25.8.2011

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 248/101

---

Advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité over de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Europese Centrale Bank — Een EU-kader voor crisisbeheersing in de financiële sector

(COM(2010) 579 definitief)

2011/C 248/17

Rapporteur: mevrouw ROUSSENOVA

De Commissie heeft op 20 oktober 2010 besloten het Europees Economisch en Sociaal Comité overeenkomstig artikel 304 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie te raadplegen over de

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité, het Comité van de Regio's en de Europese Centrale Bank – Een EU-kader voor crisisbeheersing in de financiële sector

COM(2010) 579 definitief.

De afdeling Interne markt, productie en consumptie, die met de voorbereidende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 26 mei 2011 goedgekeurd.

Het Europees Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn op 15 en 16 juni 2011 gehouden 472e zitting (vergadering van 16 juni) het volgende advies uitgebracht, dat met 132 stemmen vóór en 13 stemmen tegen, bij 20 onthoudingen, is goedgekeurd.

1.   Conclusies en aanbevelingen

1.1   Evenals de Commissie meent het EESC dat overheidssteun voor failliet gaande financiële instellingen en steun voor gelijke concurrentievoorwaarden in de interne markt niet langer aanvaardbaar zijn; in beginsel staat het achter het voorgestelde alomvattende EU-kader. De uitvoering daarvan zal van de nationale overheden, alsook van banken, extra kosten, professionele vaardigheden en personeel vergen, samen met hervormingen van de wettelijke kaders en regelingen van de lidstaten. Rekening houdend met de resultaten van de openbare raadpleging zou de Commissie volgens het EESC een grondige effectbeoordeling moeten maken van de vereiste kosten, personele middelen en wetshervormingen. Een realistisch voorstel zou gepaard moeten gaan met een tijdschema voor het inhuren van personele middelen, in het besef dat deze misschien niet direct op de markt beschikbaar zijn.

1.2   Het Comité bepleit een overkoepelende aanpak en raadt de Commissie aan de cumulatieve effecten te beoordelen van het kader voor crisisbeheersing, in combinatie met de effecten van alle nieuwe vereisten, nieuwe belastingen voor de financiële sector en bankheffingen voor het vermogen van banken om huishoudens en bedrijven leningen te verstrekken tegen billijke tarieven, zonder de economische groei en het scheppen van banen in gevaar te brengen (1).

1.3   Het EESC beveelt de Commissie tevens aan om passende maatregelen te treffen ter wille van de coördinatie tussen de afwikkelingsautoriteit, de centrale bank en het ministerie van financiën (indien geen van de laatste twee als afwikkelingsautoriteit in de lidstaat gekozen wordt), voordat het tot afwikkeling komt. Om de sector te beschermen tegen eventuele besmetting en een vertrouwenscrisis is deze coördinatie essentieel bij resolutie van grote, systeemrelevante instellingen, alsook in geval van gelijktijdige resolutie van diverse instellingen.

1.4   Naast de voorgestelde stresstests, uitgevoerd door toezichthouders volgens voorbereidende en preventieve maatregelen, bepleit het EESC dat de Commissie de evaluatieprogramma's voor de financiële sector (FSAP) van de IMF/Wereldbank voor alle lidstaten verplicht maakt, zoals in het verslag-de Larosière werd voorgesteld (2). De volgens FSAP uitgevoerde analyses en stresstests verbinden macro-economische ontwikkelingen en wanverhoudingen in lidstaten met hun macrofinanciële stabiliteit en microprudentiële risico's, hetgeen ze voor toezichthouders tot bruikbare en zeer geschikte analytische instrumenten maakt.

1.5   Het EESC onderschrijft het Commissievoorstel voor overdraagbaarheid van activa als preventieve maatregel, maar merkt op dat de verlening van financiële steun aan andere groepsentiteiten niet zou moeten worden opgelegd door toezichthoudende autoriteiten, maar vrijwillig dient te blijven. Ook gelijke behandeling van zowel de lidstaat van oorsprong als de ontvangende lidstaat is cruciaal voor het behoud van financiële stabiliteit. Financiële steun aan een groep zou uitsluitend verleend moeten worden volgens een financiële overeenkomst binnen de groep en als aan een aantal voorwaarden is voldaan:

—

belangrijkste voorwaarde is dat de financiële steun uitsluitend toegekend mag worden als de instelling die ze verleent, voldoet en onder alle omstandigheden steeds zal voldoen aan de prudentiële vereisten van Richtlijn 2006/48/EG of enige strengere, nationale kapitaalvereiste in het land van de cedent. Het verdient aanbeveling dat deze voorwaarde wordt nageleefd door alle toezichthouders en tussenpersonen, ook de EBA, in geval van geschillen tussen leden van het college.

—

Een waarborg voor de macrofinanciële stabiliteit in het land van de cedent is volgens het EESC de bevoegdheid van de toezichthouder om een overdracht van activa volgens een groepsovereenkomst voor financiële steun te verbieden of te beperken als deze de liquiditeit, de solvabiliteit en financiële stabiliteit van de cedent en de financiële sector in zijn land bedreigt.

