1.1.

Krachtens artikel 248 van het EG-Verdrag legt de Rekenkamer aan het Europees Parlement en de Raad een verklaring voor inzake de betrouwbaarheid van de rekeningen en de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (DAS). Het Verdrag machtigt de Rekenkamer tevens deze verklaring aan te vullen met specifieke beoordelingen voor ieder belangrijk werkterrein van de EU.

1.2.

De werkzaamheden in verband met de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Europese Gemeenschappen zijn erop gericht voldoende passende zekerheid te krijgen over de mate waarin de ontvangsten en uitgaven, activa en passiva naar behoren zijn geboekt en dat de jaarrekening een getrouw beeld geeft van de financiële situatie per 31 december 2007, alsmede van de resultaten van de verrichtingen en kasstromen voor het per die datum afgesloten begrotingsjaar (zie de paragrafen 1.6-1.31).

1.3.

De controlewerkzaamheden van de Rekenkamer in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen bij de rekeningen 2007 zijn erop gericht, voldoende geschikte bewijzen van directe en indirecte aard te verzamelen om te beoordelen of de verrichtingen overeenkomen met de geldende rechtsvoorschriften of contractbepalingen en of zij correct zijn berekend (zie de paragrafen 1.32-1.54 van dit hoofdstuk voor horizontale kwesties en de hoofdstukken 2 en 4-11 voor nadere bijzonderheden).

1.4.

De Rekenkamer beoordeelde opnieuw de vooruitgang van de Commissie bij de versterking van haar internecontrolesysteem en de follow-up van de actieplannen die waren vastgesteld in het kader van een stappenplan naar een geïntegreerd internecontrolekader (zie hoofdstuk 2).

1.5.

Voorts reikt de Rekenkamer, nu de Commissie over een reeks van jaren geen indicatoren heeft gepresenteerd, en ter aanvulling van die van 2007 (9), enkele indicatoren aan voor het bewaken van de voortgang bij de verbetering van interne controles, zowel in het algemeen als per inkomsten- en uitgaventerrein (zie de bijlagen bij dit hoofdstuk en bij de hoofdstukken 2 en 4-11).

1.6.

De opmerkingen van de Rekenkamer hebben betrekking op de jaarrekening over het begrotingsjaar 2007, opgesteld door de rekenplichtige van de Commissie en goedgekeurd door de Commissie overeenkomstig artikel 129 van het Financieel Reglement van 25 juni 2002 (10), die de Rekenkamer is toegezonden op 28 juli 2008. De rekeningen omvatten de „geconsolideerde financiële staten”, die met name de balans met de activa en passiva aan het eind van het jaar en de economische resultatenrekening inhouden, alsook de „geconsolideerde verslagen over de uitvoering van de begroting”, over de ontvangsten en uitgaven van het jaar.

1.7.

De jaarrekening over 2007 is de derde die is opgesteld volgens de regels van de boekhouding op transactiebasis, die in 2005 door de Europese Gemeenschappen werden ingevoerd op grond van de bepalingen van het Financieel Reglement (met name de artikelen 123-138). In vergelijking met de jaarrekeningen over 2005 en 2006 hebben zich de volgende belangrijke wijzigingen voorgedaan:

—

de reikwijdte van de consolidatie werd uitgebreid van 16 agentschappen in 2005 tot 26 agentschappen in 2007 (24 in 2006);

—

de informatie over de verschillende vormen van terugvordering van onverschuldigd door de Commissie betaalde bedragen werd gehergroepeerd;

—

het economisch resultaat werd aangesloten bij het begrotingsresultaat;

—

dit jaar hebben de rekenplichtigen van de andere instellingen en organen aan de rekenplichtige van de Commissie voor het eerst behoorlijk ondertekende „begeleidende brieven” bezorgd, waarvan de meeste materieel gelijk waren aan de „management representation letter” (11) die de rekenplichtige van de Commissie afgeeft.

1.8.

De rekenplichtige van de Commissie deed de Rekenkamer een „representation letter” toekomen waarin hij bevestigt dat, behoudens enkele beperkingen, de geconsolideerde rekeningen volledig en betrouwbaar zijn (zie echter de paragrafen 1.29 en 1.31), en dat de meeste lokale systemen van de Commissie zijn gevalideerd (zie echter de paragrafen 1.13-1.16).

1.9.

De overgang naar de boekhouding op transactiebasis en de daaruit voortvloeiende ingrijpende wijzigingen in de structuur en de inhoud van de rekeningen van de Europese Gemeenschappen vergen van de Commissie een aanpassingsproces over meerdere jaren. Bij haar controle van de rekeningen over 2007 besteedde de Rekenkamer speciale aandacht aan de wijzigingen als gevolg van de lopende modernisering van het boekhoudsysteem van de Gemeenschappen (12). De controle richtte zich vooral op de volgende elementen (13):

—

nagaan of de binnen de Commissie getroffen maatregelen om tekortkomingen, vastgesteld in het nieuwe kader voor de financiële verslaglegging en de boekhoudsystemen van bepaalde instellingen en directoraten-generaal (14) te verhelpen, een bijdrage leveren tot de redelijke zekerheid dat de rekeningen een getrouw beeld geven. Daartoe werd met name een analyse verricht van de grondslagen voor de validatie (overeenkomstig artikel 61 van het Financieel Reglement) door de rekenplichtigen van de rekeningen over 2007 die onder hun verantwoordelijkheid vallen, alsook een analyse van de validatie door de rekenplichtige van de afsluitingsmethodologie en de staat van voorbereiding van de lokale systemen voor financieel beheer, die gegevens leveren voor de rekeningen van de Commissie (zie de paragrafen 1.13-1.18);

—

verifiëren of de rekeningen over 2007 betrouwbaar zijn, waarbij de nadruk ligt op elementen waarover in het kader van de betrouwbaarheidsverklaring 2006 een andersluidend oordeel werd gegeven (15) (voorfinancieringen, facturen/kostendeclaraties en afsluiting). Daartoe werden analytische onderzoeken en gegevensgerichte controles verricht op representatieve statistische steekproeven (zie de paragrafen 1.23, 1.24, 1.25, alsmede 1.26).

1.10.

De rekenplichtige van de Commissie voerde een reeks maatregelen door ter consolidatie van de overgang naar de gemoderniseerde boekhouding op transactiebasis. In juli 2006 ging een proefonderzoek van start betreffende de kwaliteit van de boekhoudgegevens, dat werd afgerond. Op grond daarvan voltooide de rekenplichtige van de Commissie een reeks maatregelen die in maart 2007 in alle directoraten-generaal werden verspreid. Deze maatregelen zijn erop gericht de boekhoudcontrole-omgeving op het niveau van de afzonderlijke directoraten-generaal te verbeteren. Ze omvatten de ontwikkeling van een boekhoudkundige risicoanalyse, de uitvoering van op risico gebaseerde onderzoeken van de boekhouding, de opstelling van specifieke boekhoudhandleidingen en de documentatie van de dossiers ter afsluiting van de boeken aan het eind van het jaar. Ze werden voor het eerst toegepast op de jaarrekening 2007.

1.11.

Deze maatregelen hebben bijgedragen tot een versterking van het kader voor financiële verslaglegging en de boekhoudsystemen. Er blijven echter bepaalde gebreken bestaan die afbreuk dreigen te doen aan de kwaliteit van de boekhoudkundige gegevens (zie de paragrafen 1.13-1.18). Ook werd vastgesteld dat de door de rekenplichtige van de Commissie uitgebrachte richtsnoeren inzake de boekhoudcontrole-omgeving door een beperkt aantal operationele directoraten-generaal niet ten volle werden toegepast voor de afsluitingsberekening.

1.11.

Ofschoon in de kwaliteit van bepaalde boekhoudkundige gegevens tekortkomingen werden vastgesteld, waren deze niet relevant voor de betrouwbaarheid van de rekeningen.

1.12.

Tabel 1.1 bevat een follow-up van de punten van voorbehoud die de Rekenkamer in de betrouwbaarheidsverklaring over het begrotingsjaar 2006 maakte ten aanzien van de betrouwbaarheid van de rekeningen, alsmede de andere door de Rekenkamer aan de orde gestelde kwesties, die gedeeltelijk werden geregeld of nog steeds moeten worden behandeld in het kader van de door de Commissie getroffen maatregelen ter consolidatie van de overgang naar de gemoderniseerde boekhouding op transactiebasis.

1.13.

Vele directoraten-generaal gebruiken hun eigen lokale IT-systemen voor het financiële beheer en voor het boeken van verrichtingen die via een interface naar het centrale boekhoudsysteem (ABAC) worden gestuurd.

1.13.

De situatie evolueert voortdurend en moet dan ook voortdurend worden gevolgd door het validatieteam van de boekhoudkundige diensten. Zoals vorig jaar vermeld heeft dit team een procedure ingesteld om veranderingen in de lokale systemen te valideren.

1.14.

Voor het begrotingsjaar 2007 verrichtten de diensten van de rekenplichtige van de Commissie een follow-up van de bevindingen van het voorgaande jaar (16). Voorts werden nog zes diensten (17) grondig onderzocht in het kader van een cyclische aanpak waarbij de diensten van de Commissie op middellange termijn alle aan de beurt komen. Ook twee andere diensten (18) werden onderzocht, maar de verslagen hierover waren niet tijdig voltooid voor het Algemeen validatieverslag 2007 van de rekenplichtige van de Commissie.

1.14.

Het validatieteam van de boekhoudkundige diensten volgt de in vorige verslagen aangekaarte aangelegenheden nauwgezet teneinde ervoor te zorgen dat de aanbevelingen worden uitgevoerd en de kwaliteit van de lokale financiële beheerssystemen voortdurend verbetert.

1.15.

Ten aanzien van het begrotingsjaar 2007 kon de rekenplichtige van de Commissie — zoals vermeld in zijn „management representation letter” (zie paragraaf 1.8) — nog steeds geen validatie verstrekken voor de lokale systemen van het directoraat-generaal Onderwijs en cultuur (19) en het directoraat-generaal Buitenlandse betrekkingen (20), noch een validatie zonder beperkingen voor het lokale systeem van de dienst voor samenwerking EuropeAid (21). Het in 2006 gemaakte voorbehoud van niet-boekhoudkundige aard voor het Gemeenschappelijk Centrum voor onderzoek (22) werd voor het begrotingsjaar 2007 gehandhaafd. Het aantal en het belang van de horizontale kwesties en andere nader te beziene punten blijven vrijwel gelijk aan die van de voorgaande jaren (23).

