52011DC0441R(01)

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S

over de toetsing van de tenuitvoerlegging van Richtlijn 1999/32/EG betreffende een vermindering van het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen en over verdere reductie van de emissie van verontreinigende stoffen door maritiem transport

INLEIDING

Emissies van luchtverontreinigende stoffen door maritiem vervoer dragen in toenemende mate bij aan problemen met de luchtkwaliteit in de EU. De belangrijkste gevolgen van deze emissies hebben betrekking op de menselijke gezondheid en verzuring en strekken zich uit tot voorbij de kustgebieden. In de thematische strategie inzake luchtverontreiniging van 2005[1] wordt geconcludeerd dat de zwavelemissies door schepen in 2020 die van alle bronnen te land in de EU naar verwachting zullen overstijgen. Verdere maatregelen zijn dan ook nodig om de menselijke gezondheid en het milieu te verbeteren. Gezien de internationale dimensie van de scheepvaartindustrie heeft de Commissie de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) opgeroepen maatregelen te nemen om emissies verder te beperken. Deze oproep is herhaald door de medewetgevers ten tijde van de vaststelling van de laatste wijziging van Richtlijn 1999/32/EG inzake het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen ("de richtlijn"), die de kwaliteit van in Europese zeegebieden en havens gebruikte scheepsbrandstoffen[2] reguleert.

In deze mededeling wordt verslag gedaan van de vorderingen die sinds 2005 in het kader van de IMO zijn geboekt met betrekking tot de beperking van de emissies van luchtverontreinigende stoffen, evenals van de door de Commissie voorgestelde follow-upmaatregelen op Europees niveau. Overeenkomstig de oproep van de medewetgevers omvatten deze ook bepaalde maatregelen die zijn gebaseerd op ervaringen met de tenuitvoerlegging van de richtlijn sinds 2005. In deze mededeling wordt de redenering besproken achter de aanpassing van de desbetreffende EU-wetgeving aan de laatste IMO-regels, d.w.z. de wijziging van 2008 van bijlage VI bij MARPOL, waarin zowel nieuwe normen voor het wereldwijd verlagen van het zwavelgehalte in brandstoffen als strengere grenswaarden binnen de vastgestelde beheersgebieden voor SOx-emissie worden vastgesteld. Voorts wordt een reeks begeleidende maatregelen ter bevordering en ter vereenvoudiging van de naleving voorgesteld. Deze maatregelen bestaan onder meer uit het toestaan van equivalente methoden middels welke de scheepvaartindustrie naleving kan realiseren op technologieneutrale wijze.

VOORTGANG BIJ DE INTERNATIONALE MARITIEME ORGANISATIE BETREFFENDE LUCHTVERONTREINIGING

Verontreiniging door maritiem transport wordt gereguleerd door bijlage VI bij het Verdrag ter voorkoming van verontreiniging door schepen (MARPOL 73/78) onder auspiciën van de Internationale Maritieme Organisatie (IMO)[3]. Tot 2008 stond het verdrag het gebruik van scheepsbrandstoffen met een zwavelgehalte van maximaal 4,5 % toe binnen alle zeegebieden, met uitzondering van aangewezen beheersgebieden voor SOx-emissie (SECA’s), waar het maximumzwavelgehalte beperkt was tot 1,5 %[4]. Gezien de specifieke bijdrage van zeevaartemissies aan de verzuringsproblemen in Noord-Europa, heeft de IMO de Oostzee, de Noordzee en het Kanaal aangewezen als SECA’s binnen de EU.

Ingevolge internationale oproepen voor verdere maatregelen ter beperking van emissies door maritiem vervoer hebben de IMO-partijen eind 2008 een significante herziening van bijlage VI bij MARPOL[5] voltooid. Deze herziening voorziet in een stapsgewijze reductie van het zwavelgehalte van brandstoffen voor alle zeeën tot 0,50 % vanaf 2020 en tot 0,10 % binnen SECA’s vanaf januari 2015[6]. De bepalingen voor het realiseren van naleving zijn technologieneutraal en naleving kan ook worden gerealiseerd met behulp van alternatieve emissiereductiemethoden, waaronder reinigingssystemen voor uitlaatgassen of het gebruik van alternatieve schone brandstoffen, zoals LNG[7].