1.6   De aanstelling van een bijzonder manager is een teken dat de bank problemen ondervindt die het vertrouwen van de belegger kunnen aantasten en tot een „run” op bank kunnen leiden. Als zij worden aangesteld voor diverse instellingen binnen hetzelfde tijdsbestek, kan dit tot ernstige ontwrichting leiden. Dan zijn aanvullende voorzorgsmaatregelen geboden om deze banken en de sector als geheel te beschermen tegen eventuele besmetting en tanend vertrouwen.

1.7   De Commissie wordt aanbevolen naar de gevolgen te kijken van bail-in instrumenten voor de bankensector en financiële markten, alsook om een haalbaarheids- en kosten-batenanalyse te maken van de diverse bail-in instrumenten in verband met hun grensoverschrijdende effecten, geschiktheid voor de markt en transparantie.

1.8   De striktere regelgeving en de invoering van extra maatregelen en instrumenten voor crisisbeheersing kan het schaduwbankenstelsel flink doen toenemen. De Commissie dient te garanderen dat regelgevers en toezichthouders het besmettingsrisico voor banken buiten de bankensector kunnen beteugelen. Ook voor schaduwbanken moet strengere regelgeving gaan gelden; zij moeten verliezen kunnen lijden.

2.   Inleiding

2.1   Tijdens de financiële crisis stonden regeringen banken en andere systeemrelevante financiële instellingen niet toe om failliet te gaan. Tal van maatregelen werden getroffen: soms hadden banken kapitaalinjecties nodig, tegen hoge kosten voor de overheid (hopelijk zijn deze nog terug te vorderen), soms was er behoefte aan liquiditeitssteun en/of garanties voor verplichtingen. In ieder geval was spanning op de financiële markten het gevolg, evenals aanzienlijke ontwrichting van de concurrentie-omstandigheden op de interne en wereldwijde markt.

2.2   Als reactie op de reeds heersende consensus dat dit nooit meer mag gebeuren, heeft de Commissie diverse mededelingen goedgekeurd in verband met crisisbeheersing en resolutie. In de eerste, van oktober 2009 (3), wordt bekeken welke veranderingen nodig zijn om effectieve crisisbeheersing en afwikkeling of ordelijke liquidatie van een failliet gaande grensoverschrijdende bank mogelijk te maken. De tweede mededeling (verschenen in mei 2010) (4) onderzocht hoe de afwikkeling kon worden gefinancierd op een wijze waarbij de moral hazard zoveel mogelijk wordt beperkt en de overheidsmiddelen worden beschermd (5). Mededeling (2010) 579 definitief zet een alomvattend EU-kader uiteen voor in problemen geraakte en failliet gaande banken, alsmede de beleidslijnen die de Commissie wil volgen. In december 2010 werd een openbare raadpleging gelanceerd over de technische details van het wetgevingskader dat in voorbereiding is.

2.3   De Commissie wil geleidelijk toewerken naar een EU-regeling voor crisisbeheersing. Ten eerste wilde zij voor de zomer van 2011 een wetsvoorstel goedkeuren voor een geharmoniseerde EU-regeling voor crisispreventie, herstel en resolutie van banken, die een gemeenschappelijk set instrumenten voor de afwikkeling zou bevatten en waarin uitbreiding bepleit van de samenwerking tussen nationale overheden in geval van grensoverschrijdende faillissementen van banken. Ten tweede zal de Commissie de behoefte beoordelen aan verdere harmonisatie van insolventieregelingen voor banken. Tot slot, als derde stap, wordt er tegen 2014 een geïntegreerde afwikkelingsregeling uitgewerkt, mogelijk gebaseerd op het werk van de Europese afwikkelingsautoriteit.

3.   Opmerkingen

3.1   Toepassingsgebied en doelstellingen

3.1.1   De mededeling van de Commissie schetst een kader voor crisisbeheersing voor „alle kredietinstellingen en een aantal beleggingsondernemingen, ongeacht of zij in het binnenland dan wel grensoverschrijdend actief zijn”, „ongeacht hun aard en omvang, en met name systeemrelevante instellingen.” In een voetnoot licht de Commissie toe dat haar beleidsdoel erin bestaat „dat het kader van toepassing is op beleggingsondernemingen waarvan het faillissement tot instabiliteit van het systeem kan leiden en zij bestudeert op welke wijze die categorie kan worden omschreven.” Op tal van plaatsen in de mededeling wordt inderdaad niet alleen naar kredietinstellingen, maar ook naar beleggingsondernemingen verwezen, zonder dat deze categorie duidelijk omschreven is. Het EESC verwacht dat de Commissie beleggingsondernemingen en –fondsen met potentiële systeemvertakkingen duidelijk omschrijft, gelet op de resultaten van de openbare raadpleging die in december 2010 is begonnen. Het Comité wil de Commissie er ook toe aanzetten om na te gaan of de instrumenten en bevoegdheden voor resolutie die in COM(2010) 579 definitief worden geopperd, voldoende zijn om alle specifieke problemen in verband met het faillissement van een beleggingsonderneming of –fonds gericht aan te pakken.