1.15.

De werkzaamheden om voor de directoraten-generaal Buitenlandse betrekkingen en Onderwijs en cultuur tot validatie te komen, zijn nog steeds aan de gang.

1.16.

De controle van de Rekenkamer bevestigde dat de besluiten van de rekenplichtige van de Commissie gegrond waren: de hangende kwesties en punten waren belangrijk.

1.17.

Sinds de overgang naar de boekhouding op transactiebasis heeft de Commissierekenplichtige de diensten van de Commissie uitgenodigd, waar dit relevant was (24) hun afsluitingsmethodiek achteraf te testen door gegevens uit begrotingsbronnen en uit de algemene boekhouding te combineren, teneinde de geschiktheid van de methoden te controleren. Er werden negen directoraten-generaal onderzocht (25); daarvan waren er zes gedeeltelijk betrokken bij deze tests, die minder dan 20 % van het totale afsluitingsbedrag betreffen, een ervan verbeterde zijn afsluitingsprocedures door ze te testen en te corrigeren (26), andere testten hun methodiek, maar corrigerende maatregelen werden uitgesteld (27), en sommige directoraten-generaal (28) hebben nog steeds geen tests achteraf van hun afsluitingsmethoden verricht. Dit kan leiden tot onnauwkeurigheden in de boekhoudgegevens.

1.17.

De rekenplichtige was van mening dat de boekhoudkundige gegevens voldoende precies waren voor het opstellen van de definitieve rekeningen.

1.18.

Sommige directoraten-generaal (die goed zijn voor ongeveer 20 % van het totale afsluitingsbedrag) stellen de afsluiting van hun te betalen kosten vast volgens een methode „pro rata temporis” (29). Maar als de in de boekhoudsystemen opgenomen contractgegevens waarop de berekeningen van de afsluiting berusten onjuist zijn of wijzigingen daarin niet worden aangebracht, kan dit de betrouwbaarheid van de rekeningen negatief beïnvloeden.

1.18.

Het kwaliteitscontroleplan van het belangrijkste betrokken directoraat-generaal was voornamelijk op contractuele termijnen gericht. 935 contracten werden gecontroleerd, waaronder alle contracten van lange duur. Dit brengt mee dat de overblijvende fouten in verband met contractuele termijnen zich voordoen bij contracten van korte duur, zodat zij een veel kleiner effect hebben op de afsluiting dan de voorbije jaren. In de steekproef van 20 transacties die de Rekenkamer voor dit directoraat-generaal heeft gecontroleerd, werden drie fouten vastgesteld die het gevolg waren van verkeerde contractuele termijnen. Dit is een verbetering ten opzichte van de voorbije jaren.

1.19.

Gedurende 2007 heeft de Commissie maatregelen getroffen om een volledige en juiste boeking te waarborgen van nieuwe voorfinancieringsbetalingen en de desbetreffende garanties, alsmede van nieuwe openstaande facturen/kostendeclaraties en de afsluiting.

1.20.

De door de Rekenkamer verrichte controle van leningen, inventarissen, vorderingen op lange termijn, geldmiddelen en kasequivalenten, personeelsbeloningen, voorzieningen, financiële en andere verplichtingen op lange termijn en reserves heeft geen significante bevindingen opgeleverd. Toch werden een aantal fouten inzake andere elementen geconstateerd, die hierna worden besproken.

1.21.

De Europese GNSS (30) -toezichtautoriteit (Autoriteit), een in 2004 opgericht EU-agentschap (31), nam op 1 januari 2007 officieel de verantwoordelijkheid (32) van de vroegere gemeenschappelijke onderneming Galileo (GOG) over. Het nieuwe orgaan zou oorspronkelijk functioneren als een publiek-privaat partnerschap; na een besluit van de Raad in november 2007 wordt het Galileo-programma thans gefinancierd uit de EU-begroting. Ondanks de ondertekening van overeenkomsten (33) tussen de belanghebbende partijen (GOG, Europees Ruimteagentschap, Autoriteit) was de eigendom van de activa van de projecten eind 2007 nog niet volledig van de GOG aan de Autoriteit overgedragen en was er geen lijst opgesteld van de Galileo-activa die in handen waren van het Europees Ruimteagentschap. Daarom heeft de Rekenkamer geen oordeel uitgesproken over de betrouwbaarheid van de rekeningen van de Autoriteit over het per 31 december 2007 afgesloten jaar.

1.21.

Eind 2007 was de eigendomsoverdracht van de activa van de projecten van het Europees Ruimteagentschap aan de Europese Gemeenschappen nog niet voltooid, ook al waren er tussen de belanghebbende partijen (de gemeenschappelijke onderneming Galileo, het Europees Ruimteagentschap en de Europese Toezichtsautoriteit voor het wereldwijd satellietsysteem) overeenkomsten ondertekend. Omdat er bij de overdracht van de activa sprake is van onzekerheid en vertraging, hebben de Europese Gemeenschappen voorzichtigheidshalve de activa van het programma niet in hun balans opgenomen. Het is de bedoeling dat de activa zullen worden opgenomen zodra deze kwestie in verband met de overdracht is opgelost.

1.22.

In de geconsolideerde jaarrekening van de Europese Gemeenschappen worden alle verrichtingen met risicokapitaal (218 miljoen euro per 31 december 2007) ingedeeld onder „investeringen op lange termijn” (activa beschikbaar voor verkoop). Ze worden opgenomen tegen de aanschafprijs, verminderd met eventuele voorzieningen voor waardeverminderingen, aangezien de reële waarde ervan thans niet op betrouwbare wijze kan worden vastgesteld. Hoewel een dergelijke waarderingsmethode in deze situatie aanvaardbaar is, wordt zij niet consequent toegepast. De Rekenkamer constateerde dat waardeverminderingen alleen berusten op afschrijvingen, waarbij voorlopige ramingen van de waardevermindering ter beschikking stonden van de beheerder van de verrichtingen (Europese Investeringsbank), maar niet aan de Commissie waren meegedeeld (34).

1.22.

In de periode van de MEDA-mandaten, die op deze risicokapitaalverrichtingen betrekking hebben, zijn de verslagleggings- en boekhoudnormen aanzienlijk gewijzigd. De ontwikkelingen werden gevolgd door de EIB en de Commissie, die momenteel samen de situatie beoordelen, waarbij zij zoeken naar de meest kosteneffectieve oplossing en ook rekening houden met de informatie die beschikbaar is op grond van de overeenkomsten die jaren geleden met de eindbegunstigden werden gesloten (en waarin bijgevolg de huidige verslagleggingsnormen niet zijn opgenomen). Dit onderzoek heeft bevestigd dat de actuele waardering van de risicokapitaalverrichtingen een uiterst tijdrovend werk is dat veel inspanningen vergt omdat de risicokapitaalverrichtingen zeer talrijk zijn en een complexe cascadestructuur hebben. De EIB heeft ook beklemtoond dat de waardering van de risicokapitaalverrichtingen voor zover mogelijk gebaseerd is op relevante internationale boekhoudbeginselen, met name IAS 39.

1.23.

De controle door de Rekenkamer van een representatieve statistische steekproef van 150 in het boekhoudsysteem opgenomen voorfinancieringen bracht een laag foutenpercentage aan het licht wat betreft de financiële impact ten aanzien van deze post op de balans. De frequentie van deze fouten wijst er echter op dat de nauwkeurigheid van de boekhoudkundige basisgegevens op het niveau van de operationele directoraten-generaal verder moet worden verbeterd. De meest voorkomende soorten fouten zijn:

—

posten betreffende voorfinanciering werden niet geboekt overeenkomstig de verschillende soorten beheer als gepresenteerd in de toelichting bij financiële staten;

—

er bleven bedragen aan voorfinanciering uitstaan, hoewel zij vóór het eind van het jaar door de begunstigden waren gebruikt.

1.24.

Voorts wezen aanvullende controlewerkzaamheden met betrekking tot de vaststelling en validatie van voorfinancieringen op problemen in verband met de volledigheid/juistheid van de balans:

1.24.

—

sommige betalingen werden in de economische resultatenrekening als uitgaven geboekt, terwijl ze als voorfinancieringen op de balans hadden moeten verschijnen;

—

sommige voorfinancieringen blijven op de balans hoewel de relevante informatie — zoals controlecertificaten — beschikbaar was om door te kunnen gaan met de verrekening ervan door de betrokken uitgaven te boeken op de economische resultatenrekening. Voorts werd geconstateerd dat de verrekening van de voorfinancieringen niet consistent werd aangepakt. Het directoraat-generaal Informatiemaatschappij en media verricht terecht een verrekening van de voorfinancieringen in geval van kostendeclaraties die niet vergezeld gaan van controlecertificaten, terwijl het directoraat-generaal Onderzoek in dezelfde omstandigheden de voorfinanciering laat bestaan.

—

De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat het een beproefde methode is om met zo weinig mogelijk vertraging tot verrekening van openstaande voorfinancieringsbedragen over te gaan en het is haar bedoeling dat al haar diensten dit zo snel mogelijk doen, zodra voldoende bewijsmateriaal voorhanden is. Ondertussen zorgen boekingen aan het einde van het jaar ervoor dat de bekritiseerde praktijk de betrouwbaarheid van de rekeningen niet in het gedrang brengt.

Voorts werken het directoraat-generaal Informatiemaatschappij en media en het directoraat-generaal Onderzoek samen om een gezamenlijke manier te vinden om dit punt overeenkomstig de aanbevelingen van de boekhoudkundige diensten aan te pakken.

1.25.

De controle van een representatieve statistische steekproef van 150 facturen/kostendeclaraties uit de in het boekhoudsysteem geregistreerde crediteurenpopulatie bracht een laag foutenpercentage aan het licht wat betreft de financiële impact ten aanzien van deze post op de balans. De frequentie van deze fouten wijst er echter op dat de betrouwbaarheid van de boekhoudkundige basisgegevens op het niveau van de operationele directoraten-generaal verder moet worden verbeterd. De meeste fouten betreffen facturen of kostendeclaraties die tegen een onjuist bedrag zijn geboekt.