De nieuwe bepalingen van 2008 vormen een belangrijke stap in de beperking van emissies door de snelgroeiende scheepvaartsector. Verwacht wordt dat deze bepalingen leiden tot een afname van SO2-emissies door het maritiem vervoer met meer dan 90 % binnen SECA’s en met meer dan 75 % in overige zeegebieden grenzend aan de EU[8]. Evenzo is de voorspelling dat emissies van deeltjes (PM2.5) met meer dan 60 % zullen afnemen binnen SECA’s en met meer dan 75 % in andere zeegebieden. De voordelen van de MARPOL-overeenkomst van 2008 worden geschat op ten minste 15 tot 34 miljard euro per jaar in 2020 door verbetering van de gezondheid en terugdringing van het sterftecijfer in de EU. De uitvoeringskosten van de herziening variëren van 2,6 tot 11 miljard euro. De hogere kostenraming gaat uit van een brandstofgebaseerde nalevingsstrategie; de lage raming is gebaseerd op het gebruik van bovengenoemde alternatieve nalevingsmethoden. De hoge kosten-batenverhoudingen weerspiegelen de hogere kosteneffectiviteit van op scheepvaartbronnen gerichte emissiereductiemaatregelen vergeleken met bronnen te land, waar al aanzienlijke emissiereducties zijn gerealiseerd.

HERZIENING VAN RICHTLIJN 1999/32/EG

Richtlijn 1999/32/EG, als gewijzigd, reguleert, onder meer, het zwavelgehalte van brandstoffen die worden gebruikt voor maritiem transport en omvat controle- en inspectiebepalingen die uitsluitend op EU-niveau gelden.

Ingevolge de eind 2008 overeengekomen wijziging van bijlage VI van het MARPOL-verdrag van de IMO vertoont de richtlijn significante discrepanties die moeten worden opgelost. Op basis van de effectbeoordeling die is uitgevoerd ter ondersteuning van de onderhavige herziening wordt voorgesteld de richtlijn volledig aan te passen aan de nieuwe IMO-bepalingen inzake het zwavelgehalte van brandstoffen[9]. Dit behelst onder meer de opname van de strengere zwavelnormen binnen SECA’s en andere zeegebieden en aanpassing van de EU-regels aan de IMO-bepalingen inzake alternatieve nalevingsmethoden. Dergelijke alternatieve of gelijkwaardige maatregelen laten marktdeelnemers toe de meest geschikte oplossing te kiezen, waaronder het gebruik van reinigingssystemen voor uitlaatgassen of alternatieve brandstoffen, zoals LNG, op voorwaarde dat hiermee dezelfde emissiereductievoordelen worden gerealiseerd als met scheepsbrandstoffen met een laag zwavelgehalte. Bovendien stimuleert dit innovaties in groene technologieën overeenkomstig de Europa 2020-strategie en stelt het scheepvaartmaatschappijen in staat de nalevingskosten met tot 90 % te verlagen[10]. Aanvullende vrijwaringsmaatregelen voorkomen dat alternatieve nalevingsmethoden, zoals het gebruik van gaswassers, de menselijke gezondheid, de veiligheid en het milieu negatief beïnvloeden.

Gezien het toegenomen risico van omzeiling van de strengere internationale regels inzake het zwavelgehalte van brandstoffen worden op basis van de toetsing van de tenuitvoerlegging van de richtlijn bovendien voorstellen gedaan voor doelgerichte aanpassingen aan de Europese controle- en handhavingsregelingen[11]. Het bijgevoegde wetgevingsvoorstel voorziet in de mogelijkheid voor de Commissie om bindende regels te ontwikkelen voor de wijze waarop de lidstaten de naleving controleren en verslag uitbrengen aan de Commissie, hoewel de Commissie in eerste instantie richtsnoeren voor de lidstaten zal opstellen over hoe de tenuitvoerlegging van de richtlijn kan worden verbeterd. Meer geharmoniseerde en verscherpte controle- en handhavingsmaatregelen van de EU dragen bij aan de realisatie van belangrijke voordelen voor de gezondheid en het milieu, evenals aan de creatie van internationale concurrentieneutraliteit[12].

