This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0777
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION A blueprint for a deep and genuine economic and monetary union Launching a European Debate
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie Aanzet tot een Europees debat
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie Aanzet tot een Europees debat
/* COM/2012/0777 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie Aanzet tot een Europees debat /* COM/2012/0777 final */
BLAUWDRUK VOOR EEN HECHTE ECONOMISCHE EN MONETAIRE UNIE Aanzet tot een Europees debat 1. De EMU: motivering, oogmerken en voordelen Volgens de Verdragen heeft de Europese Unie als doel de vrede, haar
waarden en het welzijn van haar volkeren te bevorderen. De EU zet zich in voor
de duurzame ontwikkeling van Europa, op basis van een evenwichtige economische
groei en van prijsstabiliteit, een sociale markteconomie met een groot
concurrentievermogen die gericht is op volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang,
en van een hoog niveau van bescherming en verbetering van de kwaliteit van het
milieu. De EU bevordert de economische, sociale en territoriale cohesie en de
solidariteit tussen de lidstaten. De Europese Unie stelt een economische en
monetaire unie (EMU) in die de euro als munt heeft (zie artikel 3 VEU). De oprichting van de EMU en de invoering van de euro zijn mijlpalen van
de Europese integratie. Zij behoren tot de meest verstrekkende verworvenheden
van de EU; de euro is in binnen- en buitenland een van de symbolen van Europa. De
oprichters van de EMU hadden met de gezamenlijke munt grote economische en
politieke ambities. Sommige daarvan zijn al werkelijkheid geworden, andere zijn
nog niet helemaal afgerond. De euro is de tweede reservevaluta van de wereld en daarmee niet weg te
denken uit de wereldeconomie. De euro is sterk aanwezig op de balansen overal
ter wereld. Mede door het bestaan van de gezamenlijke munt werd de interne
markt voor de ruim 330 miljoen burgers van de eurozone transparanter, doordat
zij nu onmiddellijk de prijzen van goederen en diensten in alle betrokken
landen kunnen vergelijken. Door de euro verdwenen het wisselkoersrisico en de
hoge kosten van buitenlandse transacties; daardoor faciliteert de euro een
efficiëntere verdeling van middelen en maakt hij de prijzen van goederen en
diensten in de verschillende landen volledig transparant. In onze wereld waarin
alles en iedereen via internet is verbonden, fungeert het hierdoor ontstane
gelijke speelveld binnen de interne markt als een krachtige bevorderaar van
groei. De euro heeft het handelsverkeer tussen de landen van de eurozone
aantoonbaar vergemakkelijkt en bevordert fysieke en financiële investeringen in
andere lidstaten. Dankzij de stabiliteit van de munt is de eurozone aantrekkelijk
voor investeringen. Deze handel- en investeringswinst stimuleert groei en
werkgelegenheid. In deze periode van financiële verstoring en onzekerheid
kunnen, mede dankzij de ruime liquiditeitsverstrekking door het Eurosysteem,
problemen op de interbancaire markt worden aangepakt. De eurozone kent een
dynamische en open structuur. Ondanks de crisis is het lidmaatschap van de
eurozone een aantrekkelijk vooruitzicht gebleven: momenteel maken 17 landen er
deel van uit, en dat aantal zal in de toekomst nog toenemen. Slowakije heeft de
euro ingevoerd in januari 2009 en Estland volgde in januari 2011. Zwakke punten van de oorspronkelijke opzet van
de EMU en naleving van de regels Toen de financiële crisis in 2008 uitbarstte, gingen sommige eurolanden
gebukt onder een schuldenlast bij de overheid en de huishoudens, een
aanzienlijk verlies van concurrentievermogen en grote macro-economische
onevenwichtigheden. Hierdoor waren zij bijzonder kwetsbaar toen de crisis
toesloeg, traden in de hele eurozone sterke besmettingseffecten op en liep de
situatie uit op een staatsschuldencrisis. Deze kwetsbaarheden hoopten zich ten
dele op door onvoldoende naleving van en respect voor de regels waarop de EMU
berust, zoals die zijn overeengekomen in het stabiliteits- en groeipact. Deze
kwetsbaarheden waren grotendeels het gevolg van kenmerken van de
oorspronkelijke institutionele opzet van de EMU, met name het ontbreken van een
mechanisme om macro-economische onevenwichtigheden systematisch aan te pakken. De EMU is uniek als moderne monetaire unie: zij combineert een
gecentraliseerd monetair beleid met een gedecentraliseerde verantwoordelijkheid
voor de meeste onderdelen van het economische beleid, zij het dat voor het
nationale begrotingsbeleid beperkingen gelden. Anders dan bij andere monetaire
unies is er geen gecentraliseerd begrotingsbeleid en geen gecentraliseerde
(federale) begroting[1].
Al vanaf het begin van de euro was het duidelijk dat, door de toegenomen
onderlinge afhankelijkheid van de lidstaten, een gezond begrotingsbeleid en
economisch beleid van het grootste belang zijn. In het stabiliteits- en
groeipact[2]
zijn de regels voor de coördinatie van het begrotingsbeleid vastgelegd. Het
pact voorzag ook in maatregelen tegen lidstaten die zich niet aan de regels
houden. De veronderstelling was dat deze coördinatie voldoende zou zijn om op
nationaal niveau een solide beleid te garanderen. Al in 2008 signaleerde de
Commissie in haar verslag EMU@10[3]
een aantal mogelijke problemen met deze opzet. Door de crisis is de noodzaak om
hier verandering in te brengen des te urgenter geworden. De problemen waarmee de eurozone sinds 2008 te kampen heeft, zijn met
name door het volgende veroorzaakt: a) de lidstaten pasten het stabiliteits- en groeipact onvoldoende strikt
toe, en er waren geen robuuste mechanismen om de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën te garanderen. De handhaving van het preventieve deel van
het stabiliteits- en groeipact, dat vereist dat de lidstaten hun onderliggende
begrotingspositie gezond houden, was te zwak. Perioden van gestage groei werden
door de lidstaten niet benut om een ambitieus begrotingsbeleid te voeren. Tegelijkertijd
werd het schuldencriterium van het Verdrag in de praktijk niet operationeel
gemaakt in het correctieve deel van het pact. Het resultaat was:
begrotingsontsporingen in goede tijden en onvermogen om de schuldgraad van
landen met een hoge schuldenlast terug te dringen; b) de coördinatie van het economisch beleid van de lidstaten buiten de
begrotingssfeer gebeurde met zachte instrumenten – groepsdruk en aanbevelingen
– en had slechts een beperkt effect op de handelwijze van afzonderlijke
eurolanden. Het instrument was dus te zwak om te voorkomen dat geleidelijk
concurrentiekloven en groeidivergenties tussen de lidstaten ontstonden. Er werd
weinig rekening gehouden met de overloopeffecten die nationale maatregelen
hadden op de hele eurozone. Bij de nationale economische beleidsvorming was er
onvoldoende aandacht voor de Europese context waarin de nationale economieën
opereren. De algemene afwezigheid van risico’s, als gevolg van een wereldwijd
economisch liquiditeitsoverschot, droeg hiertoe bij; c) de financiële markten spelen een belangrijke rol bij het bevorderen
dat landen voor houdbare overheidsfinanciën zorgen, doordat zij het risico dat
de schuldenaar in gebreke blijft, verrekenen in de rentevoet waartegen
overheden geld kunnen lenen. Toen de inflatiedruk aan het eind van de jaren ’90
wereldwijd afnam, ontstond een snelle en aanhoudende expansie van de
geldhoeveelheid die de centrale banken in omloop brachten. Samen met de nieuwe
benaderingen van risico-overdracht in het financiële stelsel resulteerde dit in
een wereldwijd liquiditeitsoverschot, een allesoverheersend streven naar
rendement en uiteindelijk een ernstige onjuiste waardering van het risico van
zowel particuliere als openbare activa. Tegelijkertijd maakte de Europese
Centrale Bank (ECB) bij de invoering van de euro gebruik van nationale
obligaties voor haar openmarkttransacties, waarmee zij die obligaties de
hoogste kredietwaardigheidsstatus verleende, die voor de zekerheden van
centrale banken vereist is. Dat leidde tot een sterke rendementsconvergentie,
wat in aanzienlijke mate afbreuk deed aan de marktdiscipline, ondanks de
uiteenlopende nationale begrotingsprestaties. Dit droeg onder andere bij tot de
aanzienlijke investeringen die banken in staatsobligaties deden. Economieën in
de eurozone die zich in een conjunctuurfase van expansie bevonden en relatief
hogere inflatiecijfers kenden, konden vaak van lagere of zelfs negatieve reële
rentevoeten profiteren. Dit leidde in sommige landen tot een sterke
kredietexpansie, die grote vastgoedzeepbellen veroorzaakte; d) bij de invoering van de EMU versnelde het tempo van de financiële
integratie scherp. Dit bood mogelijkheden om de portefeuilles te diversifiëren,
maar zorgde er ook voor dat schokken zich sneller verspreidden over de
landsgrenzen heen. Ondanks de sterkere integratie van de markten bleef de
verantwoordelijkheid voor prudentieel toezicht en crisisbeheersing grotendeels
in nationale handen. Deze asymmetrie tussen enerzijds de geïntegreerde
financiële markten en anderzijds een structuur voor financiële stabiliteit die
nog nationaal is gesegmenteerd, leidde tot ontoereikende coördinatie tussen de
autoriteiten die bij alle stadia van de huidige crisis betrokken waren. Het
ontbreken van gemeenschappelijke regels en toezicht- en
afwikkelingsinstellingen voor de financiële sector was een belangrijke handicap
bij de respons op de crisis. Het feit dat er geen geïntegreerd kader op EU-niveau
was, noch een mechanisme voor een gespreide respons op in de banksector
ontstane risico’s die verscheidene of alle lidstaten treffen, leidde tot
krachtige neerwaartse spiralen van wederzijdse beïnvloeding tussen het
bankenstelsel en de overheden van de kwetsbare landen. Deze
terugkoppelingsverschijnselen voedden de schuldencrisis nog verder en leidden
tot een omkering van de kapitaalstromen. Sommige lidstaten raakten daardoor van
marktfinanciering afgesneden en de hele eurozone werd getroffen door het risico
van besmettingseffecten. Het ontbreken van een doeltreffend mechanisme om
lidstaten in nood liquiditeit te verschaffen en daarmee het besmettingsrisico
in te perken en de financiële stabiliteit in de eurozone te waarborgen, bleek
een duidelijk minpunt te zijn bij de regelingen voor crisisbeheersing. Hoewel de EU vastberaden actie heeft ondernomen om deze belangrijke
uitdagingen aan te pakken, moet de EMU verder worden verdiept. In deze
blauwdruk voor een hechte economische en monetaire unie worden de noodzakelijke
elementen en stappen omschreven voor een volwaardige bancaire, economische,
budgettaire en politieke unie.
2. Maatregelen tot nu toe: crisisrespons
Bij het aanpakken van de crisis heeft de Commissie een leidende rol op
zich genomen, door de eengemaakte markt te beschermen tegen protectionistische
neigingen en fragmentatie langs nationale scheidslijnen, met name in de
bankensector, door het economisch bestuur van de EMU onder handen te nemen om
de manco’s van het economisch toezicht aan te pakken, door belangrijke
wetgevingsvoorstellen te doen voor de hervorming van het toezicht op de
financiële sector, door te zorgen voor de coördinatie van de supervisie op de
reddingsoperatie voor de banken op EU-niveau en door leiding te geven aan de
steun voor de reële economie in het kader van het Europees economisch
herstelplan. Dankzij de krachtige steun van het Europees Parlement kon met deze
initiatieven snel vooruitgang worden geboekt en zijn wij erin geslaagd de
wetgevingsvoorstellen snel in werking te laten treden. De door de voorzitter
van de Europese Raad opgezette taskforce voor versterking van het economisch
bestuur kon in 2010 snel een consensus tussen de lidstaten smeden voor steun
aan de voorstellen van de Commissie. De Europese Raad is frequent bijeengekomen,
wat leidde tot belangrijke toezeggingen en maatregelen van de lidstaten om de
crisis aan te pakken. Alle eurolanden, en ook de meeste andere lidstaten, hebben zich ertoe
verbonden de EU-regels en beginselen inzake begrotingstoezicht op te nemen in
hun nationale wetgeving door middel van het Verdrag inzake stabiliteit,
coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie, dat alle EU-landen
behalve Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk in maart 2012 hebben ondertekend. Hierdoor
is een financiële brandmuur voor de eurozone opgetrokken en zijn successieve
besluiten genomen om de omvang en de flexibiliteit van de operaties te
versterken en de brandmuur permanent te maken. Dit heeft de capaciteit voor
crisisbeheersing aanmerkelijk versterkt.
2.1 Begrotingstoezicht
De Commissie heeft op 12 mei 2010 en 30 juni 2010 in twee mededelingen
een strategie voor de versterking van het economisch bestuur in Europa
gepresenteerd[4].
Deze mededelingen werden gevolgd door een pakket wetgevingsvoorstellen dat de
Commissie op 29 september 2010 heeft goedgekeurd. Dankzij de efficiënte samenwerking tussen de instellingen kon het
wetgevingsproces vlot verlopen en werd het Europese kader voor economisch en
begrotingstoezicht in december 2011 grondig herwerkt door de goedkeuring van
zes wetgevingsvoorstellen (gezamenlijk bekendstaand als het “sixpack”) waarmee
de zwakke punten werden aangepakt die door de economische en financiële crisis
aan het licht waren gekomen. Het sixpack omvatte drie verordeningen ter
versterking van het Europees kader voor begrotingstoezicht (het stabiliteits-
en groeipact), twee verordeningen waarbij een nieuwe toezichtprocedure voor
macro-economische onevenwichtigheden werd ingevoerd en een richtlijn waarbij
minimumnormen voor de nationale begrotingskaders van de lidstaten werden
vastgesteld. Het wetgevingspakket hield een drastische versterking van het preventieve
deel van het stabiliteits- en groeipact in, door invoering van een
uitgavenregel die de groei van de uitgaven koppelt aan de groei van het
potentiële bbp op de middellange termijn. De nieuwe wetgeving bracht ook de
mogelijkheid om in een vroeg stadium sancties op te leggen. De lidstaten zullen
nu een rentedragend deposito van 0,2% van hun bbp moeten storten als hun
onderliggende begrotingspositie onvoldoende sterk is. De nieuwe wetgeving
voorziet tevens in krachtigere maatregelen om grove beleidsfouten te corrigeren
door middel van het correctieve deel van het stabiliteits- en groeipact, en in
een nieuwe gekwantificeerde regel die lidstaten die de schulddrempel van het
Verdrag van Maastricht overschrijden, ertoe verplicht het teveel snel te doen
dalen. Een buitensporigtekortprocedure kan nu niet alleen bij een hoge
staatsschuld worden ingeleid, maar ook al bij een ongunstige ontwikkeling van
de staatsschuld. De invoering van de stemming bij omgekeerde gekwalificeerde
meerderheid betekent een aanzienlijke versterking van de invloed van de
Commissie bij het opleggen van sancties aan de eurolanden. In het verleden was
daarvoor de steun nodig van een gekwalificeerde meerderheid in de Raad, terwijl
in de toekomst een gekwalificeerde meerderheid vereist is om een door de
Commissie voorgestelde sanctie tegen te houden. Het sixpack omvatte ook een richtlijn waarbij minimumeisen voor nationale
begrotingskaders werden vastgesteld om te garanderen dat de begrotingskaders
van de lidstaten geschikt zijn om naleving van de EU-voorschriften mogelijk te
maken. Dit concept, dat ervoor zorgt dat de nationale besluitvormingsprocessen
tot beleid leiden dat in overeenstemming is met de Europese vereisten, vormt
ook de kern van het intergouvernementele Verdrag inzake stabiliteit,
coördinatie en bestuur in de economische en monetaire unie. De ondertekenende
eurolanden hebben zich er daarbij toe verbonden de kernbeginselen van het
stabiliteits- en groeipact regelrecht in hun nationale wetgevingskader op te
nemen. Dit omvat bindende bepalingen van permanente aard, waaronder een
nationaal correctiemechanisme waarop een onafhankelijke monitoringinstantie
toezicht uitoefent, dat moet waarborgen dat de in het preventieve deel van het
pact opgenomen begrotingsdoelstellingen worden gehaald. Hoewel dit verdrag
intergouvernementeel is, voorziet het dat de bepalingen ervan binnen vijf jaar
in het Unierecht wordt opgenomen. De Commissie werkt al samen met het Europees
Parlement en de Raad aan de opneming van enkele van de onderdelen van het
verdrag in het EU-recht dat van toepassing is op lidstaten in de eurozone. Dat
werk gebeurt in het kader van de wetgevingsvoorstellen die bekendstaan als het
“twopack” en die momenteel bij de EU in behandeling zijn. Het twopack bestaat uit twee voorstellen voor verordeningen. Het is door
de Commissie voorgesteld in november 2011 en moet de begrotingscoördinatie en
het begrotingstoezicht verder versterken. Dat moet leiden tot meer gerichte
preventie en doeltreffender correctieve actie indien wordt afgeweken van de
vereisten voor het begrotingsbeleid die in het stabiliteits- en groeipact zijn
vervat. Alle eurolanden zullen hun voorgenomen begrotingsplannen voor het
volgende jaar aan de Commissie en aan hun partners in de eurozone voorleggen,
nog voordat het nationale parlement de plannen goedkeurt. Voor dit proces geldt
een gemeenschappelijk tijdschema. Het twopack versterkt daarnaast de monitoring-
en toezichtprocedures voor lidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden met
hun financiële stabiliteit en voor lidstaten die financiële steun ontvangen.
2.2 Toezicht op
het economisch beleid
Een ernstige tekortkoming van de toezichtregeling zoals die vóór de
crisis bestond, was het ontbreken van systematisch toezicht op
macro-economische onevenwichtigheden en ontwikkelingen van het
concurrentievermogen. Hoewel dergelijke ontwikkelingen wel werden geanalyseerd
in de verslagen die de Commissie over de lidstaten uitbrengt, zoals de adviezen
over de stabiliteits- en convergentieprogramma’s, en ook elke twee jaar in het
informele concurrentieonderzoek van de eurozone, bestond er geen formeel
instrument om deze ontwikkelingen systematisch te analyseren en op te volgen
met concrete beleidsaanbevelingen. Om deze lacune op te vullen, werd met het
sixpack een nieuwe procedure voor macro-economische onevenwichtigheden
ingevoerd: een nieuw toezichtmechanisme dat macro-economische
onevenwichtigheden moet voorkomen en tijdige correctie van opkomende
divergenties van het concurrentievermogen moet vaststellen en mogelijk maken. Het
mechanisme gaat uit van een waarschuwingssysteem dat gebruikmaakt van een
scorebord met indicatoren en van diepgaande landenevaluaties. Daarmee worden
onevenwichtigheden opgespoord en wordt zo nodig een nieuwe procedure bij
buitensporige onevenwichtigheden opgestart. De nieuwe procedure wordt
ondersteund met handhavingsmaatregelen in de vorm van financiële sancties voor
eurolanden die zich niet aan de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden
houden. Door de veranderingen die sinds het uitbreken van de crisis tot stand
zijn gekomen in het kader van het Europees semester zijn de verschillende
componenten van het economische, structurele en begrotingstoezicht bovendien
volledig geïntegreerd. Deze componenten werden voordien afzonderlijk
geëvalueerd, maar thans gebeurt dat tegelijkertijd gedurende de eerste zes
maanden van elk kalenderjaar. De lidstaten kunnen daardoor bij hun nationale
begrotingsproces in de daaropvolgende maanden rekening houden met specifiek
voor hen bedoelde richtsnoeren. De lidstaten krijgen vervolgens beleidsadvies
voordat zij hun ontwerpbegroting voor het volgende jaar afronden.
2.3 Financiële
regelgeving en financieel toezicht
De afgelopen vier jaar heeft de Europese Unie een aantal beslissende
stappen gezet op het gebied van financiële regelgeving en financieel toezicht.