1.26.

Bij de afhandeling van sommige facturen en kostendeclaraties werden aanzienlijke vertragingen vastgesteld. Dit is van invloed op de rekeningen, daar vertragingen bij de analyse van de ontvankelijkheid van facturen beletten dat de verrekening van de voorfinancieringen aanvangt. Dit kan leiden tot een onjuiste schuldenpositie jegens derden en tot het boeken van een uitgavenbedrag op basis van een schatting bij de afsluiting, in plaats van een bedrag dat is onderbouwd door reeds ontvangen facturen.

1.27.

Het boeken van betalingen onder het verkeerde beheerstype is van invloed op de juistheid van de uitsplitsing van de uitgaven naar beheerstype in de toelichting bij de economische resultatenrekening en in de rapportage per segment (zie ook paragraaf 1.23).

1.28.

Hoewel de toelichting bij de jaarrekening informatie bevat over het feit dat sommige verrichtingen waarschijnlijk op een later tijdstip zullen worden gecorrigeerd door de diensten van de Commissie of door de lidstaten, vermeldt zij nog steeds niet de bedragen en de uitgaventerreinen waarvoor eventueel nog nadere verificatie en goedkeuring van de rekeningen moet plaatsvinden (35).

1.28.

Op grond van het Financieel Reglement en de sectorale regelgeving op het gebied van landbouw en de structuurfondsen heeft de Commissie het recht om alle uitgaven te controleren, ook al is het jaren geleden dat deze zijn gedaan. De jaarrekening mag niet de indruk wekken dat alle betrokken uitgaven vanwege dit recht nog moeten worden aanvaard. Wanneer de bedragen van potentiële terugvorderingen kunnen worden gemeten, worden ze bekendgemaakt in de toelichtingen 5.3 en 5.4 bij de geconsolideerde jaarrekening.

1.29.

Op aanbeveling van de Rekenkamer is in de toelichting bij de jaarrekening meer informatie verstrekt over de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen. Maar de toelichting bij de jaarrekening bevat nog geen volledige en betrouwbare informatie over de door de lidstaten aangebrachte financiële correcties. Zij verschaft deze informatie met name wat betreft inhoudingen, terugvorderingen en uitstaande terugvorderingen op het terrein van de structurele maatregelen (36). Gezien het hoge aandeel niet-subsidiabele uitgaven — waarop herhaaldelijk is gewezen in de jaarverslagen van de Rekenkamer — en om te voldoen aan de eis, een getrouw beeld te geven, is de Rekenkamer van oordeel dat de toelichting bij de rekeningen deugdelijke informatie moet bevatten over deze correctiemechanismen.

1.29.

In hoofdstuk 6 van de jaarrekening 2007 wordt een overzicht gegeven van de procedures die van toepassing zijn voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen, alsook een zo goed mogelijke raming van het totale bedrag van dit soort terugvorderingen, waaronder terugvorderingen door de lidstaten in verband met landbouwuitgaven.

1.30.

Op grond van haar onderzoek naar de werkzaamheden van de verklarende instanties (37) herhaalt de Rekenkamer (38) haar twijfels over de nauwkeurigheid van de vorderingen op de lidstaten op landbouwgebied. Voorts merkt de Rekenkamer op dat het uiteenlopend beleid van de betaalorganen met betrekking tot de datum van schulderkenning leidt tot een inconsistente presentatie van de totale waarde van de schulden (zie de paragrafen 5.44 en 5.45).

1.30.

De Commissie is van mening dat de informatie die zij over de vorderingen van de lidstaten op het gebied van landbouw heeft ontvangen, voldoende betrouwbaar is voor de goedkeuring van de rekeningen.

1.31.

Bovendien blijkt uit de toelichting bij de rekeningen niet welke terugvorderingen werden gerealiseerd door mindering op een volgende betaling (compensatie).

1.31.

Zoals aangegeven in de toelichtingen bij de jaarrekening kon deze informatie in 2007 niet aan de hand van de informatiesystemen worden geïdentificeerd. Inmiddels heeft de Commissie de systemen in 2008 aangepast, zodat alle terugvorderingen die verricht zijn door op een volgende betaling een bedrag in mindering te brengen, thans geïdentificeerd en verklaard kunnen worden.

1.32.

Na de invoering door de Commissie van het activiteitengeoriënteerd begroten (Activity Based Budgeting, ABB) en het activiteitengeoriënteerd beheren (Activity Based Management, ABM) besloot de Rekenkamer haar specifieke beoordelingen in het kader van de DAS te herstructureren door de begroting te verdelen aan de hand van passende groepen/clusters van ABB-beleidsterreinen (zie tabel 1.2 ).

1.33.

De Rekenkamer hanteert een betrouwbaarheidsmodel dat berust op twee belangrijke bronnen van controle-informatie:

1.33.

a)

een beoordeling van het functioneren van de toezicht- en controlesystemen die worden toegepast bij de inning en uitbetaling van middelen uit de EU-begroting door de EU-instellingen, de lidstaten, regio's, derde landen enz., met het doel representatieve informatie te verschaffen over de toepassing en de werking van essentiële controles ten aanzien van de vraag of zij fouten kunnen voorkomen, dan wel kunnen ontdekken en corrigeren;

b)

controles, gebaseerd op representatieve statistische steekproeven van onderliggende verrichtingen met betrekking tot ontvangsten en uitgaven, tot op het niveau van de eindbegunstigde, met het doel rechtstreeks bewijs te verkrijgen inzake de wettigheid en regelmatigheid van betalingen.

b)

Op grond van de toepasselijke wetgeving (46) volgt de Commissie in verband met uitgaven die met Gemeenschapsmiddelen worden gefinancierd, een controlecyclus die zich over meerdere jaren uitstrekt. Zo past zij op het gebied van landbouw procedures voor de goedkeuring van de rekeningen toe, voor de structurele acties financiële correctiemechanismen en voor de maatregelen op interne beleidsterreinen en de externe maatregelen terugvorderingen. Fouten die in de loop van een meerjarig project worden opgespoord en de overeenstemmende onverschuldigd betaalde bedragen kunnen in een later jaar dan het gecontroleerde jaar worden teruggevorderd, bijvoorbeeld door op de eindbetaling de vastgestelde fout in mindering te brengen.

Met de beperkingen die in de jaarlijkse activiteitenverslagen 2007 zijn beschreven, verstrekken deze procedures die door de lidstaten en de Commissie worden toegepast, alsook de andere controlemaatregelen, redelijke zekerheid dat de middelen die aan de activiteiten van de Commissie zijn toegewezen, in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer voor hun geplande doel zijn gebruikt. De ingevoerde controleprocedures verstrekken de nodige garanties in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

De Commissie neemt bijgevolg haar eindverantwoordelijkheid voor de uitvoering van de begroting, zoals vereist door artikel 274 van het EG-Verdrag.

De Commissie juicht toe dat de Rekenkamer meer de klemtoon heeft gelegd op het onderzoek van de maatregelen die worden genomen om fouten op te sporen en recht te zetten, voornamelijk financiële correcties, goedkeuring van de rekeningen en terugvorderingen. De Commissie heeft aanzienlijke inspanningen geleverd om de kwaliteit van de door de lidstaten verstrekte gegevens in verband met terugvorderingen te verbeteren en is momenteel de volledigheid en de nauwkeurigheid van deze gegevens aan het controleren.

Er is vooruitgang geboekt wat betreft het verzamelen van betrouwbaar bewijsmateriaal over de werking van de meerjarige correctiemechanismen. De Commissie heeft aan de toelichtingen bij de jaarrekening van de Europese Gemeenschappen van het begrotingsjaar 2007 een nieuw hoofdstuk over de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen toegevoegd. In dit hoofdstuk wordt de procedure besproken die van toepassing is voor de terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen en een zo goed mogelijke raming van het totale teruggevorderde bedrag gegeven.

1.34.

De hiervoor beschreven hoofdbronnen kunnen worden aangevuld met twee andere bronnen:

a)

een analyse van de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeuren-generaal van de Commissie en de synthese daarvan, waarin wordt vermeld of de Commissie redelijke zekerheid heeft dat de bestaande systemen de wettigheid/regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen waarborgen;

b)

een onderzoek van het werk van andere controleurs, waaronder diegenen worden verstaan die onafhankelijk zijn van het beheers- en controleproces van de Gemeenschap (bv. de hoge controle-instanties in de lidstaten of derde landen) (47).

1.35.

Fouten kunnen betrekking hebben op een „betalingsvoorwaarde” of op een „ander nakomingsaspect”. In het algemeen wordt inbreuk gemaakt op de betalingsvoorwaarden wanneer de rechtsvoorschriften betreffende de steunregeling of het contract in kwestie niet worden nageleefd. Andere nakomingsaspecten hebben betrekking op specifieke te vervullen voorwaarden, die voortvloeien uit de betrokken beleidsdoelstellingen (milieubescherming, goede landbouwpraktijken enz.) of systeemvereisten (minimumaantal controles, voorgeschreven structuren en procedures enz.).

1.36.

De Rekenkamer merkt fouten aan als „kwantificeerbaar” of „niet-kwantificeerbaar”. De eerste categorie omvat de fouten die een directe en meetbare financiële impact hebben op het bedrag van de uit de EU-begroting gefinancierde onderliggende verrichtingen (48).

1.37.

Alleen kwantificeerbare fouten worden in aanmerking genomen bij de schatting van de financiële impact van fouten op de populatie als geheel. In dit verslag betreft de foutenfrequentie zowel kwantificeerbare als niet-kwantificeerbare fouten (49).

1.38.