3.1.2   Het kader voor preventie, crisisbeheer en afwikkeling gaat uit van zeven beginselen en doelstellingen, die banken in moeilijkheden waarschijnlijk garanderen dat ze markt kunnen verlaten zonder de financiële stabiliteit in gevaar te brengen. Het EESC onderschrijft de meeste hiervan, maar bij de vierde en de laatste zijn enige opmerkingen en verduidelijking op hun plaats:

—

Evenals de Commissie meent het Comité dat het belangrijk is dat het morele risico wordt verkleind door te garanderen dat de aandeelhouders en crediteuren een billijk en passend verlies nemen bij afwikkeling, maar uitsluitend op voorwaarde dat zij behandeld worden in de normale volgorde zoals in geval van liquidatie. In dit geval worden crediteuren doorgaans anders behandeld dan aandeelhouders. Het voorstel om verliezen te verdelen over aandeelhouders en crediteuren wekt enige vragen van juridische aard en behoefte nadere toelichting omtrent de evenredige verdeling van de verliezen en de criteria om crediteuren erbij te betrekken: wanneer, en in welke mate? Toewijzing van verliezen aan aandeelhouders is zeker een juist beginsel, maar er ontstaat bezorgdheid als crediteuren de verliezen moeten delen, zonder dit idee te verduidelijken. Wanneer, en in welke mate, moet een crediteur voor verliezen opdraaien? Moet er een verschil komen tussen „schuldige” of „onvoorzichtige” crediteuren en anderen? Verder: op grond waarvan en in welke omstandigheden, moet de gehele bankensector de verliezen dragen?

—

Laatste punt: erger moet inderdaad voorkomen worden, maar stellen dat één van de doelstellingen van het kader „beperking van scheve concurrentieverhoudingen” is, vormt niet meer dan lippendienst aan het principe, evenals het feit dat hulp van derden voor een kwijnende, of erger nog, een bijna failliete instelling, per definitie tot concurrentieverstoring leidt.

3.1.3   De striktere regelgeving en de invoering van extra maatregelen en instrumenten voor crisisbeheersing kan het schaduwbankenstelsel doen toenemen. Het zou een goede zaak zijn als regelgevers en toezichthouders de kans op besmetting voor banken van buiten de sector proberen te beperken en schaduwbanken in staat stellen verliezen voor hun rekening te nemen en hen aan adequate regelgevingsnormen te onderwerpen.

3.2   Belangrijkste onderdelen van het kader

3.2.1   De opzet van het door de Commissie geschetste kader is correct; het EESC onderschrijft de drie voorgestelde soorten maatregelen:

i.	voorbereiding en preventie,

ii.	vroegtijdige interventie van de toezichthouder en

iii.	afwikkeling.

Uitvoering van dit kader zal verre van eenvoudig zijn; het EESC waardeert dan ook het plan voor een geleidelijke en vlotte overgang van de huidige nationale regelingen naar het voorgenomen kader. De talrijke initiatieven die sommige nationale overheden hebben voorgesteld en de verschillende nationale wetgevingen inzake eigendomsrechten, faillissement, bestuurlijke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van bestuurders zorgen voor vele belemmeringen voor een vlotte overgang naar het geschetste kader. Het Comité hoopt dat het „breed scala aan mogelijkheden” niet misbruikt wordt in politieke, economische en sociale noodgevallen, maar positief wordt toegepast om flexibiliteit te garanderen in de aanpassing van de nationale regels aan de Europese wetgeving en om effectieve coördinatie en samenwerking te bevorderen voor grensoverschrijdend crisisbeheer en afwikkeling voor elke type kredietinstelling, ongeacht omvang of onderlinge verwevenheid.

3.2.2   Autoriteiten belast met crisisbeheersing

In de mededeling staat duidelijk dat de bevoegdheden voor vroegtijdige interventie in handen blijven van prudentiële toezichthouders, volgens de richtlijn kapitaalvereisten (RKV), terwijl elke lidstaat voor de uitoefening van de afwikkelingsbevoegdheden een afwikkelingsautoriteit moet aanwijzen. Het EESC onderschrijft de aanbeveling van de Commissie dat deze autoriteit een bestuurlijke en geen gerechtelijke autoriteit is, maar beseft dat aan de uitvoering hiervan haken en ogen zitten. Het Comité gaat er ook vanuit dat nationale ex-ante resolutiefondsen voor banken, zoals voorgesteld in COM(2010) 254 definitief en COM(2010) 579 definitief afwikkelingsbevoegdheid deels zelf zullen uitoefenen, indien zij volgens de aanbevelingen van deze mededelingen worden opgericht. Ook al wordt de keuze voor een afwikkelingsautoriteit aan de lidstaten overgelaten, zij moet voldoen aan gemeenschappelijke regels en beginselen die in een EU-kader zijn vermeld.

3.2.2.1   Volgens het EESC vergt een geslaagde afwikkelingsoperatie goede coördinatie tussen de gekozen afwikkelingsautoriteit, de centrale bank en het ministerie van financiën, als geen van de laatste twee in de lidstaat optreedt als afwikkelingsautoriteit. Dit is essentieel indien de afwikkeling grote en systeemrelevante instellingen betreft, evenals in geval van gelijktijdige afwikkeling van diverse financiële instellingen.