Zij voert thans een ambitieuze en ingrijpende agenda voor financiële
hervormingen uit. Zij streeft er daarmee naar de financiële instellingen en
markten, die in het middelpunt van de crisis staan, stabieler, concurrerender
en veerkrachtiger te maken. De voorzitter van de Commissie heeft Jacques de
Larosière, voormalig directeur-generaal van het IMF en gouverneur van de Franse
centrale bank, verzocht een omvattend verslag over passende maatregelen uit te
brengen. Op basis van dit verslag heeft de Commissie een uitvoerig programma
tot hervorming van de financiële regelgeving voorgesteld. Strengere prudentiële vereisten voor banken zijn voorgesteld in het kader
van de vierde richtlijn kapitaalvereisten en de verordening kapitaalvereisten,
waarover momenteel besprekingen gaande zijn. Voor de eerste maal zullen de
vereisten inzake kapitaaltoereikendheid worden vastgelegd in een verordening in
plaats van in een richtlijn. Met de vaststelling van de verordening inzake
kapitaalvereisten wordt een grote stap gezet in de richting van één “rulebook”
waaraan financiële instellingen in de Europese Unie zich te houden hebben. De
EU heeft daarnaast op bestuursgebied actie ondernomen door bindende regels voor
beloningen in te voeren, die moeten voorkomen dat banken buitensporige risico’s
nemen. De EU heeft strakker toezicht op de financiële markten ingevoerd door
oprichting van een Europees Systeem van financiële toezichthouders (ESFT), dat
uit drie Europese toezichthoudende autoriteiten bestaat: de Europese
Bankautoriteit (EBA), de Europese Autoriteit voor verzekeringen en
bedrijfspensioenen (EIOPA) en de Europese Autoriteit voor effecten en markten
(ESMA), plus een nieuw macroprudentieel toezichtsorgaan, het Europees Comité
voor systeemrisico’s (ESRB). De drie Europese toezichthoudende autoriteiten
werken samen met de toezichthoudende autoriteiten van de lidstaten om toe te
zien op harmonisatie van de regelgeving en een samenhangende tenuitvoerlegging
van de nieuwe vereisten. Het Europees Comité voor systeemrisico’s let op
bedreigingen voor de stabiliteit van het financiële stelsel in zijn geheel,
waardoor zwakke punten tijdig kunnen worden aangepakt. De kredietratingbureaus, die een belangrijke rol hebben gespeeld bij het
ontstaan van de crisis, worden nu nauwlettend in het oog gehouden door de ESMA.
Ingevolge in 2012 vastgestelde wetgeving moet de clearing van alle gestandaardiseerde
over-the-counterderivaten worden verricht door clearinghouses met centrale
tegenpartijen. Dat vermindert de kans op wanbetaling door tegenpartijen. Bovendien
zullen alle gestandaardiseerde en voldoende liquide derivaten op
gereglementeerde platformen worden verhandeld zodra de door de Commissie
voorgestelde wetgeving is goedgekeurd. De problemen in verband met
baissetransacties zijn al aangepakt met wetgeving die transparantie-eisen
stelt.
2.4 Mechanismen
voor afwikkeling van de crisis
Een belangrijk onderdeel van de crisisaanpak was de ontwikkeling van een
crisismechanisme om de fragiliteit van de financiële markten te verminderen en
het gevaar van besmetting van andere lidstaten in te dammen. Op initiatief van
de Commissie werden in mei 2010 twee tijdelijke crisismechanismen opgezet: het
Europees financieel stabilisatiemechanisme (EFSM) en de Europese faciliteit
voor financiële stabiliteit (EFSF). Het EFSM is een financieel steuninstrument
dat gedekt wordt door de middelen van de EU-begroting, beschikbaar is voor alle
27 lidstaten van de Europese Unie en gebaseerd is op het bestaande
verdragskader. De EFSF is een onderneming, die eigendom is van de eurolanden en
gevestigd is in Luxemburg. De werking van de EFSF is geregeld in een
intergouvernementele overeenkomst. De kredietverleningscapaciteit van de EFSF
wordt uitsluitend gedekt door de garanties van de deelnemende lidstaten en is
slechts toegankelijk voor de eurolanden. Geconfronteerd met de steeds verergerende crisis hebben de eurolanden de
bestaande steunmechanismen robuuster en flexibeler gemaakt en uiteindelijk
besloten een permanent crisismechanisme op te zetten om de financiële
stabiliteit van de eurozone en de betrokken lidstaten beter te beschermen. Het
permanente financiële vangnet van de eurozone, het Europees
stabiliteitsmechanisme (ESM), werd hierdoor uiteindelijk ingevoerd op 8 oktober
2012 en is nu volledig operationeel door de ratificatie van het ESM-verdrag
door alle eurolanden. Het ESM is met 500 miljard euro ’s werelds sterkst gekapitaliseerde
internationale financiële instelling en ’s werelds grootste regionale
brandmuur. De oprichting ervan is van groot belang om te waarborgen dat de
eurozone over voldoende capaciteit beschikt om lidstaten in financiële
moeilijkheden voor insolvabiliteit te behoeden. Op 27 november 2012
bepaalde het Europees Hof van Justitie dat het ESM-verdrag als zodanig in
overeenstemming is met het EU-recht[5]. De ECB speelt een cruciale rol bij de respons van de eurozone op de
economische en financiële crisis. Allereerst verlaagde zij de officiële
herfinancieringsrente tot bijna nul in verband met de vertraging van de
economie. Daarnaast trof de ECB, toen de interbancaire markt vrijwel stilviel,
een reeks maatregelen om de gevolgen van de crisis voor de werking van de
financiële markten aan te pakken. Een van de eerste gevolgen die merkbaar
werden, was het opdrogen van de kapitaalfinanciering van de banken als gevolg
van bezorgdheid over de kwaliteit van de activa op hun balansen. Als antwoord
hierop vergemakkelijkte de ECB de toegang van de banken tot
monetairebeleidstransacties, door de regels betreffende gebruik van onderpand
te versoepelen voor zowel gewone herfinancieringstransacties als voor
noodliquiditeitssteun. In mei 2010 startte het Eurosysteem het Programma voor
de effectenmarkt (SMP) op, waarbij via beperkte gesteriliseerde interventies
staatsobligaties werden aangeschaft. Toen de financieringsdruk in de tweede
helft van 2011 toenam en de financiële stabiliteit in de hele eurozone in
gevaar kwam, verschafte de ECB de banken toegang tot
langetermijnherfinancieringstransacties (LTRO’s) met een uitzonderlijk lange
looptijd, namelijk tot maximaal drie jaar (terwijl de looptijd bij de normale
procedures maximaal drie maanden bedraagt). De drie LTRO-toewijzingen hadden
grote invloed op het beleggerssentiment en leidden tot een aanzienlijke
vermindering van de druk die zich op de financieringsmarkten had opgebouwd. Hoewel
de toegang tot kapitaalfinanciering voor veel banken een probleem blijft, zijn
er recentelijk aanwijzingen te bespeuren voor een geleidelijke dooi op deze
markten, vooral voor grotere banken. De uitbreiding van de crisis naar de staatsschuldmarkten en het ontstaan
van negatieve terugkoppelingsspiralen tussen banken en overheden heeft geleid tot
een bredere fragmentatie van het financieel bestel van de eurozone en het
ontstaan van het zogeheten redenominatierisico, gekoppeld aan de vrees voor het
verdwijnen van de euro. De ECB heeft een besluit genomen op basis waarvan zij
Outright Monetary Transactions (OMT’s), aan strikte en effectieve voorwaarden
onderworpen rechtstreekse aan- of verkopen van waardepapier in de secundaire
markten voor overheidsobligaties, zal uitvoeren[6].
Het doel is ervoor te zorgen dat de beleidspositie van de ECB doordringt tot de
reële economie en dat de eenvormigheid van het monetaire beleid wordt
gewaarborgd. De transacties zullen worden ondernomen met strikte inachtneming
van het mandaat van de ECB om de prijsstabiliteit op de middellange termijn te
handhaven. Een noodzakelijke voorwaarde voor OMT’s is dat strikte en effectieve
voorwaarden in acht worden genomen, gekoppeld aan een passend programma voor
een Europese faciliteit voor financiële stabiliteit (EFSF) en een Europees
financieel stabilisatiemechanisme (EFSM). Zolang de voorwaarden van dit
programma strikt worden nageleefd, zal de Raad van bestuur van de ECB OMT’s in
overweging nemen als zij vanuit het oogpunt van het monetaire beleid
gerechtvaardigd zijn. De OMT’s zullen worden gestopt zodra de doelstellingen
ervan zijn bereikt, of als zij niet in overeenstemming zijn met het programma
voor macro-economische aanpassing of voorzorg. De liquiditeit die door middel
van OMT’s wordt geboden, zal volledig worden gesteriliseerd. De aankondiging
van het OMT-programma, dat in de plaats kwam van het beperktere Programma voor
de effectenmarkt, had opnieuw een sterke invloed op het beleggerssentiment, wat
een significante daling van de rendementen op staatsobligaties in de kwetsbare
lidstaten tot gevolg had. EMU flink vertimmerd, maar het werk is nog niet af Het pakket maatregelen dat tot dusver al is goedgekeurd, biedt een
krachtig antwoord op de crisis, zeker in vergelijking met wat enkele jaren
geleden nog politiek haalbaar werd geacht. Het heeft tijd gekost om veel van
deze maatregelen uit te werken, zoals de ingrijpend herziene instrumenten voor
de coördinatie van het economische en budgettaire beleid of de permanente
financiële firewall. Bovendien zal een aantal van deze maatregelen eerst nog
gedurende een zekere tijd goed moeten functioneren, willen zij een positief
effect hebben op het vertrouwen. Dit is ook een van de redenen waarom, ook al
gaat het om een krachtig antwoord, niet kon worden voorkomen dat de
staatsschuldencrises zijn uitgedraaid op een vertrouwenscrisis die de
integriteit van de eurozone zelf in gevaar dreigt te brengen. Een andere factor die hierin meespeelde, was de kloof die gaapt tussen de
opmerkelijke versnelling van de financiële integratie in het kader van de EMU,
enerzijds, en de betrekkelijk trage vooruitgang bij de integratie op EU-niveau
van de financiële regelgeving en het financiële toezicht, anderzijds. Omdat op EU-niveau sterke supranationale instellingen voor bankentoezicht
ontbreken, was het beheersen van de crisis veel moeilijker en veel duurder voor
de belastingbetalers dan anders het geval was geweest. Belangrijker nog is de
vaststelling dat, net omdat dergelijke instellingen ontbreken, door de
vertrouwenscrisis in combinatie met het ontbreken van adequate governance van
de financiële sector (de architectuur voor regelgeving, toezicht en
afwikkeling) en het feit dat overheden daarna in hun respons vanuit hun
nationale belang handelden, de financiële markten opnieuw gefragmenteerd zijn
geraakt. Risico's worden nu immers gewaardeerd op basis van nationale
referentieobligaties, waardoor sterk uiteenlopende financieringsvoorwaarden
zijn ontstaan voor bedrijven en huishoudens in de verschillende eurolanden.
Daardoor werden talrijke voordelen van de Europese financiële integratie
uitgewist. Een en ander heeft de groei in een aantal lidstaten nog verder doen
vertragen, omdat de kredietvoorwaarden aangescherpt werden toen de activiteit
al vertraagde. Dit heeft de bestaande kringloopreacties tussen banken en
overheidsdebiteuren in de betrokken lidstaten nog verhevigd en ging ten koste
van hun capaciteit om zich door groei een weg uit de crisis te banen, wat
uiteindelijk resulteerde in een ondermijning van hun mogelijkheden om zich op
de markten te herfinancieren en eventueel een behoefte aan financiële bijstand.
Omgekeerd zijn de kredietvoorwaarden versoepeld in lidstaten waar de
activiteiten al betrekkelijk sterk waren. Het ontbreken van sterke, geïntegreerde instellingen op EU-niveau heeft
dus daadwerkelijk geleid tot in het terugdraaien van integratie en ging ten
koste van het gelijke speelveld voor bedrijven en huishoudens, en dit enkel en
alleen omdat zij aan deze of gene zijde van de grens tussen twee eurolanden
gevestigd zijn. Min of meer vergelijkbare bedrijven die op slechts enkele
kilometer van een van beide zijden van deze grens zijn gevestigd, kunnen hun
investeringen nu niet meer op vergelijkbare voorwaarden financieren. Aan de ene
zijde van de grens kunnen investeringen stilvallen en kan de werkloosheid
toenemen, omdat geen krediet meer te krijgen is tegen betaalbare voorwaarden. Tegelijkertijd
kunnen aan de overkant van de grens investeringskosten en werkloosheid dalen
tot een nieuw laagtepunt. Hetzelfde geldt voor de voorwaarden waarop
particuliere huishoudens financiering kunnen krijgen. Dit soort sterk
uiteenlopende ontwikkelingen die volkomen los staan van de onderliggende
economische realiteit en de behoeften van burgers en bedrijven, kunnen een
domper zetten op het hele project van Europese integratie. Uiteindelijk doemde door de toenemende kruisbesmetting tussen overheden
en de banksector en de daarmee verbonden nieuwe compartimentering van de
financiële markten in de EU het risico op van een terugkeer naar nationale
munten, waarbij financiële-marktdeelnemers er rekening mee houden dat deze
ontwikkeling uiteindelijk het voortbestaan van de eenheidsmunt in het gedrang
kan brengen. Het mag misschien een anachronisme lijken, maar meer dan 50 jaar na de
oprichting ervan lijkt de Europese Unie de vertrouwenscrisis haar weer in het
keurslijf van nationale grenzen te duwen, de interne markt ter discussie te
stellen en een gevaar te vormen voor de resultaten en de nog onvervulde
ambities van de Economische en Monetaire Unie. Hiermee komt ook het EU-model
van een sociale markteconomie in gevaar. De lessen die werden getrokken uit de economische, financiële en
staatsschuldencrises die elkaar sinds 2008 opvolgden, hebben ons ertoe aangezet
het economisch bestuur van de Economische en Monetaire Unie ingrijpend te
hervormen. Op dat vlak zijn al stappen zonder weerga gezet. Dankzij deze
ingrijpende hervorming is de EMU robuuster dan vóór het uitbreken van de
crisis. De crisis heeft duidelijk gemaakt hoe onze economieën sinds de
oprichting van de EMU onderling nauwer verweven zijn geraakt. Voor wie er nog
mocht aan twijfelen: het welslagen of mislukken van de EMU zal een succes of
een mislukking voor alle betrokkenen zijn. De bedreiging die van de vertrouwenscrisis uitgaat, is echter veel
fundamenteler. Daarom is ook een ingrijpender antwoord nodig. Die respons moet
het vertrouwen kunnen herstellen dat de resultaten van de interne markt en de
eenheidsmunt niet verloren zullen gaan en dat de ambities die nog niet zijn
waargemaakt, in de toekomst alsnog zullen worden verwezenlijkt en bestendigd in
het belang van burgers en bedrijven. Wil die respons voldoende slagkrachtig en geloofwaardig zijn, dan moet er
in de eerste plaats een oplossing komen voor de nijpende praktische problemen
waarmee burgers, bedrijven en lidstaten vandaag te kampen hebben. Een bankenunie
zou een halt kunnen toeroepen aan het uiteenvallen van de financiële markt in
de EU en zou ervoor kunnen zorgen dat huishoudens en bedrijven zich overal in
de EU tegen min of meer gelijke voorwaarden kunnen financieren. Zij zou ook
helpen om de helse negatieve wisselwerking tussen lidstaten en banken te
doorbreken en zou ertoe bijdragen dat onderlinge verschillen in de
conjunctuurcyclus binnen de eurozone niet kunstmatig worden uitvergroot. In de
tweede plaats moet dit antwoord ook een visie bevatten op de totstandbrenging
van een hechter geïntegreerde EMU in de toekomst. En in de derde plaats moet
dat antwoord een duidelijke en realistische routekaart uittekenen voor de weg
naar deze uiteindelijke ambitie, gedragen door de vaste wil van de instellingen
van de EU en de lidstaten. 3. Hoe het verder moet: steile ambities goed gefaseerd omzetten in
tastbare resultaten De EMU staat voor een fundamentele uitdaging, met name wat betreft de
eurozone. Zij moet worden versterkt om de economische en sociale welvaart
veilig te stellen voor de toekomst. In juni 2012 deed de Europese Raad een
oproep aan de voorzitter van de Europese Raad om, in nauwe samenwerking met de
voorzitter van de Commissie, de voorzitter van de Eurogroep en de president van
de ECB, te komen met een specifieke, aan een tijdschema gebonden routekaart
voor de verwezenlijking van een echte EMU. In oktober 2012 is een tussentijds
verslag gepresenteerd aan de Europese Raad en tegen december 2012 wordt een
eindverslag verwacht. Op 20 november 2012 heeft het Europees Parlement zijn
rapport "Naar een echte Economische en Monetaire Unie" goedgekeurd,
waarin het aangeeft wat de voorkeuropties van het Parlement zijn voor een
hechter geïntegreerde EMU. Hoe de Commissie de weg vooruit ziet, wordt in de
voorliggende blauwdruk geschetst. Er is behoefte aan een omvattende visie voor een hechte en echte EMU die
leidt tot een sterke en stabiele architectuur op financieel, budgettair,
economisch en politiek gebied en die de basis legt voor stabiliteit en welvaart.
In deze hechte en echte EMU zou er voor alle belangrijke economische en
budgettaire beleidskeuzes van de lidstaten hechtere coördinatie, bredere
ondersteuning en ingrijpender toezicht op Europees niveau moeten komen. Dit
dient ook belastingbeleid en werkgelegenheid te omvatten, evenals andere
beleidsterreinen die van cruciaal belang zijn voor het functioneren van de EMU.
Ook moet deze EMU rusten op een fundament van autonome en toereikende
budgettaire capaciteit die de via dit coördinatieproces tot stand gekomen
beleidskeuzes ook daadwerkelijk houdbaar maakt. Een evenredig aandeel van de
keuzes inzake inkomsten, uitgaven en het aangaan van schulden moet het voorwerp
uitmaken van via gezamenlijke besluitvorming en implementatie op EMU-niveau. Het is evident dat de bestaande EMU niet in een handomdraai kan worden
voltooid en omgevormd tot een hechte en volledig geïntegreerde EMU, zeker omdat
daarvoor nog heel wat extra politieke bevoegdheden van het nationale niveau
naar Europa moeten worden overgedragen. Om te komen tot een EMU die haar
burgers blijvend stabiliteit, duurzaamheid en welvaart kan garanderen, moeten
er al op korte termijn (de komende zes tot twaalf maanden) beslissende stappen
in die richting worden gezet. Die moeten worden gevolgd door verdere stappen op
middellange tot lange termijn. Deze stappen op korte, middellange en lange
termijn moeten bouwstenen zijn die naadloos op elkaar aansluiten en uit elkaar
volgen. De weg vooruit vereist zorgvuldig uitgebalanceerd optreden. Stappen in de
richting van meer verantwoordelijkheid en economische discipline moeten
samengaan met meer solidariteit en financiële steun. Het komt erop aan bij
iedere fase in de ontwikkeling van de EMU steeds weer dit evenwicht te bewaren.