Op de terreinen ontvangsten, economische en financiële zaken, en administratieve en andere uitgaven, waar de toezicht- en controlesystemen over het geheel genomen behoorlijk en correct worden toegepast (zie de paragrafen 4.40 en 4.41, 10.32 en 10.33, en 11.25), schat de Rekenkamer de financiële impact van de fouten op minder dan 2 % van de totale bedragen (zie tabel 1.3 ). Tevens werd tijdens de beoordeling door de Rekenkamer van de verklaringen van de directeuren-generaal en de gedelegeerde ordonnateurs bevestigd dat er geen of slechts kleine punten van voorbehoud nodig waren (zie de paragrafen 2.6, 2.7 en 2.9 en tabel 2.1 ).

1.38.

De conclusies van het syntheseverslag 2007 luiden dat de bestaande internecontrolesystemen — met de beperkingen die in de jaarlijkse activiteitenverslagen 2007 zijn beschreven — redelijke zekerheid verstrekken dat de middelen die aan de activiteiten van de Commissie zijn toegewezen, in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer voor hun geplande doel zijn gebruikt.

1.39.

Ten aanzien van landbouw en natuurlijke hulpbronnen, cohesie, onderzoek, energie en vervoer, externe steun, ontwikkeling en uitbreiding, en onderwijs en burgerschap, waar de toezicht- en controlesystemen in het beste geval slechts deels doeltreffend zijn, (zie de paragrafen 5.50-5.55, 6.32, 7.40 en 7.41, 8.31 en 8.32, en 9.25), schat de Rekenkamer dat de fouten een financiële impact hebben van meer dan 2 % van de totale uitgaven (55) (zie tabel 1.3 ). Verder bevestigde de beoordeling door de Rekenkamer van de verklaringen van de directeuren-generaal en de gedelegeerde ordonnateurs dat er op de betrokken terreinen ernstig voorbehoud werd gemaakt dan wel, naar het oordeel van de Rekenkamer, had moeten worden gemaakt (zie de paragrafen 2.6-2.11 en tabel 2.1 ).

1.39.

De Commissie wil ervoor zorgen dat de toezicht- en controlesystemen doeltreffend zijn om fouten op te sporen en recht te zetten, rekening houdend met de kosten en baten van controles die ter plaatse moeten worden verricht. Haar actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader is grotendeels uitgevoerd en geleidelijk aan kunnen verbeteringen worden vastgesteld. Het volledige effect van dit plan wordt op langere termijn verwacht.

1.40.

In vergelijking met voorgaande jaren werden de volgende wijzigingen geconstateerd. In de steekproefschatting werd een lager foutenpercentage geconstateerd op de beleidsterreinen die vroeger vielen onder intern beleid (58) en externe maatregelen (59) (zie tabel 1.3 ). De waarde van de onder het GBCS vallende landbouwuitgaven is aanzienlijk toegenomen door de opname van uitgavengebieden met een hoger risico, waaronder olijfolie. De Rekenkamer concludeert evenwel dat het GBCS het risico van onregelmatige uitgaven nog steeds doeltreffend beperkt, mits het correct wordt toegepast en er nauwkeurige en betrouwbare gegevens over de BTR-betalingen worden ingevoerd op basis van de toegewezen rechten. De recente opneming van steunregelingen in de BTR, zoals die voor olijfolie, vormt een positieve ontwikkeling, hoewel ze op korte termijn tot een hogere foutenfrequentie zou kunnen leiden (zie paragraaf 5.52).

1.40.

De Commissie wenst er tevens op te wijzen dat op het gebied van cohesie het aandeel van de projecten waarin geen fouten werden opgespoord, toegenomen is en dat de globale beoordeling van de Rekenkamer van de toezicht- en controlesystemen van „niet doeltreffend” naar „deels doeltreffend” verbeterd is.

1.41.

De Rekenkamer wijst erop dat haar controles op de terreinen landbouw en natuurlijke hulpbronnen, cohesie, onderzoek, energie en vervoer, en onderwijs en burgerschap aantonen dat ingewikkelde of onduidelijke subsidiabiliteitscriteria of complexe rechtsvoorschriften een aanzienlijke impact hebben op de wettigheid en/of regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (60).

1.41.

Vereenvoudiging is een belangrijk onderdeel van het programma voor betere regelgeving van de Commissie. Ook de lidstaten moeten de subsidiabiliteitscriteria in hun nationale programma's vereenvoudigen. Een bepaalde mate van complexiteit is echter onvermijdelijk en moet aan bod komen in toekomstige besprekingen over de vraag welk risico toelaatbaar is.

1.42.

Uit paragraaf 1.39 en tabel 1.3 blijkt dat qua waarde op de meeste uitgaven slechts gedeeltelijk of geheel ondoeltreffend toezicht en controle wordt gehouden, en dat de onderliggende verrichtingen nog steeds een materieel foutenpercentage bevatten. Toch blijkt uit het onderhavige en de voorgaande jaarverslagen het volgende:

a)

de internecontroleregelingen van de Commissie worden steeds beter (d.w.z. jaarlijkse activiteitenverslagen — zie de paragrafen 2.8, 2.10-2.12 en 2.37) of op een hoog peil blijven (d.w.z. naleving van de internecontrolenormen — zie de paragrafen 2.25 en 2.39);

b)

de Commissie heeft vooruitgang geboekt met de uitvoering van haar actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader (zie de paragrafen 2.29-2.36 en 2.39);

c)

het begrotingsbeheer van de Commissie is de laatste jaren verbeterd (zie de paragrafen 3.4, 3.6, 3.11, 3.15 en 3.30-3.32).

1.42.

De beoordeling van de Rekenkamer betreft de doeltreffendheid van toezicht en controle bij het voorkomen van fouten. Het internecontrolekader van de Gemeenschap omvat zowel controles die nodig zijn om fouten op te sporen en recht te zetten, als controles die moeten voorkomen dat er zich fouten voordoen. De Commissie zal het effect van dit internecontrolekader op de doeltreffendheid van de systemen in hun geheel beoordelen.

1.43.

Uit de EU-begroting worden betalingen gedaan aan miljoenen individuele eindbegunstigden). Die betalingen zijn gebaseerd op de naleving door de eindbegunstigden van de voorwaarden in de regelgeving (bijvoorbeeld dat de begunstigden of de kosten moeten voldoen aan soms ingewikkelde subsidiabiliteitsregels), en op de juistheid en realiteit van de onderliggende activiteiten en/of kosten. Sommige van deze financieringsvoorwaarden zijn vastgelegd in communautaire regelgeving, waaronder algemeen geldende regels zoals de richtlijnen voor het plaatsen van overheidsopdrachten, terwijl andere worden vastgesteld door de lidstaten. De eindbegunstigden worden hetzij rechtstreeks betaald (zoals bij rechtstreeks beheer), hetzij door de autoriteiten van de lidstaten, die de gedeclareerde subsidiabele uitgaven vergoeden (met name bij gedeeld beheer).

1.44.

De betalingen zijn wettig en regelmatig wanneer aan deze voorwaarden is voldaan en de juiste begunstigden de juiste bedragen op het juiste moment ontvangen. Dit vergt een adequate vorm van toezicht en controle. Zorgen voor een juiste besteding van de begrotingsgelden — de uitgaven zijn wettig en regelmatig en worden doelmatig gedaan — is de verantwoordelijkheid van de Commissie. Voor ongeveer 80 % van de uitgaven — cohesie en landbouw — wordt de uitvoeringstaak gedeeld met de lidstaten, hetgeen in de praktijk betekent dat deze specifieke plichten hebben: zij moeten projecten selecteren voor financiering, betalingen verrichten, controlesystemen toepassen die zorgen voor een effectief risicobeheer, en rapporteren over de resultaten.

1.45.

Er zijn vele factoren die bepalen of er al dan niet fouten optreden, en of ze al dan niet worden voorkomen, dan wel worden ontdekt en gecorrigeerd door de controlesystemen. Deze factoren zijn onder meer de complexiteit van de subsidiabiliteitsregels en de verplichtingen waaraan de begunstigden moeten voldoen, alsmede de mate waarin zij daarmee vertrouwd zijn; de manier waarop aanvragen worden ingediend en verwerkt; het aantal en de omvang van de verrichte controles; de hoogte van de sancties die begunstigden met te hoge aanvragen worden opgelegd wanneer fouten worden ontdekt, en de zichtbaarheid — met het daarbij horende afschrikwekkend effect — van de controleprocedures. Vandaar, dat goed opgestelde regels en verordeningen die maar voor één uitleg vatbaar en eenvoudig toe te passen zijn, het risico van fouten verminderen.

1.46.

Welke beheersvorm ook wordt toegepast, de toezicht- en controleregelingen passen in een kader met drie brede functionele niveaus:

a)

eerstelijnscontroles, waarbij wordt nagegaan of de eindbegunstigden hun wettelijke verplichtingen nakomen;

b)

tweedelijnscontroles, waarbij de doeltreffendheid van de eerstelijnscontroles wordt nagegaan;

c)

algehele supervisie van de Commissie, om te verzekeren dat de lidstaten en/of de directoraten-generaal van de Commissie zich aan hun verplichtingen en verantwoordelijkheden inzake hun begrotingsbeheer houden (62).

1.47.

De aard van de EU-uitgaven houdt in dat het grootste foutenrisico zich voordoet op het niveau van de eindbegunstigde, die opzettelijk, dan wel door nalatigheid of onoplettendheid om terugbetaling verzoekt van uitgaven die niet in aanmerking komen omdat ze niet aan de voorwaarden in de regelgeving voldoen, onvoldoende gedocumenteerd of onjuist berekend zijn. Dat wordt door de eerdere controlebevindingen van de Rekenkamer alsook door die in dit jaarverslag bevestigd (zie de paragrafen 5.12-5.16, 6.22-6.27, 7.14-7.22, 8.9, 9.8-9.11 en 10.16-10.19). Niet alleen doet het hoogste risico zich op dit niveau voor, maar ook kunnen fouten vaak alleen met zekerheid ter plaatse worden ontdekt, en zijn controles aan de hand van stukken slechts ten dele doeltreffend. Samen met het feit dat jaarlijks vele miljoenen betalingen worden verricht, betekent dit dat eerstelijnscontroles duur zijn, waarbij de totale kosten rechtstreeks evenredig zijn aan de dekkingsgraad.

1.47.