3.2.3   Voorbereiding en preventie

Alle in dit onderdeel genoemde maatregelen en initiatieven zijn in opzet juist, en ongetwijfeld noodzakelijk om een effectieve uitvoering van het kader van de Commissie te waarborgen. Maar er blijven toch een paar vragen die een antwoord verlangen:

—	Hoeveel kosten ze en wie gaat uiteindelijk betalen?

—	Zijn de overheden en financiële instellingen in staat gekwalificeerd personeel te vinden om de voorgestelde maatregelen uit te voeren?

—	Hoe lang duurt het voordat een volledig operationeel Europees systeem van start kan gaan?

3.2.3.1   Met name zijn toezichthouders vereist voor de invoering van aangescherpt toezicht, voor de beoordeling van en het toezicht op de planning voor herstel en afwikkeling, voor het treffen van preventieve maatregelen (hoofdstuk 3.2, COM(2010) 579 definitief), voor de afwikkeling van een onderneming in samenwerking met afwikkelingsautoriteiten enz. In feite worden toezichthouders supermanagers van de instellingen.

Naast de gebruikelijke verslagen moeten financiële instellingen herstel- en afwikkelingsplannen voorbereiden en bij overheden indienen, en deze permanent bijwerken. Voorts moeten lidstaten afwikkelingsautoriteiten oprichten, of het takenpakket van bestaande overheden uitbreiden tot de afwikkeling van financiële instellingen.

3.2.3.1.1   Al deze maatregelen zijn ongetwijfeld nodig om tot solide en veilige financiële markten te komen; vraag blijft hoeveel dit gaat kosten  (6) en hoe gegarandeerd kan worden dat zowel autoriteiten als financiële instellingen genoeg gekwalificeerd personeel zullen vinden dat bereid is om de nieuwe taken uit te voeren. Het belang van het einddoel rechtvaardigt wellicht de hoge kosten van het plan, maar het schaarse personeel kan een groot probleem worden. De Commissie beseft dit en verzocht in haar raadplegingsdocument de lidstaten om een schatting te maken (inclusief personeelskosten) in verband met de uitvoering van de voorgenomen maatregelen voor uitgebreid toezicht en planning van herstel en afwikkeling. Een realistisch Commissievoorstel zou gepaard moeten gaan met een effectbeoordeling van de kosten en een tijdschema voor het inhuren van personele middelen, in het besef dat deze misschien niet direct op de markt beschikbaar zijn.

3.2.3.2   Nast de voorgestelde stresstests, uitgevoerd door toezichthouders, bepleit het EESC dat de Commissie de evaluatieprogramma's voor de financiële sector van de IMF/Wereldbank (FSAP) (7) voor alle lidstaten verplicht maakt, zoals in het verslag-de Larosière (8) werd voorgesteld. Momenteel zijn FSAP verplicht voor 25 landen die IMF-lid zijn, waarvan slechts 11 EU-lidstaten. De volgens FSAP uitgevoerde analyses en stresstests verbinden macro-economische ontwikkelingen en wanverhoudingen in lidstaten met hun macrofinanciële stabiliteit en microprudentiële risico's, hetgeen ze voor toezichthouders tot bruikbare en zeer geschikte analytische instrumenten maakt.

3.2.3.3   Het EESC is ingenomen met het Commissievoorstel voor overdracht van activa als preventieve maatregel in situaties waarin groepsentiteiten met liquiditeitsspanningen te kampen hebben. Het is ervan overtuigd dat voor het behoud van het bedrijfsmodel eventuele financiële steun voor andere groepsentiteiten vrijwillig verleend moet worden, en niet verplicht moet worden door toezichthouders. Om te voorkomen dat liquiditeitsproblemen zich verspreiden, raadt het Comité de Commissie aan om zorgvuldig de omstandigheden en voorwaarden aan te geven waaronder overdracht van activa mogelijk is; het benadrukt dat gelijke behandeling in alle lidstaten (zowel land van oorsprong als de ontvangende lidstaat) cruciaal is om besmetting te voorkomen en om financiële stabiliteit te behouden.

3.2.3.3.1   Financiële steun aan een groep zou uitsluitend verleend moeten worden volgens een financiële overeenkomst binnen de groep en als aan een aantal voorwaarden inzake kapitaal en liquiditeit is voldaan: Belangrijkste voorwaarde is dat de financiële steun uitsluitend toegekend mag worden als de instelling die ze verleent, voldoet en onder alle omstandigheden steeds zal voldoen aan de prudentiële vereisten van Richtlijn 2006/48/EG of enige strengere kapitaalvereiste die gebruikelijk is in het land van de cedent. Het verdient aanbeveling dat deze voorwaarde wordt nageleefd door alle toezichthouders en tussenpersonen, ook de EBA, in geval van geschillen tussen leden van het college of als er geen overeenkomst wordt bereikt. Voorts meent het EESC dat financiële steun aan de groep afhankelijk moet zijn van goedkeuring door toezichthouders na risicobeoordeling en een stresstest en dat de markt op de hoogte gesteld moet worden van eventuele financiële steun aan de groep.

3.2.3.3.2   Als waarborg voor de macrofinanciële stabiliteit in het land van de cedent moet de toezichthouder van de cedent bevoegd zijn om een overdracht van activa volgens een groepsovereenkomst voor financiële steun te verbieden of te beperken als deze de liquiditeit, de solvabiliteit en financiële stabiliteit van de cedent en zijn land bedreigt.

