16.9.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 223/3

1.

In de richtsnoeren van de Commissie inzake regionale steunmaatregelen 2007-2013 (1) (hierna „de richtsnoeren” genoemd) wordt de algemene aanpak van de Commissie op het gebied van regionale steunmaatregelen verduidelijkt. Onder de in de richtsnoeren opgenomen voorwaarden, en ondanks de negatieve gevolgen die regionale steun voor het handelsverkeer en de mededinging kan hebben, kan de Commissie staatssteun verenigbaar met de gemeenschappelijke markt verklaren indien hij wordt verleend om de economische ontwikkeling van bepaalde achterstandsregio's in de Europese Unie te bevorderen.

2.

Over het algemeen wordt in de richtsnoeren door de invoering van specifieke steunplafonds rekening gehouden met de betrekkelijke ernst van de problemen waardoor de ontwikkeling van de betrokken regio’s wordt getroffen. Deze maximale steunintensiteiten worden gemoduleerd tussen 10 % en 50 % van de in aanmerking komende kosten, hoofdzakelijk op basis van het bbp per hoofd van de bevolking van de betrokken regio’s, maar terzelfder tijd wordt de lidstaten een zekere flexibiliteit geboden om rekening te houden met plaatselijke omstandigheden. De regionale-steunkaarten voor iedere lidstaat worden gepubliceerd op de Europa-website (2) Deze gemoduleerde steunintensiteiten laten, voor een groot aantal gevallen waarin de investering onder bepaalde investeringsdrempels ligt, op de meest eenvoudige en directe manier zien hoe de Commissie een evenwicht moet zien te vinden tussen, enerzijds, het positieve effect dat regionale investeringssteun kan hebben – met name door het bevorderen van de cohesie, door middel van het aantrekken van investeringen voor achterstandsgebieden – en, anderzijds, de beperking van de potentiële negatieve effecten die inherent kunnen zijn aan dit soort steun voor afzonderlijke ondernemingen, bijvoorbeeld voor andere marktdeelnemers en voor regio's waarvan het relatieve concurrentievoordeel in overeenkomstige mate vermindert.

3.

Een groot investeringproject is een initiële investering in de zin van de richtsnoeren met in aanmerking komende uitgaven die meer dan 50 miljoen EUR bedragen (3). Grote investeringsprojecten hebben minder te lijden onder de handicaps waardoor achterstandsgebieden worden gekenmerkt dan investeringsprojecten van minder grote schaal. Er bestaat een verhoogd risico, dat het handelsverkeer door grote investeringsprojecten ongunstig wordt beïnvloed en dus een risico van sterker vervalsend effect ten opzichte van concurrenten in de andere gebieden. Grote investeringen lopen ook het risico, dat het steunbedrag hoger is dan het noodzakelijke minimum om de regionale handicaps te compenseren en er bestaat het risico dat staatssteun voor deze projecten resulteert in negatieve effecten, zoals inefficiënte locatiekeuzen, een grotere mededingingsvervalsing en, daar steun is te beschouwen als een dure overdracht van de belastingbetalers naar de steunontvangers, een nettodaling van de welvaart, dat wil zeggen dat de kosten van de steun hoger zijn dan de voordelen voor de consumenten en de producenten.

4.

De richtsnoeren voorzien in specifieke regels voor regionale steun voor grote investeringsprojecten (4). In de richtsnoeren is vastgelegd, dat de regionale-steunplafonds voor deze grote investeringsprojecten automatisch geleidelijk worden afgebouwd om de mededingingsverstoringen te beperken tot een niveau waarvan algemeen kan worden aangenomen dat het opweegt tegen de voordelen van de steun voor de ontwikkeling van de betrokken regio’s (5).

5.

Daarnaast moeten de lidstaten alle steun ten behoeve van investeringsprojecten afzonderlijk aanmelden wanneer de voorgenomen steun meer bedraagt dan het maximaal toegestane steunbedrag dat een investering met in aanmerking komende uitgaven ten belope van 100 miljoen EUR volgens de vastgestelde regels mag ontvangen (aanmeldingsdrempel) (6). Voor deze aangemelde gevallen verifieert de Commissie met name de steunintensiteiten en de verenigbaarheid met de algemene criteria van de richtsnoeren en gaat zij na of de aangemelde investering een aanzienlijke toename van de productiecapaciteit inhoudt en terzelfder tijd een achterblijvende of zelfs een krimpende markt aanpakt of ten voordele komt aan ondernemingen met grote marktaandelen.