De Commissie is het ermee eens dat controles van vorderingen op basis van de documenten slechts deels doeltreffend kunnen zijn om fouten te voorkomen. Daarom verhoogt het internecontrolekader van de Commissie de betrouwbaarheid van de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven over een periode van meerdere jaren door een groter aantal controles ter plaatse.

1.48.

Controles ter plaatse op dit niveau betreffen vaak slechts een klein deel (gewoonlijk 5 à 10 % per jaar, afhankelijk van het terrein) van de individuele aanvragen. De Rekenkamer constateerde tekortkomingen in de controles betreffende de landbouw (zie de paragrafen 5.27 en 5.28, 5.30-5.32 en 5.34-5.36) en het cohesiebeleid (zie paragraaf 6.29), die voortvloeien uit tekortkomingen bij de autoriteiten van de lidstaten. Gevallen van eerstelijnscontroles van slechte kwaliteit werden ook ontdekt bij direct beheer, zoals controles op het niveau van de Commissie van terugbetalingen aan begunstigden op het gebied van onderzoek, die niet bevredigend werkten (paragrafen 7.29 en 7.30) en controles van slechte kwaliteit, verricht door onafhankelijke auditors op afzonderlijke aanvragen (zie de paragrafen 7.32 en 7.33, 10.29 en 10.30).

1.48.

Het is waar dat er maar zelden voor alle begunstigden van de regeling controles ter plaatse worden verricht, aangezien controles ter plaatse te duur zijn, doch de verplichte administratieve controles worden altijd voor alle afzonderlijke vorderingen verricht.

1.49.

Eerstelijnscontroles zijn van dien aard, dat slechte prestaties op dit niveau niet rechtstreeks kunnen worden gecompenseerd door tweedelijnscontroles. De doeltreffendheid van laatstgenoemde hangt dus af van de vraag of zij kunnen bijdragen tot passende controleregelingen op het eerste niveau, en niet van hun geschiktheid om afzonderlijke fouten te ontdekken en te corrigeren. Uit de controlewerkzaamheden van de Rekenkamer betreffende het begrotingsjaar 2007 bleek andermaal dat de tweedelijnscontroles van de lidstaten en de supervisiecontroles van de Commissie (63) niet de gewenste doeltreffendheidsgraad bereiken. De Rekenkamer constateerde bijvoorbeeld tekortkomingen in:

1.49.

Met haar toezicht wil de Commissie de beheers- en controlesystemen verbeteren, zodat daarmee fouten kunnen worden voorkomen, opgespoord en rechtgezet, zoals door de Rekenkamer wordt aanbevolen, en wil zij garanderen dat de vereiste corrigerende maatregelen worden genomen. Het doel van het toezicht is niet het opsporen van afzonderlijke fouten.

a)

de conformiteitsgoedkeuring van de Commissie inzake landbouw (zie de paragrafen 5.47 en 5.48);

a)

De vaststellingen van de Rekenkamer in de paragrafen 5.47 en 5.48 zijn inherent aan het mechanisme van conformiteitsgoedkeuring op het gebied van landbouw en kunnen derhalve niet als tekortkomingen van dat mechanisme worden beschouwd. De Commissie is van mening dat het mechanisme goed werkt en zijn doelstellingen volledig verwezenlijkt, namelijk de uitgaven die niet in overeenstemming met de Gemeenschapsvoorschriften zijn gedaan, uitsluiten van financiering door de Gemeenschap.

Wanneer bij de conformiteitsgoedkeuring wordt vastgesteld dat begunstigden ten onrechte betalingen hebben ontvangen, moeten de lidstaten vervolgens de betrokken bedragen van die begunstigden terugvorderen. Ook wanneer geen terugvorderingen van begunstigden noodzakelijk zijn omdat de financiële correctie alleen betrekking heeft op tekortkomingen in het beheers- en controlesysteem van de lidstaten en niet op onverschuldigde betalingen, zijn deze correcties toch een belangrijk middel om de systemen van de lidstaten te verbeteren en aldus onregelmatige betalingen aan begunstigden te voorkomen of op te sporen en terug te vorderen.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 5.47 en 5.48.

b)

controles betreffende de uitgaven voor cohesie (zie de paragrafen 6.30 en 6.31);

b)

De Commissie is van mening dat de controles van de Rekenkamer op het gebied van het cohesiebeleid in de meeste gevallen tot doeltreffende corrigerende maatregelen en operationeel nuttige resultaten hebben geleid. Voorts zijn de resultaten van de controleactiviteit in detail in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de bevoegde directoraten-generaal uiteengezet, inzonderheid de corrigerende maatregelen, de opschortingen en de financiële correcties.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 6.30 en 6.31.

c)

financiële controles achteraf betreffende onderzoek, energie en vervoer (zie paragraaf 7.34), en

c)

De directoraten-generaal voor onderzoek hebben in 2007 hun inspanningen op het gebied van controle aanzienlijk verhoogd en hun jaarlijkse doelstellingen bereikt.

De aandacht gaat nu uit naar de correctie van de opgespoorde fouten. De directoraten-generaal voor onderzoek trachten actief de toezichtinstrumenten te verbeteren en vaardigen meer precieze administratieve en financiële richtsnoeren uit. Deze richtsnoeren moeten de doeltreffendheid en de volledigheid van de terugvorderingen verbeteren (waaronder extrapolatie en follow-up van de vaststellingen van de Rekenkamer).

d)

voorafgaande garantieverklaringen betreffende de beheerskwaliteit en de desbetreffende controlebezoeken (zie de paragrafen 9.16, 9.17 en 9.20).

d)

Het directoraat-generaal Justitie, vrijheid en veiligheid heeft zijn richtsnoeren verbeterd en heeft een actieplan opgesteld om zijn toezichtbezoeken te voltooien. Zie de antwoorden op de paragrafen 9.16, 9.17 en 9.20.

1.50.

Ontoereikende eerste- en tweedelijnscontroles kunnen niet worden gecompenseerd door de supervisie van de Commissie. Deze supervisie heeft ten doel, ervoor te zorgen dat er deugdelijke regelingen voor de eerste- en tweedelijnscontroles zijn ingevoerd, en dat ze effectief worden toegepast. Tekortkomingen op de lagere niveaus moeten worden gesignaleerd (bijvoorbeeld in de jaarlijkse activiteitenverslagen van de directoraten-generaal) en er dienen maatregelen te worden getroffen om de situatie te verhelpen (zie paragraaf 2.40). Supervisie vindt plaats op verschillende niveaus binnen de Commissie, zowel bij de directoraten-generaal die uitgaven onder gedeeld beheer verrichten, als op het hoogste niveau van de Commissie ten aanzien van individuele directoraten-generaal.

1.50.

Op het gebied van landbouw worden de tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van de lidstaten door middel van de conformiteitsgoedkeuring opgespoord, wat ertoe kan leiden dat de lidstaten financiële correcties worden opgelegd. Deze correcties zijn een belangrijk middel om de systemen van de lidstaten te verbeteren en op die manier onregelmatige betalingen aan begunstigden te voorkomen, op te sporen en recht te zetten.

1.51.

Dit proces wordt gehinderd door factoren die rechtstreeks verband houden met het aantal begunstigden, de complexiteit van de regels, de moeilijkheid om de naleving te controleren en het afschrikwekkend effect van financiële correcties en sancties.

1.51.

Dit zijn risico's die inherent zijn aan bepaalde beleidsterreinen en waarmee rekening moet worden gehouden bij het vaststellen van de controlestrategie, vooral in het kader van meerjarige programma's.

1.52.

In Advies nr. 2/2004 beveelt de Rekenkamer aan voor de controlesystemen betreffende de communautaire uitgaven een juist evenwicht te bereiken tussen de kosten van de controles en de baten ervan in die zin dat het foutenrisico in de verrichtingen tot een redelijk niveau wordt teruggebracht (restrisico). Daarvoor is nodig dat allen die aan het begrotingsproces deelnemen, het volgende inzien:

1.52.

De Commissie is het eens met de aanbevelingen in advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer en voert deze uit in het kader van haar actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader (zie haar voortgangsverslag COM(2008) 110 def.). Zij zet haar werkzaamheden in verband met de kosten en baten van controles in het kader van punt 10 van dit actieplan voort en zal tegen eind 2008 het debat over toelaatbaar risico opnieuw lanceren.

a)

niet alle eindbegunstigden kunnen ter plaatse worden gecontroleerd en dus zal er altijd wel enig restrisico blijven. Kernpunt is, dat risico op een passend (toelaatbaar) niveau te houden, gelet op de aard van de verschillende soorten uitgaven, de complexiteit van de bestaande regels en het afschrikwekkend effect van de beschikbare sancties;

b)

de kosten van controle zijn belangrijk, zowel voor de EU-begroting als voor de lidstaten of begunstigde staten;

b)

Het zijn met name de kosten van controles ter plaatse die hoog zijn.

c)

het evenwicht tussen kosten en restrisico op afzonderlijke uitgaventerreinen is zo belangrijk dat het zou moeten worden vastgesteld op politiek niveau (d.w.z. door de begrotings-/kwijtingverlenende autoriteiten) uit naam van de burgers van de Unie;

d)

als een regeling niet bevredigend kan worden uitgevoerd tegen aanvaardbare kosten en met een toelaatbaar risico, moet ze opnieuw worden bezien.

1.53.

De invoering van een internecontrolekader op basis van deze rationele beginselen zou het mogelijk maken de controlesystemen te definiëren uit een oogpunt van te bereiken resultaten (outputgericht) (64) en overeengekomen criteria waarmee de prestaties van die systemen kunnen worden beoordeeld en gecontroleerd.

1.53.

De Commissie zal dit idee onderzoeken. De huidige richtsnoeren op het gebied van het cohesiebeleid moedigen reeds een resultaatsgeoriënteerde aanpak van controles aan, die gebaseerd is op de foutenpercentages die worden vastgesteld en het verloop daarvan mettertijd. In de wetgeving voor de periode 2007-2013 is voorgeschreven dat de foutenpercentages worden gevolgd en bekendgemaakt. Op het gebied van landbouw worden de resultaten van de op grond van het GBCS verplichte controles nauwgezet gevolgd.

1.54.

