiedoelstellingen moet worden beschouwd als een primair streefdoel bij de
opzet van de functionele luchtruimblokken (FAB's), het beheer van de
netwerkfuncties (netwerkbeheerder) en het SESAR-project. In de voorbije twee jaar is op al deze punten
vooruitgang geboekt. De doelstellingen voor de eerste referentieperiode (2012-2014)
van de prestatieregeling zijn vastgesteld in 2011 en de regeling zelf is van
kracht geworden in 2012; de netwerkbeheerder[13]
is operationeel geworden in 2011; en de uiterste termijn voor de omschakeling
naar een meer geïntegreerde exploitatie van het luchtruim, op basis van FAB's,
is verstreken in december 2012. De gemeenschappelijke onderneming SESAR, die
tot taak heeft toezicht te houden op de ontwikkeling van SESAR, is begonnen met
de oplevering van de elementen van het nieuwe luchtverkeersleidingssysteem. Ten
slotte zijn ook de termijnen voor sommige andere belangrijke maatregelen (bijv.
m.b.t. de kwaliteit van datalinks en luchtvaartgegevens) verstreken, maar in
een aantal gevallen heeft de tenuitvoerlegging achterstand opgelopen. De voorbije twee jaar zijn veel inspanningen
geleverd met betrekking tot de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk
Europees luchtruim, maar tot dusver heeft dit niet de verwachte voordelen
opgeleverd. De prestatieplannen die op EU-niveau zijn overeengekomen voor de
periode 2012-2014 moesten een besparing van 2,4 miljard euro opleveren over
deze drie jaren. De geplande inspanningen van de lidstaten volstonden echter
niet om deze algemene doelstelling te bereiken, met een tekort van 189 miljoen
euro tot gevolg. Bovendien betwisten de luchtruimgebruikers deze cijfers. Zij
beweren dat hun kosten in 2014 aanzienlijk hoger zullen zijn door inflatie,
overdrachten van vorige jaren en risicodeling. De netwerkbeheerder heeft goed
gepresteerd, maar zijn taken blijven beperkt, met name wat de vaststelling van
concrete herstelmaatregelen betreft. De lidstaten zijn weliswaar overeengekomen
negen FAB's op te richten, maar in essentie blijven dit institutionele en
administratieve initiatieven die nog geen concrete operationele winst
opleveren. De bestaande wetgeving, waarbij de Commissie
de bevoegdheid heeft gekregen om uitvoeringsmaatregelen vast te stellen en te
handhaven, is al een stap op weg naar een oplossing voor deze problemen. De
prestatie- en heffingsregelingen zijn onlangs herzien en gemoderniseerd op
basis van de ervaring die tot dusver is opgedaan met de toepassing ervan. De
Commissie moet tegen eind 2013 prestatiedoelen vaststellen voor de volgende
referentieperiode (2015-2019), op basis van bestaande wetgeving. Er zijn
governancemechanismen voor de uitrol van SESAR vastgesteld, die de weg banen
voor de selectie van een uitrolbeheerder en de start van het uitrolproces in 2014. De Commissie is vastbesloten ervoor te zorgen
dat alle aspecten van het gemeenschappelijk Europees luchtruim ten uitvoer
worden gelegd en heeft voorbereidende stappen gezet om inbreukprocedures in te
leiden tegen lidstaten die nog niet voldoen aan de eisen voor de oprichting van
FAB's. Zij zal ook niet aarzelen verdere maatregelen te treffen als de
gebrekkige tenuitvoerlegging van bepaalde interoperabiliteitsmaatregelen, zoals
datalinkdiensten, wordt bevestigd. Om de
tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim te versnellen,
is het echter van het grootste belang dat in de tweede en derde
referentieperioden van de prestatieregeling ambitieuze prestatiedoelen worden
vastgesteld, met name wat kostenefficiëntie en capaciteit betreft. In deze
context wordt meer aandacht aan prestaties besteed vanuit een
gate-to-gate-perspectief. Het zal steeds moeilijker worden om de vereiste
prestaties te leveren in een netwerk dat wordt gekenmerkt door een groot aantal
luchtverkeersleidingscentra en door luchthavens met ernstige
congestieproblemen. Daarom zal
de Commissie van nabij de ontwikkeling van het luchtverkeer en de gevolgen
ervan voor de ATM- en luchthavencapaciteit in Europa blijven volgen, om te
garanderen dat de vereiste capaciteitstoename tijdig wordt gerealiseerd.
3.