6.

Ondanks het automatische afbouwen kunnen bepaalde grote regionale steunbedragen voor grote investeringsprojecten nog steeds het handelsverkeer aanzienlijk beïnvloeden en tot aanmerkelijke mededingingsvervalsingen leiden. Daarom was het voorheen het beleid van de Commissie geen steun voor grote investeringsprojecten toe te staan boven de volgende drempels (7):

7.

Met de huidige richtsnoeren heeft de Commissie echter voor een meer geïndividualiseerde aanpak gekozen, die mogelijk maakt om zo concreet mogelijk rekening te houden met de cohesie en de andere voordelen die met dit soort projecten kunnen worden bereikt. Deze voordelen moeten echter worden afgewogen tegen de te verwachten negatieve gevolgen voor het handelsverkeer en de mededinging, die eveneens zo concreet mogelijk moeten worden vastgesteld. Daarom is in punt 68 van de richtsnoeren bepaald, dat de Commissie een formele onderzoeksprocedure overeenkomstig artikel 88, lid 2, van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap inleidt ten aanzien van gevallen waarin het steunbedrag de aanmeldingsdrempel overschrijdt en waarin aan één of verscheidene van de in punt 68, onder a) en b), van de richtsnoeren opgenomen voorwaarden is voldaan (de drempels die bepalen of tot een diepgaande beoordeling moet worden overgegaan en die dezelfde zijn als die welke in punt 6 zijn genoemd). In die gevallen wordt het formele onderzoek verricht om in detail na te gaan „dat de steun noodzakelijk is om een stimulerend effect te geven voor de investering en dat de voordelen van de steunmaatregel opwegen tegen de daaruit resulterende verstoring van de mededinging en de beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten” (8).

8.

In voetnoot 63 van de richtsnoeren kondigde de Commissie haar voornemen aan „verdere aanwijzingen [te] geven over de criteria die zij bij deze beoordeling zal hanteren”. Hieronder geeft zij aan welk soort inlichtingen zij mogelijk zal verlangen en welke methode zij zal toepassen op de maatregelen die aan een diepgaande beoordeling worden onderworpen. Overeenkomstig het Actieplan staatssteun (9) zal de Commissie steun globaal onderzoeken en zal zij daarbij de negatieve effecten tegen de positieve afwegen om te bepalen of de steunmaatregel als geheel kan worden goedgekeurd.

9.

De diepgaande beoordeling moet evenredig zijn met de mogelijke verstoringen die de steun kan teweegbrengen. Hoe vergaand de analyse zal zijn, hangt dus af van de aard van het geval. Derhalve zullen ook de aard en de omvang van het verlangde bewijsmateriaal afhangen van de kenmerken van elk afzonderlijk geval. Met naleving van de voorschriften inzake het voeren van het formele onderzoek, die in de artikelen 6 en 7 van Verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel 93 van het EG-Verdrag (10) zijn opgenomen, kan de Commissie onder meer van de lidstaat verlangen dat hij onafhankelijke studies overlegt die de informatie in de aanmelding bevestigen, of andere marktdeelnemers die op de betrokken markten actief zijn of deskundigen in regionale ontwikkeling om inbreng vragen. Voorts worden in een formeel onderzoek belanghebbenden uitgenodigd, hun opmerkingen mede te delen. Bij de inleiding van de procedure zal de Commissie de punten aangeven waarvoor zij inbreng wenst.

10.

Deze mededeling moet de doorzichtigheid en de voorspelbaarheid van het besluitvormingsproces van de Commissie alsook de gelijke behandeling van de lidstaten garanderen. De Commissie behoudt zich het recht voor, deze leidraad te wijzigen en te herzien in het licht van de ervaring die in behandelde zaken wordt opgedaan.

11.

Regionale steun heeft als doelstelling het gemeenschappelijk belang, waarin billijkheidsoverwegingen tot uitdrukking komen, namelijk het bevorderen van de economische cohesie door het verkleinen van de verschillen tussen de ontwikkelingsniveaus van de verschillende regio's van de Gemeenschap. Punt 2 van de richtsnoeren bepaalt dienaangaande: „Doordat met regionale steun de handicaps van achterstandsgebieden worden aangepakt, wordt met dit soort steun de economische, sociale en territoriale cohesie van lidstaten en van de Europese Unie als geheel bevorderd”. Punt 3 van de richtsnoeren voegt hieraan toe: „Regionale investeringssteun is bedoeld om de ontwikkeling van gebieden met de grootste achterstand te stimuleren door investeringen en het scheppen van banen te ondersteunen. Deze steun stimuleert de expansie en diversificatie van de economische activiteiten van ondernemingen die in achterstandsregio's zijn gevestigd, met name doordat ondernemingen zodoende worden aangemoedigd daar nieuwe vestigingen op te richten”.

