52012SC0437

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

Begeleidend document bij de

herziening van Richtlijn 96/98/EG van de Raad van 20 december 1996 inzake uitrusting van zeeschepen

Leidend DG: DG MOVE

Samenvatting

1.           Aard van het probleem

Uit ervaring met de werking van de richtlijn voor uitrusting van zeeschepen (hierna "RUZ" genoemd) zijn bepaalde zwakke punten op het gebied van tenuitvoerlegging en handhaving naar voren gekomen, meestal met betrekking tot de kwaliteit van en de controle op het werk van de aangemelde instanties (organisaties die namens de lidstaten overeenstemmingsbeoordelingsprocedures uitvoeren); de verplichtingen van marktdeelnemers; de doeltreffendheid van markttoezichtactiviteiten en de vrijwaringsmechanismen (die ervoor zorgen dat lidstaten maatregelen nemen tegen niet-conforme uitrusting, en dat deze maatregelen worden gecontroleerd om te waarborgen dat ze geen verkapte obstakels voor het vrije verkeer vormen).

Gezien het feit dat de in de RUZ gebruikte wetgevingstechniek om de beleidsdoelstellingen te bereiken grotendeels is gebaseerd op de beginselen die zijn gedefinieerd in de Nieuwe aanpak[1] met betrekking tot het vrije verkeer van goederen, zijn de hierboven vermelde uitvoerings- en handhavingskwesties relevant voor alle nieuweaanpakrichtlijnen.

Teneinde de tekortkomingen van het systeem te corrigeren, werd de Nieuwe aanpak in 2008 onderworpen aan een herziening die leidde tot het nieuwe wetgevingskader (hierna het "NWK" genoemd) voor het verhandelen van producten[2].

Daarom kunnen de voor de RUZ vastgestelde problemen worden aangepakt door de RUZ in overeenstemming te brengen met het NWK, zoals voorzien door de medewetgevers. Gezien de specifieke kenmerken van uitrusting van zeeschepen is het een belangrijke kwestie of op enkele gebieden ook RUZ-specifieke oplossingen nodig zijn. In de effectbeoordeling worden de specifieke eigenschappen van de RUZ gedetailleerd in kaart gebracht en vergeleken met het NWK. Daartoe behoren:

· uitrusting van zeeschepen moet voldoen aan de vereisten voor bouw en prestaties, en worden getest overeenkomstig de beproevingsnormen die door de IMO zijn vastgesteld;

· uitrusting van zeeschepen moet zijn goedgekeurd door de vlaggenstaat;

· uitrusting van zeeschepen wordt niet noodzakelijkerwijs verhandeld op EU-grondgebied, maar kan in plaats daarvan rechtstreeks aan boord van EU-schepen worden geïnstalleerd waar deze worden gebouwd of gerepareerd, of waar ze voorraden innemen;

· uitrusting van zeeschepen bevat vele middelen en voorwerpen die onder het toepassingsgebied van andere richtlijnen betreffende de interne markt vallen, maar de vereisten van deze richtlijnen verschillen van of zijn onverenigbaar met de voorschriften van de IMO;

· bovendien creëert het omzettingsproces van IMO-regels in het intern recht juridische onzekerheid en vormt het een buitensporige belasting op de sector en nationale overheden vanwege een langdurige en complexe wetgevingstechniek, waardoor het erg moeilijk wordt om de nieuwe technische voorschriften van de Internationale Maritieme Organisatie na te leven.

Om deze redenen waarborgt de RUZ niet de volledige toepassing en tenuitvoerlegging van IMO- en andere normen door de lidstaten, en dit leidt tot veiligheidsrisico's en een inefficiënte werking van de interne markt voor uitrusting van zeeschepen.

De hierdoor getroffen belanghebbenden zijn Europese fabrikanten van uitrusting van zeeschepen, waaronder een groot aantal KMO's, scheepswerven, scheepspassagiers en ‑bemanning alsmede overheidsinstanties en regeringen.

2.           Subsidiariteits- en evenredigheidsanalyse

Directe toepassing door de lidstaten van het regelgevend kader van de IMO bij ontbreken van communautaire harmonisatie zou leiden tot barrières voor het vrije verkeer van goederen, hoofdzakelijk veroorzaakt door a) de brede beslissingsvrijheid die de IMO-instrumenten een vlaggenstaat bieden, b) het vaststellen van aanvullende nationale vereisten en c) de verschillen in de certificeringsmethoden. Bovendien zouden de resulterende verschillen in nationale regelingen leiden tot ongelijke niveaus van veiligheid en milieubescherming.