DE EFFICIËNTIE VAN HET GEMEENSCHAPPELIJK EUROPEES
LUCHTRUIM VERBETEREN
3.1.
De klantgerichtheid van de verleners van
luchtvaartnavigatiediensten verbeteren: tijd voor prestaties
De prestatieregeling is de belangrijkste
katalysator voor het meten van de verwezenlijkingen van het gemeenschappelijk
Europees luchtruim. De prestatieregeling is gebaseerd op een systeem dat
bestaat uit de vaststelling van doelstellingen, planning, monitoring en
rapportering op de vier prestatiekerngebieden (veiligheid, milieu, capaciteit
en kostenefficiëntie). Ze vormt het kader waarbinnen dienstverleners verplicht
worden betere diensten te leveren tegen een lagere prijs. Om de
kostendoelstellingen te verwezenlijken wordt een maximumprijs voor de diensten
vastgesteld. De dienstverleners mogen de gebruikers niet meer vragen dan dit
maximum. Dit dwingt hen om kosteneffectiever te zijn. De tenuitvoerlegging van de regeling in de
eerste referentieperiode 2012-2014 zal leiden tot tastbare resultaten in de
vorm van efficiëntiewinsten. Directere vluchten en minder vertragingen zullen
helpen om de doelstellingen op het gebied van milieu en capaciteit te
verwezenlijken. Het is echter duidelijk dat nog meer kan worden verwezenlijkt:
de oorspronkelijke doelstellingen die door de Commissie en het
prestatiebeoordelingsorgaan waren voorgesteld voor de eerste referentieperiode,
zijn tijdens het goedkeuringsproces afgezwakt in het Comité voor het
gemeenschappelijk luchtruim, waar de lidstaten hun veto hebben gesteld tegen
ambitieuzere doelstellingen; bovendien leverden de definitieve prestatieplannen
niet helemaal de verwachte besparingen op (zie hierboven), waardoor het
algemene ambitieniveau nog verder werd afgezwakt. Uit het verleden blijkt ook dat de lidstaten,
die alleen eigenaar of meerderheidseigenaar zijn van de luchtverkeersleidingsdiensten,
sterk geneigd zijn zich te focussen op de inkomsten uit dit systeem, die door
de gebruikers worden gefinancierd, en dat zij weigerachtig staan tegenover een
omschakeling naar een meer geïntegreerd luchtruim, met de bijbehorende risico's
op stakingen of eventuele gevolgen voor de al krappe nationale begrotingen. Gezien deze achtergrond moet de
prestatieregeling worden versterkt om de transparantie te vergroten en de
regeling beter afdwingbaar te maken, om de vaststelling van doelstellingen
technischer wordt en op bewijzen wordt gebaseerd, om de onafhankelijkheid van
het prestatiebeoordelingsorgaan, als belangrijkste technische adviseur, te
vergroten, en ten slotte om de controle door de Commissie te versterken en het
mogelijk te maken sancties vast te stellen als de doelstellingen niet worden
gehaald. Tegelijk moeten de luchtruimgebruikers een grotere rol krijgen in het
proces. In het
huidige systeem hebben de lidstaten, in het Single Sky-comité, het laatste
woord over de doelstellingen, de vaststelling van prestatieplannen en de
aanvaarding van corrigerende maatregelen in het geval de doelstellingen niet
worden gehaald. In haar wetgevingspakket stelt de Commissie voor om de
controle- en sanctiemechanismen te versterken. Bovendien moeten de leden van het
prestatiebeoordelingsorgaan voortaan rechtstreeks door de Commissie worden
benoemd, om te garanderen dat ze onpartijdig zijn.
3.2.
De efficiëntie van ondersteunende diensten
versterken
Het eerste SES-pakket uit 2004 had tot doel om
de verstrekking van ondersteunende diensten te baseren op marktmechanismen,
teneinde de efficiëntie ervan te verbeteren[14].