12.

Voor grote investeringsprojecten die de drempels voor diepgaande beoordeling overschrijden, zal de lidstaat moeten aantonen, dat de steun deze billijkheidsdoelstelling dient. De lidstaat zal derhalve het bewijs moeten leveren, dat het investeringsproject bijdraagt tot de ontwikkeling van de betrokken regio.

13.

Regionale steun moet in de eerste plaats een billijkheidsdoelstelling (bijvoorbeeld economische cohesie) verwezenlijken, doch kan ook een marktfalen opheffen. Regionale handicaps kunnen het gevolg zijn van een marktfalen, zoals onvolmaakte informatie, coördinatieproblemen, moeilijkheden voor de begunstigde om voordeel te halen uit investeringen in openbare goederen of externaliteiten van investeringen. Indien regionale steun niet alleen billijkheidsdoelstellingen verwezenlijkt, maar ook meer efficiëntie tot stand brengt, zal het globale positieve effect van de steun groter worden geacht.

14.

De volgende niet-uitputtende lijst van indicatieve criteria kan worden gebruikt om de regionale bijdrage van de steun aan te tonen, waardoor de regio meer investeringen en economische activiteit aantrekt. Deze positieve effecten van de steun kunnen zowel direct (bijvoorbeeld creatie van directe arbeidsplaatsen) als indirect (bijvoorbeeld plaatselijke innovatie) zijn.

15.

De lidstaten wordt inzonderheid gevraagd om zich te baseren op beoordelingen van vroegere staatssteunregelingen of -maatregelen, effectbeoordelingen van de steunverlenende autoriteiten, adviezen van deskundigen en andere mogelijke studies in verband met het investeringsproject dat ter beoordeling voorligt. Het ondernemingsplan van de begunstigde van de steun kan inlichtingen opleveren over het aantal geschapen arbeidsplaatsen, de betaalde lonen (verhoging van de koopkracht als spillovereffect), de omvang van de afzet van plaatselijke producenten, en de omzet die door de investering wordt voortgebracht en die de regio mogelijk ten goede komt door aanvullende belastinginkomsten.

16.

In voorkomend geval moet ook de verhouding worden bekeken tussen het geplande investeringsproject en het nationale strategische referentiekader en de verhouding tussen het project en de operationele programma's die door de structuurfondsen worden medegefinancierd. In dit verband kan de Commissie specifiek rekening houden met alle besluiten die zij in verband met de maatregel heeft genomen in het kader van de analyse van grote projecten van de structuurfondsen of het Cohesiefonds (11). Een dergelijk besluit is onder meer gebaseerd op „een kosten-batenanalyse met een risicobeoordeling en de te verwachten impact op de betrokken sector en op de sociaaleconomische situatie van de lidstaat en/of de regio en, waar mogelijk en passend, op de overige regio's van de Gemeenschap”.

17.

Staatssteun in de vorm van investeringssubsidies is niet het enige beleidsinstrument waarover de lidstaten beschikken om investeringen en de creatie van arbeidsplaatsen in achterstandsregio's te ondersteunen. De lidstaten kunnen ook algemene maatregelen nemen, zoals infrastructuurontwikkeling, verbetering van de kwaliteit van onderwijs en opleiding, of verbeteringen in het algemene ondernemingsklimaat.

18.

Maatregelen waarvoor de lidstaat andere beleidsopties heeft overwogen en waarvoor is aangetoond, dat het gebruik van een selectief instrument zoals staatssteun voor een specifieke onderneming voordelen oplevert, worden geacht een passend instrument te zijn. De Commissie zal inzonderheid rekening houden met de effectbeoordelingen die de lidstaat voor de voorgestelde maatregel kan hebben verricht.

19.

De analyse van het stimulerende effect van de steunmaatregel is een van de belangrijkste factoren van de diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten. De Commissie zal beoordelen, of de voorgestelde steun „daadwerkelijk een stimulerend effect heeft op het uitvoeren van investeringen die anders niet in de steungebieden hadden plaatsgevonden (12)”. De beoordeling zal eerst op een algemeen procedureel niveau plaatsvinden en vervolgens op een meer gedetailleerd economisch niveau.