Harmonisatie door de EU lost deze problemen op, omdat dit tot een duidelijk afgebakende reeks voorschriften en uniforme certificeringsprocedures leidt die een hoog niveau van veiligheid en milieubescherming kunnen waarborgen. Bovendien biedt de EU in tegenstelling tot het internationale systeem het voordeel van een rechtshandhavingssysteem, waardoor wordt voorkomen dat de doeltreffendheid van die vereisten en procedures ernstig wordt ondermijnd.

De EU harmoniseert niet zelf de toepasselijke gedetailleerde technische specificaties, die op IMO-niveau worden vastgesteld met medewerking van de lidstaten. Zij geeft slechts op duidelijke wijze aan welke specificaties en technische normen van de IMO moeten worden toegepast.

3.           Doelstellingen van het EU-initiatief

3.1.        Algemene doelstellingen

Overeenkomstig artikel 90 en artikel 91 VWEU dient het gemeenschappelijke vervoersbeleid tot de verwezenlijking van de algemenere doelstellingen van de Verdragen bij te dragen. Binnen het kader van het gemeenschappelijk vervoersbeleid en rekening houdend met de specifieke aspecten van uitrusting van zeeschepen, is het algemene doel van het voorgestelde initiatief tweeledig:

· verbeteren van de uitvoerings- en handhavingsmechanismen van de RUZ, waarbij de correcte werking van de interne markt voor uitrusting van zeeschepen wordt gegarandeerd en tegelijkertijd een hoog veiligheidsniveau op zee en het voorkomen van verontreiniging van de zee wordt gewaarborgd;

· vereenvoudigen van het regelgevingskader waarbij wordt gegarandeerd dat IMO-vereisten geharmoniseerd worden toegepast en uitgevoerd in de hele EU, daardoor bijdragend aan de waarborg dat de noodzakelijke omstandigheden voor het concurrentievermogen van de industrie van de Unie krachtens artikel 173 VWEU bestaan.

3.2.        Specifieke doelstellingen

Op grond van het probleem en de onderliggende oorzaken zoals geschetst in paragraaf 2 hierboven, kan de tweeledige algemene doelstelling in de volgende concretere doelstellingen worden vertaald:

· een optimale manier vinden om de RUZ in overeenstemming te brengen met het NWK (zoals vereist krachtens artikel 2 van Besluit 768/2008/EG (het NWK-besluit), daarbij naar behoren rekening houdend met de specifieke aspecten van de uitrusting van zeeschepen op het gebied van markttoezicht, overeenstemmingsbeoordeling van producten en verplichtingen van actoren in de distributieketen;

· inkorten, vereenvoudigen en verhelderen van de omzetting van wijzigingen in IMO-normen in Europese en nationale wetgevingskaders.

4.           Beleidsopties

De Commissie heeft vier beleidsopties vastgesteld, naast het referentiescenario. Alle beleidsopties zijn zo ontworpen dat ze aan beide in paragraaf 3 gedefinieerde specifieke doelstellingen tegemoetkomen. De Commissie heeft een inleidende beoordeling van de vier mogelijke beleidsopties uitgevoerd op grond van hun doeltreffendheid bij het aanpakken van de huidige probleemoorzaken en de efficiëntie ervan. Tegelijkertijd is de samenhang van de mogelijke beleidsopties met de subsidiariteits- en evenredigheidsbeginselen beoordeeld. Als gevolg van deze voorafgaande screening zijn twee beleidsopties naast het referentiescenario behouden voor een diepgaande beoordeling.

Beleidsoptie 2 zou voorzien in een maximale overeenstemming van de RUZ met het NWK, waarbij alleen van de bepalingen van het NWK wordt afgeweken als dat onvermijdelijk is, namelijk bij de specifieke markering.

Beleidsoptie 3 zou de vorm aannemen van een voorwaardelijke overeenstemming van de RUZ met het NWK, waarbij aanvullende RUZ-specifieke oplossingen worden geïntroduceerd om de doeltreffendheid van het instrument te optimaliseren, met name op het gebied van IMO-vereisten en -normen, verplichtingen van marktdeelnemers, gebruik van overeenstemmingsbeoordelingsmodules, producttraceerbaarheid en vrijwaringsclausules. Deze gebieden zouden grotendeels overeenkomen met de gebieden waarop de RUZ op dit moment ook afwijkt van de Nieuwe aanpak.