Op basis van de resultaten van de effectbeoordeling stelt de Commissie bovendien strengere normen voor passagiersschepen buiten SECA’s voor om de koppeling tussen de strengere brandstofnormen binnen SECA’s (nu met een maximumzwavelgehalte van 1,5 % en vanaf 2015 - 0,1 %) en die welke gelden voor passagiersschepen op geregelde diensten buiten SECA’s (momenteel 1,5 %) te behouden. Om potentiële brandstoftekorten te voorkomen wordt de invoering van de strengere brandstofnormen voor passagiersschepen met vijf jaar uitgesteld ten opzichte van die binnen SECA’s.

BEGELEIDENDE MAATREGELEN

Hoewel de voordelen van de invoering van deze internationale milieunorm significant zijn, stelt de naleving van deze nieuwe regels de meest direct betrokken industriesectoren voor een aantal problemen. De Commissie blijft toezicht houden op de mogelijke gevolgen voor de scheepvaartsector, in het bijzonder de korte vaart ( Short Sea Shipping , SSS), zodat beleidsmatig adequaat kan worden gereageerd op eventuele verstoringen van de logistieke keten of in het geval zich significante verschuivingen voordoen van vervoer over zee naar vervoer over land.

De aanvullende mogelijkheid van naleving op basis van technologie, waarin wordt voorzien door de herziene bijlage VI bij MARPOL en vervolgens door de herziene richtlijn, zoals gaswassers, alternatieve brandstoffen (LNG) en stroomvoorziening van het vasteland, vergt kapitaalinvesteringen van zowel de particuliere als de publieke sector. Dergelijke investeringen moeten mogelijk sterk worden aangemoedigd als een breder scala aan duurzaamheidsdoelstellingen voor de scheepvaart wordt nagestreefd die verder gaan dan naleving van bijlage VI van MARPOL. Hiertoe is een aantal begeleidende maatregelen op de korte termijn vastgesteld ter ondersteuning van de sector.

Op de korte termijn is in het kader van de huidige financiële vooruitzichten al steun beschikbaar via de bestaande EU-financieringsinstrumenten voor de transportsector, zoals het programma voor trans-Europese vervoersnetwerken (TEN-V) en het Marco Polo II-programma. Zo blijft het TEN-V-programma projecten ondersteunen die op meerdere terreinen voordelen bieden, zoals projecten die zijn gericht op de aanpak van milieuproblemen, waaronder implementatieprojecten, onderzoeken en proefprojecten voor de introductie van nieuwe technologieën, innovatieve infrastructuur en faciliteiten welke het gebruik van LNG ondersteunen. In het kader van het Marco Polo II-programma wordt prioriteit gegeven aan projecten die zijn gericht op de implementatie en het gebruik van innovatieve technologieën of operationele praktijken welke scheepvaartemissies van luchtverontreinigende stoffen significant beperken, zoals het gebruik van brandstoffen met een laag zwavelgehalte, alternatieve brandstoffen zoals LNG, reductietechnologieën (gaswassers) of het gebruik van stroomvoorziening van het vasteland door schepen.

Investeringen gericht op onderzoek, ontwikkeling en innovatie ter beperking van emissies door schepen en ter bevordering van energie-efficiëntie kunnen daarnaast worden gefinancierd door de Europese faciliteit voor schoon vervoer (ECTF), een speciaal leningenprogramma van de Europese Investeringsbank (EIB).

Tot de mogelijkheden behoort verder het gebruik van fondsen van de lidstaten ter ondersteuning van maatregelen als het aanpassen van bestaande controleapparatuur voor luchtverontreiniging van scheepsmotoren aan boord van schepen, vóór het van kracht worden van de nieuwe normen, of het ontwikkelen van onshore infrastructuur voor de behandeling van residuen of brandstofbevoorradingstations met LNG voor de scheepvaart. Dergelijke vormen van ondersteuning moeten respectievelijk voldoen aan de bestaande communautaire richtsnoeren inzake staatssteun voor milieubescherming[13] en de communautaire richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen voor 2007-2013[14].

