EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52012DC0342
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION Common principles on national fiscal correction mechanisms
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Gemeenschappelijke beginselen inzake nationale begrotingscorrectiemechanismen
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Gemeenschappelijke beginselen inzake nationale begrotingscorrectiemechanismen
/* COM/2012/0342 final */
MEDEDELING VAN DE COMMISSIE Gemeenschappelijke beginselen inzake nationale begrotingscorrectiemechanismen /* COM/2012/0342 final */
MEDEDELING VAN
DE COMMISSIE Gemeenschappelijke
beginselen inzake nationale begrotingscorrectiemechanismen Achtergrond Krachtens het Verdrag
betreffende de werking van de Europese Unie dienen de lidstaten hun economisch
beleid als een aangelegenheid van gemeenschappelijk belang te beschouwen en
dient hun begrotingsbeleid gericht te zijn op gezonde overheidsfinanciën. Door de wereldwijde
economische en financiële crises zijn er zwakke punten in de economische en
budgettaire governance van de Economische en Monetaire Unie aan het daglicht
gekomen. Daarom is reeds een nieuw hervormingspakket (het zogeheten
"six-pack") aangenomen, dat afgelopen december in werking is
getreden. De moeilijke periode is nog niet voorbij en de omvang en mogelijke
consequenties van de overloopeffecten die de economische en budgettaire
situaties van de lidstaten binnen het eurogebied op elkaar hebben, zijn nu
duidelijk zichtbaar. Vanuit deze
grondgedachte heeft de Commissie, naast een groenboek over
euro-stabiliteitsobligaties, op 23 november 2011 twee nieuwe wetgevingsteksten
voorgesteld die gericht zijn op het versterken van de toezichtmechanismen in de
eurozone. Dit zogeheten "two-pack" bestaat uit twee voorstellen:
Verordening van het Europees Parlement en
de Raad betreffende gemeenschappelijke voorschriften voor het monitoren en
beoordelen van ontwerpbegrotingsplannen en voor het garanderen van de
correctie van buitensporige tekorten van de lidstaten van het eurogebied.
Verordening van het Europees Parlement en
de Raad betreffende de versterking van het economische en budgettaire
toezicht op lidstaten die ernstige moeilijkheden ondervinden of dreigen te
ondervinden ten aanzien van hun financiële stabiliteit in het eurogebied.
Op basis van deze
elementen en met het oog op het waarborgen van de stabiliteit van het
eurogebied als geheel is er in het Verdrag inzake Stabiliteit, Coördinatie en
Bestuur in de Economische en Monetaire Unie (VSCB), dat op 2 maart 2012 door 25
lidstaten is ondertekend, bovendien een begrotingspact (titel III) opgenomen.
Het is de bedoeling om deze verbintenissen binnen vijf jaar na de
inwerkingtreding van het Verdrag in EU-wetgeving vast te leggen. In het begrotingspact is
onder meer bepaald dat de verdragsluitende partijen in hun nationaal recht
regels moeten vastleggen met betrekking tot een correctiemechanisme dat
automatisch in werking treedt als er zich significante afwijkingen van de
middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject in die richting
voordoen (artikel 3, lid 1, onder e), en lid 2). Bovendien moeten de
correctiemechanismen krachtens het VSCB (artikel 3, lid 2) worden ingesteld
"op basis van door de Europese Commissie voor te stellen
gemeenschappelijke beginselen inzake met name de aard, de omvang en het
tijdschema voor de corrigerende maatregelen die moeten worden genomen, ook in
het geval van uitzonderlijke omstandigheden, en de taak en de onafhankelijkheid
van de instellingen die op nationaal niveau verantwoordelijk zijn voor het
toezicht op de naleving van de in lid 1 bedoelde regels". Deze mededeling wordt
aangenomen in het kader van de uitvoering van het VSCB, met het oog op het
algemeen belang van de Unie en om een bijdrage te leveren aan de correcte
werking van de economische en monetaire unie. In deze mededeling
worden gemeenschappelijke beginselen voor de nationale correctiemechanismen
voorgesteld. De zeven beginselen zijn opgenomen in de bijlage. Zij bestrijken
de voornaamste kwesties waarmee rekening moeten worden gehouden bij het
opzetten van de correctiemechanismen, namelijk de juridische status ervan, de
samenhang met het EU-kader, de inwerkingtreding van de mechanismen, de aard van
de correctie wat betreft omvang en tijdschema, de operationele instrumenten
ervan, de werking van eventuele ontsnappingsclausules en de taak en