In de praktijk is weinig bereikt, hoewel de resultaten in de twee gevallen
waarin dergelijke maatregelen zijn genomen[15]
(in Zweden en het VK) positief waren (een van de verleners van
luchtvaartnavigatiediensten schatte de besparing op ongeveer 50 % in
vergelijking met interne dienstverlening). Er kan en moet dus meer worden
gedaan om de verlening van ondersteunende diensten uit te besteden aan
gespecialiseerde dienstverleners. De invoering van marktmechanismen, voor zover
mogelijk, ligt volledig in de lijn van wat elders in de Europese
infrastructuursector gebeurt, ofwel door concurrentie binnen de markt, ofwel
door concurrentie om de markt door middel van aanbestedingen voor concessies
die in de tijd zijn beperkt. De geleidelijke openstelling van ondersteunende
diensten voor concurrentie zal niet alleen nieuwe bedrijfsopportuniteiten
scheppen in de sector luchterverkeersleiding en daarbuiten, maar zal het ook
mogelijk maken sneller en goedkoper nieuwe technologieën toe te passen. De
meest conservatieve raming, gebaseerd op de ervaring uit het recente verleden,
gaat uit van een besparing van ongeveer 20 % voor ondersteunende diensten. Het moge duidelijk zijn dat niet alle
ATM-diensten geschikt zijn voor concurrentie. Uit de analyse van de Commissie
blijkt dat de kerndiensten natuurlijke monopolies zijn, tenminste met de
huidige technologie: het is bijvoorbeeld niet mogelijk twee controletorens op
een luchthaven te bouwen of twee luchtverkeersleiders met elkaar te laten
concurreren in dezelfde sector. In theorie kan worden overwogen om voor deze
kerndiensten gebruik te maken van aanbestedingsprocedures voor de gunning van
concessies die beperkt zijn in de tijd, maar dit zou robuuste economische
regulering en toezicht vergen. In de praktijk is het gemakkelijker om
concurrentie in te voeren voor ondersteunende diensten als meteorologische
diensten, luchtvaartinlichtingen, communicatie, navigatie of toezicht. Veel
bedrijven binnen en buiten de ATM-wereld kunnen dergelijke diensten aanbieden.
De diensten kunnen worden opgedeeld tussen meerdere dienstverleners om de
concurrentie zoveel mogelijk te laten spelen, of - zoals Eurocontrol onlangs
heeft gesuggereerd in zijn analyse van het concept "gecentraliseerde
diensten" - toegekend aan één dienstverlener of een groep dienstverleners
die meerdere verleners van kerndiensten ondersteunen. De
Commissie is van mening dat marktmechanismen moeten worden ingevoerd om de
efficiëntie bij het verlenen van ondersteunende diensten te vergroten. In dit
wetgevingspakket stelt de Commissie voor om de afscheiding van deze diensten voort
te zetten en bepaalde, hierboven vermelde ondersteunende diensten open te
stellen voor concurrentie.
3.3.
Versterking van de onafhankelijkheid van de
nationale toezichthoudende instanties
De nationale toezichthoudende instanties
spelen een belangrijke rol in de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk
Europees luchtruim. Hun takenpakket is geleidelijk uitgebreid sinds hun
oprichting in 2004, en de meeste zijn nog bezig met de ontwikkeling van hun
organisatie en de uitbouw van de bijbehorende capaciteiten. Hun belangrijkste
taken zijn na te gaan of de verleners van luchtvaartnavigatiediensten hun
diensten op veilige en efficiënte wijze verlenen, inspecties te organiseren en
overeenkomsten inzake het toezicht op verleners van luchtvaartnavigatiediensten
in FAB's te sluiten en toe te passen. De nationale toezichthoudende instanties
moeten ook samenwerken om te garanderen dat toezicht wordt gehouden op
verleners van luchtvaartnavigatiediensten die diensten verlenen in een ander
land. Ten slotte zorgen ze voor de voorbereiding van, het toezicht op en de
monitoring van de prestatieplannen van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten.
Deze nieuwe taak wordt steeds belangrijker. Een aantal problemen met de tenuitvoerlegging
van het gemeenschappelijk Europees luchtruim zijn te wijten aan problemen bij
de nationale toezichthoudende instanties: ze beschikken over onvoldoende
middelen en deskundigheid en zijn niet onafhankelijk genoeg van de regeringen
en verleners van luchtvaartnavigatiediensten. Dit heeft gevolgen voor de
processen van certificering van en toezicht op verleners van
luchtvaartnavigatiediensten en voor de voorbereiding en toepassing van de
prestatieregeling. Als deze tekortkomingen niet worden verholpen, komt de
tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim ernstig in
gevaar. Het gebrek aan middelen heeft rechtstreekse
gevolgen voor de technische vaardigheden en verzwakt de onafhankelijkheid van
het regelgevingsorgaan tegenover de verleners van luchtvaartnavigatiediensten.