Met betrekking tot de formulering van begeleidende maatregelen op middellange en lange termijn ontwikkelt de Europese Commissie een alomvattende aanpak, bijvoorbeeld een "instrumentarium voor duurzaam vervoer over water", waarmee vanuit een breder perspectief en op geïntegreerde wijze de milieuproblematiek waarmee de sector wordt geconfronteerd, kan worden aangepakt. Deze beleidsaanpak verkent maatregelen zoals harde en zachte regelgevende maatregelen, groene scheepstechnologie en alternatieve brandstoffen, adequate groene infrastructuur, economische en financiële instrumenten, onderzoek en innovatie en internationale samenwerking. Deze maatregelen worden toegepast na aanname van het witboek met een Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte[15], het nieuwe TEN-V-beleid en richtsnoeren die eveneens zijn gebaseerd op verdere raadplegingen van belanghebbenden, waaronder de bevoegde autoriteiten van de lidstaten. Dit geheel aan geïntegreerde maatregelen kan verder worden uitgewerkt in een toekomstig werkdocument van de diensten van de Commissie dat deze mededeling aanvult.

CONCLUSIES EN VOLGENDE STAPPEN

De nieuwe maatregelen (zoals overeengekomen in de bepalingen van 2008 van bijlage VI bij het MARPOL-verdrag van de IMO) vormen een belangrijke stap in de beperking van emissies door de snelgroeiende scheepvaartsector. Het onderhavige voorstel tot wijziging van Richtlijn 1999/32/EG zorgt voor aanpassing van de Europese wetgeving aan de meest recente IMO-regels die gelden binnen SECA’s en andere zeegebieden en aan de bepalingen inzake equivalente nalevingsmethoden. Bovendien worden bestaande brandstofnormen voor passagiersschepen buiten SECA’s erdoor in overeenstemming gebracht met die welke gelden binnen SECA’s en wordt de controle- en handhavingsregeling erdoor versterkt. Het voorstel draagt bij aan de realisatie van de doelstellingen van de bestaande thematische strategie inzake luchtverontreiniging van de EU die past in het kader van de Europa 2020-strategie. Het voorstel waarborgt daarmee dat de voordelen voor burgers van de EU en voor het milieu worden benut en bevordert tegelijkertijd groene technologieën en door duurzame, koolstofarme vervoersystemen gedreven groei. Het instrumentarium voor duurzaam vervoer over water ondersteunt daarnaast de gezamenlijke inspanningen van alle belanghebbenden bij het streven naar een werkelijk innovatieve en duurzame scheepvaartsector die bijdraagt aan economische groei met zo min mogelijk gevolgen voor het milieu.

De Commissie heeft een initiële beoordeling uitgevoerd van aanvullende maatregelen ter beperking van de emissie van SOx, deeltjes en NOx, bijvoorbeeld door de uitbreiding van SECA’s en nieuwe beheersgebieden voor NOx-emissie (NECA’s). Deze beoordeling toont veelbelovende kosten-batenverhoudingen, maar de Commissie verkeert niet in de positie om formele voorstellen te doen voor de vaststelling van extra emissiebeheersgebieden. Emissiebeheersgebieden kunnen pas worden vastgelegd in de wetgeving van de EU nadat daarover in het kader van de IMO internationaal overeenstemming is bereikt volgens de in het MARPOL-verdrag vastgestelde procedures. De Commissie is evenmin bevoegd tot het indienen van voorstellen bij de IMO. De onderhavige mededeling en het wetgevingsvoorstel zijn derhalve beperkt tot de eerder vastgestelde emissiebeheersgebieden en de wijziging van 2008 van bijlage VI bij het MARPOL-verdrag. De Commissie stelt echter met tevredenheid vast dat bepaalde lidstaten werken aan verzoeken tot aanwijzing van NECA’s. In nauwe samenwerking met deze en andere lidstaten zal de Commissie zulke en andere aanvullende maatregelen waar nodig ondersteunen als onderdeel van de lopende toetsing van de thematische strategie inzake luchtverontreiniging van de EU, die uiterlijk in 2013 moet zijn afgerond[16].