20.

In punt 38 van de richtsnoeren zijn algemene criteria opgenomen voor een formele beoordeling van het stimulerende effect van regionale steun. Deze criteria gelden voor alle regionale steun, niet alleen voor regionale steun voor grote investeringsprojecten.

21.

In het geval van regionale steun voor grote investeringsprojecten als bedoeld in deze mededeling, vergewist de Commissie zich in detail ervan „dat de steun noodzakelijk is om een stimulerend effect te geven voor de investering (13)”. Bij deze gedetailleerde beoordeling moet worden nagegaan, of de steun daadwerkelijk bijdraagt tot een verandering in het gedrag van de begunstigde, zodat hij (aanvullende) investeringen in de betrokken steunregio doet. Een onderneming kan ook zonder steunverlening heel wat goede redenen hebben om zich in een bepaalde regio te vestigen.

22.

In het licht van de billijkheidsdoelstelling die uit het cohesiebeleid voortvloeit - en voor zover de steun bijdraagt tot de verwezenlijking van deze doelstelling – bestaan er twee scenario's waarin er sprake kan zijn van een stimulerend effect:

23.

De lidstaat moet de Commissie aantonen, dat er sprake is van een stimulerend effect van de steun. Hij zal duidelijk bewijsmateriaal moeten overleggen, dat de steun daadwerkelijk invloed uitoefent op de keuze van de investering of de plaats. Hij zal moeten aangeven, welk scenario van toepassing is. Om een alomvattende beoordeling mogelijk te maken, zal de lidstaat niet alleen inlichtingen over het gesteunde project moeten verstrekken, maar ook een uitgebreide beschrijving van het tegenovergestelde scenario waarin de begunstigde geen steun van de lidstaat ontvangt.

24.

In scenario 1 kan de lidstaat het stimulerende effect van de steun aantonen door bedrijfsdocumenten over te leggen waaruit blijkt dat de investering zonder de steun niet rendabel zou zijn en dat geen andere vestiging dan de betrokken steunregio in overweging zou kunnen worden genomen.

25.

In scenario 2 kan de lidstaat het stimulerende effect van de steun aantonen door bedrijfsdocumenten over te leggen waaruit blijkt dat een vergelijking is gemaakt tussen de kosten en de baten van vestiging in de betrokken steunregio en vestiging in een andere regio. De Commissie zal die vergelijking slechts in aanmerking nemen voor zover zij realistisch is.

26.

De lidstaten wordt inzonderheid gevraagd, zich te baseren op risicobeoordelingen (met name aan een bepaalde plaats gebonden risico’s), financiële verslagen, interne bedrijfsplannen, adviezen van deskundigen en andere studies in verband met het investeringsproject dat ter beoordeling voorligt. Documenten die informatie bevatten over vraag-, kosten- en financiële prognoses, documenten die aan een investeringscomité worden overgelegd en waarin verschillende investeringsscenario's zijn uitgewerkt, of documenten die aan de financiële markten worden verstrekt, kunnen van nut zijn om het stimulerende effect aan te tonen.

27.

In deze context, en inzonderheid in scenario 1, kan de rentabiliteit worden beoordeeld aan de hand van methoden die in de betrokken sector gebruikelijk zijn, bijvoorbeeld methoden om de netto contante waarde van het project, het interne rendement of het rendement op het geïnvesteerde kapitaal vast te stellen.

28.

Wanneer de steun het gedrag van de begunstigde niet verandert door (aanvullende) investeringen in de steunregio aan te moedigen, heeft hij niet het vereiste stimulerende effect om de regionale doelstelling te bereiken. In dat geval kan de steun worden beschouwd als een inbreng van een bedrag in de onderneming. In een diepgaande beoordeling van regionale steun voor grote investeringsprojecten zal steun derhalve niet worden goedgekeurd in gevallen waarin blijkt dat dezelfde investering ook zonder de steun in de regio zou worden gedaan.

29.

Regionale steun is evenredig, indien het bedrag en de intensiteit van de steun beperkt blijven tot het minimum dat vereist is opdat de investering in de steunregio zou worden gedaan.

30.

De richtsnoeren garanderen in het algemeen, dat regionale steun evenredig is met de ernst van de problemen die de steunregio ondervindt, door in het algemeen regionale steunplafonds toe te passen en door die regionale steunplafonds automatisch en geleidelijk af te bouwen voor grote investeringsprojecten (zie de punten en 1 en 3).