Dit probleem moet worden opgelost door de samenwerking tussen verleners van
luchtvaartnavigatiediensten te versterken (bijv. op het niveau van de FAB's),
door te zorgen voor intensievere coördinatie tussen verleners van
luchtvaartnavigatiediensten op EU-niveau, waardoor zij beste praktijken kunnen
uitwisselen en aan opleidingsprogramma's kunnen deelnemen, en door een pool van
deskundigen te vormen, bijvoorbeeld onder de auspiciën van het EASA. Het tekort
aan personeel kan worden opgelost door grotere financiële autonomie. De nationale toezichthoudende instanties
moeten onpartijdig en onafhankelijk zijn bij de uitvoering van hun taken. In de
bestaande wetgeving is bepaald dat "deze onafhankelijkheid wordt
bereikt door middel van een adequate scheiding, ten minste op functioneel
niveau"[16]
tussen de nationale toezichthoudende instanties en de verleners van
luchtvaartnavigatiediensten, maar de meeste landen hebben gekozen voor een
structurele scheiding. Maar zelfs dit heeft niet altijd de gewenste resultaten
opgeleverd. Zolang de middelen en de deskundigheid ontoereikend blijven, zal de
invloed van de verleners van luchtvaartnavigatiediensten alleen maar toenemen.
De Commissie stelt daarom een reeks bindende criteria voor om de autonome en
effectieve werking van de nationale toezichthoudende instanties te garanderen. In deze
context is de Commissie van oordeel dat prioriteit moet worden verleend aan de
versterking van het regelgevingskader met betrekking tot de efficiëntie en
onafhankelijkheid van de nationale toezichthoudende instanties. Concreet zal
zij bindende criteria voorstellen om de onafhankelijkheid en capaciteit van de
nationale toezichthoudende instanties te waarborgen.
4.
DE VERSNIPPERING VAN HET EUROPESE SYSTEEM VOOR
LUCHTVERKEERSBEHEER TEGENGAAN
4.1.
Sectoriële partnerschappen mogelijk maken
Het doel van functionele luchtruimblokken
(FAB's) is de versnippering van het luchtruim tegen te gaan door te zorgen voor
samenwerking tussen verleners van luchtvaartnavigatiediensten en door het
luchtruim zo goed mogelijk te organiseren en te benutten. Dit laatste kan
worden gerealiseerd door optimale controlesectoren en routes te ontwerpen, die
grotere gebieden bestrijken en dus schaalvoordelen mogelijk maken. In 2009 is
bepaald dat de lidstaten uiterlijk in december 2012 FAB's moesten oprichten en
zijn gedetailleerde en bindende criteria vastgesteld om de dienstverlening te
verbeteren. De lidstaten en hun verleners van
luchtvaartnavigatiediensten hebben veel inspanningen geleverd om FAB's op te
richten, maar toch is de vooruitgang ontgoochelend. Er zijn negen FAB's
aangekondigd, maar geen enkel daarvan is al volledig operationeel en het heeft er
alle schijn van dat de meeste alleen zijn aangekondigd om aan formele eisen te
voldoen en niet om synergieën of schaalvoordelen tot stand te brengen. Werkelijke, en niet louter institutionele,
ontwikkelingen van de FAB's werden vaak geblokkeerd uit angst dat de inkomsten
uit luchtvaartnavigatieheffingen zouden terugvallen, in sommige gevallen met
meer dan 30 %, als deze ontwikkelingen ten uitvoer zouden worden gelegd en
de diensten zouden worden gerationaliseerd, bijv. door de routes te verkorten.
De lidstaten hadden bovendien af te reken met grote weerstand van het personeel
tegen afslankingen van het huidige personeelsbestand. Bovendien zijn problemen met de nationale
soevereiniteit, namelijk de bescherming van militaire infrastructuur en
doelstellingen en activiteiten in het Europees luchtruim, aangevoerd om
bestaande monopolies te verdedigen. Echte militaire activiteiten zijn terecht
beschermd in het gemeenschappelijk Europees luchtruim, maar de grens tussen
deze geldige belangen en onterechte bescherming van nationale belangen is vaak
onduidelijk. Ten slotte vormen ook de langetermijnafschrijvingen en –
investeringsplannen op het gebied van technische infrastructuur een gevoelige
kwestie voor de lidstaten, ondanks de bestaande eis in de regelgeving dat
optimaal gebruik moet worden gemaakt van de middelen in de FAB's. De Commissie zal de inbreukprocedures tegen
lidstaten met betrekking tot de FAB's voortzetten, met name als in de komende
maanden geen duidelijke vooruitgang op weg naar hervormingen wordt aangetoond.