De hechtere integratie van de financiële regulering, het begrotingsbeleid en
het economisch beleid en de daarvoor vereiste instrumenten moeten steeds
gepaard gaan met eenzelfde mate van, waardoor de democratische legitimiteit en
het afleggen van rekenschap gewaarborgd zijn. Dit hoofdstuk geeft aan welke stappen en maatregelen er op korte,
middellange en lange termijn nodig zijn om te komen tot een blijvende, hechte
en echte EMU. Die maatregelen gaan van sterkere beleidscoördinatie over
budgettaire capaciteit tot het meer poolen van besluitvorming over inkomsten,
uitgaven en schuldemissie van de overheid. Sommige van deze instrumenten kunnen worden uitgewerkt binnen de
krijtlijnen van de bestaande Verdragen. Voor andere zijn aanpassingen van de
bestaande Verdragen nodig en moet de Unie nieuwe bevoegdheden krijgen. Voor de
eerste groep maatregelen kan dus vooruitgang worden geboekt op korte termijn,
zodat we deze maatregelen zeker op middellange termijn rond krijgen. Voor de
tweede groep maatregelen kan de aanzet pas op middellange termijn worden
gegeven, zodat deze pas op lange termijn rond zullen zijn. Laat er echter geen
twijfel over bestaan: dit is een holistisch concept, waarbij iedere stap
voortbouwt op de vorige. Op de korte termijn (de komende 6 tot 18 maanden): de voorrang moet nu onmiddellijk worden
gegeven aan de volledige uitrol van de nieuwe instrumenten voor economische
governance die dankzij het zogeheten sixpack voorhanden zijn en aan de snelle
goedkeuring van de voorstellen van de Commissie die nu voorliggen, zoals het
twopack en het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme (Single Supervisory
Mechanism - SSM). Toch kan er nog veel meer worden gedaan via secundaire
wetgeving, met name op het gebied van de coördinatie van het economisch beleid
en de ondersteuning van structurele hervormingen die nodig zijn om
onevenwichtigheden weg te werken en het concurrentievermogen te versterken. Zodra
er een besluit is over het nieuwe meerjarig financieel kader (MFK) voor de EU,
kan binnen de EU-begroting een financieringsinstrument worden gecreëerd dat die
weg naar een nieuw evenwicht en die aanpassing - en zo ook de groei van de
economieën binnen de EMU - kan ondersteunen. Dit zou de eerste fase kunnen zijn
op weg naar een ruimere begrotingscapaciteit - naast sterker geïntegreerde
mechanismen van beleidscoördinatie. Wanneer die maatregelen worden gebundeld,
zou de volgende stap in de coördinatie van het begrotings- en het economische
beleid, en de bijbehorende initiële fase van de opbouw van een
begrotingscapaciteit, de vorm kunnen aannemen van een "instrument voor
convergentie en concurrentievermogen". Zodra het gemeenschappelijk
toezichtsmechanisme (SSM) is goedgekeurd, zal een gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme (SRM) voor banken worden voorgesteld. Op middellange termijn (18
maanden tot 5 jaar) dient de
begrotingscoördinatie te worden versterkt (met onder meer met de mogelijkheid
om aanpassingen aan nationale begrotingen te eisen in lijn met Europese
toezeggingen), dient de hechtere beleidscoördinatie te worden uitgebreid tot
belastingen en werkgelegenheid en dient de EMU een eigen begrotingscapaciteit
te krijgen om de beleidskeuzes te ondersteunen die via deze hechtere
coördinatie tot stand zijn gekomen. Voor een aantal van deze elementen zal een
aanpassing van de Verdragen nodig zijn. Aan de afbouw van staatsschuld die
het criterium uit het Verdrag ver overschrijdt, zou kunnen worden gewerkt via
de oprichting van een aflossingsfonds. Een mogelijke aanjager voor de
integratie van de financiële markten in de eurozone, en met name een stabiliserende
factor voor de volatiele markten voor overheidspapier, is de gemeenschappelijke
uitgifte door eurolanden van kortlopend overheidspapier met een looptijd van
maximaal één tot twee jaar. Voor deze beide mogelijkheden zou een aanpassing
van de Verdragen nodig zijn. Wat ten slotte de lange termijn betreft (over meer dan 5 jaar), zou het, dankzij het geleidelijk poolen van
soevereine bevoegdheden - en dus ook verantwoordelijkheid en solidariteit - op
het Europese niveau, mogelijk worden om een autonome begroting voor de eurozone
tot stand te brengen waardoor de EMU een begrotingscapaciteit krijgt die
lidstaten helpt om schokken op te vangen. Ook zou een raamwerk van hecht
geïntegreerde economische en budgettaire governance het mogelijk kunnen maken om
gezamenlijk overheidspapier uit te geven, met een betere marktwerking en meer
ruimte voor het voeren van een monetair beleid als gevolg. Zoals de Commissie
heeft aangegeven in haar groenboek van 23 november 2011 over de haalbaarheid
van de invoering van stabiliteitsobligaties[7],
zou de gemeenschappelijke uitgifte van obligaties nieuwe middelen kunnen
creëren waarmee overheden hun schuld kunnen financieren en waarmee spaarders en
financiële instellingen veilige en liquide beleggingsmogelijkheden krijgen. Zo
zou ook een obligatiemarkt ontstaan die de hele eurozone omvat en die qua
omvang en liquiditeit vergelijkbaar is met de obligatiemarkt in VS-dollar. Om met deze geleidelijke verdere integratie van de eurozone tot een
volwaardige bancaire, budgettaire en economische unie te komen, zullen
parallelle stappen naar een politieke unie met een versterkte democratische
legitimiteit en verantwoordingsplicht nodig zijn. De vooruitgang die wordt geboekt in termen van integratie, moet ook naar
buiten worden uitgedragen, met name door stappen in de richting van een
eengemaakte, externe economische vertegenwoordiging van de eurozone te zetten. Tekstbox 1: De juridische basisbeginselen Om de houdbaarheid van de gemeenschappelijke
munt veilig te stellen, moet de EMU de mogelijkheid krijgen om sneller en
verder te integreren dan de hele EU, zonder dat dit ten koste gaat van de
integriteit van de EU als zodanig. Deze doelstelling kan worden bereikt door de
volgende beginselen in acht te nemen: In de eerste plaats dient de verdieping van de
EMU te worden gebouwd op het institutionele en juridische raamwerk van de
Verdragen, ter wille van de legitimiteit, de gelijkheid tussen lidstaten en de
doelmatigheid. De eurozone is het resultaat van de Verdragen. De verdieping
ervan dient dan ook binnen de Verdragen te gebeuren. Zo wordt voorkomen dat het
juridische kader versplintert. Dat zou de Unie alleen maar verzwakken en
twijfel zaaien over het primordiale belang van het EU-recht voor de dynamiek
van de integratie. Alleen de EU-regels waarborgen een doeltreffende
besluitvorming, omdat zij zijn gebaseerd op gekwalificeerde meerderheden (en
geen loodzware eenparigheid vereisen) en op een robuust democratisch kader. Intergouvernementele oplossingen dienen dus
alleen bij wijze van uitzondering te worden overwogen en als overgangsmaatregel
wanneer een EU-oplossing een aanpassing van het Verdrag vergt, en alleen in
afwachting dat die verdragsaanpassing is goedgekeurd. Zij moeten ook doordacht
worden vormgegeven, met inachtneming van het EU-recht en de EU‑governance,
zodat er geen nieuwe problemen inzake legitimering ontstaan. In de tweede plaats dient bij het verdiepen
van de EMU vooral het potentieel van de EU-brede instrumenten volledig te
worden aangeboord, zonder uit te sluiten dat maatregelen worden genomen die
specifiek voor de eurozone gelden. Het Europees Semester, het acquis van de
interne markt en de ondersteuning van het concurrentievermogen en de cohesie
via de EU-begroting bieden een goede basis voor het uitwerken van een omvattend
juridisch en financieel raamwerk voor economische coördinatie, integratie en
daadwerkelijke convergentie. De inspanningen die nu al worden geleverd om deze
beleidslijnen effectiever te maken - via bijvoorbeeld de macro-economische
conditionaliteit van de Structuurfondsen of de nieuwe governancebenadering van
de interne markt - zullen verder bijdragen tot het versterken van de EMU. Tegelijk dienen er, waar nodig, voor de
eurozone specifieke aanvullende instrumenten voor financiële, budgettaire en
structurele coördinatie te worden ontwikkeld. Deze dienen te worden uitgewerkt
als aanvulling op de grondslagen van de EU. Het Verdrag van Lissabon biedt een
bruikbare juridische basis (artikel 136 VWEU) voor het verdiepen van de
integratie van de eurozone. Van deze rechtsgrondslag is al uitgebreid
gebruikgemaakt in het sixpack en nu ook het twopack. Wanneer zulks juridisch mogelijk is, moeten
maatregelen voor de eurozone ook openstaan voor deelneming van andere
lidstaten. Alhoewel volgens de Verdragen een aantal regels alleen geldt voor de
eurolanden, is het verschil met de huidige samenstelling van de eurozone
slechts tijdelijk. Alle lidstaten, op twee na (Denemarken en het Verenigd
Koninkrijk), zullen volgens de Verdragen immers op termijn volwaardig lid worden
van de EMU. In de derde plaats dienen op de weg naar een
echte EMU eerst en vooral alle mogelijkheden te worden benut die de Verdragen
in hun huidige vorm bieden, via de goedkeuring van secundaire wetgeving. Aanpassingen
aan de Verdragen zouden alleen mogen worden overwogen wanneer een maatregel die
voor het functioneren van de EMU van onmisbaar belang is, niet kan worden
uitgewerkt binnen het bestaande raamwerk. Eventuele aanpassingen dienen
zorgvuldig te worden voorbereid, om het politieke en democratische draagvlak te
garanderen dat voor een soepele ratificatie vereist is. 3.1 De korte termijn (de komende 6 tot 18 maanden): maatregelen die
mogelijk zijn om via secundair EU-recht te komen tot de bankenunie, tot een
versterkte beleidscoördinatie; een besluit over het volgende MFK en de creatie
van een "instrument voor convergentie en concurrentievermogen" Het verdiepen van de EMU moet een antwoord bieden op de gevolgen van
buitensporige publieke en particuliere schulden die zijn opgebouwd, en zo de
daarmee gepaard gaande onevenwichtigheden verminderen die in de Europese
economie zijn ontstaan. Dit aanpassingsproces blijkt een lange en moeizame
opdracht te zijn, die beperkingen van de kredietvoorziening met zich brengt, de
overheidsfinanciën onder druk zet en de groei aantast in de particuliere
sector, nu bedrijven en huishoudens hun balansen weer op orde proberen te
krijgen. Vasthouden aan begrotingsdiscipline is een essentiële garantie voor de
stabiliteit van de eurozone en een noodzakelijke stap in de richting van een
volwaardig, geïntegreerd begrotingskader. Dit moet zorgen voor een gezond
begrotingsbeleid op nationaal en Europees niveau en zo bijdragen aan duurzame
groei en macro-economische stabiliteit. De volledige uitrol van de nieuwe
instrumenten voor budgettair en economisch toezicht en de snelle goedkeuring
van de voorliggende voorstellen dienen daarbij prioriteit nummer één te zijn. Tegelijk
moet de weg naar een bankenunie beginnen bij de goedkeuring en
tenuitvoerlegging van de voorstellen over financiële regulering en financieel
toezicht, met name het voorstel voor een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme
(SSM) voor de eurozone en voor lidstaten van buiten de eurozone die willen
aansluiten. Om de EMU soepel te laten functioneren, dient meer te worden gedaan op
het gebied van de coördinatie van het economisch beleid. De omvang van de
uitdaging inzake groei en aanpassingen binnen de eurozone staat in schril
contrast met het ontbreken van sterke vormen van beleidscoördinatie op het
gebied van structurele hervormingen. Grote, grensoverschrijdende
externaliteiten hebben aangetoond dat de wijze waarop het economische beleid
binnen de eurozone wordt gevoerd, moet worden versterkt. Om de EMU goed te
laten functioneren, moeten de eurolanden hun krachten bundelen voor een
economisch beleid waarin zij, gebruikmakend van de bestaande
coördinatiemechanismen, de nodige initiatieven en maatregelen ontplooien op
alle terreinen die van essentieel belang zijn om de eurozone goed te laten
functioneren. Met name moet er een procedure komen om vooraf te overleggen over
alle belangrijke hervormingen van het economisch beleid. Die moet samenlopen
met de overeenkomstige initiële fase van de opbouw van een begrotingscapaciteit
voor de EMU, die gerichte financiële steun moet bieden aan de lidstaten die met
aanpassingsproblemen te kampen hebben. Wijzend op het belang van gezonde openbare financiën, structurele
hervormingen en gerichte investeringen voor een duurzame groei, hebben de
staatshoofden en regeringsleiders op 28 en 29 juni 2012 een "Pact voor
groei en werkgelegenheid" gesloten, daarmee uitdrukking gevend aan hun
vastbeslotenheid banenscheppende groei te stimuleren, zonder daarbij het belang
van gezonde openbare financiën uit het oog te verliezen. De Commissie houdt ook
in het oog welke gevolgen de strakke begrotingsbeperkingen hebben voor
groeibevorderende overheidsuitgaven en voor de overheidsinvesteringen. In dat
verband dient de eurozone erop toe te zien dat er nog steeds voldoende wordt
geïnvesteerd om voor de randvoorwaarden te zorgen voor de ontwikkeling van het
concurrentievermogen en om bij te dragen tot groei en banen. Alle initiatieven die in dit deel worden gepresenteerd, kunnen op korte
termijn en binnen de marges van de bestaande Verdragen worden goedgekeurd. 3.1.1. Volledige tenuitvoerlegging van het
Europees Semester en sixpack en een snel akkoord en snelle tenuitvoerlegging
van het twopack De voltooiing van het bestaande kader voor het economisch bestuur en de
volledige tenuitvoerlegging ervan moeten absolute voorrang krijgen. Met de introductie van het Europees Semester en de sixpackwetgeving is
gevolg gegeven aan een aantal cruciale lessen die uit de crisis zijn getrokken.
Daarbij gaat het om een hervorming van het stabiliteits- en groeipact, het instellen
van de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden (MIP) en de invoering
van minimumnormen voor nationale begrotingskaders. Deze maatregelen zijn een
reuzensprong voorwaarts wat betreft de coördinatie van het economisch beleid en
bieden uitzicht op een krachtigere beleidsuitvoering op het nationale niveau,
met name voor de eurolanden, en op een EMU die daardoor beter functioneert en
zo bijdraagt tot een herstel van het vertrouwen. Die belofte moet nu worden
waargemaakt door volledig gebruik te maken van de nieuwe instrumenten die al
beschikbaar zijn, en deze strikt toe te passen. Om verdere stappen te kunnen zetten die een hechte en echte EMU mogelijk
moeten maken, moeten de medewetgevers de twopackwetgeving zo snel mogelijk
goedkeuren. In het twopack zitten belangrijke instrumenten om het
begrotingstoezicht aan te scherpen en om situaties van financiële instabiliteit
in lidstaten beter te kunnen aanpakken. Dit pakket snel goedkeuren en het
nadien toepassen, moet het vertrouwen versterken in de vaste wil van de
EU-instellingen om de ingrijpende hervorming van het economisch bestuur tot een
goed einde te brengen. 3.1.2 Financiële regelgeving en toezicht: een
gemeenschappelijk
"rulebook" en voorstellen voor een gemeenschappelijk
toezichtsmechanisme De topbijeenkomst van
de landen van de eurozone die op 29 juni 2012 is gehouden, vormde een
keerpunt in de aanpak van de crisis. Erkend werd dat "de vicieuze cirkel
tussen de banken en de overheden", waardoor de overheidsfinanciën van de
landen van de eurozone dermate worden verzwakt dat het voortbestaan van de EMU
in gevaar komt, "absoluut moet worden doorbroken". Zo was met name
het besluit om een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme tot stand te brengen
gebaseerd op de overtuiging dat financiële fragmentatie moet worden tegengegaan
en dat centralisatie van het bankentoezicht noodzakelijk is om ervoor te zorgen
dat alle landen van de eurozone het volste vertrouwen kunnen hebben in de
kwaliteit en de onpartijdigheid van het bankentoezicht. In een echte economische en monetaire unie moet de verantwoordelijkheid
voor het toezicht op de bankensector en voor het optreden in geval van crises
immers worden gedeeld. Dit is de enige manier waarop de vicieuze cirkel waarin
de overheidsfinanciën van de lidstaten en de gezondheid van hun banken gevangen
zitten, daadwerkelijk kan worden gebroken, en negatieve overloopeffecten over
de grenzen heen kunnen worden beperkt. Een geïntegreerd financieel kader, dat geleidelijk evolueert naar een
volwaardige bankenunie, zou in dit verband een beslissende bijdrage kunnen
leveren omdat het een geïntegreerde reeks instrumenten omvat waarmee het risico
in het financiële stelsel kan worden bewaakt en beheerst. Hierdoor zou de
financiële fragmentatie worden teruggedrongen en zou de noodzaak van
overheidsoptreden en van steunverlening om het
evenwicht te herstellen aanzienlijk afnemen, waardoor de
groeivooruitzichten zouden verbeteren. Deze instrumenten zijn geïntegreerd
omdat het effect ervan minder groot is wanneer er sprake is van zwakke
afzonderlijke onderdelen. Hoewel de ontwikkeling van bepaalde noodzakelijke
elementen van het stelsel enige tijd in beslag zal nemen, moet de snelle
tenuitvoerlegging van de elementen die onmiddellijke voordelen kunnen brengen,
niet worden uitgesteld. De Commissie heeft haar visie inzake de geleidelijke totstandkoming van
een bankenunie uiteengezet in een mededeling van 12 september 2012[8]. De voorzitters van de Europese Raad, de Commissie en
de Eurogroep en de president van de ECB hebben die visie in beginsel
onderschreven[9].
De Europese Raad van 18 oktober 2012 bevestigde dat "wij
moeten streven naar een geïntegreerd financieel kader, dat zoveel mogelijk
openstaat voor alle lidstaten die willen deelnemen."[10] Het Europees Parlement dringt er in zijn rapport
"Naar een echte economische en monetaire unie" van november 2011 op
aan de desbetreffende voorstellen van de Commissie zo spoedig mogelijk goed te
keuren. De eerste cruciale stap in deze richting is de
totstandbrenging van een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme, dat vervolgens
moet worden aangevuld met een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme (zie
3.2.1). Het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme moet ervoor
zorgen dat er een volledige informatie-uitwisseling tussen toezichthouders
plaatsvindt over banken, gemeenschappelijke preventie-instrumenten en
gezamenlijk optreden, zodat problemen in een zo vroeg mogelijk stadium kunnen
worden aangepakt. Om het vertrouwen tussen banken, beleggers en nationale
autoriteiten te herstellen moet het mechanisme er ook voor zorgen dat toezicht
streng en objectief kan worden uitgeoefend, zonder ruimte voor gedoogbeleid. Op 12 september 2012 heeft de Commissie wetgevingsvoorstellen ingediend
tot instelling van een gemeenschappelijk toezichtsmechanisme waarvan de ECB en
nationale toezichthouders deel uitmaken[11], en tot wijziging van de verordening van 2010
tot oprichting van een Europese bankautoriteit in verband met de instelling van
het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme en ter waarborging van een evenwicht
in de besluitvormingsstructuren van het mechanisme tussen de eurolanden en de
lidstaten die geen deel uitmaken van de eurozone[12]. Het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme zoals door de Commissie
voorgesteld, berust op de overheveling naar het Europese niveau van bepaalde
essentiële taken op het gebied van het toezicht op banken die in de eurolanden
zijn gevestigd en op banken die in lidstaten buiten de eurozone zijn gevestigd
doch die aan de bankenunie wensen deel te nemen. Krachtens dit nieuwe kader
wordt de ECB belast met het toezicht op alle banken binnen de bankenunie, en
zal zij daarbij gebruik maken van het gemeenschappelijke rulebook dat in de
gehele eengemaakte markt van toepassing is. Het kader dat door de Commissie
wordt voorgesteld waarborgt een doeltreffend en consistent toezicht in alle
deelnemende lidstaten op basis van de specifieke knowhow van de nationale
toezichthouders. Het is van het grootste belang dat de onderhandelingen over
het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme vóór het eind van het jaar worden
afgerond, zodat het vanaf begin 2013 kan worden toegepast. Als aanvullende
maatregel zal de Europese bankautoriteit (EBA) aan het nieuwe kader voor
bankentoezicht worden aangepast om de integriteit van de eengemaakte markt te
waarborgen. Hiermee zal de weg worden geëffend voor het gebruik van het ESM als
vangnet om in voorkomend geval, en wanneer overeenstemming over dit instrument
is bereikt, banken rechtstreeks te herkapitaliseren overeenkomstig de
conclusies van de Europese Raad van 19 oktober 2012. Dit zal de
negatieve kringloopeffecten tussen banken en hun overheid helpen doorbreken,
waardoor de eurozone verder zal worden versterkt. Bij de afwikkeling
van banken is het vertrouwen van deposanten en marktdeelnemers van het grootste
belang. Om het vertrouwen van het publiek op een niveau te brengen dat niet
onderdoet voor het vertrouwen dat de beste afwikkelingsautoriteiten ter wereld
genieten, zijn een geloofwaardig gemeenschappelijk afwikkelingssysteem en een
krachtig financieel vangnet nodig. Dit is op korte termijn nog een nationale
verantwoordelijkheid. Maar wanneer het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme is
ingevoerd en de nodige richtsnoeren zijn gegeven, dient het ESM in staat te
worden gesteld onderlinge steun te verlenen voor de herkapitalisatie van banken
die op de markt geen middelen kunnen opnemen en die door hun lidstaat van
herkomst niet kunnen worden gered zonder de houdbaarheid van de
overheidsfinanciën in gevaar te brengen. Een geïntegreerd
financieel kader dat gemeenschappelijk toezicht omvat en dat vervolgens met een
gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme wordt uitgebreid, moet op een
gemeenschappelijk rulebook gebaseerd zijn. Daarom is het volstrekt noodzakelijk
dat de onderhandelingen over de voorstellen van de Commissie tot instelling
van nieuwe regelgevingskaders op het gebied van de prudentiële regels voor
banken, depositogaranties en het herstel en de afwikkeling van banken met spoed
worden afgerond. 3.1.3 Een gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme Voor een
doeltreffende bankenunie is niet alleen een gemeenschappelijk
toezichtsmechanisme vereist waarmee in alle lidstaten toezicht van hoge
kwaliteit kan worden uitoefend, maar ook een gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme voor banken in moeilijkheden. Dit werd door de Europese
Raad van 19 oktober 2012 erkend toen hij verklaarde nota te nemen "van
het voornemen van de Commissie om een afwikkelingsmechanisme voor te stellen
voor de lidstaten die aan het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme deelnemen,
zodra de bestaande richtlijnvoorstellen inzake herstel en afwikkeling en inzake
depositogarantiestelsels zijn aangenomen." Na de goedkeuring van het gemeenschappelijk
toezichtsmechanisme zal de Commissie derhalve een voorstel indienen voor een
gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme, dat belast zal worden met de
herstructurering en afwikkeling van banken in de lidstaten die aan de
bankenunie deelnemen. Dit mechanisme zal rond een afzonderlijke Europese
afwikkelingsautoriteit worden opgezet, die de afwikkeling van banken zal
beheren en met name de toepassing van afwikkelingsinstrumenten zal coördineren.