Bijlage 1: Samenvattend verslag over de tenuitvoerlegging van Richtlijn 1999/32/EG inzake het zwavelgehalte van bepaalde vloeibare brandstoffen

Achtergrond

Richtlijn 1999/32/EG inzake het zwavelgehalte van bepaalde brandstoffen[17] is vastgesteld op 26 april 1999 en is verschillende keren gewijzigd. De belangrijkste wijziging met betrekking tot scheepsbrandstofnormen dateert van 2005[18]. De uiterste termijn voor het aanpassen van nationale wetgeving aan de gewijzigde richtlijn was 11 augustus 2006. Op basis van artikel 7, lid 2, van Richtlijn 1999/32/EG, als gewijzigd, heeft de Commissie een aantal algemene en specifieke problemen herzien vanuit haar ervaringen met de tenuitvoerlegging van de richtlijn. Bij de herziening is ten volle rekening gehouden met de nieuwe normen betreffende de kwaliteit van scheepsbrandstoffen en gerelateerde emissiebeheersmaatregelen die eind 2008 door de IMO zijn aangenomen. In deze bijlage worden de belangrijkste resultaten van de herziening samengevat; meer gedetailleerde informatie is beschikbaar in het bijgaande effectbeoordelingsverslag[19].

Omzetting

De lidstaten waren verplicht de richtlijn tegen 11 augustus 2006 in nationale wetgeving om te zetten. Slechts drie lidstaten hebben binnen dit tijdsbestek verslag gedaan van nationale omzettingsmaatregelen. Zeven lidstaten dienden hun omzettingsinformatie in binnen anderhalf jaar; de laatste omzetting werd gemeld in april 2010. In reactie op late en/of ontbrekende omzettingen heeft de Commissie zestien inbreukprocedures ingeleid, die nu allemaal zijn afgesloten.

Verslaglegging door de lidstaten

Krachtens artikel 7, lid 1, van de richtlijn, dienen de lidstaten bij de Commissie jaarlijks een verslag in over de bemonstering en analyse die zijn uitgevoerd om te waarborgen dat het zwavelgehalte van brandstoffen overeenkomt met de desbetreffende bepalingen van de richtlijn. In dit artikel is tevens bepaald dat de lidstaten verslag doen over het gemiddelde zwavelgehalte van op hun grondgebied gebruikte scheepsbrandstoffen die niet onder de richtlijn vallen. Voor het jaar 2007, het eerste volledige kalenderjaar volgend op het jaar van de omzettingstermijn, zijn door de Commissie 26 verslagen ontvangen. Voor de jaren 2008 en 2009 zijn tot op heden respectievelijk 25 en 26 verslagen ontvangen. In afwachting van het besluit tot inleiding van inbreukprocedures is tussen 2008 en 2010 een reeks aanmaningen verzonden.

De verslagen van de lidstaten zijn op jaarbasis geanalyseerd door de Commissie, bijgestaan door het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid (European Maritime Safety Agency, EMSA). Uit de analyse is gebleken dat verslagen van de lidstaten aanzienlijk variëren op het gebied van structuur en inhoud, waarbij een groot aantal verslagen significante informatielacunes vertoont die de beoordeling bemoeilijken. De belangrijkste problemen zijn de volgende:

- In weinig verslagen wordt onderscheid gemaakt tussen bemonstering en resultaten van brandstoffen voor gebruik in de scheepvaart en die van gelijksoortige brandstoffen gebruikt in installaties te land;

- Het aantal genomen monsters en de bemonsteringsfrequentie in de EU zijn zeer laag (meestal 1 monster per 1000 schepen) en onvoldoende om een representatieve weergave te waarborgen van de kwaliteit van de gebruikte en verkochte brandstof en om een correcte tenuitvoerlegging van de richtlijn te garanderen;

- Monsters zijn bijna uitsluitend gebruikt om het zwavelgehalte van onder de richtlijn vallende brandstoffen te controleren. Dit voldoet niet aan het volledige vereiste van artikel 7, lid 1, van de richtlijn;

- Problemen met monsterneming en analyse lijken ook te worden veroorzaakt doordat duidelijke bepalingen inzake de frequentie en de te gebruiken analysemethoden ontbreken;

- Informatie betreffende de inspectie van scheepslogboeken en brandstofleveringsnota's is evenzeer beperkt. Een afzonderlijk onderzoek door EMSA heeft echter aangetoond dat brandstofleveringsnota's in het algemeen redelijk betrouwbaar zijn.