Zij blijft er ook naar streven dat de FAB's organisatiemodellen vaststellen die
geschikt zijn voor een meer geïntegreerde exploitatie van het luchtruim. Het is
mogelijk dat de FAB's nu behoefte hebben aan meer flexibiliteit. Deze kan
worden verschaft door juridisch te verduidelijken dat een grotere diversiteit
aan samenwerkingsregelingen tussen verleners van luchtvaartnavigatiediensten
mogelijk is, zodat synergieën kunnen worden benut en voor verschillende
projecten kan worden samengewerkt met verschillende partners, teneinde de
prestaties te verbeteren. Dergelijke regelingen kunnen betrekking hebben op
gemeenschappelijke aankoop, opleiding, ondersteunende diensten of het delegeren
van diensten. De Commissie stelt voor de regels te wijzigen om FAB's de
mogelijkheid te geven dergelijke projecten uit te voeren. De actoren uit de
sector mogen zelf kiezen hoe ze de prestaties zullen verbeteren, zolang ze maar
worden verbeterd. In dit
wetgevingspakket stelt de Commissie voor het concept van de FAB's verder uit te
bouwen tot een meer prestatiegedreven en flexibel instrument voor de verleners
van luchtvaartnavigatiediensten, gebaseerd op partnerschappen binnen de sector,
zodat de doelstellingen van de prestatieregeling voor het gemeenschappelijk
Europees luchtruim kunnen worden verwezenlijkt. Er zal ook
grotere nadruk worden gelegd op de centrale netwerkbeheerder voor wat het
algemene beheer van het luchtruim betreft (zie punt 4.2).
4.2.
De rol van de netwerkbeheerder versterken
De netwerkbeheerder van het EU-netwerk voor
luchtverkeersbeheer, dat operationeel is sinds 2011, speelt een belangrijke rol
bij de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim. Een
groeiend aantal functies en diensten in het EU-netwerk voor luchtverkeersbeheer
kunnen sterker worden gecentraliseerd. Eurocontrol is door de Commissie
aangewezen als netwerkbeheerder en heeft zich goed van zijn taken gekweten[17]; in zijn functie van
netwerkbeheerder heeft Eurocontrol als belangrijkste opdracht op dagelijkse
basis knelpunten in het luchtruim en overbelasting van het systeem te voorkomen
en directere routes voor luchtvaartuigen mogelijk te maken. Deze taken helpen
de verleners van luchtvaartnavigatiediensten bij het verwezenlijken van de
prestatiedoelstellingen op het gebied van capaciteit en vluchtefficiëntie. Alle
belanghebbenden erkennen dat de netwerkbeheerder een essentiële rol speelt. Het bevorderen van de netwerkdimensie in
strategische en operationele termen vergt zeer nauwe samenwerking tussen alle
operationele belanghebbenden. De oorspronkelijke bedoeling was een sterk, door
de sector geleid beheer tot stand te brengen, met duidelijke uitvoerende
bevoegdheden, maar in de praktijk beslist de netwerkbeheerder meestal bij
consensus, vaak met tot zwakke compromissen tot gevolg. Het concept van een
sectorieel partnerschap voor verbeterde dienstverlening moet worden beschouwd
als een doelstelling die in de lijn ligt van de verdere hervorming van
Eurocontrol (zie punt 5.2). Dit betekent dat de verleners van
luchtvaartnavigatiediensten en de luchtruimgebruikers aan de netwerkbeheerder
zullen deelnemen in het kader van een soort joint venture. Dit model garandeert
de scheiding van de regelgevingsorganen aangezien de rol van de
netwerkbeheerder verschuift van intergouvernementele organisatie naar een
normale verlener van luchtvaartnavigatiediensten. Bovendien zorgt dit model
ervoor dat de investeringen in de netwerkbeheerder samenhangend zijn met de
bedrijfsplannen van de operationele belanghebbenden. De partners uit de sector
zullen de organisatie immers als een deel van hun eigen bedrijf beschouwen en
zullen dus sterker bereid zijn om te investeren in de werking ervan. Bovendien hebben de huidige activiteiten van
de netwerkbeheerder slechts betrekking op een gedeelte van de functies en
diensten die nodig zijn om de prestaties van het netwerk te optimaliseren.
Daarom moet het oorspronkelijke werkingsgebied van de netwerkbeheerder
geleidelijk worden uitgebreid. De
Commissie stelt in dit wetgevingspakket voor om de rol van de netwerkbeheerder
te versterken op basis van gestroomlijnd beheer, waarbij een prominentere rol
wordt toebedeeld aan de sector (verleners van luchtvaartnavigatiediensten, luchtruimgebruikers
en luchthavens). Dit maakt het mogelijk het werkgebied van de netwerkbeheerder
uit te breiden tot nieuwe functies (inclusief aspecten van luchtruimontwerp) en
diensten die verband houden met netwerkactiviteiten die op centraal niveau
moeten worden uitgevoerd door de netwerkbeheerder.