3.2.4   Triggers voor vroege interventie en afwikkeling

3.2.4.1   Het gehele hoofdstuk lijkt correct en over het algemeen aanvaardbaar te zijn. Toezichthouders krijgen de lastige en delicate taak om niet alleen de omstandigheden te bepalen waarin niet aan de vereisten van de RKV wordt voldaan, maar ook de signalen van eventuele niet-naleving van die vereisten. Vandaar de behoefte aan geavanceerde instrumenten en professionele kwaliteiten, en meer aandacht voor de markt.

3.2.4.2   De besluitvorming omtrent interventies, alsook de in hoofdstuk 3.4 geschetste acties, vergen een hoge mate van subjectief inzicht en kunnen, hoewel degelijk en professioneel onderbouwd, voor de rechtbank of elders worden betwist door derden of zelfs door de instelling zelf. Voor de toezichthouders behelst dit aansprakelijkheid en/of verantwoordelijkheid die zij bereid moeten zijn onder ogen te zien. Een set duidelijke kwantitatieve triggers zou voor toezichthouders een steun in de rug zijn bij het besluit tot vroege interventie, waarbij zij minder op eigen oordeel hoeven af te gaan en minder aan rechtsonzekerheid blootstaan. Ten aanzien van de triggers voor afwikkeling onderschrijft het Comité de ideeën van de Commissie en beseft het de noodzaak om kwantitatieve en kwalitatieve triggers evenwichtig te combineren. De Commissie wordt ook aangeraden om bijzondere aandacht te besteden aan de triggers voor afwikkeling die het exacte moment aangeven waarop bail-in instrumenten moeten worden ingezet.

3.2.5   Vroegtijdige interventie

De maatregelen die de Commissie overweegt, lijken correct en aanvaardbaar, maar de benoeming van een bijzonder manager vergt nadere aandacht. Uit eerder juridisch onderzoek is gebleken dat het begrip „vroegtijdige interventie” in verschillende lidstaten verschillende dingen tekent en dat de bevoegdheden van de toezichthouders om bijzondere managers te benoemen, ook uiteen kan lopen. In sommige lidstaten staat de nationale wetgeving de benoeming van bijzondere managers toe en zijn er slechts geringe wijzigingen nodig. In een aantal lidstaten is er een rechtsgrondslag voor het aanwijzen van bijzondere managers op grond van bepalingen die vroegtijdige interventie toestaan als een bank niet aan de kapitaalvereisten voldoet. In andere lidstaten laat de nationale vennootschapswetgeving aanwijzing van een bijzonder manager door een ander orgaan dan de raad van bestuur of de algemene aandeelhoudersvergadering van de onderneming soms niet toe en kan uitsluitend nieuwe wetgeving de bestaande wijzigen of aanpassen.

3.2.5.1   Ten aanzien van de aansprakelijkheid stelt de Commissie dat de aanwijzing van een bijzonder manager geen overheidsgarantie met zich meebrengt, noch dat de toezichthouders aansprakelijk kunnen worden gesteld. Uit zuiver juridisch oogpunt is dit nauwelijks aanvaardbaar: in het algemeen geldt dat wie een besluit neemt of actie onderneemt voor de gevolgen ervan verantwoordelijk is. Uitzonderingen op dit beginsel die niet door wetgeving worden geschraagd, kunnen voor de rechtbank worden betwist.

3.2.5.2   Het EESC beveelt aan dat de aanwijzing van een bijzonder manager mogelijk moet zijn op grond van een duidelijk omschreven trigger, nl. als de toezichthouder die de bevoegdheden volgens artikel 136 RKV uitoefent, ervan overtuigd is dat het management van de kredietinstelling niet van zins of niet in staat is om de vereiste maatregelen te treffen. Het Comité is ervan overtuigd dat, wil het besluit tot aanwijzing van een bijzonder manager volgens een groepsbehandeling wettelijk bindend zijn, het besluit door de consoliderend toezichthouder genomen moet worden maar in overleg en nauwe samenwerking met de toezichthouders van de ontvangende lidstaat.

3.2.5.3   De aanstelling van een bijzonder manager is een teken dat de bank problemen ondervindt die het vertrouwen van de belegger kunnen aantasten en tot een „run” op bank kunnen leiden. Het EESC is bezorgd dat, als zij worden aangesteld voor diverse instellingen binnen hetzelfde tijdsbestek, dit tot ernstige ontwrichting kan leiden. Dan zijn aanvullende voorzorgsmaatregelen geboden om deze banken en de sector als geheel te beschermen tegen eventuele besmetting en tanend vertrouwen.

3.2.6   Afwikkeling

3.2.6.1   De maatregelen in dit hoofdstuk zijn weloverwogen, maar de Commissie erkent zelf dat een hervorming van de insolventiewetgeving voor banken misschien nodig is en dat nader onderzoek wordt overwogen (blz. 8-9 van de Mededeling). Eigenlijk kan het hele pakket voorstellen beschouwd worden als een bijnafaillissementsprocedure, gelijkaardig aan maar toch anders dan de gewone procedure. In plaats van een hervorming is in de meeste lidstaten waarschijnlijk nieuwe wetgeving nodig.