De Rekenkamer moedigt de Commissie aan, haar analyse van de controlekosten en van de verschillende risiconiveaus inherent aan de uitgaventerreinen (65) te voltooien. Een realistische, doorzichtige, rationele en kosteneffectieve aanpak van het risicobeheer zou naar het oordeel van de Rekenkamer zowel de belastingplichtigen als de begunstigden ten goede komen.

2.1.

Dit hoofdstuk handelt over de vooruitgang die de Commissie in 2007 heeft geboekt met het verbeteren van de doeltreffendheid van haar toezicht- en controlesystemen in haar directoraten-generaal teneinde de wettigheid en regelmatigheid van uit de EU-begroting gefinancierde verrichtingen te waarborgen. Er wordt met name ingegaan op de mate waarin:

2.1.

a)

de „management representations” in de jaarlijkse activiteitenverslagen en de verklaringen van de directeuren-generaal en in het syntheseverslag van de Commissie worden bevestigd door de controlebevindingen van de Rekenkamer (paragrafen 2.2-2.14);

b)

de Commissie erin is geslaagd de zekerheid over de wettigheid en regelmatigheid te verhogen door het gebruik van indicatoren, relevante materialiteitscriteria en jaarlijkse overzichten (paragrafen 2.15-2.23);

c)

de Commissie vooruitgang heeft geboekt bij de tenuitvoerlegging van internecontrolenormen en het internecontrolekader en zij de impact daarvan op de uitgaven voor 2007 heeft kunnen aantonen (paragrafen 2.24-2.36).

c)

De Commissie is van oordeel dat de bestaande internecontrolesystemen, binnen de grenzen als beschreven in de jaarlijkse activiteitenverslagen van 2007, redelijke zekerheid verschaffen over het feit dat de voor haar activiteiten toegewezen middelen voor het beoogde doel en overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer werden gebruikt. De ingevoerde controleprocedures en de follow-up van de controlebevindingen van de Rekenkamer verschaffen de nodige waarborgen voor de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

De Commissie treft maatregelen om haar internecontrolesysteem verder te verbeteren in het licht van haar eigen ervaring en om de problemen op te lossen die controleurs aan de orde stellen. In 2007 zijn in dit kader de internecontrolenormen voor doeltreffend beheer herzien, is de uitvoering van het actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader voortgezet en zijn de richtsnoeren voor de jaarlijkse activiteitenverslagen herzien.

Problemen zoals genoemd in de punten van voorbehoud van de gedelegeerde ordonnateurs worden door de Commissie momenteel aangepakt. De Commissie zal duidelijk maken hoe de Rekenkamer in het jaarverslag dat zij overeenkomstig het Verdrag uitbrengt en de beheerder in zijn meerjarige beoordeling tot verschillende conclusies kunnen komen; de laatstgenoemde neemt de maatregelen in aanmerking die zijn getroffen om de in het betrokken jaar gemaakte fouten te ontdekken en te corrigeren.

2.2.

Door het vaststellen van het syntheseverslag neemt de Commissie de politieke verantwoordelijkheid op zich voor de operationele uitvoering van de begroting door haar directeuren-generaal (1). De Commissie is van oordeel dat de ingevoerde controleprocedures de nodige zekerheid bieden over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen, waarvoor de Commissie krachtens artikel 274 van het EG-Verdrag de volledige verantwoordelijkheid neemt.

2.3.

De Commissie erkent niettemin dat verdere inspanningen nodig zijn om een aantal tekortkomingen te verhelpen, met name die ten aanzien waarvan de gedelegeerde ordonnateurs nadrukkelijk een voorbehoud hebben gemaakt en die welke zich voordeden op de begrotingsterreinen die door de Rekenkamer onbevredigend werden geacht. In dit verband is de Rekenkamer van oordeel dat sommige punten van voorbehoud verder moeten reiken dan hetgeen werd aangegeven door de directeuren-generaal van de Commissie (paragraaf 2.12 en tabel 2.1 ).

2.3.

De Commissie is ingenomen met de betere beoordeling door de Rekenkamer in tabel 2.1 betreffende het bewijs dat de directeuren-generaal in hun jaarlijkse activiteitenverslagen 2007 verschaften voor de DAS van de Rekenkamer.

2.4.

Wat betreft de structuurfondsen vermeldt de Commissie dat zij geaggregeerde cijfers heeft verstrekt voor de financiële correcties die door de lidstaten op nationaal niveau worden toegepast door middel van onttrekkingen en terugvorderingen (8). De Commissie moet in haar syntheseverslag echter meer de nadruk leggen op de leemten en inconsistenties in de van de lidstaten afkomstige gegevens. De maatregelen ter verbetering van de kwaliteit van de informatie moeten dus niet beperkt blijven tot de Commissie, zoals wordt gesteld in het syntheseverslag, maar uitgebreid tot de lidstaten (zie ook de paragrafen 1.42, 2.31-2.33 en 3.26-3.28).

2.4.

Uit de bijlage bij het jaarverslag over de structuurfondsen 2006, waarnaar in het syntheseverslag wordt verwezen (COM(2008) 338 def.), en de jaarrekeningen 2007 blijkt dat de van de lidstaten afkomstige gegevens leemten en inconsistenties vertonen.

2.5.

Sommige van de meerjarendoelstellingen van de Commissie worden door haar anders beoordeeld dan door de Rekenkamer. Zo vindt de Commissie dat haar doelstellingen om tot een doeltreffend internecontrolesysteem te komen en de verantwoordingsplicht door middel van jaarlijkse activiteitenverslagen te versterken, zijn verwezenlijkt. De Rekenkamer merkt echter op dat, hoewel er internecontrolenormen zijn ingevoerd, de doeltreffendheid van een aantal toezicht- en controlesystemen voor het voorkomen, dan wel het ontdekken en corrigeren van fouten, nog niet aantoonbaar is (zie ook paragraaf 2.26) en dat de reikwijdte en de omvang van sommige punten van voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen groter zouden moeten zijn, wil hun potentiële impact volledig tot zijn recht komen (zie paragraaf 2.12).

2.5.

In het syntheseverslag van de Commissie (COM(2008) 338 def., bijlage 3) wordt een aantal van de initiatieven ter verwezenlijking van de doelstellingen aangemerkt als afgerond. Dit houdt niet in dat er volgens de Commissie in de toekomst geen verdere maatregelen hoeven te worden getroffen om de internecontrolesystemen of de jaarlijkse activiteitenverslagen te verbeteren. De Commissie streeft ernaar haar internecontrolesysteem voortdurend te verbeteren.

2.6.

Bij haar onderzoek van de jaarlijkse activiteitenverslagen en de verklaringen van de directeuren-generaal ging de Rekenkamer na in hoeverre deze een getrouw (dus niet al te vertekend) beeld geven van de doeltreffendheid van de opgezette procedures. Zij onderzocht meer bepaald of de toezicht- en controlesystemen de nodige zekerheid bieden ten aanzien van de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.

2.7.

Er werd een onderzoek verricht van alle jaarlijkse activiteitenverslagen, aangevuld met een grondige analyse van die van 15 directoraten-generaal.

2.8.

In de richtsnoeren (9) voor de jaarlijkse activiteitenverslagen 2007 werd benadrukt dat de centrale diensten van de Commissie de behoefte te kennen hadden gegeven om het verband te verduidelijken tussen de doeltreffendheid van de internecontrolesystemen en de grondslag van de verklaringen. In de praktijk lichtten de meeste directeuren-generaal gedetailleerd toe op welke „bouwstenen” of kernelementen zij hun zekerheid hebben gebaseerd.

2.9.

Alle directeuren-generaal verklaarden redelijke zekerheid te hebben verkregen dat de hun toegewezen middelen voor de beoogde doelen waren gebruikt en dat de interne controles die zij hadden ingevoerd de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen waarborgden, waarbij in bepaalde gevallen een voorbehoud werd gemaakt. De Rekenkamer beoordeelde de onderbouwing van deze verklaringen door hun bereik en impact te vergelijken met de resultaten van haar eigen controle.

2.10.

Van de 40 verklaringen voor 2007 zijn er 13 (10) die één of meer punten van voorbehoud bevatten, waarvan het merendeel betrekking heeft op tekortkomingen inzake de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen. Het totale aantal daalde van 20 (2006) naar 17 (2007), maar hun gezamenlijke financiële impact nam toe.

2.11.

Voor de directoraten-generaal Regionaal beleid en Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen steeg de geschatte financiële impact van hun punten van voorbehoud in totaal van ongeveer 140 miljoen euro in 2006 tot bijna 725 miljoen euro in 2007 (11). Bij het directoraat-generaal Landbouw en plattelandsontwikkeling is het nieuwe voorbehoud voor 2007 inzake de uitgaven voor plattelandsontwikkeling gebaseerd op informatie van de lidstaten die een foutenpercentage van meer dan 3 % vertoont. Deze informatie was echter niet gevalideerd door de verklarende instanties of geaccepteerd door het directoraat-generaal. Tabel 2.1 geeft de belangrijkste punten van voorbehoud in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen weer.

2.11.

In hun jaarlijkse activiteitenverslagen vermelden de directeuren-generaal Regionaal beleid en Werkgelegenheid, sociale zaken en gelijke kansen de bedragen die op het spel staan — namelijk de betalingen met betrekking tot de systemen die gebreken vertonen — en kwantificeren zij de financiële impact. Het laatste gebeurt door te verwijzen naar de forfaitaire correcties voor gebreken in de beheers- en controlesystemen. De Commissie is van mening dat deze aanpak ertoe leidt dat de potentiële financiële impact van de ontdekte gebreken adequaat wordt beoordeeld.

2.12.

Uit de tabel blijkt dat de jaarlijkse activiteitenverslagen alleen voor de administratieve uitgaven en voor economische en financiële zaken duidelijke en ondubbelzinnige controle-informatie leveren voor de DAS-conclusies van de Rekenkamer. Op de meeste beleidsterreinen sluiten de jaarlijkse activiteitenverslagen beter dan in de voorgaande jaren aan bij de specifieke beoordeling in het kader van de DAS, vooral voor het landbouw- en het cohesiebeleid. Toch merkt de Rekenkamer op dat de reikwijdte en de omvang van deze punten van voorbehoud groter zouden moeten zijn, wil hun potentiële impact volledig tot zijn recht komen, en dat de conclusies van de directeuren-generaal over de wettigheid en regelmatigheid van de EU-uitgaven op een aantal beleidsterreinen nog steeds positiever zijn dan de controlebevindingen van de Rekenkamer zelf.