5.
EEN CONSISTENTER INSTITUTIONEEL KADER UITBOUWEN
5.1.
De rol van het Europees Agentschap voor de
veiligheid van de luchtvaart (EASA) op het gebied van luchtverkeersbeheer
Het EASA speelt als sinds 2002 een sleutelrol
in het luchtvaartbeleid van de EU. Het streeft naar een hoog en uniform niveau
van veiligheid en naar de traditionele EU-doelstellingen van een gelijk
speelveld, vrij verkeer, milieubescherming, het voorkomen van duplicering van
regelgeving, het bevorderen van de regels van de ICAO enz. In 2009 zijn de
verantwoordelijkheden van het EASA uitgebreid[18].
Ze hebben nu ook betrekking op veiligheidsaspecten van luchtverkeersbeheer en
luchtvaartterreinen. De uitbreiding tot luchtverkeersbeheer creëerde
overlappingen want sommige van deze taken vielen zowel onder de wetgeving
inzake het gemeenschappelijk Europees luchtruim als onder de
EASA-basisverordening. Deze overlappingen waren echter intentioneel, om
mogelijke hiaten in het regelgevingskader tijdens de overgangsperiode te
vermijden. In de wetgeving wordt de Commissie echter verzocht wijzigingen voor te
stellen om de overlappingen weg te werken zodra de overeenkomstige
uitvoeringsregels van het EASA zijn vastgesteld[19]. Op gebieden als vergunningen voor
bemanningsleden of luchtwaardigheid stelt het EASA alle technische regels op.
Luchtverkeersbeheer is echter een ander geval omdat een onderscheid werd
gemaakt tussen veiligheidsgerelateerde en niet-veiligheidsgerelateerde regels,
gezien de sterke rol die Eurocontrol traditioneel speelt op het gebied van
niet-veiligheidsgerelateerde kwesties. Het probleem is dat alle technische
ATM-regels zowel veiligheidselementen als elementen met betrekking tot
capaciteit, kosten en efficiëntie bevatten. De tenuitvoerlegging verloopt dus
moeilijk, temeer daar een toenemend aantal ATM-regels ook een impact hebben op
de luchtzijde en dus ook op luchtwaardigheid, vluchtuitvoering, opleiding enz.
Nu de uitrolfase van SESAR stilaan nadert, dreigt het nog moeilijker te worden
om de verschillende technische regels op elkaar af te stemmen omdat alle
bijbehorende technologieën en concepten moeten worden gefaciliteerd of
verplicht gesteld door de regelgeving. We moeten in de richting gaan van één
regelgevingsstrategie, regelgevingsstructuur en overlegproces, overkoepeld door
het EASA, teneinde de betrokkenheid van alle partijen, zoals de
luchtruimgebruikers, luchthavens, dienstverleners en de militaire sector, te
garanderen. In dit
wetgevingspakket stelt de Commissie voor de overlapping tussen de regels van
het gemeenschappelijk Europees luchtruim en de EASA-regelgeving weg te werken
en het werk tussen de verschillende instellingen te verdelen. De Commissie moet
haar aandacht in de eerste plaats richten op de kernproblemen van de
economische regelgeving, terwijl het EASA moet zorgen voor een gecoördineerde
opstelling en monitoring van alle technische regels, op basis van de
deskundigheid van Eurocontrol, de lidstaten en de belanghebbenden uit de
sector. In het voorstel wordt ook van de gelegenheid gebruik gemaakt om de
EASA-regelgeving te actualiseren, om de comitéprocedure aan te passen aan het
Verdrag van Lissabon en om het beheer van het EASA in overeenstemming te
brengen met de gemeenschappelijke benadering van het Europees Parlement, de
Raad en de Commissie met betrekking tot gedecentraliseerde EU-agentschappen,
die van juli 2012 dateert. Aangezien deze overeenkomst ook betrekking heeft op
de standaardisering van de namen van EU-agentschappen, zal de naam van het EASA
worden gewijzigd in "Luchtvaartagentschap van de Europese Unie" (European
Union Agency for Aviation, EAA).
5.2.