3.2.6.2   Het belangrijkste verschil tussen afwikkeling en faillissement is dat de instelling, of een deel daarvan, na afwikkeling verdergaat, hetgeen de begeleiding en betrokkenheid van de toezichts- en afwikkelingsautoriteiten in de hele procedure rechtvaardigt. Maar deze autoriteiten hebben geen wettelijke bevoegdheden, hetgeen de toekenning van bevoegdheden en verantwoordelijkheid bemoeilijkt, om maar te zwijgen van aansprakelijkheid. De Commissie lijkt het probleem terdege te beseffen: bij de bespreking van waarborgen voor tegenpartijen en marktovereenkomsten wordt een toetsing door de rechter vermeld die moet „garanderen dat de betrokkenen de passende rechten hebben om de maatregelen van de autoriteiten te betwisten en financiële genoegdoening te zoeken.”

3.2.6.3   Hier staan de autoriteiten voor een delicate en riskante situatie: een „betrokkene” die het besluit van de autoriteiten wil aanvechten, kan wettelijke genoegdoening eisen en de rechter kan beslissen om de hele procedure stop te zetten. Volgens de huidige wetgeving bestaat die kans en zal het er vrijwel zeker van komen; alles moet worden gedaan om te voorkomen dat afwikkelingsprocedures worden vertraagd of geblokkeerd. Zulke procedures moeten tijdig en snel zijn, aangezien vertraging of blokkering het initiatief van de autoriteiten teniet kan doen en tot negatieve reacties van de markt kan leiden. Een wijziging in de wetgeving en wettelijke procedures is in de meeste lidstaten zeker geboden maar aangezien de kaders voor insolventie en wettelijke procedures in sommige lidstaten aanmerkelijk uiteenlopen, zullen de vereiste wijzigingen ingrijpend zijn.

3.2.7   Afschrijving van schulden

Het EESC verwelkomt de pogingen van de Commissie om de problemen te analyseren die komen kijken bij de afwikkeling van grote en complexe financiële instellingen (LCFI's) en specifieke aspecten in verband met het instrument voor de afschrijving van schulden. Het Comité spoort de Commissie aan om een kader uit te werken waarin dat instrument doeltreffend kan bijdragen aan de afwikkeling van alle instellingen die onder de regeling vallen, inclusief LCFI's, en benadrukt het belang van een gemeenschappelijk internationaal kader. Hopelijk kijkt de Commissie daarbij naar de aanbeveling van het Bazels Comité dat systeemrelevante instellingen een verliesabsorberend vermogen moeten hebben boven de minimumnormen. Het Comité onderstreept dat bail-in-regelingen erkend kunnen worden als middel om het verliesabsorberend vermogen van financiële instellingen, ook de systeemrelevante, te vergroten, en juicht de toepassing ervan als alternatief voor bail-out met overheidsgeld toe. Het EESC wil echter kanttekeningen plaatsen bij de opzet en de toepassing van de bail-in-instrumenten en verzoekt de Commissie deze omzichtig te onderzoeken en te behandelen.

3.2.7.1   Bij het ontwerp en de uitoefening van de bevoegdheid om schulden af te schrijven, moet de gebruikelijke volgorde van eisen op grond van de insolventiewetgeving zoveel mogelijk worden aangehouden. Enige afwijking hiervan in uitzonderlijke omstandigheden moet vooraf bepaald en meegedeeld worden.

3.2.7.2   De Commissie moet ervoor zorgen dat de regeling overtuigend is en doorwerkingseffecten worden vermeden als de belangrijkste investeerders in bail-in-instrumenten andere banken zijn met onderling verweven ondernemingen. De doeltreffendheid van bail-in-instrumenten in tijden van systeemcrises en de gevolgen van gelijktijdige inzet daarvan door tal van financiële instellingen moeten zorgvuldig worden overwogen; er moeten aanvullende maatregelen worden uitgewerkt om eventuele ernstige problemen te vermijden.

3.2.7.3   De Commissie dient goed te kijken naar het eventuele procyclische gedrag en de volatiliteit van bail-in-instrumenten in tijden van crises en zij moet nagaan wanneer en in hoeverre zij betrouwbaar zijn in zulke omstandigheden.

3.2.7.4   De Commissie zou moeten beoordelen wat de gevolgen zijn van instrumenten die voor bail-in in aanmerking komen voor de algemene veerkracht van de banksector en de financiële markten.

3.3   Coördinatie van grensoverschrijdende crisisbeheersing

3.3.1   Gecoördineerde afwikkeling van EU-bankgroepen

3.3.1.1   Het EESC is ingenomen met de aandacht van de Commissie voor adequate grensoverschrijdende coördinatie voor crisisbeheer en hamert erop dat de regelingen gelijke behandeling van crediteuren en aandeelhouders in lidstaten van oorsprong en ontvangende lidstaten waarborgen, beschermen tegen besmetting in tijden van crisis en de financiële stabiliteit in alle lidstaten handhaven.