31.

Voor regionale steunzaken die een diepgaande beoordeling vereisen, is een meer gedetailleerd onderzoek van dit algemene in de richtsnoeren vervatte evenredigheidsbeginsel noodzakelijk.

32.

In scenario 1 (investeringsprikkel) zal de steun in het algemeen als evenredig worden beschouwd indien dankzij de steun het rendement van de investering overeenstemt met het normale rendement van de andere investeringsprojecten van de onderneming, met de kapitaalkosten van de onderneming in haar geheel of met de rendementen die doorgaans in de betrokken sector worden vastgesteld.

33.

In scenario 2 (vestigingsprikkel) zal de steun in het algemeen als evenredig worden beschouwd indien hij gelijk is aan het verschil tussen de nettokosten voor de begunstigde onderneming van een investering in de steunregio en de nettokosten van een investering in een andere regio. Daarbij moeten alle kosten en baten in aanmerking worden genomen, dus bijvoorbeeld ook de administratieve kosten, de vervoerskosten, de opleidingskosten die niet door opleidingssteun worden gedekt en de loonverschillen.

34.

De met de regionale handicaps verband houdende nettokosten resulteren uiteindelijk in een lagere rentabiliteit van de investering. Om die reden kunnen de berekeningen die voor de analyse van het stimulerende effect zijn gebruikt, ook worden gebruikt om na te gaan of de steun evenredig is.

35.

De lidstaat moet de evenredigheid aantonen op grond van adequaat bewijsmateriaal, zoals dat genoemd in punt 26.

36.

In geen geval kan de steunintensiteit hoger zijn dan de regionale steunplafonds, gecorrigeerd volgens het afbouwmechanisme, zoals bedoeld in de richtsnoeren.

37.

Met het oog op de beoordeling van de marktaandelen en de potentiële overcapaciteit in een structureel krimpende markt dient de Commissie de relevante product- en geografische markt af te bakenen. De relevante markt zal dus meestal (15) reeds zijn afgebakend voor alle regionale steunmaatregelen die aan een diepgaande beoordeling worden onderworpen.

38.

De twee belangrijkste indicatoren van potentiële negatieve effecten waartoe steun kan leiden, worden reeds omschreven in punt 68 van de richtsnoeren, met name grote marktaandelen en een potentiële overcapaciteit op een structureel krimpende markt. Zij houden verband met twee theorieën over schade in een concurrerende omgeving, met name het scheppen van marktmacht en het scheppen of in stand houden van ondoelmatige marktstructuren. Vóór de inleiding van de onderzoeksprocedure zullen deze beide indicatoren reeds globaal zijn gemeten. Om te kunnen beschikken over alle punten voor de eindafweging, zal de beoordeling van de twee indicatoren in het kader van de diepgaande beoordeling worden verfijnd. Als derde indicator van potentiële negatieve effecten waartoe steun kan leiden, zal de invloed van de steun op het handelsverkeer diepgaand worden beoordeeld. Hoewel deze drie indicatoren worden beschouwd als de belangrijkste negatieve effecten waartoe regionale steun voor een groot investeringsproject eventueel kan leiden, sluit de Commissie niet uit, dat andere indicatoren in specifieke gevallen ook relevant kunnen zijn.

39.

De Commissie zal bijzondere aandacht besteden aan de negatieve effecten die verband houden met het begrip marktmacht en overcapaciteit in gevallen waarin de steun een prikkel geeft om de investeringsbeslissing te wijzigen en waarin zonder de steun geen investering zou worden gedaan (scenario 1 van het stimulerende effect).

40.

Wanneer evenwel uit de contrafeitelijke analyse blijkt dat de investering zonder de steun in ieder geval zou zijn gedaan, weliswaar eventueel op een andere plaats (scenario 2) en wanneer de steun evenredig is, zouden mogelijke aanwijzingen van mededingingsvervalsingen - zoals een groot marktaandeel of een capaciteitstoename in een achterblijvende markt - ongeacht de steun in beginsel hetzelfde zijn.

41.