Eurocontrol focussen op het beheer en de werking
van het Europees netwerk voor luchtverkeersbeheer
Eurocontrol is een belangrijke speler in de
tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk Europees luchtruim. Eurocontrol
werd oorspronkelijk opgericht om collectieve luchtverkeersleiding te
verstrekken aan zes Europese landen[20],
maar heeft in de loop der jaren een breed gamma aan ATM-gerelateerde taken op
zich genomen. Het is dan ook uitgegroeid tot een belangrijk centrum voor
deskundigheid op het gebied van luchtverkeersbeheer. Na de uitbreiding van de
EU-bevoegdheid tot luchtverkeersbeheer, is Eurocontrol begonnen zich te
reorganiseren om zich af te stemmen het beleid inzake het gemeenschappelijk
Europees luchtruim: ten eerste om het beginsel van scheiding tussen regelgevende
activiteiten en dienstverlening na te leven, en ten tweede om overlapping te
voorkomen met de toenemende rol van de Commissie en het EASA op het gebied van
beleidsvorming, regelgeving, certificering en toezichtsactiviteiten. De EU is
in 2003 voorlopig lid geworden van deze organisatie. De lopende reorganisatie
van Eurocontrol heeft het gemakkelijker gemaakt deze organisatie aan te stellen
tot prestatiebeoordelingsorgaan in 2010 en netwerkbeheerder in 2011. Bovendien
neemt Eurocontrol sinds 2007 als stichtend lid deel aan de gezamenlijke
onderneming SESAR. Om hun activiteiten beter te coördineren,
hebben de EU en Eurocontrol in 2012 een overeenkomst op hoog niveau ondertekend
waarin wordt erkend dat Eurocontrol een bijdrage kan leveren tot de totstandbrenging
van een efficiënt Europees systeem voor luchtverkeersbeheer door de EU bij te
staan in haar rol als enige Europese regelgevende instantie. In deze rol zal
Eurocontrol de Commissie en het EASA blijven ondersteunen bij het opstellen van
de regelgeving. Er zijn al belangrijke stappen gezet, en de
laatste fase in de hervorming van Eurocontrol is in 2013 van start gegaan.
Eurocontrol is nog steeds een intergouvernementele organisatie. Het verdrag en
de besluitvormingsorganen (zoals de voorlopige raad) weerspiegelen nog niet het
resultaat van de recente hervormingen. De Commissie steunt de lopende
hervorming van Eurocontrol, waarbij deze organisatie zich focust op het beheer
en de werking van het Europees netwerk voor luchtverkeersbeheer. Het specifieke
belang van deze rol is al door de EU erkend via een mandaat aan Eurocontrol om
de netwerkbeheerfuncties op zich te nemen die in het kader van de wetgeving
inzake het gemeenschappelijk Europees luchtruim zijn opgericht. Deze functies
kunnen verder worden versterkt en de efficiëntie van het netwerk kan verder
worden verbeterd als de netwerkbeheerder wordt belast met aanvullende
netwerkfuncties of gecentraliseerde diensten die aan bedrijven kunnen worden
uitbesteed en waar verleners van luchtvaartnavigatiediensten gebruik van kunnen
maken. Deze ontwikkeling moet worden aangemoedigd, in volledige samenhang met
het wetgevingskader voor het gemeenschappelijk Europees luchtruim en de uitrol
van SESAR. Dit kan echter alleen werkelijkheid worden als een verschuiving plaatsvindt
in het beheer van deze organisatie naar een meer sectorgeleide omgeving (zie
punt 4.2). De
voorlopige beheersorganen van Eurocontrol zijn in mei 2013 begonnen met de
besprekingen over de hervorming van de organisatie. De Commissie is voornemens
een bijdrage te leveren tot deze besprekingen door het standpunt van de
lidstaten te coördineren, zodat het Eurocontrol-verdrag vanaf 2014 snel kan
worden herzien en de organisatie zich kan focussen op operationele taken. Het
is namelijk op dit gebied dat de deskundigheid van Eurocontrol het grootst is.
6.