Tabel 1: Beschrijving van behouden beleidsopties

|| Beleidsoptie 2 maximale overeenstemming met NWK || Beleidsoptie 3 voorwaardelijke overeenstemming met NWK

· Specifieke doelstelling 1: een optimale manier vinden om de RUZ in overeenstemming te brengen met het NWK, rekening houdend met de specifieke aspecten van de uitrusting van zeeschepen

Markttoezicht || ||

Gemeenschappelijk EU-kader || Woordelijke omzetting van NWK-bepalingen in RUZ || · Gelijk aan BO2

Doeltreffender controlemechanisme na het in de handel brengen || Woordelijke omzetting van NWK-bepalingen in RUZ || · Gelijk aan BO2 + introductie van de mogelijkheid om elektronische labels te gebruiken om markttoezicht uit te rusten met betere hulpmiddelen voor het detecteren van niet-conforme uitrusting.

Vrijwaringsclausuleprocedure || Woordelijke omzetting van NWK-bepalingen in RUZ || · Gelijk aan BO2 + aanvullende bepalingen die het beheer van de vrijwaringsclausule aanpassen, waardoor de Commissie kan besluiten om haar beoordeling te beperken tot controle of de procedure naar behoren is gevolgd door de betrokken lidstaat.

Overeenstemmingsbeoordeling van producten || ||

Essentiële eisen || Woordelijke omzetting van NWK-bepalingen in RUZ - huidige bijlagen bij RUZ komen te vervallen; overeenstemming met IMO-vereisten[3] vastgesteld als "essentiële eis". || · Verplichte technische normen inclusief verplichte en niet-verplichte IMO-vereisten evenals Europese en internationale beproevingsnormen, ontwikkeld door Europese en internationale normalisatieorganisaties op basis van de IMO-vereisten.

Aanmelding van overeenstemmingsbeoordelingsinstanties || Woordelijke omzetting van NWK-bepalingen in RUZ || · Gelijk aan BO2

Overeenstemmingsbeoordelingsprocedures || Woordelijke omzetting van NWK-bepalingen in RUZ || · Selectief gebruik van overeenstemmingsbeoordelingsmodules waarbij met name modules A en C (behorend bij de mogelijkheid van overeenstemmingsbeoordeling van producten door interne aangemelde instanties) niet worden behouden.

CE-markering || Wordt niet in overeenstemming gebracht, CE-markering wordt vervangen door een merk in de vorm van een stuurwiel || · Wordt niet in overeenstemming gebracht, CE-markering wordt vervangen door een merk in de vorm van een stuurwiel

Maatregelenpakket voor gebruik in wetgeving || ||

Verplichtingen van actoren in de distributieketen || Woordelijke omzetting van NWK-bepalingen in RUZ || · Aanpassing van de verplichtingen van actoren in de distributieketen, waarbij de irrelevantie wordt weerspiegeld van de gerichtheid op het kleine deel van uitrusting van zeeschepen dat daadwerkelijk binnen de EU in de handel wordt gebracht. · Fabrikanten: gelijk aan BO2 · Importeurs en distributeurs: identificatie en registratie; samenwerking met markttoezichtautoriteiten (informatie, documentatie, wegnemen van risico's enz.)

Geharmoniseerde definities en procedures (met uitzondering van de CE-markering) || Woordelijke omzetting van NWK-bepalingen in RUZ || · Gelijk aan BO2.

· Specifieke doelstelling 2: vereenvoudigen, verhelderen en inkorten van de omzetting van wijzigingen in IMO-normen in Europese en nationale wetgevingskaders

-/- || Geen omzetting in EU-recht; IMO-vereisten in de vorm van essentiële eisen, direct toepasbaar in lidstaten. Internationale en Europese normen zijn optioneel, bij naleving geldt het vermoeden van overeenstemming. || · Omzetting van IMO-vereisten door uitvoerings- of gedelegeerde verordeningen, waarvoor geen omzetting in nationale wetgeving nodig is. Beproevingsnormen (ontwikkeld door IMO of normalisatie-instanties) zijn verplicht.

5.           Effectbeoordeling

De volgende tabel biedt een totale kwalitatieve beoordeling van de verwachte economische, maatschappelijke en milieueffecten.