Dit mechanisme zal doeltreffender zijn dan een netwerk van nationale
afwikkelingsautoriteiten, met name wat de grensoverschrijdende bankgroepen
betreft, wanneer in tijden van crisis snelheid en coördinatie cruciaal zijn om
de kosten zo laag mogelijk te houden en het vertrouwen te herstellen. Het zou
tevens aanzienlijke schaalvoordelen met zich brengen en de negatieve externe
effecten vermijden die met louter nationale besluiten gepaard kunnen gaan. De interventies van het gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme moeten op de volgende beginselen gebaseerd zijn: - de noodzaak om tot afwikkeling
over te gaan dient zoveel mogelijk te worden beperkt dankzij strenge
gemeenschappelijke prudentiële regels en een betere coördinatie van het
toezicht in het kader van het gemeenschappelijk toezichtsmechanisme; - wanneer interventie door het
gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme noodzakelijk is, dienen aandeelhouders
en crediteuren de afwikkelingskosten te dragen voordat externe financiering
wordt verleend, overeenkomstig het voorstel van de Commissie betreffende
herstel en afwikkeling van banken; - eventuele aanvullende middelen
die nodig zijn om het herstructureringsproces te financieren, dienen via door
de banksector gefinancierde mechanismen te worden verstrekt en niet door de
belastingbetaler te worden bekostigd. Toekomstige
voorstellen van de Commissie inzake een gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme zullen op deze beginselen gebaseerd zijn. De
Commissie is van oordeel dat een gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme op
grond van afgeleid recht tot stand kan worden gebracht, net als bij de
schepping van een doeltreffend gemeenschappelijk toezichtsmechanisme het geval
was, zonder dat de bestaande verdragen daarvoor moeten worden gewijzigd. 3.1.4.
Een snel besluit over het volgende meerjarig financieel kader (MFK) Het
voorstel van de Commissie inzake het meerjarig financieel kader voor de jaren
2014-2020 geeft een cruciale aanzet tot investeringen, groei en werkgelegenheid
op het niveau van de EU. Het voorstel beoogt tevens de financiering in het
kader van het cohesiebeleid, het beleid inzake plattelandsontwikkeling en het
Europees beleid voor maritieme zaken en visserij op meer systematische wijze te
koppelen aan de verschillende procedures van economisch bestuur. Het
gemeenschappelijk strategisch kader (dat de volgende "GSK-fondsen"
omvat: het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees sociaal
fonds, het Cohesiefonds, het Europees landbouwfonds voor
plattelandsontwikkeling en het Europees fonds voor maritieme zaken en visserij)
zorgt voor een hechte relatie tussen deze fondsen en de nationale
hervormingsprogramma's, de stabiliteits- en convergentieprogramma's die door de
lidstaten worden opgesteld, evenals de landspecifieke aanbevelingen die de Raad
voor elke lidstaat vaststelt. Dit kader
zal ten uitvoer worden gelegd door middel van
partnerschapscontracten/-overeenkomsten tussen de lidstaten en de Commissie,
waarbij strenge macro-economische voorwaarden worden toegepast. In het voorstel
van de Commissie worden deze voorwaarden op twee manieren toegepast: 1. Herprogrammering:
het gaat hierbij om het aanbrengen van wijzigingen in de partnerschapscontracten
en relevante programma's ter ondersteuning van de aanbevelingen van
de Raad, het aanpakken van buitensporige tekorten, macro- economische
onevenwichtigheden en andere economische en sociale moeilijkheden, of het
maximaliseren van het effect van de GSK-fondsen op de groei en het concurrentievermogen
van lidstaten die financiële steun van de EU ontvangen. Wanneer een
lidstaat geen bevredigend gevolg geeft aan een dergelijke eis, kan de Commissie
de uitbetaling van middelen voor de betrokken programma's geheel of gedeeltelijk
opschorten. 2. Opschorting: wanneer
een lidstaat geen corrigerende maatregelen vaststelt in het kader van de
procedures inzake economisch bestuur, schort de Commissie de betalingen en
vastleggingen voor de betrokken programma's geheel of gedeeltelijk op. Dankzij
deze partnerschapscontracten en operationele programma's zullen de geplande
investeringen die door de GSK-fondsen worden medegefinancierd, er daadwerkelijk
toe bijdragen dat de structurele uitdagingen waar de lidstaten voor staan,
worden aangepakt. In het geval van aanbevelingen van de Raad in het kader van
de artikelen 121 en 148 van het Verdrag en het corrigerende deel van de
procedure bij macro-economische onevenwichtigheden, zal tot herprogrammering
worden overgegaan met betrekking tot de aanbevelingen die relevant zijn voor de
GSK-fondsen en die verband houden met structurele uitdagingen die door middel
van meerjarige investeringsstrategieën kunnen worden aangepakt. Deze aanbevelingen hebben onder
meer betrekking op:
arbeidsmarkthervormingen
waarmee de werking van de arbeidsmarkt wordt verbeterd, bijvoorbeeld ten
aanzien van de discrepantie tussen gevraagde en aangeboden vaardigheden;
maatregelen
om het concurrentievermogen te bevorderen, zoals de verbetering van
onderwijsstelsels of het stimuleren van O&O, innovatie en
infrastructuurwerken;
maatregelen
om de kwaliteit van het bestuur te verbeteren, bijvoorbeeld op het vlak
van de administratieve capaciteit en de statistiek.
Snelle
goedkeuring van het MFK en de desbetreffende sectorale wetgeving, met name de
"verordening houdende gemeenschappelijke bepalingen" voor de
GSK-fondsen, zal de stimulansen en de steun die nodig zijn om structurele
hervormingen in de lidstaten te bewerkstelligen, op korte termijn versterken. 3.1.5 Voorafgaande coördinatie van omvangrijke
hervormingen en de schepping van een "instrument voor convergentie en
concurrentievermogen" Dat het economisch
beleid van de lidstaten een zaak van gemeenschappelijk belang is, wordt door de
crisis, met name in de eurozone, overduidelijk aangetoond. Doordat belangrijke
structurele hervormingen gedurende lange tijd traag of in het geheel niet ten
uitvoer werden gelegd, namen de problemen inzake concurrentievermogen toe en
werd het aanpassingsvermogen van lidstaten in sommige gevallen ernstig
aangetast. Hierdoor zijn deze lidstaten nog kwetsbaarder geworden. Kosten op
korte termijn, of het nu politieke of economische kosten betreft, hebben
dikwijls een afschrikkend effect op de uitvoering van hervormingen, zelfs
indien de voordelen op middellange tot lange termijn aanzienlijk zijn. Door de
potentieel omvangrijke overloopeffecten van structurele hervormingen in de
eurozone is het gebruik van specifieke instrumenten gerechtvaardigd, zoals
reeds gebeurd is in het geval van de handhavingsmechanismen die in het kader
van de "sixpack"-wetgeving zijn ingevoerd. Hieruit blijkt dat het
bestaande kader voor het economisch bestuur van de eurozone verder moet worden
versterkt, door een betere voorafgaande coördinatie van grote hervormingsprojecten
en, na het besluit over het volgende MFK, de totstandbrenging van een
"instrument voor convergentie en concurrentievermogen" waarmee de
tijdige tenuitvoerlegging van structurele hervormingen wordt ondersteund (zie
bijlage 1 voor een nadere beschrijving van de opzet van dit instrument). Dit
instrument zou de geleidelijke integratie van het economisch beleid combineren
met financiële ondersteuning en daarmee aansluiten bij het uitgangspunt dat
stappen in de richting van een grotere verantwoordelijkheid en economische
discipline gepaard moeten gaan met een grotere mate van solidariteit. De
Commissie zal in een komend voorstel de precieze modaliteiten van dit
instrument formuleren. Voorafgaande
coördinatie van grote hervormingen Het huidige EU-kader
voor economisch toezicht vormt reeds een basis voor de coördinatie van het
economisch beleid. Dit kader voorziet evenwel niet in een stelselmatige
voorafgaande coördinatie tussen de lidstaten van de nationale plannen voor
omvangrijke economische beleidshervormingen. De bespreking vooraf en onderlinge
coördinatie van plannen voor grote hervormingen, zoals bedoeld in
artikel 11 van het VSCG, zouden de Commissie en de lidstaten in staat
stellen de potentiële overloopeffecten van nationale maatregelen te evalueren
en de plannen van commentaar te voorzien voordat hierover op nationaal niveau
een definitieve beslissing wordt genomen. De Commissie zal binnenkort een
voorstel indienen voor de invoering van een kader met het oog op de
voorafgaande coördinatie van grote structurele hervormingen in de context van
het Europees semester. Een
"instrument voor convergentie en concurrentievermogen": contractuele
afspraken en financiële steun Het voorgestelde
"instrument voor convergentie en concurrentievermogen" zou
contractuele afspraken behelzen die financieel worden ondersteund. De tenuitvoerlegging
van structurele hervormingen in de lidstaten van de eurozone zou worden
vergemakkelijkt indien die lidstaten en de Commissie contractuele afspraken
zouden maken. Dit nieuwe systeem zou gebaseerd zijn op het bestaande
EU-toezichtkader, en wel op de procedure betreffende de preventie en correctie
van macro-economische onevenwichtigheden (de procedure voor macro-economische
onevenwichtigheden)[13]. Deze regelingen zouden in onderling overleg
tussen afzonderlijke lidstaten en de Commissie worden uitgewerkt, in de
Eurogroep worden besproken en vervolgens door de Commissie en de lidstaat
worden bekrachtigd. De eurolanden die aan een procedure bij buitensporige
onevenwichtigheden zijn onderworpen, zouden verplicht zijn dergelijke afspraken
te maken; het plan met corrigerende maatregelen dat zij volgens deze procedure
moeten indienen zou de basis vormen voor de met de Commissie te maken
afspraken. Voor eurolanden die aan preventieve maatregelen onderworpen zijn
wegens macro-economische onevenwichtigheden, zou de deelname vrijwillig zijn;
zij zouden een soortgelijk actieplan moeten indienen als het plan dat in het
kader van de procedure bij buitensporige onevenwichtigheden moet worden
voorgelegd. De afspraken zouden
derhalve altijd gebaseerd zijn op de landspecifieke aanbevelingen die in het
kader van de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden worden
vastgesteld, en die doorgaans een verbetering van het aanpassingsvermogen en de
concurrentiekracht beogen evenals de versterking van de financiële stabiliteit,
d.w.z. factoren die cruciaal zijn voor een goede werking van de EMU. De
procedure bij macro-economische onevenwichtigheden vormt derhalve een fijnmazig
filter voor grote hervormingen, die vanwege de externe effecten die zij in een
muntunie veroorzaken, voor financiële steun in aanmerking komen. Het door de lidstaat
ingediende actieplan zou vervolgens door de Commissie worden geëvalueerd,
waarna een definitief aantal hervormingen en maatregelen, evenals het
tijdschema voor de tenuitvoerlegging ervan, zouden worden vastgesteld in de
vorm van een regeling. Deze regeling zou derhalve de gedetailleerde maatregelen
bevatten waartoe de lidstaat zich heeft verplicht, na goedkeuring door het
nationale parlement indien de nationale procedures zulks vereisen. Dit systeem
van door overleg tot stand gekomen regelingen zou de kwaliteit van de dialoog
tussen de Commissie en de lidstaten verbeteren, en zou tevens bevorderlijk zijn
voor de betrokkenheid van de lidstaten bij, en hun verantwoordelijkheid voor de
hervormingen. De hervormingen die
in het kader van de contractuele regelingen worden uitgevoerd zouden financieel
worden gesteund, als aanvulling op de reeds door het "sixpack"
ingevoerde vereisten inzake de begrotingsdiscipline. Deze steun is bedoeld om
een tijdige goedkeuring en uitvoering van hervormingen te bevorderen door
politieke en economische obstakels voor hervormingen zoniet volledig, dan toch
gedeeltelijk uit de weg te ruimen. Door structurele hervormingen te bevorderen
die het aanpassingsvermogen van de lidstaten versterken, zal het instrument
voor convergentie en concurrentievermogen het vermogen van de economie om
asymmetrische schokken op te vangen, verstevigen dankzij een verbeterde
marktwerking. Er zou uitsluitend
financiële steun worden verleend voor hervormingspakketten waarover
overeenstemming is bereikt en die van belang zijn zowel voor de desbetreffende
lidstaat als voor de goede werking van de EMU. Met deze financiële steun zouden
de inspanningen van een lidstaat worden versterkt en zou met name hulp worden
geboden in gevallen waarin onevenwichtigheden zijn ontstaan ondanks volledige
naleving van de aan de betrokken lidstaat gerichte landspecifieke
aanbevelingen. De financiële steun
zal een duidelijke signaalfunctie hebben, waarbij zowel de kosten van de
hervormingen voor de desbetreffende lidstaat in aanmerking zullen worden
genomen, als het voordeel van nationale hervormingen voor de rest van de
eurozone dankzij positieve grensoverschrijdende externe effecten (die evenwel
wellicht niet groot genoeg zijn om de lidstaten tot hervormingen aan te
zetten). Wanneer de Commissie achteraf vaststelt dat een lidstaat zich niet
volledig aan het contract heeft gehouden, kan financiële steun worden geweigerd. De financiële steun
moet de vorm krijgen van een algemene toewijzing die gebruikt wordt om
maatregelen te financieren die ter begeleiding van moeilijke hervormingen zijn
vastgesteld. Zo zouden de gevolgen op korte termijn van hervormingen waarmee de
flexibiliteit van de arbeidsmarkt wordt verhoogd, vergezeld kunnen gaan van
opleidingsprogramma's die gedeeltelijk met in het kader van het instrument voor
convergentie en concurrentievermogen verleende steun worden gefinancierd. Het
gebruik van de steun zou in de tussen de betrokken lidstaat en de Commissie
gemaakte contractuele afspraken worden vastgelegd. Ten behoeve van dit
financiële-steunmechanisme zou een speciaal financieel instrument kunnen worden
ingevoerd dat in beginsel onder de EU-begroting valt. Dit instrument zou op
grond van afgeleid recht worden vastgesteld. Het zou kunnen worden opgezet als
onderdeel van de procedure bij macro-economische onevenwichtigheden, welke
versterkt is met de contractuele regelingen en financiële steun zoals in het
bovenstaande is uiteengezet, en zou derhalve gebaseerd zijn op artikel 136
VWEU. Een andere mogelijkheid zou zijn om gebruik te maken van artikel 352
VWEU, zo nodig in het kader van nauwere samenwerking (in combinatie met een
besluit op grond van artikel 332 VWEU over de in de EU-begroting op te nemen
uitgaven). De financiële
bijdragen die noodzakelijk zijn voor het instrument, zouden verstrekt kunnen
worden op basis van een door de eurolanden aangegane verbintenis of een
wettelijke verplichting die daartoe in de eigenmiddelenwetgeving van de EU
wordt vastgelegd. Deze bijdragen moeten in de EU-begroting worden opgenomen als
bestemmingsontvangsten. Het instrument zou, wanneer het onder de
bestemmingsontvangsten wordt opgenomen, niet onder de in de MFK-verordening
vastgestelde maximumplafonds vallen. Alleen bijdragende lidstaten zouden een
contractuele regeling met de Commissie kunnen treffen en financiële steun
kunnen ontvangen. De omvang van het instrument zou in eerste instantie beperkt
kunnen blijven, maar op de middellange termijn kunnen worden uitgebreid, mits
blijkt dat het steunmechanisme daadwerkelijk een herstel van het evenwicht,
aanpassing en daarmee duurzame groei in de eurozone bevordert. De Commissie zal
binnenkort voorstellen indienen waarin de precieze modaliteiten van dit op
contractuele afspraken en financiële steun gebaseerde instrument voor
convergentie en concurrentievermogen uiteen worden gezet. 3.1.6 Het bevorderen van investeringen in de eurozone Om het
groeipotentieel van de eurolanden en hun vermogen om schokken op te vangen te
versterken, zijn structurele hervormingen, in de eerste plaats ondersteund door
het MFK en in de tweede plaats door het ”instrument voor convergentie en
concurrentievermogen”, absoluut noodzakelijk. Een geloofwaardige en
groeibevorderende consolidatie die de doeltreffendheid van de
belastingstructuur evenals de kwaliteit van de overheidsuitgaven verbetert, zal
de groei stimuleren. Zoals in de jaarlijkse groeianalyse van 2012 en 2013 wordt
aanbevolen, moeten de lidstaten met name trachten een voldoende hoog tempo aan
te houden bij de begrotingsconsolidatie terwijl zij tegelijkertijd de
investeringen ontzien waarmee de Europa 2020-doelstellingen inzake groei en
banen moeten worden bereikt. Het EU-begrotingskader
biedt voldoende ruimte om de noodzaak van productieve overheidsinvesteringen in
evenwicht te brengen met de doelstellingen op het gebied van de
begrotingsdiscipline. Openbare
investeringen zijn een van de relevante factoren die in aanmerking moeten worden
genomen bij de beoordeling van de begrotingssituatie van een lidstaat in het
verslag als bedoeld in artikel 126, lid 3, VWEU dat aan de inleiding van een
BTP voorafgaat[14]. Het belang van relevante factoren, zoals
overheidsinvesteringen, bij de beoordeling is aanzienlijk toegenomen met de
recente hervorming van het SGP. Onder bepaalde omstandigheden kan de analyse
van de relevante factoren ertoe leiden dat er geen BTP ten aanzien van een
lidstaat wordt ingeleid[15]; ook moet met deze relevante factoren rekening
worden gehouden bij het formuleren van aanbevelingen voor de correctie van het
buitensporig tekort, met inbegrip van het tekortreductietraject. In het preventieve
deel van het SGP neemt de nieuwe uitgavenbenchmark, die naast het structureel
saldo wordt gebruikt om de geboekte vooruitgang in de richting van de
begrotingsdoelstelling op middellange termijn te beoordelen, de
overheidsinvesteringen in aanmerking. Met name worden de
bruto-overheidsinvesteringen in vaste activa over een aantal jaren gemiddeld,
om te voorkomen dat lidstaten voor investeringspieken worden gestraft[16]. De Commissie zal
onderzoeken of er binnen het preventieve deel van het SGP nog andere
mogelijkheden zijn om bij de beoordeling van de stabiliteits- en
convergentieprogramma's rekening te houden met investeringsprogramma's. Zo
zouden met name, onder bepaalde omstandigheden, eenmalige
overheidsinvesteringsprogramma's met een aantoonbare impact op de houdbaarheid
van de overheidsfinanciën in aanmerking kunnen komen voor een tijdelijke afwijking
van de begrotingsdoelstelling op middellange termijn of van het
aanpassingstraject dat tot die doelstelling moet leiden.[17] Dit zou bijvoorbeeld kunnen gelden voor
investeringsprojecten van de overheid die door de EU worden medegefinancierd,
steeds met inachtneming van de macro-economische voorwaarden. Terwijl een
volwaardig kader zou moeten worden opgesteld om deze voorwaarden daadwerkelijk
te kunnen toepassen (met name wat betreft de vereisten op het gebied van
informatie/definities) kan een speciale behandeling van overheidsinvesteringen
slechts aanleiding zijn tot een tijdelijke afwijking van de
middellangetermijndoelstelling (MTD) of het aanpassingstraject. De Commissie
zal in het voorjaar van 2013 een mededeling uitbrengen over het juiste traject
richting de MTD. Bijzondere
bepalingen voor investeringsprojecten moeten niet worden verward met een
”gouden regel" op grond waarvan voor alle overheidsinvesteringen een
permanente afwijking wordt toegestaan. Een dergelijke aselecte aanpak zou de
voornaamste doelstelling van het SGP gemakkelijk in gevaar kunnen brengen door
de houdbaarheid van de overheidsschuld te ondermijnen. 3.1.7 Externe vertegenwoordiging van de eurozone Op basis van de
geboekte vooruitgang met betrekking tot het economisch bestuur van de eurozone
moet worden getracht de externe vertegenwoordiging van die zone te versterken
en te consolideren. De huidige verdragen bieden hier alle mogelijkheden toe
(artikel 17,VWEU en artikel 138, VWEU).