Bij de vaststelling van haar optimaal investeringsniveau houdt elke onderneming, in markten met een beperkt aantal marktdeelnemers (een typische situatie voor grote investeringsprojecten), rekening met de investeringen die door haar concurrenten zijn gedaan. Wanneer een bepaalde onderneming door steun ertoe wordt aangezet meer te investeren, kunnen de concurrenten reageren door hun eigen uitgaven in dit gebied te verminderen. In dat geval leidt steun tot een verdringing van particuliere investeringen. Wanneer dit ertoe leidt dat deze concurrenten worden verzwakt of zelfs de markt moeten verlaten, wordt de mededinging door de steun vervalst. Zoals uiteengezet in punt 38, wordt in de richtsnoeren een onderscheid gemaakt tussen gevallen waarin de begunstigde van de steun over marktmacht beschikt en gevallen waarin de steun resulteert in een aanzienlijke capaciteitstoename in een achterblijvende markt.

42.

In het algemeen is het waarschijnlijker, dat steun aan een begunstigde in een geconcentreerde markt zal resulteren in een vervalsing van de mededinging, omdat het besluit van elke onderneming wellicht haar concurrenten directer zal beïnvloeden. Dit is in het bijzonder het geval wanneer een dominante marktdeelnemer wordt gesubsidieerd. Wanneer de begunstigde dus dankzij de steun zijn marktmacht in stand kan houden of vergroten (16), kan de regionale steun voor grote investeringsprojecten een afschrikwekkende invloed hebben op investeringsbesluiten van concurrenten en dus mededingingsvervalsingen veroorzaken. Dit zou ten nadele zijn van de verbruikers. De Commissie wil daarom staatssteun aan ondernemingen met marktmacht beperken.

43.

Voor alle gevallen van regionale steun waarin de aanmeldingsdrempel wordt overschreden (punt 64 van de richtsnoeren) dient de Commissie thans reeds het aandeel van de begunstigde van de steun (of de groep waartoe hij behoort) in de verkoop van het betrokken product of producten op de relevante product- en geografische markt of markten te onderzoeken (punt 68, onder a), van de richtsnoeren). De marktaandelen kunnen evenwel slechts een voorlopige indicatie geven van de mogelijke problemen. Bij een diepgaande beoordeling zal de Commissie dus rekening houden met andere factoren, voor zover die relevant zijn, bijvoorbeeld de marktstructuur door aandacht te besteden aan de concentratie op de markt (17), mogelijke toegangsbelemmeringen (18), kopersmacht (19) en marktuittredingsdrempels.

44.

De Commissie zal rekening houden met de marktaandelen en andere daarmee verband houdende factoren in de periode voor en na de investering (doorgaans het jaar voordat de investering van start gaat en het jaar nadat een volledige productie is bereikt). Bij een gedetailleerde beoordeling van de negatieve effecten zal de Commissie ermee rekening houden, dat ondanks de relatief korte termijn van een of twee jaren waarin sommige investeringsprojecten worden uitgevoerd, de meeste grootschalige investeringsprojecten een veel langere looptijd hebben. In de meeste gevallen is het dus noodzakelijk de ontwikkeling van de markten op lange termijn te analyseren. De Commissie erkent evenwel, dat deze beoordelingen op lange termijn een meer speculatief karakter hebben, in het bijzonder bij volatiele markten of markten waarop snelle technologische veranderingen plaatsvinden. Hoe langer de termijn waarmee bij het opstellen van een beoordeling rekening wordt gehouden, hoe speculatiever de analyse wordt en hoe geringer het belang wordt dat wordt toegekend aan het mogelijke negatieve effect van marktmacht of de mogelijkheid van uitsluitingspraktijken.

45.

Het is een teken van daadwerkelijke mededinging, wanneer ondoelmatige ondernemingen worden gedwongen de markt te verlaten. Op lange termijn worden de technologische vooruitgang en een efficiënt gebruik van de schaarse middelen in de economie hierdoor bevorderd. Een aanzienlijke capaciteitstoename als gevolg van staatssteun in een achterblijvende markt zou de mededinging echter op onrechtmatige wijze kunnen vervalsen, daar de overcapaciteit zou kunnen resulteren in een uitholling van de winstmarges en een vermindering van de capaciteit van de concurrerende ondernemingen of zelfs hun terugtreding uit de markt. Dit zou kunnen leiden tot een situatie waarin als gevolg van het verlenen van staatssteun concurrerende ondernemingen die anders in staat zouden zijn op de markt aanwezig te blijven, gedwongen worden de markt te verlaten. Dit zou ook kunnen beletten, dat lage kosten ondernemingen tot de markt toetreden en het zou prikkels voor concurrenten om te innoveren kunnen verzwakken. Dit resulteert in ondoelmatige marktstructuren die op lange termijn ook nadelig zijn voor de consumenten.