Tabel 2: Kwalitatieve beoordeling van de verwachte effecten van BO2 en BO3

|| Beleidsoptie 2 || Beleidsoptie 3

Economische effecten || ||

Interne markt || ||

Gemeenschappelijk EU-kader || ++ || ++

Doeltreffender mechanisme voor controle na het op de markt brengen || ++ || +++

Vrijwaringsclausuleprocedure || ++ || +++

Overeenstemmingsbeoordeling van producten || ++ || +++

Verplichtingen voor actoren in de distributieketen || - || ++

Geharmoniseerde definities || = || =

Uniforme interpretatie en uitvoering van IMO-vereisten || -- || =

Bedrijfskosten en administratieve belasting || ||

Marktdeelnemers || ++ || +++

Aangemelde instanties || = || =

KMO’s || + || ++

Concurrentievermogen van marktdeelnemers || ||

Handhavingssysteem || ++ || +++

Traceerbaarheid van producten || + || ++

Verplichtingen van actoren in de distributieketen || - || =

Overeenstemmingsbeoordeling || ++ || +++

Overheidsinstanties || = || ++

Gebruikers en passagiers || = || =

Derde landen en internationale betrekkingen || = || =

Maatschappelijke effecten || ||

Veiligheid || ++ || +++

Milieuverontreiniging || ||

Verontreiniging van het mariene milieu || ++ || +++

Vereenvoudiging van de regelgeving || + || +++

Verklaring:

=                             referentie of gelijkwaardig aan referentie

+ tot en met +++   kleine tot grote verbetering in vergelijking met de referentie

- tot en met - - -     kleine tot grote verslechtering in vergelijking met de referentie

In vergelijking met de referentie blijken beide beleidsopties in de meeste gevallen positieve effecten te sorteren, met name wat betreft de doeltreffendheid van de controle- en handhavingsmechanismen (aangemelde instanties, markttoezicht, vrijwaringsclausule). Als gevolg hiervan zouden beide beleidsopties over het algemeen tot meer veiligheid en een betere bescherming van het mariene milieu leiden. Het huidige systeem om de IMO-vereisten in nationaal recht om te zetten, zou in beide gevallen profiteren van snellere en efficiëntere mechanismen, gecentraliseerd bij BO3 en volledig aan de lidstaten overgelaten bij BO2.

BO2 heeft echter twee belangrijke nadelen. Ten eerste zou het vervangen van de bijlagen van de huidige richtlijn door een generieke eis van overeenstemming met de toepasselijke internationale technische vereisten en beproevingsnormen op de lange termijn een negatief effect hebben op de soepele werking van de interne markt, omdat de verschillen tussen de lidstaten in de loop der tijd onvermijdelijk zouden toenemen. Dit zou eveneens de veiligheid beïnvloeden, omdat niet alle lidstaten de nieuwste vereisten tijdig zouden uitvoeren, terwijl de vele waardevolle niet-verplichte instrumenten van de IMO volledig achterwege zouden worden gelaten. Ten tweede zou een overeenstemming van de verplichtingen van marktdeelnemers met het NWK leiden tot een aanvullende, onevenredige belasting, hoofdzakelijk voor importeurs en distributeurs: deze actoren, die slechts relevant zijn voor het kleine gedeelte van uitrusting dat op EU-grondgebied wordt ingevoerd, zouden desalniettemin een administratieve structuur moeten opzetten die op dit moment niet bestaat en waarvan de voordelen niet toekomen aan de meerderheid van de producten die onder deze richtlijn vallen, die rechtstreeks aan boord van EU-schepen worden geïnstalleerd in scheepswerven en reparatiebedrijven, meestal buiten EU-grondgebied.

Daartegenover biedt BO3 dankzij zijn RUZ-specifieke oplossingen die selectief worden aangepast aan de specifieke kenmerken van de sector voor uitrusting van zeeschepen, meer voordelen op meerdere gebieden:

· het gebruik van uitvoerings- of gedelegeerde verordeningen in plaats van de bijlagen van de huidige richtlijn biedt een mechanisme dat net zo snel is als de in BO2 beoogde oplossing, maar zonder de hierboven genoemde nadelen voor de interne markt omdat de toepasselijke vereisten altijd volledig geharmoniseerd zouden blijven; bovendien biedt dit systeem een grotere rechtszekerheid voor de marktdeelnemers en is het goedkoper voor overheidsinstanties;

· de overeenstemmingscontrole wordt verbeterd dankzij de duidelijke vaststelling van beproevingsnormen, terwijl de uitvoering van niet-verplichte IMO-instrumenten BO3 een duidelijk voordeel geeft op het gebied van veiligheid;

· de mogelijkheid om elektronische labels te gebruiken verbetert de doeltreffendheid van het markttoezicht en helpt om de intellectuele-eigendomsrechten van fabrikanten op een voordelige manier te beschermen;

· de verplichtingen voor marktdeelnemers zijn passender, waardoor hun administratieve last wordt verlicht;

· een eenvoudiger en sneller vrijwaringsclausulemechanisme is gunstiger voor de financiën en de reputatie van fabrikanten die de voorschriften naleven.