onafhankelijkheid van toezichthoudende instellingen. In artikel 3 van het
VSCB wordt de Commissie ook verzocht om een tijdschema voor te stellen voor
snelle convergentie door de verdragsluitende partijen naar hun respectieve
middellangetermijndoelstelling, met inachtneming van de landspecifieke
houdbaarheidsrisico's. Dit tijdschema zal later dit jaar door de Commissie
worden gepresenteerd. De consolidatieplannen die de lidstaten in het kader van
hun laatste actualisering van hun stabiliteits- of convergentieprogramma hebben
gepresenteerd, zouden een logisch uitgangspunt zijn om het tempo van de
convergentie naar de middellangetermijndoelstellingen te bepalen. Deze
consolidatieplannen dienen opnieuw te worden getoetst aan de bepalingen van het
stabiliteits- en groeipact. Daarbij dienen onder andere de toereikendheid van
de middellangetermijndoelstellingen en de beginselen voor de exitstrategie in
het licht van de macro-economische vooruitzichten te worden getoetst, waarbij
met name rekening moet worden gehouden met de budgettaire kwetsbaarheid. 1. De juridische status
van de regels inzake correctiemechanismen en de verhouding tot het EU-kader Krachten het VSCB moeten
de regels inzake de correctiemechanismen in het nationaal recht van kracht
worden "middels bindende en permanente, bij voorkeur constitutionele,
bepalingen of door andere garanties voor de volledige inachtneming en naleving
ervan gedurende de nationale begrotingsprocessen". Dientengevolge dient de
juridische status van de correctiemechanismen van dien aard te zijn dat de
bepalingen ervan niet eenvoudigweg kunnen worden gewijzigd door middel van een
gewone begrotingswet. Tegelijkertijd is in het VSCB duidelijk vastgelegd en in
beginsel (1) herhaald dat in de correctiemechanismen "de prerogatieven
van de nationale parlementen ten volle geëerbiedigd" dienen te worden.
Deze karakteristieke kenmerken zijn erop gericht te waarborgen dat de
begrotingsregels op een doeltreffende manier in het nationale begrotingsbeleid
worden opgenomen, en dat tegelijkertijd de fundamentele parlementaire rechten
worden geëerbiedigd. In beginsel (2) is de
noodzaak voor consistentie van de nationale correctiemechanismen met
de EU-begrotingsregels vastgelegd. De vereisten van het begrotingspact
maken deel uit van een bredere strategie, waartoe reeds met de recente
hervorming van het stabiliteits- en groeipact (het "six-pack") de
aanzet is gegeven en die ervoor moet zorgen dat de nationale betrokkenheid bij
het toezichtkader van de Unie toeneemt. Dienovereenkomstig wordt er in het VSCB
zelf verwezen naar bestaande begrippen met betrekking tot budgettair toezicht,
onder andere "de middellangetermijndoelstelling" en "het
aanpassingstraject in die richting", "significante afwijkingen"
en "uitzonderlijke omstandigheden". Beginsel (2) legt vast dat er bij
het opzetten van nationale mechanismen terdege rekening dient te worden
gehouden met EU-concepten en -regels, hoewel er wat betreft de precieze
nationale methoden een zekere mate van flexibiliteit kan worden toegestaan om
tegemoet te komen aan landspecifieke kenmerken. 2. De wezenlijke
onderdelen van correctiemechanismen: inwerkingtreding, aard van de correctie,
operationele instrumenten, ontsnappingsclausules Zoals vastgelegd in
beginsel (3) dient de inwerkingtreding van de correctiemechanismen
plaats te vinden in duidelijk omschreven omstandigheden die zich voordoen bij
een significante afwijking van de middellangetermijndoelstelling of van het
aanpassingstraject in die richting. Dit houdt in dat er op voorhand criteria
dienen te zijn vastgesteld op basis waarvan wordt bepaald of er sprake is van
een significante afwijking. In beginsel (3) wordt ook erkend dat de
verdragsluitende partijen, mits deze voorwaarden in acht worden genomen,
uiteenlopende mechanismen en criteria kunnen toepassen. De drempelniveaus
kunnen met name zijn gebaseerd op criteria op EU-niveau of landspecifieke
criteria, dan wel op een combinatie van beide. Beslissingen op EU-niveau waarin
een significante afwijking wordt vastgesteld, zouden een voor de hand liggende
aanleiding kunnen zijn voor de inwerkingtreding van correctiemechanismen. Voor
zover landspecifieke criteria het concept "significante afwijking"
weerspiegelen, kunnen deze ook als relevante aanleiding voor de
inwerkingtreding fungeren. Het voordeel hiervan zou kunnen zijn dat de
afwijking in een vroeger stadium wordt vastgesteld. In beginsel (4) is de aard