46.

Om te beoordelen of de steun zou kunnen worden benut voor het scheppen of in stand houden van ondoelmatige marktstructuren, zal de Commissie, zoals hierboven uiteengezet, rekening houden met de extra productiecapaciteit die door het project wordt gecreëerd en nagaan of het gaat om een achterblijvende markt (20). Overeenkomstig de richtsnoeren zal de extra capaciteit slechts als problematisch worden beschouwd, indien zij wordt geschapen in een achterblijvende markt en indien de extra capaciteit omvangrijker is dan vijf procent van de desbetreffende markt.

47.

Daar in een absoluut krimpende markt geschapen capaciteit normaal de mededinging sterker zal vervalsen dan in een relatief krimpende markt geschapen capaciteit, zal de Commissie een onderscheid maken tussen de gevallen waarin de betrokken markt, op lange termijn beschouwd, structureel krimpt (dat wil zeggen een negatief groeipercentage heeft) en de gevallen waarin de betrokken markt relatief krimpt (dat wil zeggen een positief groeipercentage heeft, maar een standaardgroeipercentage niet overschrijdt (zie punt 48)). Wanneer door het project capaciteit wordt gecreëerd in een markt die in absolute cijfers structureel krimpt, wordt dit door de Commissie in de afwegingstoets als een negatieve factor beschouwd, die weinig kans maakt door eventuele positieve factoren te worden gecompenseerd. In een dergelijk geval rijst ook meer twijfel over het voordeel op lange termijn voor de regio.

48.

Het ontoereikend presteren van de markt zal in de regel worden gemeten door een vergelijking te maken met het bbp van de EER in de laatste vijf jaar die voorafgaan aan de aanvang van het project (standaardpercentage). Gegevens over prestaties in het verleden zijn gemakkelijker beschikbaar en minder speculatief dan toekomstprognoses. In het kader van de diepgaande beoordeling kan de Commissie evenwel ook rekening houden met vooruitzichten, aangezien de gevolgen van de capaciteitstoename in de jaren na de investering zichtbaar zullen worden. Tot de indicatoren kunnen behoren: de verwachte toekomstige groei van de betrokken markt en de hieruit voortvloeiende verwachte capaciteitsbenutting, alsook de waarschijnlijke invloed van de capaciteitstoename op de concurrerende ondernemingen door haar effecten op de prijzen en winstmarges.

49.

Uit de opgedane ervaring blijkt ook, dat in sommige gevallen het in aanmerking nemen van de groei van het betrokken product in de EER niet de passende maatstaf kan zijn om de effecten van de steun te beoordelen, in het bijzonder indien wordt verondersteld dat de markt de gehele wereld omvat en de betrokken producten slechts in beperkte mate in de EER worden geproduceerd of verbruikt. In dergelijke gevallen zal de Commissie het effect van de steun op de marktstructuren vanuit een breder perspectief beoordelen, waarbij zij in het bijzonder zal rekening houden met de mogelijkheid van verdringing van EER-producenten.

50.

Zoals in punt 2 van de richtsnoeren wordt uiteengezet, onderscheidt de geografische specificiteit van regionale steun deze van andere vormen van horizontale steun. Het is een bijzonder kenmerk van regionale steun dat hij tot doel heeft de keuze van investeerders te beïnvloeden met betrekking tot de plaats van investeringsprojecten. Wanneer regionale steun de extra kosten die het gevolg zijn van de regionale handicaps compenseert en aanvullende investeringen in steungebieden stimuleert, draagt deze niet alleen bij tot de ontwikkeling van de regio maar ook tot de cohesie en komt hij uiteindelijk aan de gehele Gemeenschap ten goede (21). Wat de potentieel negatieve effecten van regionale steun voor de plaats betreft, deze worden reeds erkend en beperkt door de richtsnoeren en de regionale-steunkaarten, waarin de gebieden die in aanmerking komen voor het verlenen van regionale steun grondig zijn afgebakend, waarbij rekening wordt gehouden met de billijkheidsdoelstelling en de doelstellingen van het cohesiebeleid, en door de in aanmerking komende steunintensiteiten. Steun mag niet worden verleend om investeringen buiten deze gebieden aan te trekken. Wanneer de Commissie grote investeringsprojecten aan de hand van de hier uiteengezette criteria beoordeelt, moet zij over alle nodige gegevens beschikken om te kunnen vaststellen of staatssteun op bestaande locaties in de Gemeenschap tot een aanzienlijk verlies aan arbeidsplaatsen zou leiden.