2.12.

Terwijl de Rekenkamer zich in haar jaarlijkse betrouwbaarheidverklaring uitspreekt over de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen (overeenkomstig het EG-Verdrag), spitst de verklaring van de directeuren-generaal zich toe op de vraag of de middelen voor de beoogde doelen zijn gebruikt en hoe doeltreffend de controles waren bij het ontdekken en corrigeren van fouten — de meerjarige aard van de controles in aanmerking nemend. De directeuren-generaal formuleren een oordeel over het beheer op basis van informatie komende uit de controlewerkzaamheden van de Commissie zelf, de verslagen en opmerkingen van de Rekenkamer en eventueel de controleresultaten van de lidstaten.

2.13.

Wat betreft het beleidsterrein onderwijs en burgerschap is de door de directeuren-generaal verschafte zekerheid in enkele belangrijke opzichten niet verenigbaar met de bevindingen van de Rekenkamer. De Rekenkamer ontdekte significante gebreken in de procedures voor verklaringen vooraf die onder de verantwoordelijkheid van het directoraat-generaal Onderwijs en cultuur vallen (zie de paragrafen 9.17 en 9.25), maar deze leidden niet tot een voorbehoud van de directeur-generaal. Bij het directoraat-generaal Communicatie is er een voorbehoud wegens het ontbreken van gestructureerde controles achteraf, maar de Rekenkamer stelt ook significante tekortkomingen vast in de controles vooraf (zie de paragrafen 9.23 en 9.25).

2.13.

Het directoraat-generaal Onderwijs en cultuur (DG EAC) ontleent zijn zekerheid aan diverse controles en niet alleen aan de procedure ter beoordeling van de voorafgaande garantieverklaring.

2.14.

Op het beleidsterrein externe steun, ontwikkeling en uitbreiding constateert de Rekenkamer dat de onderliggende verrichtingen — vooral die welke worden beheerd door uitvoerende organisaties — een materieel foutenpercentage vertonen wat betreft de wettigheid en regelmatigheid (zie paragraaf 8.31) en dat de toezicht- en controlesystemen deels doeltreffend zijn (zie paragraaf 8.32). Deze bevindingen komen niet voldoende tot uitdrukking in de punten van voorbehoud van de directeuren-generaal.

2.14.

De Rekenkamer beoordeelt eventuele materialiteit op basis van een steekproef van verrichtingen uit alle directoraten-generaal. Niettemin staat het elke directeur-generaal vrij de materialiteit voor zijn eigen terrein te beoordelen en te melden.

2.15.

De Commissie legde bijzondere nadruk op het verschaffen van indicatoren inzake de wettigheid in de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2007 (12). De meeste directeuren-generaal werkten met de indicatieve internecontroletemplates om aan te tonen hoe de relevante bepalingen uit wet- en regelgeving en contracten zijn nageleefd en hoe ze in verband kunnen worden gebracht met redelijke zekerheid (13). Bij één directoraat-generaal zijn de gebruikte basisgegevens echter niet betrouwbaar en/of is het verband met de wettigheid en regelmatigheid niet duidelijk vastgesteld (14). Bijna alle directeuren-generaal hebben nagelaten vergelijkbare indicatoren voor de voorgaande jaren te vermelden en doelen inzake de wettigheid en regelmatigheid te stellen (15).

2.15.

De Commissie heeft verschillende internecontroletemplates ontwikkeld om de controlestrategieën op geharmoniseerde wijze weer te geven, afgestemd op verschillende beheersaangelegenheden of -methoden. De jaarlijkse activiteitenverslagen 2007 waren de eerste waarin moest worden gebruikgemaakt van indicatoren voor wettigheid en regelmatigheid, ter vereenvoudiging van de controle van en verslaglegging over de wettigheid en regelmatigheid van verrichtingen. De Commissie beschouwt dit als een belangrijke stap vooruit, maar erkent dat de indicatoren wat betreft betrouwbaarheid en duidelijkheid nog voor verbetering vatbaar zijn. Zij moeten eenvoudig en breed toepasbaar zijn voor follow-up en controle.

2.16.

Artikel 53 ter, lid 3, van het herziene Financieel Reglement (16) bepaalt: „Daartoe stellen de lidstaten op het passende nationale niveau jaarlijks een overzicht van de beschikbare controles en verklaringen op” (17). Volgens de instructies van de centrale diensten van de Commissie moeten de directeuren-generaal een voorlopige beoordeling geven van de zekerheid die zij ontlenen aan de jaarlijkse overzichten in de jaarlijkse activiteitenverslagen over 2007 (18).

2.17.

De Rekenkamer erkende reeds eerder dat de jaarlijkse overzichten een bijkomend element van interne controle vormen en zij stimuleerde de Commissie, het proces een toegevoegde waarde te geven door te wijzen op gemeenschappelijke problemen, mogelijke oplossingen en beste praktijken en die informatie te gebruiken in haar toezichthoudende rol (19).

2.18.

Uit de controle van de Rekenkamer blijkt dat 25 van de 27 lidstaten per 31 maart 2008 een jaarlijks overzicht hadden ingediend. In totaal acht van die 25 lidstaten hadden niet voldaan aan de minimumvereisten van het Financieel Reglement en de uitvoeringsvoorschriften (20), en nog eens twaalf lidstaten hadden daaraan slechts ten dele voldaan. Daarnaast hadden slechts 15 van die 25 lidstaten een verklaring afgegeven over de volledigheid en nauwkeurigheid van de verstrekte informatie; twee daarvan betroffen de programmeringsperiode 2007-2013, waarvoor alleen voorschotten waren betaald waaraan weinig risico was verbonden.

2.18.

De Commissie is ingenomen met de conclusie van de Rekenkamer dat de Commissie naar behoren toezicht heeft gehouden op het proces van de jaarlijkse overzichten, door duidelijke richtsnoeren te geven en bij niet-naleving onmiddellijk in actie te komen.

2.19.

Doordat de presentatie van de jaarlijkse overzichten sterk verschilt en een verklaring over de volledigheid en nauwkeurigheid van de onderliggende gegevens vaak ontbreekt, bieden die overzichten nog geen betrouwbare beoordeling van de werking en de doeltreffendheid van de toezicht- en controlesystemen.

2.19.

Het resultaat van deze eerste ronde van jaarlijkse overzichten is positief, in de zin dat de meeste lidstaten ten slotte aan de vereisten hebben voldaan. De Commissie beschouwt dit als een goede basis om in de volgende ronde de kwaliteit van de overzichten te verbeteren. De Commissie zal de lidstaten een gewijzigd richtsnoer aanreiken met aanbevelingen om de kwaliteit van hun jaarlijkse overzichten voor 2008 te verbeteren.

2.20.

De Rekenkamer is van oordeel dat de Commissie in dit eerste jaar van de jaarlijkse overzichten naar behoren toezicht heeft gehouden op het proces, door duidelijke richtsnoeren te geven en de redenen te onderzoeken voor de niet-inachtneming van termijnen en criteria inzake reikwijdte en kwaliteit.

2.21.

De meeste directoraten-generaal hebben materialiteitscriteria (21) vastgesteld overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie en deze aangepast aan hun specifieke beheerswijze, hun internecontroleomgeving en de controlesystemen in de lidstaten (22).

2.22.

Op aanbeveling van de Rekenkamer in haar Jaarverslag 2006 (23) hebben de vier belangrijkste directoraten-generaal die bevoegd zijn inzake de uitvoering van de EU-begroting onder gedeeld beheer (24) de methode ter beoordeling van de werking van de beheers- en controlesystemen voor structurele acties in de lidstaten herzien. De directeuren-generaal beschouwen nu alle programma's of systemen waarvoor een bevoegde instantie een afkeurende accountantsverklaring heeft afgegeven, als „significante gebreken” bevattend, tenzij betrouwbare controle-informatie uit andere bron het tegendeel bewijst (25).

2.23.

Eén directoraat-generaal paste echter materialiteitscriteria toe die niet verenigbaar zijn met de informatie en zekerheid die het elders in zijn jaarlijkse activiteitenverslagen geeft (26).

2.23.

De centrale diensten van de Commissie hebben in het syntheseverslag toegezegd de directoraten-generaal nadere aanwijzingen te zullen geven om uitdrukkelijker in te gaan op het verband tussen foutenpercentages, materialiteit en punten van voorbehoud.

2.24.

De Rekenkamer heeft de toepassing van de internecontrolenormen (ICN) door een aantal diensten van de Commissie onderzocht. Het ging erom na te gaan in hoeverre er is voldaan aan de minimumvereisten (basisvereisten), en tevens de doeltreffendheid te beoordelen van de systemen die de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen waarborgen. Dit is bijzonder belangrijk voor 2007, aangezien aan de hand hiervan conclusies kunnen worden getrokken over het succes van de inspanningen van de Commissie op dit terrein vóór de algemene herziening van de normen die in 2008 van kracht wordt.

2.24.

De Commissie tracht aan te tonen dat de invoering van de normen daadwerkelijk bijdraagt tot managementgarantie. Dit beginsel ligt ten grondslag aan de aanpassing van de internecontrolenormen in 2007 (van kracht vanaf 2008).

2.25.

De door de Rekenkamer verrichte beoordeling van de toepassing van de internecontrolenormen voor het begrotingsjaar 2007 geeft aan dat de directoraten-generaal gemiddeld aan 96 % (95 % in 2006) van de basisvereisten voldoen (zie tabel 2.2 ). De Commissie heeft de ICN dus sinds 2004 steeds in hoge mate toegepast.

2.25.

De Commissie heeft haar internecontrolenormen in 2000 aangepast in het kader van de hervorming die dat jaar werd gestart. De normen en de daarmee samenhangende minimumvereisten waren bedoeld om de ontwikkeling van de internecontrolesystemen van de Commissie te kunnen meten. Het succes van deze aanpak blijkt uit het feit dat de diensten en de Rekenkamer de laatste jaren onveranderlijk een hoge mate van naleving melden.