Zwavelgehalte van scheepsbrandstoffen

Op verzoek van scheepvaartmaatschappijen worden brandstofleveringen systematisch getest door onafhankelijke instanties. EMSA heeft geanonimiseerde statistische informatie verkregen over in 2008 geanalyseerde brandstofmonsters. Daarnaast heeft EMSA opdracht gegeven voor een onderzoek van de brandstoffen die worden gebruikt door passagiersschepen op de Middellandse Zee en in de Golf van Biskaje. Dit zijn niet-SECA-gebieden waar passagiersschepen op geregelde diensten verplicht zijn brandstoffen te gebruiken met een maximumzwavelgehalte van 1,5 %. De belangrijkste resultaten kunnen als volgt worden samengevat:

- SECA-norm van 1,5 %: 5-10 % van de geteste monsters overschreed het toegestane zwavelgehalte. Ongeveer 60 % van de overschrijdingen valt echter binnen het statistische betrouwbaarheidsinterval.

- norm voor schepen op hun ligplaats in de haven van 0,1 %: 25 % van de monsters overschreed het maximumzwavelgehalte.

- norm voor passagiersschepen buiten SECA-gebieden van 1,5 %: met uitzondering van Frankrijk en, tot op zekere hoogte, Spanje, lag het gemiddelde zwavelgehalte van brandstoffen tussen 2,3 % en 3,3 %.

De mate van naleving varieert aanzienlijk en is nog niet bevredigend. In het bijzonder de brandstoffen die worden gebruikt door passagiersschepen op sommige delen van de Middellandse Zee zijn in hoge mate zorgwekkend.

Conclusies

De huidige verslaglegging door de lidstaten maakt het erg moeilijk te beoordelen in welke mate Richtlijn 1999/32/EG wordt nageleefd. De bepalingen van deze richtlijn inzake verslaglegging en brandstofbemonstering moeten worden verduidelijkt en vereisen begeleiding.

[1] COM(2005) 446 definitief.

[2] Richtlijn 2005/33/EG tot wijziging van Richtlijn 1999/32/EG.

[3] http://www.imo.org/about/conventions/listofconventions/pages/international-convention-for-the-prevention-of-pollution-from-ships-(Marpol).

[4] Een zwavellimiet van 4,5 % komt overeen met 45 000 ppm en is vergelijkbaar met de limiet van 10 ppm die momenteel is toegestaan voor transportbrandstoffen. Het werkelijke gemiddelde niveau van zwavel dat tot op heden wereldwijd wordt gebruikt in scheepsbrandstoffen is echter lager dan de maximumnorm, te weten 2,7 %.

[5] http://www5.imo.org/SharePoint/mainframe.asp?topic_id=233.

[6] De inwerkingtreding van de "algemene" bepaling kan worden uitgesteld tot 2025, afhankelijk van een beoordeling van de beschikbaarheid van de benodigde brandstoffen.

[7] Verdere maatregelen ter beperking van de emissies van andere verontreinigende stoffen, zoals NOx, zijn overeengekomen in het kader van de herziene bijlage VI bij MARPOL.

[8] Greenhouse gases and air pollutants in the European Union: Baseline projections up to 2030, EC4MACS Interim Assessment (2010).

[9] SEC-effectbeoordelingsverwijzing.

[10] AEA et al., december 2009.

[11] Een samenvatting van de beoordeling van de ingediende verslagen is opgenomen in bijlage 1. Nadere bijzonderheden worden verstrekt in de effectbeoordeling bij het voorstel tot wijziging van de richtlijn.

[12] Meer informatie over het wetgevingsvoorstel is opgenomen in de bijgevoegde toelichting.

[13] PB C 82 van 1.4.2008, blz. 1.

[14] PB C 54 van 4.3.2006, blz. 13.

[15] Witboek van de Commissie - Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte – werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem, COM(2011) 144 van 28.3.2011.

[16] SEC(2011) 342 definitief.

[17] PB L 121, 11.5.1999, blz. 13.

[18] PB L 191, 22.7.2005, blz. 59.

[19] [SEC verwijzing].