51.

Wanneer met staatssteun investeringen mogelijk worden gemaakt die de productiecapaciteit op een markt vergroten, bestaat namelijk het risico dat dit de productie of investeringen in andere gebieden van de Gemeenschap ongunstig zou kunnen beïnvloeden. Dit kan met name gebeuren wanneer de capaciteitstoename groter is dan de marktgroei, wat over het algemeen het geval zal zijn bij grote investeringsprojecten die aan het tweede criterium in punt 68 van de richtsnoeren beantwoorden. De negatieve gevolgen voor het handelsverkeer, in de vorm van het verlies van economische activiteit in de regio's die de gevolgen van de steun ondervinden, kunnen zich openbaren door verloren arbeidsplaatsen in de betrokken markt, verliezen voor onderaannemers (22) en verloren positieve externaliteiten (zoals cluster-effect, kennisspillovers en onderwijs en opleiding).

52.

Nadat is vastgesteld, dat de steun noodzakelijk is als stimulans om de investering in de betrokken regio te doen, zal de Commissie de positieve effecten van de regionale investeringssteun voor een groot investeringsproject afwegen tegen de negatieve effecten van de steun. Zorgvuldig zal worden nagegaan welke de algemene effecten van de steun zijn op de cohesie binnen de Gemeenschap Daarbij zal de Commissie de criteria van deze mededeling niet mechanisch toepassen, maar zal zij overgaan tot een volledige beoordeling van hun relatief belang. Bij deze afweging is geen enkele afzonderlijke factor bepalend, en is er geen enkele combinatie van factoren die op zichzelf voldoende kan worden geacht om verenigbaarheid te garanderen.

53.

De Commissie is met name van oordeel, dat het aantrekken van een investering naar een armere regio (zoals gedefinieerd door het hogere regionale-steunplafond) gunstiger is voor de cohesie in de Gemeenschap dan wanneer dezelfde investering wordt gedaan in een ontwikkelde regio. In het kader van scenario 2, waarin dient te worden aangetoond dat de investering kon plaatsvinden in een alternatieve locatie, zal een beoordeling waaruit blijkt dat de investering zou zijn uitgevoerd in een armere streek (meer regionale handicaps – hoger maximum voor de regionale-steunintensiteit) of in een regio die verondersteld wordt dezelfde regionale handicaps te hebben als de doelregio (hetzelfde maximum voor de regionale-steunintensiteit) een negatief punt zijn in de algemene afwegingstoets dat weinig kans maakt door eventuele positieve punten te worden gecompenseerd, omdat het indruist tegen de grondgedachte van regionale steun. Anderzijds zal worden geoordeeld, dat het positieve effect van regionale steun die ertoe beperkt is het verschil te compenseren van de aan een meer ontwikkelde alternatieve investeringslocatie verbonden nettokosten (en dus aan hogervermelde evenredigheidstoets voldoet, naast het vereiste van „positief effect” ten aanzien van doelstelling, passendheid en stimulerend effect) normaal, in het kader van de afwegingstoets, de mogelijke negatieve gevolgen van de nieuwe investering op de alternatieve locatie compenseert.

54.

Wanneer er niettemin betrouwbare bewijzen zijn, dat de staatssteun, op bestaande locaties in de Gemeenschap, een aanzienlijk verlies van arbeidsplaatsen zou meebrengen, die anders zeer waarschijnlijk op middellange termijn behouden waren gebleven, zal bij de afweging met de sociale en economische gevolgen op deze locaties rekening moeten worden gehouden.

55.

Na het inleiden van de formele onderzoeksprocedure van artikel 6 van Verordening (EG) nr. 659/1999 kan de Commissie de procedure afsluiten met een beschikking overeenkomstig artikel 7 van die verordening.

56.

De Commissie kan besluiten de steun goed te keuren, voorwaarden te koppelen aan het verlenen van de steun of de steun te verbieden (23). Indien de Commissie een voorwaardelijke beschikking in de zin van artikel 7, lid 4, van die verordening geeft, kan zij voorwaarden verbinden aan het toekennen van steun teneinde de eventuele vervalsingen van de mededinging te beperken en de evenredigheid te garanderen. In het bijzonder kan zij het aangemelde steunbedrag of de steunintensiteit verminderen tot een niveau dat evenredig en derhalve verenigbaar met de gemeenschappelijke markt wordt geacht.