De versterking van de externe vertegenwoordiging is noodzakelijk om ervoor te
zorgen dat de eurozone wordt vertegenwoordigd op een wijze die evenredig is met
haar economische belang, en die de wijzigingen weerspiegelt die momenteel op
het gebied van het interne economische bestuur plaatsvinden. De eurozone moet
een meer actieve rol kunnen spelen, zowel in multilaterale instellingen en fora
als in het kader van bilaterale besprekingen met strategische partners. Dit
moet ertoe leiden dat met één stem wordt gesproken over zaken als het
economisch en budgettair beleid van de eurozone, macro-economisch toezicht,
wisselkoersbeleid en financiële stabiliteit. Om deze
doelstellingen te bereiken zal een routekaart moeten worden vastgesteld waarmee
wordt beoogd de externe vertegenwoordiging van de eurozone in internationale
economische en financiële organisaties en fora te stroomlijnen en zo mogelijk
te unificeren. Hierbij moet de
nadruk liggen op het IMF, dat vanwege zijn leninginstrumenten en toezicht een
centrale institutionele pijler van het wereldwijde economische bestuur is.
Zoals de crisis heeft aangetoond, is het voor de eurozone van het grootste
belang om met name over programma's, financieringsregelingen en het
crisisoplossingsbeleid van het IMF met één stem te spreken. Dit vereist een
versterking van de coördinatieregelingen van de eurozone in Brussel en
Washington op het gebied van de EMU, ten einde de veranderingen in aanmerking
te nemen die zich met betrekking tot het interne bestuur van de EMU hebben
voorgedaan en om te zorgen voor een consistente en efficiënte berichtgeving. De
vertegenwoordiging van de eurozone in het IMF dient in twee stappen te worden
versterkt. In een eerste fase moeten de landenkiesgroepen worden herschikt,
zodat landen worden gehergroepeerd binnen kiesgroepen van de eurozone, die
tevens toekomstige lidstaten van de eurozone kunnen omvatten. Daarnaast moet
voor de eurozone de waarnemersstatus in het dagelijks bestuur van het IMF
worden nagestreefd[18].
Deze maatregelen
moeten de weg bereiden naar de verwerving, in een tweede fase, van één zetel in
de organen van het IMF (het dagelijks bestuur en het IMFC) door de eurozone. De
Commissie zal te zijner tijd formele voorstellen indienen op grond van artikel 138,
lid 2, VWEU om tot een eensluidend standpunt te komen met betrekking tot de
waarnemersstatus in het dagelijks bestuur van het IMF, gevolgd door het
verwerven van een zetel. De Commissie is overeenkomstig artikel 138 VWEU de
meest geschikte instelling om de eurozone in het IMF te vertegenwoordigen,
terwijl de ECB vertegenwoordigd is voor wat het monetair beleid betreft. Nadere
bijzonderheden over dit aspect van een hechtere EMU zijn in bijlage 2
opgenomen. 3.2 Middellange termijn: een
versterkte economische en budgettaire beleidsintegratie en stappen op weg naar
een passende begrotingscapaciteit Op middellange termijn moet
een verdergaande budgettaire coördinatie (waaronder de mogelijkheid om
wijzigingen in nationale begrotingen te verlangen of een veto daartegen te
stellen) tot stand worden gebracht, moet er ook een hechtere beleidscoördinatie
op de gebieden belastingen en werkgelegenheid komen en moet een autonome,
passende begrotingscapaciteit voor de EMU worden opgezet voor de uitvoering van
de beleidskeuzes die voortvloeien uit de hechtere coördinatie. In
een aantal gevallen is daarvoor een wijziging van de Verdragen nodig. De overheidsschuld kan, voor zover deze duidelijk boven de SGP-criteria
ligt, worden teruggedrongen via een op te zetten aflossingsfonds. Met
de gemeenschappelijke emissie door de eurolidstaten van kortlopend
overheidsschuldpapier met een looptijd van maximaal 1 à 2 jaar kan de
integratie van de financiële markten van de eurozone worden bevorderd en kunnen
met name de volatiele markten voor overheidsschuldpapier tot bedaren worden
gebracht. In beide gevallen is daarvoor een wijziging van de
Verdragen nodig[19]. 3.2.1 Versterking van de budgettaire en economische integratie waarvoor
een wijziging van de Verdragen nodig is De ingrijpende aanpassing van het budgettaire en economische bestuur die
in de eurozone zou plaatsvinden met de goedkeuring van het twopack en met de
beschikbaarheid van het convergentie- en concurrentievermogeninstrument (CCI),
zouden grote stappen voorwaarts zijn als het gaat om de waarborging van niet
alleen de begrotingsdiscipline, maar ook het economisch concurrentievermogen. Voor een sterkere wederzijdse waarborging van financiële risico's is in
de coördinatie van het begrotingsbeleid evenwel nóg een stap nodig, die ervoor
zorgt dat in bepaalde situaties collectief zeggenschap kan worden uitgeoefend
over nationaal begrotingsbeleid. Met de vernieuwingen van het twopack, en met name de mogelijkheid
waarover de Commissie dan gaat beschikken om advies uit te brengen over
ontwerpbegrotingsplannen en om in extreme gevallen, namelijk wanneer een lidstaat
ernstig tekortschiet in de nakoming van zijn verplichtingen in het kader van
het SGP, te vragen om een nieuwe ontwerpbegroting, worden namelijk de grenzen
bereikt van hetgeen in het kader van de huidige Verdragen mogelijk is op het
gebied van de coördinatie en de interventie vanuit de EU in het nationale
begrotingsproces. Met de goedkeuring van het twopack zijn de
wetgevingsmogelijkheden van de EU ter zake vrijwel uitgeput. Voor nog meer zeggenschap over het nationale begrotingsbeleid - waarbij
bijvoorbeeld een Europees recht wordt ingesteld om te verlangen dat een
nationale begroting wordt herzien, teneinde deze in overeenstemming te brengen
met Europese verbintenissen, is een wijziging van het Verdrag vereist. In dit verband zouden (onder meer) de volgende wegen bewandeld kunnen
worden: • een lidstaat
moet zijn nationale (ontwerp)begroting herzien indien zulks op EU-niveau wordt
voorgeschreven wanneer wordt afgeweken van eerder op EU-niveau vastgelegde
verplichtingen op het gebied van de begrotingsdiscipline. Dit
betekent dat het advies over een nationale begroting als bedoeld in het
twopack, een bindend in plaats van een niet-bindend karakter krijgt; • voortbouwend op
de met het twopack in te voeren aanscherping van de monitoring en coördinatie mag
in bepaalde zeer ernstige, nog nader te bepalen situaties worden verlangd dat
afzonderlijke budgettaire uitvoeringsbesluiten worden herzien en in
overeenstemming worden gebracht met Europese verbintenissen, wanneer die
uitvoeringsbesluiten ertoe zouden leiden dat in ernstige mate wordt afgeweken
van het budgettaire consolidatietraject dat op EU-niveau is vastgesteld; • de EU krijgt
een duidelijke bevoegdheid om nationale begrotingswetten te harmoniseren
(binnen het kader van het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur in
de economische en monetaire unie)[20]
en om het Hof van Justitie in te schakelen bij niet-naleving van de regels. Het fiscale beleid kan de coördinatie van het economisch beleid
ondersteunen en de budgettaire consolidatie en de groei bevorderen. Op
basis van de ervaring die wordt opgedaan met de gestructureerde discussies over
fiscale beleidsaangelegenheden die gericht zijn op gebieden waarop ambitieuzere
activiteiten mogelijk zijn, kan in de toekomst worden nagedacht over verdere
stappen in het kader van een Verdragswijziging die ruimte biedt voor wetgeving
inzake een hechtere coördinatie ter zake in de eurozone. Een ander, even
belangrijk terrein waarop dergelijke verdere stappen kunnen worden overwogen,
is de arbeidsmarkt, omdat goed werkende arbeidsmarkten, en met name de
arbeidsmobiliteit, van groot belang zijn voor het aanpassingsvermogen en de
groei in de eurozone. De coördinatie van en het toezicht op het sociale en
werkgelegenheidsbeleid moeten binnen het EMU-bestuur worden geïntensiveerd, en
de convergentie moet op deze gebieden worden bevorderd. De huidige globale
richtsnoeren voor het economisch beleid en de werkgelegenheidsrichtsnoeren
kunnen worden versterkt door deze samen te voegen tot één instrument. Op basis van deze wijzigingen kan dan een passende begrotingscapaciteit
voor de eurozone worden ontwikkeld waarmee structurele hervormingen op grote
schaal kunnen worden ondersteund, en worden bepaalde vormen van een wederzijdse
waarborging van schulden mogelijk die kunnen bijdragen aan het oplossen van het
probleem van de hoge schulden en van de financiële segmentatie, een erfenis van
de crisis. 3.2.2 Passende begrotingscapaciteit voor de
eurozone Voortbouwend op de ervaringen met een systematische coördinatie vooraf
van grote structurele hervormingen en met het CCI moet een speciale
begrotingscapaciteit voor de eurozone worden opgezet die autonoom dient te zijn
in die zin dat haar ontvangsten uitsluitend uit eigen middelen bestaan en dat
zij eventueel geld kan lenen. Zij moet effectief kunnen opereren en over
voldoende middelen beschikken om belangrijke structurele hervormingen in een
grote, noodlijdende economie te kunnen steunen. Deze passende begrotingscapaciteit voor de eurozone kan, zoals uitgelegd
in hoofdstuk 3.1.3, in eerste instantie worden ontwikkeld in het kader van
het secundaire recht. Het zou echter gebaat zijn bij nieuwe, specifieke
Verdragsgrondslagen, die sowieso nodig zijn indien de capaciteit de
mogelijkheid zou krijgen om geld te lenen. 3.2.3 Aflossingsfonds Op basis van een duidelijk versterkt kader voor het economisch en
budgettair bestuur kan overheidsschuld voor zover die duidelijk boven de
SGP-criteria ligt, worden aangepakt met een op te richten aflossingsfonds, mits
in dit verband strenge voorwaarden worden toegepast. Het eerste voorstel voor een Europees aflossingsfonds als rechtstreeks
crisisinstrument is door de Duitse Raad van economische wijzen ontwikkeld in
het kader van een schuldreductiestrategie voor de eurozone. Om de moral hazard te beperken en de stabiliteit van de structuur,
alsmede de betalingen aan het fonds te waarborgen, heeft deze raad diverse
toezichts- en stabilisatie-instrumenten voorgesteld, zoals: 1)
strenge voorwaarden, vergelijkbaar met de regels die in het kader van de EFSF-/ESM-programma's
zijn overeengekomen; 2) onmiddellijke boetes bij niet-naleving van
de regels; 3) een strenge monitoring door een speciale instelling
(bijv. het Hof van Justitie van de EU); 4) een onmiddellijke
staking van de schuldoverdracht aan het fonds in de opbouwfase bij
niet-naleving van de regels; 5) het stellen van de internationale reserves
(buitenlandse valuta of goudreserves) van de lidstaat als zekerheid tegenover
hun verplichtingen en/of de toewijzing van de opbrengsten van eventueel nieuw
ingevoerde belastingen (bijv. btw-inkomsten) aan de schuldendienst om het
aansprakelijkheidsrisico te beperken. De Commissie is het ermee eens dat voor een goed werkend aflossingsfonds
in elk geval een krachtig economisch en budgettair kader nodig is. Zoals
besproken in het vorige hoofdstuk, zijn er goede redenen om het toezicht op en
de bevoegdheid tot interventie in de vorming en uitvoering van nationaal
begrotingsbeleid te versterken. Met het oog op de geloofwaardigheid van de
aanpassingsplannen zijn passende budgettaire voorwaarden vereist, die moeten
worden vastgesteld wanneer een lidstaat zich aansluit bij het systeem. Een
strikte inachtneming van het aanpassingstraject richting de
middellangetermijndoelstelling, zoals voorgesteld door de Commissie, is in dit
verband wel het minste. Een Europees aflossingsfonds op basis van dergelijke strenge voorwaarden
(zie ook bijlage 3) kan derhalve een anker bieden voor een geloofwaardige
terugdringing van de overheidsschuld tot onder de in het Verdrag van Maastricht
vastgelegde bovengrens van 60%.
De invoering van zo'n kader kan opnieuw een signaal zijn dat de
eurolidstaten bereid, in staat en vastbesloten zijn om hun schulden af te
bouwen. Daardoor kunnen weer de totale financieringskosten van de lidstaten met
te hoge schulden teruglopen. Door te waarborgen dat de afbouw van de
"bovenmatige" schuld tegen draaglijke kosten wordt gefinancierd, in
combinatie met zowel prikkels voor en een permanente monitoring van de afbouw
ervan, kan de eurolidstaten de mogelijkheid worden geboden om hun
schuldreductie zodanig vorm te geven dat tóch meer kan worden geïnvesteerd in
groeibevorderende maatregelen. Voorts kan zo'n kader goed zijn voor de
transparantie en de coördinatie van de schuldafbouw in de gehele eurozone en
daarmee een aanvulling vormen op de coördinatie van het begrotingsbeleid. De oprichting van een dergelijk schuldaflossingsfonds is alleen mogelijk
bij een herziening van de huidige Verdragen. In verband met de verantwoordingsplicht moet de rechtshandeling tot oprichting
van zo'n fonds met grote juridische precisie vorm worden gegeven wat betreft de
maximaal overdraagbare schuld, de maximumlooptijd en alle overige kenmerken van
het fonds, zulks om de bij de nationale grondwettelijke bepalingen vereiste
rechtszekerheid te garanderen. Een model met een passende verantwoordingsplicht voor een aldus opgezet
schuldaflossingsfonds zou er als volgt uit kunnen zien: met een nieuwe rechtsgrondslag in het Verdrag kan het fonds worden
opgericht bij besluit van de Raad, dat wordt vastgesteld met eenparigheid van
stemmen van de leden van de eurozone en met de goedkeuring van het Europees
Parlement, en dat overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen moet worden
geratificeerd. In een dergelijk besluit worden de
maximumomvang, de duur en de voorwaarden van deelneming in het fonds
vastgelegd. Een Europese schuldbeheersentiteit in de
Commissie beheert vervolgens de schuld conform de regels die in het
Raadsbesluit zijn vastgesteld, en is daarvoor verantwoording verschuldigd aan
het Europees Parlement. 3.2.4 Euroschatkistpapier Een belangrijk gevolg van de crisis is geweest dat het kredietrisico van
de verschillende overheden in de eurozone is geherwaardeerd. Na
ruim een decennium waarin de lidstaten tegen vrijwel identieke voorwaarden
konden lenen, begonnen de markten de risicopremies weer te differentiëren per
lidstaat. Het overheidspapier van de zwakkere eurolidstaten
wordt sindsdien verhandeld tegen aanzienlijke hogere rendementen, met alle
ongunstige gevolgen van dien voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën van
de betrokken landen en voor de solvabiliteit van de financiële instellingen die
dit overheidspapier als activa op hun balans aanhouden. De
segmentatie van het kredietrisico in combinatie met de voor financiële instellingen
zo kenmerkende nadruk op beleggingen in schuldpapier van de thuismarkt (home
bias) heeft de financiële fragmentatie in de eurozone sterk bevorderd. Banken
met een te sterke blootstelling aan zwakkere overheden kunnen zich steeds
moeilijker herfinancieren, en de kredietvoorwaarden voor de particuliere sector
hangen inmiddels sterk af van de locatie van de kredietnemer. Tegelijk
belemmert de segmentatie van de financiële markt de transmissie van het
monetaire beleid, en vertaalt een verruiming op centraal niveau zich niet
altijd in een navenante verbetering van de kredietvoorwaarden. Daarom valt er veel te zeggen voor de vorming van een nieuw
overheidsinstrument voor de eurozone. Met zogeheten
euroschatkistpapier kan de integratie van de financiële markten van de eurozone
worden bevorderd en kunnen met name de volatiele markten voor
overheidsschuldpapier tot bedaren worden gebracht. Met
deze gemeenschappelijke emissie door de eurolidstaten van kortlopend
overheidsschuldpapier met een looptijd van 1 à 2 jaar zouden de huidige
fragmentatie, de negatieve terugkoppelingen tussen overheden en banken, en
tegelijk de moral hazard krachtig kunnen worden bestreden. Voorts
zou het goed zijn voor het herstel van een adequate transmissie van het
monetaire beleid. Euroschatkistpapier zou geleidelijk in de
plaats kunnen treden van het bestaande kortlopende schuldpapier en kan niet
leiden tot een verruiming van het totale bedrag aan nationale kortlopende
schuld van de eurolanden tezamen. Dit euroschatkistpapier kan een gunstig effect sorteren op de voltooiing
van de Europese financiële markten doordat in de eurozone een enorme
geïntegreerde markt voor kortlopend papier ontstaat. Gezien
het belang van kortlopend papier voor het kasbeheer en gezien het kortlopende
karakter van schatkistpapier heeft het doorgaans een zeer hoge
kredietkwaliteit. Tegelijk kunnen financieringsregelingen
dankzij het kortlopende karakter van dergelijk papier en dankzij het feit dat
het kan worden doorgerold, snel worden aangepast aan het nationale budgettaire
gedrag, zodat de begrotingsdiscipline wordt gestimuleerd. De gemeenschappelijke emissie zou de financiële stabiliteit bevorderen
aangezien alle eurolidstaten verzekerd zijn van een gestaag aanbod aan
kortlopende liquiditeiten. Ook ontstaat daardoor een pool van veilige
activa in de gehele eurozone. Deze pool zou het liquiditeitsbeheer van de
financiële instellingen sterk vergemakkelijken en daarmee leiden tot een
vermindering van hun dikwijls sterke home bias, die zeer schadelijk is gebleken
in crisissituaties. Het euroschatkistpapier zou tevens het
monetair beleid in de eurozone sterk ten goede komen omdat de
transmissiekanalen worden versterkt en geharmoniseerd. Euroschatkistpapier
is daarmee volledig verenigbaar met en een aanvulling op het concept van een
aflossingsfonds. Aangezien voor deze financiële instrumenten individuele en gezamenlijke
garanties van de deelnemende lidstaten nodig zijn, moeten de Verdragen worden
gewijzigd om de ontwikkeling ervan mogelijk te maken. Euroschatkistpapier
maakt een beter economisch bestuur en een betere begrotingsdiscipline niet
overbodig. De invoering van zo'n gemeenschappelijk
schuldinstrument vraagt juist om een nauwere coördinatie van en een scherper
toezicht op het schuldbeheer van de lidstaten, teneinde een houdbaar en
efficiënt nationaal begrotingsbeleid te waarborgen. Deze
monitoring- en beheersfunctie kan worden vervuld door een EMU-schatkist binnen
de Commissie. 3.3 Langeretermijnvisie op de EMU Op langere termijn moet de Europese Unie in de richting gaan van een
volledige bankenunie, een volledige begrotingsunie en een volledige economische
unie die tezamen, als vierde element, een passende democratische legitimiteit
en verantwoordingsplicht vereisen.
Daarvoor is een ingrijpende
hervorming van het Verdrag noodzakelijk. 3.3.1 Volledige bankenunie Er zijn dwingende redenen om op langere termijn het vizier te richten op
een volledige bankenunie voor alle banken. Met het
rechtstreekse toezicht door de ECB die het gemeenschappelijke rulebook en de
normen toepast die de EBA heeft ontwikkeld, wordt een constant hoge kwaliteit
van het toezicht in de gehele eurozone gewaarborgd. In
combinatie met de macroprudentiële beleidsinstrumenten op eurozoneniveau zal er
een doeltreffend mechanisme bestaan voor de monitoring en beheersing van zowel
micro- als macrofinanciële risico in het financiële stelsel. Met dat mechanisme en een gemeenschappelijk mechanisme voor de
afwikkeling van banken, in combinatie met doeltreffende, solide
depositogarantiestelsels in alle lidstaten zal het bankwezen blijvend op een
solide leest zijn geschoeid en zal er vertrouwen blijven bestaan in een
duurzame stabiliteit in de eurozone. Voor een maximaal vertrouwen van het
publiek is er ook een geloofwaardige en krachtige financiële achtervang nodig.
Dat kan uiteindelijk worden bevorderd met de ontwikkeling van een veilig
activum voor de eurozone. Als combinatie van al deze elementen is een volledige bankenunie een
essentieel onderdeel van een langetermijnvisie op de economische en budgettaire
integratie[21].