van de correctie wat betreft omvang en tijdschema vastgelegd. Het
voorgestelde beginsel biedt concrete operationele richtsnoeren en waarborgt tegelijkertijd
dat de benadering niet te rigide is. Dienovereenkomstig omvat
beginsel (4) vijf subbeginsels: - Ten eerste
dienen de van tevoren vastgestelde regels een kader te vormen voor de omvang en
het tijdschema van de correctie, waardoor de beoordelingsmarge bij het
uitwerken van de reactie op een significante begrotingsafwijking wordt
ingeperkt, maar niet geheel wordt afgeschaft. - Ten tweede
dienen grotere afwijkingen tot grotere correcties te leiden, waarbij wordt
uitgegaan van een algemeen aanvaarde mate van evenredigheid. - Ten derde
dient het uitgangspunt voor het vaststellen van de correctie het naleven van de
middellangetermijndoelstelling en het aanpassingstraject in die richting te
zijn, overeenkomstig de geest van het begrotingspact waarin het nakomen van de
middellangetermijndoelstelling en het aanpassingstraject in die richting
centraal staat. Als een lidstaat een aanpassingstraject uitvoert en er een
afwijking optreedt, dient de lidstaat zich met name aan het tijdschema voor het
terugkeren naar de middellangetermijndoelstelling te houden. Als een lidstaat
zich aanvankelijk aan de middellangetermijndoelstelling houdt en er vervolgens
van afwijkt, wordt van de lidstaat verwacht dat deze zo snel als
redelijkerwijze mogelijk is, weer aan de middellangetermijndoelstelling
voldoet; normaal gesproken houdt dat in het jaar nadat de afwijking zich heeft
voorgedaan of het jaar daarna. Dit is een referentiescenario en een zekere mate
van flexibiliteit al naargelang de specifieke omstandigheden wordt echter niet
geheel uitgesloten. - Ten vierde
dienen de correctiemechanismen cruciale stabiliteitselementen bij te dragen aan
het begrotingskader, teneinde het syndroom van het bewegende doelwit te
voorkomen dat typisch is voor de reactie op begrotingsontsporingen. Te dien
einde moeten de correctiemechanismen ervoor zorgen dat wordt vastgehouden aan
de belangrijkste begrotingsdoelstellingen die voorafgaand aan de significante
afwijking waren vastgelegd. - Ten vijfde
dient er aan het begin van de correctie een correctieplan te worden aangenomen
dat bindend is voor de begrotingen in de periode waarin de correctie
plaatsvindt, waardoor de geloofwaardigheid van de mechanismen toeneemt. Een belangrijk aspect
bij de uitwerking van correctiemechanismen is de operationele werking ervan.
Beginsel (5) erkent dat regels inzake de overheidsuitgaven en discretionaire
maatregelen aan de ontvangstenzijde hierbij een belangrijke rol kunnen spelen,
waarbij er rekening mee moet worden gehouden dat deze aggregaten de discretionaire
beslissingen van de begrotingsautoriteiten directer weerspiegelen dan
uiteindelijke begrotingsresultaten of conjunctuurgezuiverde begrotingssaldi.
Een ander cruciaal element waarmee de lidstaten bij de ontwikkeling van hun
systemen rekening dienen te houden, is de coördinatie op sommige of alle
subniveaus van de overheid van de reactie op een significante
begrotingsafwijking, hetgeen de geloofwaardigheid van hun mechanismen zou
versterken. Dergelijke coördinatiemechanismen zouden er niet per se toe leiden
dat van tevoren wordt vastgelegd in welke mate de centrale overheid en de
lagere overheden de last van de correctie moeten dragen. Er dient echter wel
terdege te worden gewaarborgd dat het bereiken van de begrotingsdoelstellingen
van de overheid, waarvoor de centrale overheid op EU-niveau verantwoordelijk
is, niet in gevaar wordt gebracht door het gedrag van lagere overheden. Het besef dat
begrotingsregels aangepast moeten kunnen worden om te reageren op buitengewoon
ongunstige omstandigheden, is al lang verankerd in het toezichtkader van de EU
en wordt ook erkend in het VSCB. Volgens beginsel (6) dienen ontsnappingsclausules
in hoge mate te worden gebaseerd op principes waarover op EU-niveau
overeenstemming is bereikt, om de consistentie te bevorderen en te voorkomen
dat het begrip "uitzonderlijke omstandigheden" te ruim wordt
geïnterpreteerd. Verder mag de mogelijke opschorting van het
correctiemechanisme door middel van een ontsnappingsclausule slechts voor een
beperkte tijd gelden en dient er na afloop van de ontsnappingsclausule een
minimumtempo voor de aanpassing te worden vastgelegd dat ten minste in
overeenstemming is met de vereisten van het stabiliteits- en groeipact.