CONCLUSIES
De totstandbrenging van het gemeenschappelijk
Europees luchtruim blijft een kernprioriteit van het Europese luchtvaartbeleid
en kan belangrijke besparingen opleveren voor de luchtvaartsector en de
Europese economie in haar geheel. Tot dusver is dit besparingspotentieel echter
nog niet benut. Op basis van de analyse in deze mededeling en de bijbehorende
effectbeoordeling stelt de Commissie een wetgevingspakket (SES2+) voor om de
hervorming van het luchtverkeersbeheer in Europa te consolideren en waar
mogelijk te versnellen door het gebrek aan efficiëntie bij het verlenen van
luchtvaartnavigatiediensten verder weg te werken en de versnippering van het
Europees systeem voor luchtverkeersbeheer te blijven bestrijden. De
wetgevingsvoorstellen zijn een evolutie, geen revolutie, en bouwen voort op
eerdere hervormingen, zonder deze te vervangen. Voortbouwend op de resultaten
die sinds 2004 al zijn bereikt, zullen deze voorstellen er echter in
aanzienlijke mate toe bijdragen dat het Europees systeem voor
luchtverkeersbeheer in de komende jaren wordt omgevormd tot een efficiënter
luchtruim dat op meer geïntegreerde wijze kan worden geëxploiteerd. [1] Verordeningen (EG) nrs. 549, 550, 551 en 552/2004 van 10
maart 2004 (PB L 96 van 31.3.2004, blz. 1), zoals gewijzigd bij Verordening nr.
1070/2009 van 21 oktober 2009 (PB L 300 van 14.11.2009). [2] Verordening (EG) nr. 549/2004, artikel 1, lid 1. [3] Een verdrievoudiging van de capaciteit, een verbetering
van de veiligheid met een factor 10, een vermindering met 10 % van het
milieueffect van de luchtvaart en een vermindering van de kosten van
ATM-diensten voor luchtruimgebruikers met minstens 50 %. [4] Single European Sky ATM Research. [5] Verordening (EG) nr. 1070/2009 van 21 oktober 2009 (PB L
300 van 14.11.2009, blz. 34). [6] Zie bijlage I bij COM(2011) 144 final. [7] COM(2012) 573 final. [8] Volgens ramingen in verslagen van het
prestatiebeoordelingsorgaan (Performance Review Body) voor het
gemeenschappelijk Europees luchtruim en van de commissie voor de evaluatie van
de prestaties (Performance Review Commission). [9] Zie punt 11 van COM(2011) 823 final. "Het
is met andere woorden zinloos om de capaciteit in de lucht te verhogen als de
luchthavencapaciteit niet op de ATM-capaciteit afgestemd blijft". [10] Challenges of Growth 2013, EUROCONTROL – Juni
2013. [11] Het stappenplan van de Commissie voor de tenuitvoerlegging
van de gezamenlijke verklaring van het Europees Parlement, de Raad van de EU en
de Europese Commissie inzake gedecentraliseerde agentschappen (juli 2012)
schrijft voor dat de namen van alle EU-agentschappen om duidelijkheidsredenen
hetzelfde formaat moeten volgen, maar in deze mededeling wordt doorheen de hele
tekst de actuele naam van het Europees Agentschap voor de veiligheid van de
luchtvaart (het EASA) gebruikt. In de wetgevingsvoorstellen zelf is de
gestandaardiseerde naam "Luchtvaartagentschap van de Europese Unie"
(European Union Agency for Aviation, EAA) gebruikt, overeenkomstig de nieuwe
gezamenlijke verklaring en het stappenplan. [12] Geografisch strekt het gemeenschappelijk Europees
luchtruim zich uit tot niet-EU-lidstaten, zoals Zwitserland en Noorwegen, die
zich ertoe verbonden hebben het ten uitvoer te leggen via bilaterale en
multilaterale overeenkomsten. [13] Eurocontrol is aangesteld tot netwerkbeheerder bij het
besluit van de Commissie van 7.7.2011 inzake de aanstelling van de
netwerkbeheerder voor de netwerkfuncties van het systeem van
luchtverkeersbeheer van het gemeenschappelijk Europees luchtruim .(C(2011) 4130
final). [14] Verordening (EG) nr. 550/2004, overweging 13. [15] De Zweedse verlener van luchtvaartnavigatiediensten LFV en
Highlands and Islands Airports (HIAL) besteden veel ondersteunende diensten
uit. [16] Artikel 4, lid 2, van Verordening (EG) nr. 549/2004. [17] De netwerkbeheersfunctie is vastgesteld bij
Uitvoeringsverordening (EU) nr. 677/2011 van de Commissie, en Eurocontrol is
via een besluit van de Commissie van juli 2011 aangesteld tot netwerkbeheerder. [18] Verordening (EG) nr. 1108/2009 van 21 oktober 2009 (PB L 309
van 24.11.2009, blz. 51). [19] Zie artikel 65 bis van Verordening (EG) nr. 216/2008 van 20
februari 2008 (PB L 79 van 19.3.2008, blz. 1), zoals gewijzigd. [20] België, Frankrijk, de Bondsrepubliek Duitsland, Luxemburg,
Nederland en het Verenigd Koninkrijk.