3.3.2 Volledige budgettaire en economische Unie Een volledige budgettaire en economische Unie zou het sluitstuk van de
EMU zijn. Als eindstation zou het dan gaan om een politieke unie
met een adequate pooling van soevereiniteit met een centrale begroting als haar
eigen begrotingscapaciteit en met een instrument om aan haar leden budgettaire
en economische besluiten op te leggen, zulks in specifieke en welbepaalde
situaties. De omvang van deze centrale begroting zal dan afhangen
van de gewenste hechtheid van de integratie, en van de bereidheid om
flankerende politieke veranderingen door te voeren. Met een
dergelijke hechte integratie zijn dan de voorwaarden ontstaan voor een
gemeenschappelijke emissie van schuldpapier via stabiliteitsobligaties, zoals
uiteengezet in het groenboek van de Commissie uit 2011. Het ontbreken van een centrale begroting met een stabilisatiefunctie is
lang aangemerkt als een potentiële tekortkoming van de eurozone in vergelijking
met andere succesvolle monetaire unies. Centrale begroting die voorziet in een begrotingscapaciteit met een
stabilisatiefunctie De huidige EMU-architectuur berust op gedecentraliseerd nationaal
begrotingsbeleid binnen een op vaste regels gebaseerd kader. Daarbij
wordt het begrotingsbeleid geacht al op nationaal niveau een
stabilisatiefunctie te vervullen, binnen de grenzen van het Verdrag en het SGP. In
de traditionele opvatting van de EMU-regelingen is namelijk aan het nationale
begrotingsbeleid de taak toebedeeld om op landenspecifieke schokken te
reageren, en is aan het monetaire beleid de taak toebedeeld om de
prijsstabiliteit te waarborgen en daarmee de EMU-brede macro-economische
situatie te stabiliseren. Bovendien bergen de nationale automatische
stabilisatoren vanwege de betrekkelijk grote omvang van de verzorgingsstaten
een aanzienlijk stabilisatiepotentieel in de EMU-landen in zich. Voortbouwend op de
begrotingscapaciteit kan een EMU-stabilisatie-instrument ter ondersteuning van
aanpassingen aan asymmetrische schokken dat de economische integratie en
convergentie bevordert en langdurige overdrachten voorkomt, een component van
een echte EMU worden. Zo'n mechanisme
moet strikt zijn gericht op de aanpak van kortetermijnasymmetrieën en
conjuncturele ontwikkelingen om permanente overdrachten gedurende een cyclus te
vermijden. Het moet structurele
hervormingen ondersteunen en onderworpen zijn aan strenge politieke voorwaarden
om moral hazard te voorkomen. Een gemeenschappelijk instrument voor de macro-economische stabilisatie
kan als een soort verzekering werken waarbij de risico's van economische
schokken worden lidstaatbreed samengevoegd, zodat de schommelingen in de
nationale inkomens worden teruggedrongen. Ook kan het leiden tot een
beter begrotingsbeleid gedurende een cyclus. Met name
kan het bezuinigingen op de begroting in economisch goede tijden aanmoedigen
zodat extra manoeuvreerruimte ontstaat om een stimulerende begrotingskoers te
volgen bij economische inzinkingen. Al met al kan een
gezamenlijk instrument in vergelijking met de huidige regelingen nettovoordelen
opleveren qua stabilisatievermogen. Afhankelijk van de opzet kan het mechanisme gericht zijn op asymmetrische
schokken, of ook op schokken die zich eurozonebreed voordoen. Deze
tweede benadering is ruimer, maar vereist wel krachtige waarborgen om de
budgettaire geloofwaardigheid te handhaven omdat het stabilisatievermogen bij
gemeenschappelijke ongunstige schokken alleen kan worden opgevoerd door een
effectieve verhoging van de totale kredietstroom in de eurozone in deze perioden
en dus gefinancierd moet worden met hogere overschotten in goede tijden. In
deze benadering moet de centrale begroting waarschijnlijk de capaciteit krijgen
om te lenen en obligaties uit te geven. Daar komt bij dat het
monetaire beleid het primaire instrument blijft om gemeenschappelijke schokken
aan te pakken. In haar eenvoudigste vorm kan een stabilisatieregeling voor asymmetrische
schokken geldelijke nettobetalingen vereisen die negatief zijn in goede tijden
en positief in slechte tijden. In een eenvoudige regeling worden dan
bijvoorbeeld nettobijdragen/-betalingen voor de landen vastgesteld naar gelang
van hun output gap (ten opzichte van het gemiddelde). Er
worden verder geen eisen gesteld aan de besteding van het geld dat van het
fonds wordt ontvangen. Een andere mogelijkheid is dat in de regelingen wordt vastgelegd dat de
betalingen van het fonds moeten worden geoormerkt voor een bepaald doel met
anticyclische effecten (zoals bijvoorbeeld in het VS-stelsel van
werkloosheidsuitkeringen, waarbij een federaal fonds 50% van de
werkloosheidsuitkeringen boven een standaardduur tot een bepaald maximum
vergoedt, afhankelijk of de werkloosheid zich op een bepaald niveau bevindt en
nog aan het stijgen is). Hoewel het oormerken van overdrachten de
stabilisatie-eigenschappen versterkt, kan het gevaar dat regeringen de gevolgen
van de overdrachten via begrotingsmaatregelen met tegenovergestelde effecten
tenietdoen, niet volledig worden uitgesloten. Overdrachten tussen de landen mogen in dergelijke regelingen geen
permanent karakter krijgen. Met andere woorden, ze moeten zo worden opgezet dat
wordt vermeden dat een land over een te lange periode netto erop toelegt of er
juist van profiteert. Een noodzakelijke voorwaarde is dat
verschillen tussen de landen in netto-overdrachten aan de regeling niet
afhangen van absolute inkomensverschillen, maar van verschillen in de
conjuncturele situatie. Inkomensverschillen kunnen decennialang
bestaan, maar de relatieve conjuncturele situatie zal ergens omslaan in de loop
van een decennium. Er bestaat een omgekeerde correlatie tussen de
mate waarin overdrachten van tijdelijke aard moeten zijn, en de mate waarin
asymmetrische langdurige vraagschokken (bijv. kapitaaluitstroom met
schuldafbouw) kunnen worden aangepakt[22]. Institutionele overwegingen Via Verdragswijzigingen die de rechtsgrondslag bieden voor een dergelijke
begrotingscapaciteit met een stabilisatiefunctie kan onder meer: •
een nieuwe expliciete
rechtsgrondslag worden ontwikkeld waarmee een fonds kan worden opgezet voor
breder gedefinieerde doelen dan die welke thans mogelijk zijn uit hoofde van
artikel 136 VWEU. In dit verband kan worden gedacht aan macro-economische
stabilisatiedoelen; •
een overeenkomstige,
speciale begrotings- en eigenmiddelenprocedure worden ontwikkeld; •
een nieuwe
belastingheffingsbevoegdheid op EU-niveau worden ontwikkeld of een bevoegdheid
om de ontvangsten op te voeren door op de markten te lenen (thans niet mogelijk
op grond van de artikelen 310 en 311 VWEU); •
worden voorzien in een
EMU-schatkist binnen de Commissie; •
andere lidstaten die dat
willen, worden toegestaan om vrijwillig te kiezen voor deelname aan een
dergelijke begrotingscapaciteit als eerste stap in de voorbereidingen op hun
toetreding tot de eurozone. De totstandbrenging van een (h)echte EMU vraagt om maatregelen die
voortbouwen op hetgeen op korte en middellange termijn is bereikt en die
stapsgewijs en per beleidsterrein tot een steeds verdergaande integratie
leiden. Aldus kan een hechtere economische en budgettaire beleidscoördinatie
die geflankeerd wordt door financiële steuninstrumenten voor de uitvoering van
gezamenlijk overeengekomen beleidsprioriteiten, uiteindelijk worden gevolgd
door de intrede van een centrale begroting met gemeenschappelijke
stabilisatiemechanismen, door de inpassing van het ESM in het EU-Verdragskader
en door stappen op weg naar de wederzijdse waarborging van de emissie van
overheidsschuld tussen de lidstaten. Met de ontwikkeling richting een (h)echte EMU wordt op middellange
termijn een aan een EMU-schatkist binnen de Commissie verwante structuur
noodzakelijk om het met de gemeenschappelijke begrotingscapaciteit gevoerde
gezamenlijke beleid te organiseren voor zover daarbij gemeenschappelijke
middelen en/of gemeenschappelijke leningen zijn betrokken. Zo'n schatkist
belichaamt dan de nieuwe begrotingsautoriteit en beheert de gezamenlijke
middelen. Aan het hoofd ervan dient een vooraanstaand lid van de
Commissie te staan, zoals de vicevoorzitter die bevoegd is voor economische en
monetaire zaken en de euro, en een en ander moet worden afgestemd met de
Commissaris voor begroting en berusten op passende collegiale structuren. Hoewel niet wordt uitgesloten dat het ESM dan op basis van de bestaande
Verdragen in het EU-kader wordt ingepast, namelijk bij besluit uit hoofde van
artikel 352 VWEU en bij wijziging van het EU-besluit inzake de eigen middelen,
lijkt die weg gezien het politieke en financiële belang van zo'n stap en gezien
de vereiste juridische aanpassingen niet noodzakelijkerwijs minder omslachtig
dan een inpassing van het ESM bij wijziging van de EU-Verdragen. Dat
laatste zou ook de instelling van op maat gesneden besluitvormingsprocedures
mogelijk maken. De verschillende, bovengenoemde stappen brengen in alle gevallen een
hogere mate van overdracht van soevereiniteit en dus verantwoording op Europees
niveau mee. Dit proces moet worden geflankeerd door stappen
richting een politieke integratie om de democratische legitimiteit,
verantwoordingsplicht en controle te versterken. 4. Politieke Unie: zowel democratische legitimiteit en
verantwoordingsplicht als betere governance in een (h)echte EMU 4.1. Algemene
beginselen Bij alle
werkzaamheden ter bevordering van de democratische legitimiteit als hoeksteen
van een echte EMU moet van twee basisbeginselen worden uitgegaan. Ten eerste moet de verantwoordingsplicht in
meerlagige governancesystemen worden gewaarborgd op het niveau waarop het
bestuursbesluit in kwestie wordt genomen, terwijl tegelijkertijd naar behoren
rekening dient te worden gehouden met het niveau waarop het besluit effect
sorteert. Ten tweede moet bij het uitbouwen van de EMU, net als bij de Europese
integratie in het algemeen, de mate van democratische legitimiteit steeds in
verhouding blijven staan tot de mate waarin soevereiniteit van de lidstaten aan
het Europese niveau wordt overgedragen. Dit geldt zowel voor nieuwe
bevoegdheden betreffende het begrotingstoezicht en het economische beleid als
voor nieuwe EU-regels betreffende de solidariteit tussen lidstaten. Kortom, een
verdere financiële solidariteit vereist een evenredige politieke integratie. In
dit hoofdstuk wordt ingegaan op de voorlopige wegen die in dit verband onder
meer bewandeld kunnen worden. Uit het eerste
beginsel volgt dat het in de eerste plaats het Europees Parlement is dat ervoor
moet zorgen dat democratische verantwoording wordt afgelegd voor alle besluiten
die op EU-niveau, en met name door de Commissie, worden genomen. Een verder versterkte rol van de
EU-instellingen zal derhalve vergezeld moeten gaan van een evenredige betrokkenheid
van het Europees Parlement in de EU-procedures. Tegelijkertijd zullen de
nationale parlementen, wat ook de uiteindelijke opzet van de EMU mag zijn,
steeds een cruciale rol blijven vervullen bij het verzekeren van de
legitimiteit van het optreden van de lidstaten in het kader van de Europese
Raad en de Raad, maar in het bijzonder bij het voeren van het nationale
budgettaire en economische beleid, ook al wordt dit nauwer gecoördineerd door
de EU. Ook samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale
parlementen is waardevol: deze zorgt voor wederzijds begrip en gezamenlijke
betrokkenheid bij de EMU als een meerlagig governancesysteem. Concrete stappen
om deze samenwerking verder uit te bouwen conform Protocol nr. 1 van de
EU-Verdragen en artikel 13 van het VSCB zijn bijgevolg welkom. Interparlementaire
samenwerking is op zich echter niet voldoende om de democratische legitimiteit
van EU-besluiten te garanderen. Daartoe is een representatief samengestelde
parlementaire vergadering vereist waarin kan worden gestemd. Het Europees
Parlement, en alleen het Europees Parlement, is deze vergadering voor de EU en
bijgevolg voor de euro. De stelregel dat een
mate van legitimiteit moet worden verzekerd die in verhouding staat tot de
overdracht van soevereiniteit en de solidariteit binnen een politieke Unie,
leidt tot twee algemene overwegingen. Ten eerste neemt het
probleem van de verantwoordingsplicht totaal andere vormen aan bij maatregelen
op korte termijn, die met behulp van secundaire EU-wetgeving kunnen worden
getroffen, dan bij verdergaande ingrepen waarvoor een Verdragswijziging is
vereist. Het Verdrag van Lissabon
heeft het unieke EU-model van supranationale democratie geperfectioneerd en
voorziet in beginsel in een passende mate van democratische legitimiteit in het
licht van de huidige bevoegdheden van de EU. Zolang de EMU dus verder kan
worden uitgebouwd op basis van dit Verdrag, zou het onjuist zijn te suggereren
dat er van onoverkomelijke problemen op het gebied van de verantwoordingsplicht
sprake is. Omgekeerd zal bij de besprekingen over de in de punten 3.2 en 3.3
bedoelde Verdragswijzigingen op middellange en lange termijn onder meer ook
moeten worden stilgestaan bij aanpassingen van het EU-model van democratische
legitimiteit. Ten tweede zouden er
evenwel ernstige problemen op het gebied van de verantwoordingsplicht en de
governance rijzen indien bij het intergouvernementele optreden van de eurozone
veel verder zou worden gegaan dan thans het geval is. Dat zou met name zo zijn
indien van een dergelijk optreden gebruik zou worden gemaakt om het economische
beleid van de lidstaten te beïnvloeden. Een dergelijke werkwijze zou in de eerste plaats aanleiding geven tot
problemen van verenigbaarheid met het primaire EU-recht ter zake. Zoals het Hof
van Justitie immers heeft bevestigd, draagt het Verdrag de taak van de
coördinatie van het economische beleid van de lidstaten op aan de Unie; het ESM
is verenigbaar met de Verdragen juist omdat het niet een dergelijke coördinatie
tot doel heeft, maar een financieringsmechanisme vormt, en omdat in het
ESM-verdrag expliciet is bepaald dat de voorwaarden waarin het ESM-verdrag –
dat geen coördinatie-instrument voor het economische beleid is – voorziet,
beogen te verzekeren dat de activiteiten van het ESM verenigbaar zijn met het
EU-recht en met de door de Unie genomen coördinatiemaatregelen. Bovendien kan
een intergouvernementeel optreden alleen beperkte taken aan de instellingen van
de Unie (zoals de Commissie en de ECB) opdragen, zoals de coördinatie van een
gemeenschappelijk optreden door de lidstaten of het beheer van financiële
bijstand, die namens de lidstaten moeten worden uitgevoerd, mits deze taken de
wezenlijke aard van de bevoegdheden die de Verdragen aan deze instellingen
toedelen, niet veranderen[23].
Hoe dan ook valt moeilijk te zien hoe een parlementaire verantwoordingsplicht
kan worden georganiseerd voor een intergouvernementeel Europees niveau dat
invloed wil uitoefenen op het economische beleid van individuele lidstaten van
de eurozone. Voor zover het
noodzakelijk blijkt versterkte governancestructuren in een hechtere EMU tot
stand te brengen, moeten deze structuren derhalve op efficiënte en legitieme
wijze volgens de communautaire methode binnen het institutionele kader van de
Unie worden opgezet. 4.2 Optimaliseren
van de verantwoordingsplicht en de governance op korte termijn Met de
bovenbeschreven beginselen voor ogen moet de discussie over de wijze waarop een
optimale democratische verantwoordingsplicht en governance zonder
Verdragswijziging kunnen worden gewaarborgd, worden toegespitst op praktische
maatregelen, en meer in het bijzonder op die waarmee wordt beoogd het
parlementaire debat in het kader van het Europees semester te stimuleren. Het uitgangspunt in
dit verband dient de economische dialoog te zijn die onlangs bij het sixpack is
opgezet en die voorziet in discussies tussen het Europees Parlement enerzijds
en de Raad, de Commissie, de Europese Raad en de Eurogroep anderzijds. Zo is het denkbaar dat het Parlement bij de
discussies over de jaarlijkse groeianalyse van de Commissie wordt betrokken, en
meer bepaald dat er in het Parlement twee debatten worden gehouden op
sleutelmomenten van het Europees semester, namelijk voordat de Europese Raad de
jaarlijkse groeianalyse van de Commissie bespreekt en voordat de Raad de
landenspecifieke aanbevelingen vaststelt. Dit doel kan worden verwezenlijkt via
een interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de
Commissie. De Commissie en de Raad zouden ook aanwezig kunnen zijn op interparlementaire
bijeenkomsten die tijdens het Europees semester tussen vertegenwoordigers van
het Europees Parlement en van de nationale parlementen worden gehouden. Om de
taak van de nationale parlementen te vergemakkelijken, zouden Commissieleden
bovendien op hun verzoek debatten van deze parlementen over de landenspecifieke
aanbevelingen van de EU kunnen bijwonen. De toepassing van het
"pas toe of leg uit"-beginsel, op grond waarvan de Raad publiekelijk
verantwoording moet afleggen (in de praktijk hoofdzakelijk aan het Europees
Parlement) voor alle wijzigingen die hij in de Commissievoorstellen betreffende
het economisch toezicht, zoals de landenspecifieke aanbevelingen, aanbrengt,
dient in de praktijk te worden versterkt. In een hechtere EMU
moet het Parlement ook rechtstreekser worden betrokken bij de keuze van de
meerjarenprioriteiten van de Unie zoals deze zijn geformuleerd in de
geïntegreerde richtsnoeren van de Raad (globale richtsnoeren voor het
economisch beleid en werkgelegenheidsrichtsnoeren). Het Europees
Parlement dient op gezette tijden te worden ingelicht over de opstelling en
tenuitvoerlegging van de aanpassingsprogramma's die gelden voor lidstaten die
financiële bijstand ontvangen, zoals in het twopack is bepaald. Daarbij moet worden benadrukt dat de
economische beleidsvoorwaarden die aan de betrokken lidstaten worden opgelegd,
worden ingegeven door de economische beleidscoördinatie binnen het EU-kader. Bovendien beschikt
het Europees Parlement over de mogelijkheid om zijn interne organisatie aan een
sterkere EMU aan te passen. Zo
zou het een speciale commissie voor euroaangelegenheden kunnen oprichten die
belast is met specifiek op de eurozone betrekking hebbende controle en
besluitvorming. Ook kan zonder
Verdragswijziging nog steeds een aantal andere praktische maatregelen worden
genomen ter verbetering van de werking van de Eurogroep en van de instanties
die de werkzaamheden ervan voorbereiden, conform de verklaring van de Eurotop
van 26 oktober 2011. Ten slotte, en dat
geldt niet louter voor de EMU alleen, kan een aantal stappen van groot belang
worden genomen om het ontstaan van een echt Europees politiek bestel te
bevorderen. In de context van de
Europese verkiezingen van 2014, gaat het in de eerste plaats onder meer om de
voordracht van kandidaten voor het ambt van Commissievoorzitter door politieke
partijen, alsook om een aantal pragmatische stappen die in het kader van het
huidige EU-kiesrecht mogelijk zijn. Bovendien moet het onlangs door de
Commissie ingediende voorstel voor een herzien statuut voor Europese politieke
partijen snel worden aangenomen. 4.3
Discussiepunten in geval van een Verdragswijziging In de context van een
Verdragsherziening waarbij verdere supranationale bevoegdheden naar het
EU-niveau worden overgeheveld, dienen de volgende stappen te worden overwogen
om tot een evenredig versterkte democratische verantwoordingsplicht te komen. Ten eerste moeten
omwille van de zichtbaarheid, transparantie en legitimiteit de bestaande