Bovendien dient er na afloop van de ontsnappingsclausule een bindend correctieplan
voor de volgende begrotingen te worden gevolgd. 3. Taak en
onafhankelijkheid van de toezichthoudende instellingen De verantwoordelijkheid
voor het waarborgen van de naleving van de correctiemechanismen ligt in de
eerste plaats bij de begrotingsautoriteiten, maar de nationale toezichthoudende
instellingen zouden een belangrijke bijdrage kunnen leveren aan het
bevorderen van de geloofwaardigheid en transparantie. Dit is vastgelegd in de
laatste van de voorgestelde beginselen (beginsel (7)). Van deze instellingen
wordt verwacht dat zij de werking van de correctiemechanismen en de
overeenstemming daarvan met nationale regels in de diverse fasen van de
inwerkingtreding en uitvoering van de correctie beoordelen, met inbegrip van de
eventuele toepassing van ontsnappingsclausules. Om te voorkomen dat
beoordelingen gewoon worden genegeerd, dient de betrokken lidstaat het advies
van de toezichthoudende instellingen ofwel op te volgen, ofwel uit te
leggen waarom het advies niet wordt opgevolgd, zonder dat evenwel inbreuk wordt
gemaakt op de verantwoordelijkheden die de begrotingsautoriteiten voor de
beleidsvorming dragen. Om ervoor te zorgen dat
deze instellingen in staat zijn om hun taak in het kader van het nationale
begrotingsbeleid op een doeltreffende manier uit te voeren, is het van
fundamenteel belang dat zij onafhankelijk zijn en autonoom kunnen werken. In
het kader van beginsel (7) worden meerdere bepalingen voorgesteld die daarvoor
moeten zorgen. Om de betrokkenheid van de toezichthoudende instellingen te
vergroten, dienen die ten eerste zodanig te worden opgezet dat zij zijn
aangepast aan het bestaande institutionele kader en de landspecifieke
administratieve structuur. Ten tweede wordt er een aantal criteria geformuleerd
om een hoge mate van functionele autonomie te waarborgen. De status, het
mandaat en de verantwoordelijkheden van deze instellingen dienen te worden
vastgelegd in wettelijke bepalingen. Verder dienen er, wat het mandaat betreft,
strikte waarborgen te worden ingevoerd wat betreft benoemingen, de
toereikendheid van middelen en de toegang tot informatie. Er moet aan deze
voorwaarden worden voldaan om de toezichthoudende instellingen in staat te
stellen hun werk op een doeltreffende manier uit te voeren en de transparantie
en geloofwaardigheid van de mechanismen te waarborgen. De nadruk dient met name
te worden gelegd op ongehinderde communicatie met de burgers. BIJLAGE Gemeenschappelijke
beginselen voor nationale begrotingscorrectiemechanismen (1) [Juridische status]
Het correctiemechanisme wordt middels bindende en permanente, bij voorkeur
constitutionele, bepalingen in nationaal recht vastgelegd of de volledige
inachtneming en naleving ervan gedurende de nationale begrotingsprocessen wordt
anderszins gegarandeerd. In het kader van het mechanisme worden de
prerogatieven van de nationale parlementen ten volle geëerbiedigd. (2) [Samenhang met het
EU-kader] De nationale correctiemechanismen worden in hoge mate gebaseerd op de
concepten en regels van het Europese begrotingskader. Dat geldt met name voor
het begrip "significante afwijking" en de formulering van mogelijke
ontsnappingsclausules. De correctie dient wat betreft de omvang en het
tijdschema te worden afgestemd op mogelijke aanbevelingen die in het kader van
het stabiliteits- en groeipact tot de betrokken lidstaat zijn gericht. (3) [Inwerkingtreding]
De inwerkingtreding van de correctiemechanismen dient plaats te vinden in
duidelijk omschreven omstandigheden die zich voordoen bij een significante
afwijking van de middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject
in die richting. De factoren die tot de inwerkingtreding van het
correctiemechanisme aanleiding kunnen geven, kunnen zijn gebaseerd op
EU-criteria of landspecifieke criteria, voor zover deze aan de bovenstaande voorwaarde
voldoen. Zowel ex ante-mechanismen waarmee begrotingsdoelstellingen worden
vastgelegd die afwijkingen voorkomen als ex post-mechanismen die als reactie op
voorafgaande afwijkingen in werking treden, kunnen aan de vereisten voldoen,