3.3.1.2   Terecht stelt de Commissie in hoofdstuk 4 dat in geval van een faillissement gecoördineerde actie nodig is, alsook het volgende: „De in deel 2 beschreven maatregelen zullen ervoor zorgen dat afwikkelingsautoriteiten over dezelfde instrumenten en bevoegdheden kunnen beschikken.” Deze bewering lijkt echter lijnrecht in te gaan tegen een andere bewering aan het begin van hoofdstuk 3: „… mag het kader ook niet normatief zijn ten aanzien van de maatregelen die in een specifiek geval moeten worden ingezet.”

3.3.1.3   Een gecoördineerde actie vergt een gemeenschappelijke bereidheid om dezelfde maatregelen te nemen. Gezien het verleden lijkt het uiterst onwaarschijnlijk dat dit zal gebeuren. Toegegeven: bij de redactie van hoofdstuk 3 verwees de Commissie waarschijnlijk naar nationale gevallen, terwijl het in hoofdstuk 4 over grensoverschrijdende crises gaat, waarbij de bevoegdheid bij de Europese toezichthoudende autoriteit (ESA) komt te liggen. Maar de opmerking is niet misplaatst: als elke nationale autoriteit zijn eigen procedures mag kiezen, dan kunnen de door ESA opgelegde procedures afwijken of tegen de nationale indruisen Dan kunnen de procedures voor crediteuren van nationale filialen van een buitenlandse bank afwijken van die voor crediteuren van een nationale bank. Dit kan tot bezorgdheid leiden over de gelijke rechten voor crediteuren en eventueel tot gevallen van met elkaar strijdige voorschriften in de interne markt. Sommige van deze kwesties worden in detail toegelicht in het raadplegingsdocument; hopelijk zal de raadpleging de meeste problemen helpen oplossen.

3.3.1.4   Het EESC beseft dat de lidstaten dwingende voorschriften zullen afwijzen en dat het omgekeerde niet realistisch is; maar te veel keuzevrijheid voor nationale overheden leidt tot moeilijkheden als een internationale crisis betrekking heeft op groepen. Misschien is coördinatie van enkele belangrijke onderdelen van de procedures (misschien onder leiding van de ESA) nodig voordat nationale voorschriften worden vastgesteld.

3.3.1.5   Ten aanzien van de coördinatie overweegt de Commissie twee hervormingen: één gebaseerd op afwikkelingscolleges, en één op autoriteiten voor groepsafwikkeling. De laatste lijken rationeler, flexibeler en doeltreffender aangezien de leidende rol is weggelegd voor de afwikkelingsautoriteiten, met de inbreng van de Europese Bankenautoriteit (EBA) als waarnemer. De andere behelzen een uitbreiding van de bestaande toezichthoudende colleges, aangevuld met de afwikkelingsautoriteiten en kunnen snelle besluitvorming in de weg staan vanwege toezichts- en afwikkelingsaspecten.

3.3.1.6   Groot probleem: een groepsafwikkelingsregeling zou niet bindend zijn . Nationale overheden die de regeling afwijzen, zouden „onafhankelijke maatregelen” kunnen treffen, maar zij zouden wel enige aandacht moeten schenken aan de gevolgen van hun besluit voor andere lidstaten, „hun beslissing” in het afwikkelingscollege „moeten motiveren” en argumenten met de andere leden van het college moeten „bespreken”. Opnieuw geeft de ervaring aanleiding tot negatief commentaar: als er nationale belangen op het spel staan, is het heel waarschijnlijk dat elke nationale autoriteit deze in de eerste plaats zal beschermen. De voorgestelde procedure is te omslachtig en tijdrovend en niet toe te passen in gevallen waarin de nationale autoriteiten direct moeten optreden. Het is niet reëel om te denken dat nationale autoriteiten wachten met nationale maatregelen en ervan afzien totdat afwikkelingsautoriteiten op groepsniveau een besluit nemen, met name als de dochterondernemingen voor de lokale markt te groot zijn.

3.3.1.7   Het EESC raadt de Commissie aan om de procedure te vereenvoudigen in het kader waarvan lidstaten die het niet eens zijn met het voorgestelde plan hun mening te kennen kunnen geven.

3.4   De financiering van de afwikkeling

Het EESC heeft zijn standpunt hierover al geformuleerd in het advies over „Resolutiefondsen voor banken” (9). Het Comité wil er nog eens aan herinneren dat wettelijke ontwerpbepalingen op dit gebied gepaard moeten gaan met een grondige analyse en effectbeoordeling, waarbij terdege rekening wordt gehouden met de invoering van bankheffingen of -belastingen in sommige lidstaten.

3.4.1   Afwikkelingsfondsen en depositogarantiestelsels (DGS)

Het EESC heeft zijn standpunten over deze fondsen en DGS in een recent advies verwoord (10).

3.4.2   Opzet van afwikkelingsfondsen

3.4.2.1   Er is enige bezorgdheid over een schijnbaar onschuldige slotzin: „… en de kosten die de capaciteit van het fonds overstijgen, worden vervolgens op de bankensector verhaald.” Een complete beroepsgroep laten boeten voor de verliezen van één van de leden ervan is niet ongebruikelijk, maar daartoe moeten de voorwaarden strikt omschreven en voorafgegaan worden door een uitgebreide analyse van de gevolgen. Geboden is een passende rechtsgrond. Het opleggen van bijdragen aan een fonds via een verordening is een aanvaardbare weg, maar er is wetgeving nodig indien de verliezen rechtstreeks door derden moeten worden gedekt.