globale richtsnoeren voor het economisch beleid en werkgelegenheidsrichtsnoeren
(die momenteel samen worden gepresenteerd als "geïntegreerde
richtsnoeren" maar op twee verschillende rechtsgrondslagen zijn gebaseerd)
worden samengevoegd tot één enkel instrument waarin de meerjarenprioriteiten
van de Unie zijn geformuleerd. Daarbij
is het van cruciaal belang dat dit instrument wordt aangenomen volgens de
gewone wetgevingsprocedure die voorziet in medebeslissing door het Europees
Parlement en de Raad. Ten tweede kan een
nieuwe bevoegdheid in het leven worden geroepen, namelijk het verlangen van een
herziening van een nationale begroting om deze in overeenstemming te brengen
met Europese verbintenissen, indien zulks noodzakelijk wordt geacht. Opdat deze bevoegdheid naar behoren is
gelegitimeerd, zou het besluit de vorm kunnen aannemen van een volgens de
medebeslissingsprocedure vastgestelde wetgevingshandeling. Deze oplossing, die
maximale democratische legitimiteit verzekert, is gerechtvaardigd omdat de
jaarbegrotingen van de lidstaten ook door hun parlementen worden aangenomen,
veelal in de vorm van een wet. Om de besluitvorming te bespoedigen, dient bij
een Verdragswijziging een nieuwe bijzondere wetgevingsprocedure te worden
ingevoerd die uit slechts één lezing bestaat. De inpassing van het
ESM in het EU-kader, waarvoor in deze blauwdruk wordt gepleit, zou ervoor
zorgen dat een behoorlijke controle ervan door het Europees Parlement wordt
gewaarborgd. Ook de onderstaande
institutionele aanpassingen kunnen eventueel worden overwogen. Aan een binnen het Europees
Parlement op te richten "eurocommissie" zouden ook bepaalde
bijzondere beslissingsbevoegdheden kunnen worden verleend naast die welke ook
aan andere commissies zijn toebedeeld, zoals het toekennen van een groter
gewicht in de voorbereidende parlementaire werkzaamheden of zelfs het bieden
van de mogelijkheid om bepaalde functies te vervullen of handelingen te stellen
in plaats van de plenaire vergadering. Eventuele stappen om
de positie van de vicevoorzitter voor Economische en monetaire zaken en de euro
binnen de Commissie nog verder te versterken dan vandaag het geval is[24], zouden
aanpassingen aan het collegialiteitsbeginsel en dus Verdragswijzigingen
vereisen. Dergelijke wijzigingen
kunnen op lange termijn worden overwogen om politieke sturing en een grotere
democratische verantwoordingsplicht mogelijk te maken van een aan een
EMU-schatkist binnen de Commissie verwante structuur. In dit verband zou een
bijzondere vertrouwens- en controlerelatie tussen de vicevoorzitter voor
Economische en monetaire zaken en een "eurocommissie" van het
Europees Parlement tot stand kunnen worden gebracht. Over de opzet daarvan moet
echter zorgvuldig worden nagedacht. Het collegialiteitsbeginsel geldt voor
beslissingen op alle beleidsterreinen waarop de Commissie bevoegd is, gaande
van het mededingingsbeleid tot het cohesiebeleid. Het staat voor een systeem
van collectieve interne "checks and balances" en draagt aldus bij tot
een grotere legitimiteit van het optreden van de Commissie. Soms wordt ook
opgeroepen om de Eurogroep verder te versterken door deze
verantwoordelijk te maken voor beslissingen met betrekking tot de eurozone en
de lidstaten ervan. Dit zou een
Verdragswijziging vereisen omdat het louter informele karakter van de Eurogroep
zoals vastgelegd in Protocol nr. 14, inhoudt dat de Eurogroep niet meer is
dan een discussieforum zonder beslissingsbevoegdheden. Dit gezegd zijnde,
voorzien de huidige Verdragen, en met name de artikelen 136 en 138 VWEU, reeds
in een model waarbij de Raad besluiten neemt waarbij alleen de lidstaten
van de eurozone stemmen. In deze blauwdruk pleit de Commissie ervoor in de
Verdragen verdere rechtsgrondslagen volgens dit model te creëren. Het
voornaamste praktische verschil tussen een dergelijk model en een Eurogroep met
beslissingsbevoegdheden zou zijn dat in laatstgenoemd geval vertegenwoordigers
van lidstaten van buiten de eurozone niet alleen van de stemming zouden zijn
uitgesloten, maar ook van de beraadslagingen en van de voorbereidende
werkzaamheden die plaatsvinden binnen de instanties die de
ministervergaderingen voorbereiden. Dat zou naar het oordeel van de Commissie
evenwel onwenselijk zijn omdat het in de praktijk zou leiden tot de
totstandkoming van een "Raad van de eurozone" als een afzonderlijke
instelling, zonder dat afdoende rekening wordt gehouden met de convergentie
tussen bestaande en toekomstige leden van de eurozone. Een ander specifiek
punt dat met een Verdragswijziging moet worden aangepakt, is de versterking van
de democratische verantwoordingsplicht van de ECB wanneer deze als
bankentoezichthouder optreedt, met name door normale begrotingscontrole op deze
activiteit door het Europees Parlement toe te staan. Tegelijkertijd zou artikel 127, lid 6, VWEU
kunnen worden gewijzigd om de gewone wetgevingsprocedure toepasselijk te maken
en om sommige van de wettelijke beperkingen weg te nemen die momenteel op de
opzet van het gemeenschappelijk toezichtmechanisme wegen (bv. een directe en
onherroepelijke deelname door niet tot de eurozone behorende lidstaten aan het
gemeenschappelijk toezichtmechanisme (die verder gaat dan het model van
"nauwe samenwerking") in het Verdrag vastleggen, niet tot de eurozone
behorende lidstaten die aan het gemeenschappelijk toezichtmechanisme deelnemen
volledig gelijke rechten in het kader van de ECB-besluitvorming verlenen, en
nog verder gaan bij de interne scheiding tussen beleidsvorming over monetair
beleid en over toezichtaangelegenheden). Ook kan een Verdragswijziging worden
overwogen waarbij autoriteiten op het gebied van het financieel toezicht een
speciale status krijgen en het supranationale karakter van deze autoriteiten en
zodoende hun democratische verantwoordingsplicht worden versterkt. Dat zou niet
alleen de doeltreffendheid van de Europese toezichthoudende autoriteiten zeer
sterk ten goede komen, maar ook de instelling en werking van het op te zetten
gemeenschappelijk afwikkelingsmechanisme aanzienlijk vergemakkelijken. Een andere manier om
de legitimiteit van de EU te versterken, zou erin bestaan ook de bevoegdheden
van het Hof van Justitie uit te breiden, nl. door artikel 126, lid 10, VWEU te
schrappen en aldus toe te staan dat inbreukprocedures ten aanzien van lidstaten
worden ingeleid, dan wel door nieuwe, bijzondere bevoegdheden en procedures in
te voeren, al mag niet uit het oog worden verloren dat sommige kwesties zich
niet lenen voor een volledige toetsing door de rechter. Indien een
Verdragsherziening nog op andere dan EMU-aangelegenheden betrekking zou hebben,
dan zou deze ook kunnen voorzien in een veralgemening van de gewone wetgevingsprocedure
(d.w.z. medebeslissing door het Europees Parlement en de Raad en stemming bij
gekwalificeerde meerderheid) en dus in de afschaffing van de thans nog
resterende gevallen waarin bijzondere wetgevingsprocedures toepasselijk zijn. Ten slotte zouden er
bijzondere problemen rijzen bij het garanderen van een passende democratische
verantwoordingsplicht indien het Verdrag zou worden gewijzigd om de wederzijdse
waarborging mogelijk te maken van de uitgifte van overheidspapier dat door een
individuele en gezamenlijke garantie van alle lidstaten van de eurozone wordt
gedekt. Het onderliggende
probleem met betrekking tot de verantwoordingsplicht is dat indien crediteuren
een beroep doen op een dergelijke individuele en gezamenlijke garantie, dit kan
resulteren in een aanzienlijke druk op de financiën van een individuele
lidstaat, waarvoor het parlement van de betrokken lidstaat verantwoording
verschuldigd is, ook al wordt de druk veroorzaakt door beleidsbeslissingen die
in de loop van de tijd door een of meerdere andere lidstaten zijn genomen onder
de verantwoordelijkheid van hun respectieve parlementen. Zolang aan het
EU-niveau geen zeer verregaande bevoegdheden voor het uitstippelen van het
economische beleid in de eurozone zijn verleend en zolang het Europees
Parlement niet verantwoordelijk is voor het beslissen over de middelen van een
aanzienlijke centrale begroting, kan dit fundamentele probleem met betrekking
tot de verantwoordingsplicht niet eenvoudig worden opgelost door het beheer van
de wederzijds gewaarborgde overheidsschuld toe te vertrouwen aan een uitvoerend
orgaan van de EU, ook al moet dit orgaan verantwoording afleggen aan het
Europees Parlement. Dat probleem zou zich
daarentegen niet langer voordoen in een volwaardige budgettaire en economische
unie die zelf zou beschikken over een aanzienlijke centrale begroting waarvan
de middelen worden verkregen doordat de unie, enerzijds, een doelgerichte,
autonome bevoegdheid heeft om belastingen te heffen en, anderzijds, over de
mogelijkheid beschikt om eigen EU-overheidspapier uit te geven. Een dergelijke opzet zou gepaard gaan met een
grootschalige bundeling van soevereiniteit voor het voeren van economisch
beleid op EU-niveau. Het Europees Parlement zou dan grotere bevoegdheden hebben
en in het kader van een dergelijke autonome belastingheffing als medewetgever
optreden. Het zou tevens instaan voor de nodige democratische controle op alle
besluiten die door het uitvoerend orgaan van de EU worden genomen. De lidstaten
zouden dan niet individueel en gezamenlijk borg staan voor elkaars
overheidsschuld, maar in het uiterste geval voor die van de EU. Indien het Verdrag
zodanig zou worden gewijzigd dat het, bij wijze van tussenstap, zou worden
toegestaan kortlopend euroschatkistpapier uit te geven in combinatie met
versterkte bevoegdheden op het gebied van de economische governance, dan zou
een verantwoordingsmodel moeten worden uitgewerkt dat zowel op het EU-niveau
als op het nationale niveau stoelt. Het Europees Parlement zou ervoor zorgen dat een binnen de Commissie
bestaande EMU-schatkist de nodige verantwoording aflegt voor haar besluiten ten
aanzien van het beheer van het euroschatkistpapier. Er zouden echter ook
Raadsbesluiten moeten worden genomen met betrekking tot de eerste instelling en
latere periodieke hernieuwing van de regeling voor euroschatkistpapier. Deze
besluiten zouden met eenparigheid van stemmen van de leden van de eurozone en
met de goedkeuring van het Europees Parlement worden vastgesteld. Binnen hun
nationale grondwettelijke stelsels zouden de lidstaten kunnen bepalen welke
mate van verantwoording via hun nationaal parlement zij noodzakelijk achten om
het bovenbedoelde instellingsbesluit en de bovenbedoelde hernieuwingsbesluiten
goed te keuren. Het voorstel voor een
schuldaflossingsfonds doet verantwoordingsproblemen van bijzondere aard rijzen. Om een model te kunnen ontwikkelen dat een
passende verantwoordingsplicht voor een schuldaflossingsfonds garandeert, is
het noodzakelijk dat de rechtsgrondslag ervan met grote juridische precisie kan
worden geformuleerd wat de maximaal overdraagbare schuld, de maximumlooptijd en
alle andere kenmerken ervan betreft, om de bij de nationale grondwettelijke
bepalingen voorgeschreven rechtszekerheid te garanderen. Indien dit kan worden
bewerkstelligd, dan is het denkbaar dat in het Verdrag een nieuwe
rechtsgrondslag wordt opgenomen op basis waarvan het fonds mag worden opgericht
bij besluit van de Raad dat wordt vastgesteld met eenparigheid van stemmen van
de leden van de eurozone en met de goedkeuring van het Europees Parlement, en
dat door de lidstaten overeenkomstig hun grondwettelijke bepalingen moet worden
bekrachtigd. In een dergelijk besluit zouden de maximumomvang, de duur en de
precieze deelnemingsvoorwaarden van het fonds worden vastgelegd. De Commissie,
die verantwoording verschuldigd is aan het Europees Parlement, zou dan het
fonds beheren conform de precieze regels die in het Raadsbesluit zijn
neergelegd. BIJLAGE 1 : Het Instrument voor Convergentie en
Concurrentievermogen Bij
het zetten van stappen in de richting van een echte EMU op het gebied van
economische beleidscoördinatie moet worden voortgebouwd op het huidige systeem
en moet het proces verder worden versterkt. Bij
deze opzet zou het nationale ownership van de hervormingen alsook een
geleidelijke toename van de intrusiviteit van het advies op het niveau van de
eurozone uiterst belangrijk zijn wanneer de lidstaten verzuimen passende actie
te ondernemen. Grotere overloopeffecten binnen de muntunie
vragen zulk een stringenter proces van economische beleidscoördinatie voor de
lidstaten van de eurozone. Op basis van de huidige Verdragen zou de
wetgever dan ook een geïntegreerd kader voor het toezicht op het economische
beleid kunnen opzetten dat uit twee elementen bestaat: 1) een
mechanisme voor systematische coördinatie vooraf van alle belangrijke
hervormingsprojecten van de lidstaten in de context van het Europees semester,
als beoogd in artikel 11 van het TSCG. 2) een Instrument voor
Concurrentievermogen en Convergentie (ICC) in het kader van de procedure bij
buitensporige macro-economische onevenwichtigheden (PMO) op basis van
contractuele regelingen tussen de Commissie en de lidstaten van de eurozone, in
combinatie met de mogelijkheid van financiële steun. Dit
kader zou de PMO en het bestaande kader voor het toezicht op de
begrotingssituatie van de lidstaten (het SGP) aanvullen. De
doelstellingen ervan zouden tweeledig zijn: allereerst
zou het de bestaande procedures versterken met name door de coördinatie vooraf
van belangrijke economische hervormingen te bevorderen; in de
tweede plaats zou het de dialoog met de lidstaten van de eurozone versterken om
het nationale ownership te vergroten middels de invoering van tussen de
Commissie en de lidstaten te sluiten contractuele regelingen. Het
zou gecombineerd worden met een specifiek systeem van financiële steun en de
initiële fase van de opbouw van een budgettaire capaciteit voor de EMU
vertegenwoordigen. De contractuele regelingen zouden samen met de
financiële steun tot een ICC voor de EMU worden gebundeld. De
Commissie zal in komende voorstellen de precieze voorwaarden aangeven voor
zowel het mechanisme voor voorafgaande beleidscoördinatie als het ICC, dat
gebaseerd is op contractuele regelingen met financiële steun. De
voorstellen van de Commissie zullen er eveneens op gericht zijn de bestaande
procedures die in de loop van de tijd zijn gecreëerd (Europees semester,
nationale hervormingsprogramma’s, PMO, enz.) te stroomlijnen. Het beoogde proces zou als volgt verlopen: De
vernieuwingen van het Europees semester zouden bestaan in de invoering van een
systematische voorafgaande coördinatie van belangrijke economische
hervormingen, een sterkere dialoog met de lidstaten, de
invoering van door de Commissie en de lidstaten van de eurozone overeen te
komen contractuele regelingen en financiële steun gekoppeld aan de
uitvoering van de contractuele regelingen. 1.
De Commissie publiceert de
AGS (jaarlijkse groeianalyse) en een voorstel voor geïntegreerde richtsnoeren:
globale richtsnoeren voor het economisch beleid (BEPG’s) en
werkgelegenheidsrichtsnoeren (EG’s). Daarin zouden (al dan niet
gekwantificeerd) de prioriteiten en doelstellingen voor het komende jaar voor
zowel het beleid van de lidstaten als voor het EU-niveau worden vastgesteld. De
maatregelen op EU-niveau kunnen concrete voorstellen omvatten waarbij de
medewetgevers zouden moeten optreden zodra deze overeengekomen en in werking
gesteld zijn. Het Europees Parlement zou worden geraadpleegd
(dit is momenteel alleen voor de EG’s verplicht; er zou een politiek akkoord
worden gesloten om het EP over het hele pakket richtsnoeren te raadplegen). Parallel
hieraan presenteert de Commissie het waarschuwingsmechanismeverslag waarin
wordt bepaald ten aanzien van welke lidstaten onevenwichtigheden geacht kunnen
worden op te treden en welke lidstaten vervolgens aan een diepgaande toetsing
zullen worden onderworpen (om na te gaan of die onevenwichtigheden bestaan en
of zij buitensporig zijn). 2.
Op basis van dit advies
dient elke lidstaat van de eurozone een nationaal hervormingsprogramma in, één
document dat voorstellen bevat voor beleidsmaatregelen die belangrijk zijn voor
het verbeteren van zijn groei en concurrentievermogen, en een
stabiliteitsprogramma, waarin zijn begrotingsplannen voor de middellange termijn
worden gepresenteerd. 3.
De Commissie beoordeelt de
programma's en presenteert haar evaluatie in een reeks werkdocumenten van de
diensten van de Commissie, waarin ook de aandacht op de resterende uitdagingen
wordt gevestigd. Deze documenten zouden vroeger dan momenteel
het geval is worden gepubliceerd om een dialoog over de analyse mogelijk te
maken. Parallel hieraan schrijft de Commissie een horizontale
beoordeling van de belangrijkste economische hervormingen die in de landen van
de eurozone worden voorgesteld. Dit horizontale document en de conclusies
ervan worden in de Eurogroep en de Ecofin-Raad besproken om de belangrijkste
hervormingsplannen systematisch vooraf te coördineren. 4.
Daarna komt de Commissie
met een voorstel voor landenspecifieke aanbevelingen waarin de overeengekomen
specifieke beleidsmaatregelen alsook het beoogde tijdschema voor uitvoering
worden aangegeven. Parallel hieraan presenteert de Commissie voor
de lidstaten met een buitensporige onevenwichtigheid een aanbeveling waarin het
bestaan van zulk een buitensporige onevenwichtigheid wordt vastgesteld en
waarin de betrokken lidstaat wordt aangeraden corrigerende actie te ondernemen.
Dankzij het proces van informele dialoog over de
beleidsanalyse worden de landenspecifieke maatregelen meer gedetailleerd,
beleidspecifiek en termijngebonden. In de landenspecifieke
aanbevelingen zou de focus gelegd worden op een kleiner aantal kernelementen in
verband met groei en aanpassingstekorten in de betrokken lidstaat. Door
deze verhoogde focus en specificiteit zouden de hervormingsinspanningen in de
lidstaten een sterkere impuls kunnen krijgen. 5.
Na het aannemen van de
landenspecifieke aanbevelingen inclusief de PMO-aanbevelingen door de Raad,
dienen de onder het preventieve en het correctieve deel van de PMO vallende
lidstaten (vrijwillig voor het preventieve deel en verplicht voor het
correctieve deel) op basis van de voormelde aanbevelingen een voorstel voor een
contractuele regeling in inclusief specifieke beleidsmaatregelen die zij
voornemens zijn uit te voeren en een tijdschema voor die maatregelen. Voor
de lidstaten die onder het correctieve deel van de PMO vallen, zou het
correctieve actieplan met de samen met de Commissie in te stellen contractuele
regelingen overeenstemmen. Voor onder het preventieve deel van de PMO
vallende lidstaten zouden de contractuele regelingen bestaan in een actieplan
dat lijkt op het actieplan dat op grond van het correctieve deel vereist is. Voor de lidstaten die onder het correctieve deel vallen, stemt het onderhandelen
over de contractuele regelingen overeen met de goedkeuring van het correctieve
actieplan, en zijn dan ook de artikelen 8 tot en met 12 van Verordening 1176/2011
van toepassing. Voor onder het preventieve deel vallende lidstaten moeten, inclusief
inzake de monitoring en beoordeling van de uitvoering van de in de contractuele
regelingen vastgestelde maatregelen, ook een soortgelijke procedure en
soortgelijke termijnen gelden. Er zijn evenwel geen sancties van toepassing. Elk jaar zouden de lidstaten in hun nationale hervormingsprogramma's
verslag uitbrengen over de voortgang inzake de uitvoering van hun contractuele
regelingen. 6.