voor zover zij dezelfde voorwaarde vervullen. (4) [Aard van de
correctie] De omvang en het tijdschema van de correctie zijn onderworpen aan
van tevoren vastgelegde regels. Grotere afwijkingen van de
middellangetermijndoelstelling of van het aanpassingstraject in die richting
leiden tot grotere correcties. Het referentiepunt voor het correctiemechanisme
is het herstellen binnen de gestelde termijn en het vervolgens handhaven van
een structureel begrotingssaldo dat aan de middellangetermijndoelstelling
voldoet of die overtreft. Het correctiemechanisme waarborgt de naleving van
cruciale begrotingsdoelstellingen die voorafgaand aan de significante afwijking
zijn vastgelegd, waardoor wordt voorkomen dat er blijvend wordt afgeweken van
de algemene begrotingsdoelen die zijn vastgelegd voordat de significante
afwijking zich voordeed. Bij het begin van de correctie nemen de lidstaten een
correctieplan aan dat bindend is voor de begrotingen die in de correctieperiode
vallen. (5) [Operationele
instrumenten] Het correctiemechanisme kan een centrale operationele taak
toewijzen aan regels inzake overheidsuitgaven en discretionaire
belastingmaatregelen, ook wat betreft de inwerkingtreding van het mechanisme en
het uitvoeren van de correctie, voor zover die regels consistent zijn met het
bereiken van de middellangetermijndoelstelling en het aanpassingstraject in die
richting. Bij het opzetten van het correctiemechanisme moet er ook rekening
worden gehouden met bepalingen inzake de coördinatie van budgettaire
aanpassingen op het niveau van
sommige of alle lagere overheden. (6)
[Ontsnappingsclausules] Bij de omschrijving van eventuele ontsnappingsclausules
moet worden vastgehouden aan het begrip "uitzonderlijke omstandigheden"
dat is overeengekomen in het stabiliteits- en groeipact. Het betreft ofwel een
ongewone gebeurtenis die buiten de macht van de betrokken lidstaat valt en die
een aanzienlijk effect heeft op de financiële positie van de overheid, ofwel
periodes van ernstige economische neergang zoals vastgelegd in het
stabiliteits- en groeipact, ook op het niveau van het eurogebied. Een
opschorting van het correctiemechanisme als gevolg van een ontsnappingsclausule
is alleen op tijdelijke basis toegestaan. Het correctiemechanisme bevat na het
aflopen van de ontsnappingsclausule een minimumtempo voor de structurele
aanpassing, waarin het vereiste van het stabiliteits- en groepact als
ondergrens geldt. Bij het aflopen van de ontsnappingsclausule moeten de
lidstaten een correctieplan aannemen dat bindend is voor de begrotingen die in
de correctieperiode vallen. (7) [Taak en
onafhankelijkheid van de toezichthoudende instellingen] Onafhankelijke
instellingen of instellingen met een functionele autonomie die als
toezichthoudende instellingen fungeren, bevorderen de geloofwaardigheid en
transparantie van het correctiemechanisme. Deze instellingen stellen
publiekelijk toegankelijke beoordelingen op over: het optreden van
omstandigheden waaronder het correctiemechanisme in werking moet treden; de
voortgang van de correctie volgens de nationale regels en plannen; en het
optreden van omstandigheden voor de inwerkingtreding, verlenging en afsluiting
van ontsnappingsclausules. De betrokken lidstaat moet gevolg geven aan de
beoordelingen van deze instellingen of publiekelijk uitleggen waarom geen gevolg
aan deze beoordelingen wordt gegeven. Bij het opzetten van de bovengenoemde
instellingen wordt rekening gehouden met het reeds bestaande institutionele
kader en de landspecifieke administratieve structuur. Voor de bovengenoemde
instellingen worden nationale wettelijke bepalingen vastgelegd die een grote
functionele autonomie garanderen, inclusief: i) een wettelijk verankerde
status; ii) bescherming tegen inmenging, zodat de bovengenoemde instellingen
geen instructies hoeven te aanvaarden, en de garantie dat zij in staat zijn om
tijdig met de burgers te communiceren; iii) benoemingsprocedures op basis van ervaring en
vakbekwaamheid; iv) toereikendheid van middelen en adequate toegang tot
informatie om het verstrekte mandaat uit te voeren.