6.           Vergelijking van de opties

Met betrekking tot doeltreffendheid dient de RUZ door de specifieke maatregelen van BO3 beter de algemene doelstelling van het waarborgen van de goede werking van de interne markt voor uitrusting van zeeschepen, terwijl een hoog niveau van veiligheid op zee en voorkoming van verontreiniging van de zee wordt gewaarborgd door een betere aanpassing aan de specifieke kenmerken van de sector. Dit is voornamelijk te danken aan de versterkte handhavings- en controlemechanismen (beter markttoezicht, vereenvoudigde vrijwaringsclausule) en aan het feit dat alle relevante (al dan niet verplichte) IMO-vereisten evenals internationale en Europese normen binnen de EU geharmoniseerd worden uitgevoerd. Bovendien neemt BO3 de meest belastende en verwarrende noodzaak weg om wijzigingen om te zetten in de 27 rechtssystemen van de lidstaten, terwijl dit bij BO2 wel nodig blijft. Om die reden moet BO3 worden geprefereerd boven BO2.

Met betrekking tot efficiëntie biedt BO3 oplossingen tegen minder kosten en administratieve belasting voor de verschillende belanghebbenden dan BO2, samen met een sterker gunstig effect voor het concurrentievermogen (met name wat MKO's betreft). BO3 komt daarom als de meest efficiënte handelwijze naar voren.

Met betrekking tot samenhang met de overkoepelende EU-doelstellingen, -strategieën en ‑prioriteiten: hoewel beide beleidsopties verbeteringen met zich mee zouden brengen op het gebied van maritieme veiligheid en bescherming van het mariene milieu, evenals een vereenvoudigd juridisch kader, kunnen de beste resultaten worden verwacht van BO3, terwijl BO2 wellicht geen resultaat oplevert waar het de soepele werking van de interne markt betreft.

Tabel 3: Vergelijking van beleidsopties

|| Doeltreffendheid || Efficiëntie || Samenhang

Referentie || Nee || nee || nee

Beleidsoptie 2 || Laag || laag || gemiddeld

Beleidsoptie 3 || Hoog || hoog || hoog

Gezien het bovenstaande komt BO3 in totaal beter naar voren dan BO2 en is dan ook de voorkeursoptie.

7.           Toezicht en evaluatie

Na overeenstemming met het nieuw regelgevend kader voor het verhandelen van producten kan de RUZ ten volle profiteren van het toezicht- en evaluatiesysteem van dat kader. Er worden specifieke maatregelen beoogd ter aanvulling van de overeenstemming teneinde de doeltreffendheid van de maatregel te controleren en om feedback van de belanghebbenden te verzamelen, zoals:

· als gevolg van de hervorming kunnen informatievere gegevens worden verkregen uit de markttoezichtactiviteiten, en van de controles in havenstaten. Het EMSA blijft de productie van statistische gegevens over de tenuitvoerlegging van de richtlijn verfijnen, en blijft workshops organiseren voor technisch overleg en trainingsactiviteiten met de lidstaten;

· de contacten met de sector worden voorgezet, inclusief workshops over de tenuitvoerlegging van de gewijzigde RUZ;

· de activiteiten van de MarED-groep van aangemelde instanties worden uitgebreid;

· tot slot wordt er binnen [5 jaar] na de inwerkingtreding van het nieuwe systeem een evaluatie achteraf georganiseerd.

[1]               Zie voor een beschrijving van de Nieuwe aanpak en de bijbehorende problemen de effectbeoordeling van de Commissie bij het voorstel voor een Verordening tot vaststelling van de eisen inzake accreditatie en markttoezicht betreffende het verhandelen van producten en een Besluit betreffende een gemeenschappelijk kader voor het verhandelen van producten, SEC 2007(173).

[2]               Bijlage 7 van de onderhavige effectbeoordeling bevat een beschrijving van de elementen van het NWK.

[3]               Dientengevolge zouden niet-verplichte vereisten, aanbevelingen en richtsnoeren niet onder deze essentiële eis vallen.