De contractuele regelingen
zouden van financiële steun vergezeld gaan. Zij
zouden gerelateerd zijn aan de uit de PMO voortkomende landenspecifieke
aanbevelingen, waarin de focus gelegd wordt op het versterken van het
aanpassingsvermogen en concurrentievermogen van de lidstaten, d.w.z. gebieden
waarop hervormingen tot grote positieve overloopeffecten naar andere lidstaten
zouden leiden en die bijgevolg noodzakelijk zijn om een vlotte werking van de
EMU te garanderen. De financiële steun zou bestaan in een per contractuele regeling toe te
wijzen bedrag ineens, dat niet voor bepaalde hervormingen geoormerkt is. De
bedragen en het gebruik van de betrokken bedragen en van de uitbetaling (die
meer dan één tranche kan omvatten) zullen afhangen van de voorwaarden (door de
lidstaten uit te voeren maatregelen/hervormingen) en moeten eveneens in de
contractuele regelingen worden bepaald. Naast de sancties en onderliggende procedure die voor de onder het
correctieve deel vallende lidstaten gelden (zoals beoogd bij Verordening 1174/2011),
zouden contractuele regelingen in zoverre afdwingbaar zijn dat de Commissie
(door gebruik te maken van artikel 121, lid 4 VWEU) waarschuwingen kan doen
uitgaan als een lidstaat niet aan de contractuele regelingen voldoet. Deze
waarschuwingen, die de Commissie autonoom kan doen uitgaan, kunnen een oproep
tot de lidstaten om de afwijking te corrigeren, inclusief een tijdschema,
omvatten. Wanneer daaraan niet wordt voldaan, kan de financiële
steun worden tegengehouden. De financiële steun wordt gefinancierd middels een speciaal
fonds/financieel instrument, zoals vermeld in de hoofdtekst. De
lidstaten van de eurozone dragen in dat fonds bij op basis van een
verdeelsleutel die afhangt van het NI. Wanneer
de Commissie haar voorstel betreffende het versterken en stroomlijnen van de
bestaande procedures presenteert, zal zij ook aandacht besteden aan de risico’s
van potentiële onbedoelde gevolgen van het invoeren van dergelijke financiële
steun, zoals moreel risico (bv. het belonen van relatief slechte presteerders)
en ‘deadweight losses’ (hervormingen die zelfs zonder extra prikkel hoe dan ook
zouden zijn uitgevoerd). BIJLAGE 2 : Externe vertegenwoordiging van de eurozone De voortgang die inzake verdere integratie wordt overeengekomen, moet
extern tot uitdrukking komen, met name middels voortgang in de richting van
gezamenlijke externe vertegenwoordiging van de EU en van de eurozone in het
bijzonder. Een versterkte stem van de Economische en Monetaire
Unie is een integrerend onderdeel van de huidige inspanningen om de economische
governance van de eurozone te verbeteren. Een van de zeer belangrijke lessen van de crisis is dat, bij confrontatie
met een mondiale schok waarop een collectieve reactie nodig is, de grootte van
de eurozone van belang is bij het beïnvloeden van het soort beleidsreacties dat
er vanuit internationale financiële instellingen en fora komt. De
afgelopen jaren is de Unie, vooral vanwege de euro, de natuurlijke tegenhanger
van de economische grootmachten geworden wanneer mondiale groei, financiële
bijstand of financiële regelgeving worden besproken. Wegens
de huidige fragmentatie van haar vertegenwoordiging in internationale
financiële instellingen en fora heeft de eurozone echter geen invloed en
leiderschap evenredig met haar economische gewicht. De inspanningen om de economische governance van de eurozone te
versterken, dienen, om ten volle effectief te zijn, vergezeld te gaan van een
stap naar een meer gezamenlijke en coherente externe vertegenwoordiging van de
eurozone. Een dergelijke stap moet de significante versterking
die in de interne economische governance plaatsvindt, weerspiegelen. De externe vertegenwoordiging van de eurozone[25] moet worden
versterkt om haar zowel in multilaterale instellingen en fora als bij
bilaterale dialogen met strategische partners een actievere rol te laten
spelen. Een en ander moet resulteren in het
overbrengen van één boodschap over kwesties zoals economisch en budgettair
beleid, macro-economisch toezicht, wisselkoersbeleid en financiële stabiliteit. Het realiseren van deze doelstellingen zal een akkoord vereisen over een
routekaart die gericht is op het stroomlijnen en verenigen van de externe
vertegenwoordiging van de eurozone in internationale economische en financiële
organisaties en fora.
De focus moet worden gelegd op het IMF, dat middels zijn
kredietverleningsinstrumenten en toezicht een zeer belangrijke institutionele
pijler in de mondiale economische governance is geworden. Op dit
moment zijn de 17 lidstaten van de eurozone verspreid over acht
“constituencies” en “chairs” en hebben zij maximaal vijf “Executive Directors”. Momenteel
is de aanwezigheid van de instellingen van de Unie in het IMF zeer beperkt. De
Europese Centrale Bank is een waarnemer bij het Executive Board van het IMF en
het IMFC. De Europese Commissie heeft alleen waarnemersstatus
bij het IMFC. Artikel 138, lid 2, VWEU voorziet in de vaststelling van passende
maatregelen met het oog op een gezamenlijke vertegenwoordiging in de
internationale financiële instellingen en conferenties. De
doelstelling die aan dit artikel van het Verdrag ten grondslag ligt, was een
sterkere en gezamenlijke vertegenwoordiging van de Unie voor de lidstaten van
de eurozone in dergelijke instellingen en conferenties tot stand te brengen,
aangezien de effectiviteit van de huidige informele regelingen voor het
vertegenwoordigen van de eurozone onbevredigend werd geacht[26]. Het is noodzakelijk de coördinatie-infrastructuur voor de eurozone in
Brussel en in Washington te versterken. Het coördinatieproces voor
de eurozone moet worden verbeterd, en de lidstaten moeten gemeenschappelijke
boodschappen verplicht volgen. De “constituencies” moeten worden herschikt om
de landen voor het IMF in eurozone-“constituencies” te hergroeperen, die ook
toekomstige lidstaten van de eurozone zouden kunnen omvatten. Parallel
hieraan moet voor de eurozone een waarnemersstatus in het Executive Board van
het IMF worden nagestreefd. Dit vereist onderhandelingen met het IMF. De
leden van de eurozone delen een gemeenschappelijke munt, een gemeenschappelijk
monetair en wisselkoersbeleid, en het beheer van de externe reserves van de
leden door het Europees Stelsel van centrale banken. De
recente wijzigingen van de governance van de eurozone hebben de wijze waarop
het budgettair en economisch beleid op Europees niveau wordt gecoördineerd
fundamenteel veranderd. In kwesties in verband met de eurozone is de
Europese Commissie een natuurlijke gesprekspartner van het IMF geworden. Bovendien
hebben de Commissie en de ECB meer recent nauw met het IMF samengewerkt bij het
onderhandelen over de pakketten voor financiële bijstand voor leden van de
eurozone en de EU en hebben zij met het IMF op het gebied van toezicht in het
algemeen samengewerkt. Tegen deze achtergrond is het verlenen van
waarnemersstatus aan de eurozone, vertegenwoordigd door de Europese Commissie,
met betrokkenheid van de Europese Centrale Bank wat het monetaire beleid
betreft, van essentieel belang om de synergie te vergroten van de samenwerking
tussen het IMF en de instellingen die een centrale rol spelen in het dagelijks
beheer van de eurozone. Om het langeretermijndoel van één zetel van de eurozone in het IMF te
realiseren, dient een geleidelijke aanpak te worden beoogd die alle betrokken
actoren in staat zou stellen de noodzakelijke institutionele regelingen te
treffen om voor één zetel van de eurozone te zorgen. In termen van concrete stappen voorwaarts zal de Europese Commissie: · een routekaart indienen met stappen voor het
na verloop van tijd consolideren van de vertegenwoordiging van de eurozone in
het IMF · te gelegener tijd formele voorstellen op grond
van artikel 138, lid 2 VWEU doen om een gezamenlijk standpunt vast te stellen
voor het verkrijgen van een waarnemersstatus van de eurozone in het IMF, voor
een waarnemersstatus in het executive board van het IMF en vervolgens voor één
zetel. · een voorstel indienen voor het verbeteren van
de coördinatie tussen de lidstaten over IMF-kwesties in verband met de EMU · overwegen van de mogelijkheden op grond van
artikel 138, lid 1 VWEU gebruik te maken om in de bevoegde internationale
financiële instellingen en conferenties gemeenschappelijke standpunten voor te
stellen over kwesties die voor de Economische en Monetaire Unie van bijzonder
belang zijn. · de vertegenwoordiging van de eurozone in de
context van bilaterale betrekkingen met belangrijke economische partners verder
bevorderen. Het kader van de besprekingen met China over
macro-economische en wisselkoerskwesties (die door een delegatie van de
eurozone worden behandeld[27])
zou als model kunnen dienen. BIJLAGE 3 : Een Europees Aflossingsfonds Het concept voor het
Aflossingsfonds (AF) is voor het eerst in 2011 door de Vijf Wijzen
gepresenteerd. Het belangrijkste idee achter het AF is te
zorgen voor een kader om de overheidsschuld van de lidstaten van de eurozone op
een houdbaar niveau te brengen door hun totale financieringskosten te verlagen
in ruil voor extra toezeggingen op het gebied van budgettaire governance. In hoofdlijnen, zou
de overheidsschuld van de lidstaten in twee delen worden verdeeld: 1)
een deel gelijk aan 60% van het bbp, of de bij het stabiliteits- en groeipact
vastgestelde drempel; voor dit deel zou elke lidstaat afzonderlijk
verantwoordelijk blijven; en 2) een deel bestaande uit overheidsschuld
boven de drempel van 60% van het bbp, die zou worden overgedragen aan en
gepoold in een AF, en het AF bijgevolg in eigendom zou hebben, hoewel de
lidstaten verplicht zouden zijn de overgedragen schuld over een bepaalde
periode (bv. 25 jaar) autonoom af te lossen. Het AF
zou zichzelf financieren door zijn eigen obligaties uit te geven, waarop door
alle deelnemende lidstaten gepoold rente zou worden betaald. Om
deze AF-obligaties aantrekkelijk en verhandelbaar te maken, moet aan de
beleggers voldoende goede zekerheid over de kredietwaardigheid ervan geboden
worden. Het ideaal zou bijgevolg zijn dat de AF-obligaties
gedekt worden door een hoofdelijke waarborg van alle lidstaten van de euro. De
hoofdelijke waarborgen voor de AF-obligaties zouden in relatief lage
financieringskosten voor de deelnemende lidstaten resulteren en hun totale
renteaflossingslast verlichten. Het terugbetalingsplan voor elke lidstaat moet
precies worden bepaald en een transparante berekeningssleutel volgen op grond
waarvan het soort afbetalingstermijnen wordt bepaald (gelijke termijnen of
termijnen die afhangen van de economische situatie, bv. als een percentage van
het bbp, waardoor de jaarlijkse betalingen aan de economische cyclus zouden
zijn aangepast). Het plan voor dit kader is in figuur 1
afgebeeld. Figuur 1: plan voor het Europees Aflossingsfonds Inherent aan de
AF-aanpak is een probleem van moreel risico, omdat de hoofdelijke waarborg en
daaruit voortvloeiende lagere financieringskosten voor de lidstaten onbedoelde
prikkels voor het aangaan van nog meer schulden kunnen creëren. Dit
potentiële morele risico zou moeten worden aangepakt door extra toezeggingen
van de lidstaten op het gebied van economische governance. Als
basisvoorwaarde voor deelname aan het AF zou voor elke lidstaat een pad voor
budgettaire consolidatie en structurele hervorming worden uitgestippeld,
waardoor de lidstaat verplicht zou zijn de overgedragen schuld over een
bepaalde periode autonoom af te lossen. Consolidatie- en
hervormingsakkoorden zijn een cruciale voorwaarde voor geloofwaardigheid en
zouden kunnen omvatten: i) oormerking van belastinginkomsten specifiek
voor betalingsverplichtingen voor het aflossingsfonds, ii) deponeren van
zekerheid, iii) verplichte toezegging om eerder overeengekomen
structuurhervormingen en consolidatiemaatregelen na te komen. Bij
niet-nakoming zou de overdracht van nationale schuld aan het aflossingsfonds
onmiddellijk kunnen worden stopgezet. In de praktijk zouden
de aflossingen van vervallende schuld en nieuwe financieringsbehoeften van
deelnemende lidstaten met uit de verkoop van AF-obligaties ontvangen geld
worden gefinancierd[28]
totdat de overgedragen passiva de overeengekomen bedragen bereiken. Een
duidelijk en strikt rechtskader/contract dat geldt voor de overdracht van
schuld zou vereist zijn, waarbij met name zouden worden geregeld: i)
de maximaal over te dragen bedragen[29],
ii) het terugbetalingsplan alsook iii) de voorrang van door het AF uitgegeven
obligaties boven nationale obligaties. Als gevolg van de
overdracht aan het AF zou de totale schuld van een land in twee delen worden
verdeeld – nationale schuld en door het AF uitgegeven obligaties[30] (zie figuur 2). Figuur 2: de schuldstructuur
van de lidstaten volgens een plan voor het Aflossingsfonds. Bron: najaarsprognoses 2012
van de Europese Commissie, schuldprognoses voor 2013 De oprichting van een
AF biedt verschillende uitdagingen. Allereerst lijkt het erop
dat, hoewel de hele eurozone zou profiteren van een afname van het overheids-
en systeemrisico als gevolg van vermindering van de totale schuldniveaus en met
name de schuldniveaus in meer kwetsbare landen, lidstaten met een hoge
kredietwaardigheid relatief minder van het Fonds profiteren. Er
moeten dan ook prikkels voor deelname door deze lidstaten worden gecreëerd. In
de tweede plaats zou, omdat buitensporige schuld door hoofdelijke waarborgen
zou worden gedekt, deze schuld in een relatief niet erg risicovol activum
worden omgezet. Daardoor zou het marktdiscipline-effect
substantieel worden verzwakt. In feite zou de taak van disciplinering geheel
op de medegaranten overgaan. In de derde plaats is het AF bedoeld als een
manier om de schuldniveaus te verlagen en mogen de lidstaten niet gestimuleerd
worden om de deelname aan het AF nodeloos te rekken enkel en alleen om van
lagere financieringskosten te profiteren. Ten slotte zou, vanuit een
marktperspectief, door de beperkte duur van het plan de marktliquiditeit naar
het einde van het plan toe verminderen. Een en ander zou de rol en
het gebruik van de gemeenschappelijk uitgegeven obligaties als benchmark op
losse schroeven zetten. Na het vervallen van de gemeenschappelijke
uitgifte zou de overheidsobligatiemarkt van de eurozone even weinig
geïntegreerd zijn als nu en zou geen van de potentiële voordelen van
gemeenschappelijke uitgifte zijn behaald. [1] The adjective "fiscal" in this text is used in
the sense of "budgetary". [2] Het beleidskader van de EMU omvat een aantal
uitvoerige Verdragsbepalingen, waarbij a) de Europese Centrale Bank wordt
opgericht als onafhankelijke monetaire autoriteit voor de eurozone, b) een geheel van regels wordt uitgewerkt voor
het nationale begrotingsbeleid (zoals de buitensporigtekortprocedure, het
verbod op monetaire financiering en bevoorrechte toegang en de zogenaamde
“no-bail-outregel”, en c) het
toezicht op de op het economisch beleid in de lidstaten meer in het algemeen
wordt geregeld. [3] http://ec.europa.eu/economy_finance/publications/publication_summary12680_en.htm [4] Zie de mededelingen van de Commissie van 12
mei 2010 (COM(2010) 250 definitief) en 30 juni 2010 (COM(2010) 367 definitief)
en haar “sixpack” van wetgevingsvoorstellen van 29 september 2010 (COM(2010) 522
t/m 527 definitief). [5] Arrest van 27 november 2012 in de zaak C-370/12
Pringle. Het Hof bevestigde tevens
dat Besluit 2011/199/EU van de Europese Raad tot wijziging van artikel 136 VWEU
geldig is en dat het de lidstaten vrijstaat om het ESM-verdrag te sluiten en te
ratificeren vóór de inwerkingtreding van dat besluit. [6] Persbericht van de ECB van 6 september 2012
over de technische eigenschappen van Outright Monetary Transactions: http://www.ecb.int/press/pr/date/2012/html/pr120906_1.en.html [7] COM(2011) 818 definitief. [8] Zie de mededeling van de Commissie "Een routekaart naar een
bankenunie", waarin de algemene visie van de Commissie inzake de
ontwikkeling van de bankenunie wordt toegelicht en waarin het
gemeenschappelijke rulebook, de gemeenschappelijke depositobescherming en een
enkel mechanisme voor de afwikkeling van banken aan de orde komen, COM(2012)510, http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_nl.pdf [9] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132809.pdf
[10] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/132986.pdf
[11] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-511_nl.pdf [12] http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-512_nl.pdf [13] Verordening (EU) nr. 1176/2011. [14] Artikel 126, lid 3, VWEU bepaalt met name: ”In het verslag van de
Commissie wordt er tevens rekening mee gehouden of het overheidstekort groter
is dan de investeringsuitgave van de overheid en worden alle andere relevante
factoren in aanmerking genomen (…)". [15] Allereerst kan de analyse van de relevante factoren ertoe leiden
dat er geen BTP wordt ingeleid tegen een lidstaat, ook wanneer deze niet
voldoet aan het tekortcriterium, wanneer zijn schuldquote onder de
referentiewaarde ligt. Ten tweede mag bij overschrijding van de
schuldreductiebenchmark pas na de analyse van de relevante factoren een BTP
worden ingeleid. [16] Uitgaven in het kader van EU-programma's, en dus tevens
investeringsuitgaven, voor zover deze volledig met inkomsten uit EU-fondsen
worden gefinancierd, worden eveneens uitgesloten van de uitgaven die in
aanmerking worden genomen bij de beoordeling of aan de uitgavenbenchmark is
voldaan. [17] Het SGP bevat bijzondere bepalingen die een dergelijke mogelijkheid
bieden. Zo bepaalt artikel 5, lid 1, van Verordening 1466/97: "… Bij het
bepalen van het aanpassingstraject richting de middellangetermijndoelstelling
voor de begroting voor de lidstaten die dit doel nog niet hebben bereikt, en
bij het toestaan van een tijdelijke afwijking van deze doelstelling voor
lidstaten die de doelstelling wel hebben bereikt, mits een passende
veiligheidsmarge voor wat betreft de tekortreferentiewaarde is gewaarborgd en
verwacht wordt dat de begrotingssituatie binnen de programmaperiode terugkeert
naar de middelangetermijndoelstelling voor de begroting, houden de Raad en de
Commissie rekening met de uitvoering van grote structurele hervormingen die direct
positieve langetermijneffecten voor de begroting hebben, mede doordat zij de
potentiële duurzame groei verhogen, en bijgevolg een verifieerbare invloed op
de houdbaarheid van de openbare financiën op lange termijn hebben ...". [18] Dat wil zeggen dat de EU de lidstaten van de eurozone
vertegenwoordigt overeenkomstig de Verdragen. [19] Zie het arrest van 27 november 2012 in zaak C-370/12,
Pringle, punten 137 en 138. [20] In elk geval moet de inhoud van dat Verdrag
worden ingepast in het Unierecht, zoals bepaald in artikel 16 ervan. [21] Zie de mededeling van de Commissie "Een routekaart
naar een bankenunie", waarin de brede visie van de Commissie op de
totstandbrenging van een bankenunie wordt geschetst die het gemeenschappelijk
rulebook, een gemeenschappelijke depositobescherming en een gemeenschappelijk
afwikkelingsmechanisme voor banken omvat (COM(2012)510):
http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/committees/reform/20120912-com-2012-510_nl.pdf) [22] In een aantal bestaande analysen is de
bijdrage van bestaande overdrachtsregelingen in federale staten aan de
absorptie van asymmetrische schokken econometrisch beoordeeld. Voor de VS
bijvoorbeeld lopen de ramingen inzake de stabilisatiecapaciteit van
overdrachten tussen VS-staten uiteen van 10% tot 30% van de met de overdracht
op te vangen schok. [23] Zie het arrest in zaak C-370/12, Pringle, punten 109, 110
en 111 en punten 158 tot en met 162. [24] Er zij aan herinnerd dat de positie van het Commissielid voor
Economische en monetaire zaken reeds in oktober en november 2011 aanzienlijk is
versterkt door middel van diverse besluiten die binnen de bij de huidige
Verdragsregels gestelde grenzen zijn genomen. Met deze
besluiten werd beoogd de onafhankelijkheid, objectiviteit en efficiëntie bij de
vervulling van de verantwoordelijkheden van de Commissie voor de coördinatie,
het toezicht en de handhaving op het terrein van de economische governance van
de Unie en de eurozone te verzekeren. Meer in het bijzonder zijn de
Commissiebesluiten op dit terrein ingevolge een wijziging van het reglement van
orde van de Commissie gebaseerd op een voorstel van de vicevoorzitter voor
Economische en monetaire zaken en de euro. Zij worden aangenomen volgens een
bijzondere schriftelijke procedure, wat een objectievere en effectievere
besluitvorming mogelijk maakt. De vicevoorzitter is ook gemachtigd om, in
overleg met de voorzitter, namens de Commissie besluiten aan te nemen op
diverse terreinen die met het "sixpack" en met economische
aanpassingsprogramma's in het kader van het EFSM, de EFSF en het ESM verband
houden. Ten slotte moeten de diensten van de vicevoorzitter van tevoren worden
geraadpleegd over alle initiatieven van de Commissie met mogelijke gevolgen
voor de groei, het concurrentievermogen of de economische stabiliteit. [25]
Dat wil zeggen, de EU die de lidstaten van de eurozone vertegenwoordigt
overeenkomstig de Verdragen. [26] Zie ook het Final Report of the
European Convention's Working Group VI on Economic Governance, WG VI 17, 21.10.2002,
blz. 8. Cf. ook het Final Report of
Working Group VII on External Action, WG VII 17, 16.12.2002, pt. 66. [27] Deze delegatie bestaat uit de commissaris voor
Economische en Monetaire Zaken vergezeld van de voorzitter van de Eurogroep en
de voorzitter van de Europese Centrale Bank. [28] Het beheer van het AF zou worden toevertrouwd
aan een op grond van het Verdrag binnen de Commissie op te richten specifieke
instelling, d.w.z. een Europese entiteit voor schuldbeheer, die
verantwoordelijk is aan het Europees Parlement. [29] In het contract moet ook worden bepaald dat de
overeengekomen over te dragen bedragen niet groter mogen worden. [30] De totale omvang van het AF zou 3 biljoen EUR
kunnen bereiken. De berekening
gebeurde op basis van de najaarsprognoses 2012 van de Europese Commissie.