3.4.2.2   Als grondslag voor de bijdragen kan een aanvaardbare geharmoniseerde benadering uitgaan van het totaal van passiva, na een kwalitatieve beoordeling ervan, of van de passiva zonder gegarandeerde deposito's. Maar de flexibiliteitsduivel ligt opnieuw op de loer: elke lidstaat zou anders kunnen besluiten, „mits dit niet tot verstoringen van de interne markt leidt.” Verschillende criteria leiden tot verschillende bijdrageregelingen en verschillende niveaus van de kosten voor elke nationale sector: flexibiliteit leidt onvermijdelijk tot verstoring.

3.4.2.3   Veel lidstaten hebben al belastingen en heffingen ingevoerd waarvoor de criteria (grondslag, percentage, toepassingsgebied) aanzienlijk uiteenlopen. Ten aanzien van de verschillen wil het Comité er nadrukkelijk op wijzen dat het belangrijk is om op korte termijn passende coördinatie te waarborgen door de invoering van praktische oplossingen, inclusief eventueel bilaterale overeenkomsten. Het Comité wijst opnieuw op het belang om in de nationale stelsels voor heffingen flexibiliteit voor de korte termijn in te bouwen met het oog op de nu plaatsvindende veranderingen op reguleringsgebied en de ontwikkeling naar een passende EU-brede oplossing voor de middellange termijn.

3.4.3   Omvang van de fondsen

In een recent advies heeft het EESC zich hierover al uitgelaten. (11) Opnieuw geldt: er is een kwantitatieve effectbeoordeling nodig, alsook een evaluatie van het effect van het onttrekken van middelen aan kredietwaardige bronnen van de financiële sector, in combinatie met de gevolgen van de RKV.

3.5   Volgende stappen en toekomstige werkzaamheden

3.5.1   Volgende stappen: een gecoördineerd kader

De nationale insolventiewetgeving dient ongetwijfeld aan de nieuwe afwikkelingsregels te worden aangepast, maar hoe en hoe lang dat gaat duren is allerminst zeker. Regeringen en parlementen moeten zich over wetswijzigingen uitspreken: doorgaans een langdurige procedure, en zeker als het om gevoelige zaken gaat. Alvorens een nieuwe verordening goed te keuren, zou de Commissie moeten proberen om aanvaringen met gevestigde principes in sommige lidstaten te voorkomen.

3.5.2   Een insolventiekader (middellange termijn)

Administratieve liquidatie is geen onbekende procedure maar in de meeste lidstaten voert een door de rechtbank benoemde curator dit uit en onder diens toezicht. Als liquidatie van banken wordt toevertrouwd aan en plaatsvindt onder het gezag van bestuurlijke bankentiteiten, behelst dit een overdracht van bevoegdheden van wettelijke aan bestuurlijke autoriteiten, hetgeen in strijd kan zijn met de nationale wetgeving, of zelfs met de grondwet.

3.5.3   Het door de Commissie voorgestelde EU-kader voor crisisbeheersing in de financiële sector wijkt af van de recentelijk in sommige lidstaten gehanteerde benadering van crisisbeheersing uit hoofde van door de EU en het IMF gesteunde programma's (12). Hiermee wordt gestreefd naar herkapitalisatie van de banken met overheidsgeld, inclusief financiering van de EU en het IMF, die de komende jaren waarschijnlijk wordt voortgezet, precies op het moment dat het nieuwe EU-kader voor crisisbeheersing en resolutiefondsen voor banken in de rest van de EU wordt ingevoerd. De Commissie zou met passende overgangsmaatregelen moeten komen binnen een realistisch tijdsbestek, die zulke lidstaten in staat stellen om een snelle, vlotte en volledige overgang naar het EU-kader voor crisisbeheersing en BRF mogelijk te maken en die stroken met de noodzaak om de bankensector niet te verzwakken.

---

(1)  Zie ook PB C 107 van 6 april 2011, blz. 16, waar de kosten van een kader voor crisisbeheersing en met name resolutiefondsen voor banken gedetailleerd besproken zijn, alsook de gevolgen hiervan voor de financiële sector en de economie in ruimere zin.

(2)  De groep op hoog niveau voor financieel toezicht in de EU, voorgezeten door Jacques de Larosière, 25 februari 2009, Brussel, blz. 64.

(3)  COM(2009) 561.

(4)  COM(2010) 254.

(5)  Zie http://ec.europa.eu/internal_market/bank/crisis_management/index_en.htm.

(6)  Zie voor de financiering van de kosten hoofdstuk 3.4 van COM(2010) 579 definitief en advies PB C 107 van 6 april 2011, blz. 16.

(7)  Zie IMF, Financial Sector Assessment program, 2011, www.imf.org.

(8)  De groep op hoog niveau voor financieel toezicht in de EU, voorgezeten door Jacques de Larosière, 25 februari 2009, Brussel, blz. 64.

(9)  PB C 107 van 6 april 2011, blz. 16.

(10)  Zie voetnoot 9.

(11)  Zie voetnoot 9.

(12)  Zie de IMF-landenverslagen voor Griekenland (nr. 1168) en Ierland (nrs. 10366 en 1147).

---