2.26.

Ondanks dit resultaat was de Commissie niet in staat overtuigend aan te tonen dat de toezicht- en controlesystemen in 2007 voldoende doeltreffend waren om het risico van fouten te beperken op bepaalde beleidsterreinen zoals landbouw en natuurlijke hulpbronnen (paragraaf 5.51), cohesie (paragraaf 6.32) (27), onderzoek, energie en vervoer (paragraaf 7.41), externe steun, ontwikkeling en uitbreiding (paragraaf 8.32) en onderwijs en burgerschap (paragraaf 9.25).

2.26.

De Commissie erkent dat er maatregelen moeten worden getroffen om de doeltreffendheid van internecontrole- en toezichtsystemen voor bepaalde beleidsterreinen te verbeteren. Dit is een voortgaand proces waarbij de controlesystemen op alle niveaus verder worden verbeterd.

2.27.

In 2007 besloot de Commissie de bestaande ICN-structuur te vervangen door basisbeginselen en nader uitgewerkte voorschriften die in essentie overeenkwamen met de vroegere ICN en de basisvereisten (28). Een analyse van de acht ICN die voor het oordeel van de Rekenkamer in 2007 relevant waren, wijst niet op materiële wijzigingen in hun nieuwe vorm.

2.27.

De normen zijn herzien ter verduidelijking en om de invoering te vereenvoudigen: de nieuwe normen bestrijken dezelfde gebieden, maar zijn zo geformuleerd dat alle personeelsleden ze kunnen begrijpen. Het nieuwe kader heeft ook een einde gemaakt aan overlappingen tussen de vorige normen en legt de nadruk op de doeltreffendheid van de controlesystemen.

2.28.

Een van de componenten van de herziene ICN is de „Internal Control Effectiveness Assessment”, waarbij de diensten van de Commissie moeten beoordelen en aantonen hoe doeltreffend hun internecontrolesystemen in de praktijk zijn. Hierbij krijgen bepaalde normen prioriteit en verricht het management een jaarlijkse risicobeoordeling. Maar aangezien de ICN onderling samenhangen en samen een controlekader vormen, moet de Commissie ook elk jaar de doeltreffendheid kunnen aantonen van het internecontrolesysteem als geheel.

2.28.

De vereiste om gegevens te verstrekken over de doeltreffendheid is tweeledig. Aangetoond moet worden dat:

—

de normen (voor financiële en niet-financiële zaken) binnen de diensten van de Commissie doeltreffend worden toegepast, en dat

—

de bestaande systemen van de Commissie het risico van fouten in de onderliggende verrichtingen doeltreffend beheren. Op dit laatste heeft deze opmerking betrekking.

2.29.

In december 2007 verstreek de tweejarige periode die de Commissie had uitgetrokken voor de tenuitvoerlegging van haar actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader (29). In het samenvattend verslag over 2007 van de Commissie (30) wordt een positief oordeel gegeven over de geboekte vooruitgang bij de tenuitvoerlegging van de acties tot dan toe, maar wordt aangegeven dat het bewijs inzake de doeltreffendheid van de acties — in de zin dat ze het foutenniveau in de onderliggende verrichtingen beperken — nog lang niet geleverd is.

2.29.

Het actieplan is bedoeld om specifieke leemten in het internecontrolekader aan te pakken. De 16 acties moesten worden uitgevoerd over een periode van twee jaar, tot en met 31 december 2007. Deze doelstelling is ruimschoots gehaald (de overige acties moeten volgens plan eind 2008 voltooid zijn).

2.30.

Blijkens de analyse van de Rekenkamer (zie tabel 2.3 ) heeft de Commissie vooruitgang geboekt bij de uitvoering van haar actieplan in 2007. Over het geheel genomen waren er eind 2007 in totaal 21 subacties uitgevoerd (7 in 2006), terwijl er 14 in diverse uitvoeringsfasen verkeerden (19 in 2006).

2.30.

De analyse van de Rekenkamer bevestigt goeddeels de analyse van de Commissie in haar voortgangsverslag van 27 februari 2008 (COM(2008) 110 def.). De tenuitvoerlegging van de acties is een voortgaand proces en wordt krachtig ter hand genomen. De impact van de acties kan uiteraard pas worden bezien na de uitvoering ervan in de jaren 2006 en 2007. Een eerste impactverslag zal begin 2009 worden opgesteld.

2.31.

In maart 2007 werd subactie 11N gelanceerd teneinde vast te stellen of de systemen voor terugvordering en verrekening doeltreffend werkten, door de in 2005 en 2006 teruggevorderde bedragen en de samenhang daarvan met tijdens controles geconstateerde fouten vast te stellen.

2.32.

Ondanks aanzienlijke inspanningen was de Commissie niet in staat volledige en betrouwbare cijfers over 2005 en 2006 over te leggen. Zij kon zelfs niet aantonen dat de uiteindelijk gepresenteerde cijfers betrekking hadden op de genoemde jaren, waren bijgewerkt voor alle door de lidstaten ingeleide terugvorderingen en op doorzichtige wijze konden worden aangesloten bij de gepubliceerde jaarrekening.

2.32.

Hoofdstuk 6 van de toelichting bij de jaarrekening 2007 bevat de beste schatting van de terugvorderingen (zie ook het antwoord op paragraaf 3.29.). Voor het cohesiebeleid publiceert de Commissie cijfers voor financiële correcties die voortvloeien uit haar eigen controleactiviteit. De betrouwbaarheid van deze gegevens is inmiddels verbeterd. De Commissie neemt stappen om de wijze waarop de lidstaten berichten over de correcties naar aanleiding van hun controleactiviteit te verbeteren, teneinde zich ervan te verzekeren dat zij in de toekomst volledig wordt geïnformeerd.

2.33.

Het initiatief van de Commissie om de volledige gegevens over de terugvorderingen door de Commissie vanaf 2008 op te nemen in het centrale financiële en boekhoudsysteem is een positieve ontwikkeling. De Rekenkamer merkt echter op dat deze kans voor 2007 werd gemist.

2.33.

De kosten van het met terugwerkende kracht in de boeken aanpassen van alle creditnota's en terugvorderingen werden onoverkomelijk geacht.

2.34.

De Commissie verrichtte een eerste beoordeling van de impact van het actieplan per februari 2008 (34). In het algemeen vindt zij dat de acties enige impact beginnen te vertonen, al zijn er kleine verschillen merkbaar tussen de afzonderlijke subacties (zie tabel 2.3 ). Ter verbetering van de doorzichtigheid zou de Commissie moeten verduidelijken waarop deze impactbeoordeling berust.

2.34.

Vanaf 2009 zal bij de verslaglegging niet langer de uitvoering, maar de beoordeling van de impact centraal staan. Begin 2009 zal de Commissie in haar eerste impactverslag aan de hand van specifieke indicatoren toelichten hoe zij de impact van elke afzonderlijke actie beoordeelt. De Commissie kan echter nu al wijzen op de concrete impact van een aantal acties:

—

(voor actie 3) de internecontroletemplates, de verbeterde procedure voor „peer reviews” en de duidelijkere richtsnoeren voor de directoraten-generaal hebben geleid tot een aanzienlijke verbetering van de jaarlijkse activiteitenverslagen, zoals blijkt uit tabel 2.1 van de Rekenkamer;

—

(voor actie 8N) de casestudy heeft geleid tot verbeteringen in de verslagen die worden toegezonden aan de hoge controle-instellingen, waardoor weer meer HCI's hiervan gebruikmaken bij hun werk;

—

(voor actie 12) de controlestrategie voor het zesde kaderprogramma voor onderzoek zal er volgens de Rekenkamer toe bijdragen dat de controle na afloop doeltreffender wordt.

2.35.

De Rekenkamer erkent dat een groot deel van het actieplan is uitgevoerd, maar ziet geen bewijzen voor een rechtstreekse, meetbare verbetering die volgt uit de acties, vooral die in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de verrichtingen. Voor zover de impact al objectief meetbaar is, kan dit volgens de Rekenkamer pas op langere termijn worden beoordeeld.

2.35.

Vereenvoudigingen van de regelgeving en verbeteringen van de controles van de Commissie werken pas na enige tijd door in de preventie van fouten. Bovendien hebben veel maatregelen betrekking op controles achteraf en op het herstel van fouten in latere jaren. De Commissie is het met de Rekenkamer eens dat de impact pas op langere termijn kan worden beoordeeld, zoals ook was aangegeven in het verslag over het actieplan dat de Commissie in 2008 uitbracht (COM(2008) 110 def.); zie ook het antwoord op paragraaf 2.29.

2.36.

De Rekenkamer constateert dat de Commissie voornemens is begin 2009 een eerste jaarverslag over de impact van het actieplan te presenteren.

2.37.

Voor 2007 heeft de Rekenkamer verdere vooruitgang vastgesteld in de toezicht- en controlesystemen van de Commissie, met name wat betreft het proces ter voorbereiding van de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen (paragraaf 2.8), de impact van de desbetreffende punten van voorbehoud op de zekerheid die de directeuren-generaal in hun verklaringen verschaffen (paragrafen 2.10 en 2.11) en het bereiken van meer consistentie met de conclusies van de specifieke beoordelingen in het kader van de DAS (paragraaf 2.12).

2.37.

De Commissie is ingenomen met de door de Rekenkamer geconstateerde vooruitgang en zij is vastbesloten haar inspanningen voort te zetten. Zo hebben de jaarlijkse activiteitenverslagen aan consistentie en degelijkheid gewonnen door het interne proces van „peer review” vóór de afronding ervan. Zoals aangekondigd in het syntheseverslag zal deze aanpak nog worden verbeterd voor de jaarlijkse activiteitenverslagen 2008.

2.38.

Bij de controles van de Rekenkamer zijn echter voor bepaalde jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen aanhoudende tekortkomingen vastgesteld in verband met het bereik en de omvang van de punten van voorbehoud en met de beoordeling en de werking van de toezicht- en controlesystemen (paragrafen 2.13 en 2.14).

2.38.

De Commissie heeft haar diensten opgedragen krachtig op te treden om de oorzaken van de punten van voorbehoud uit de jaarlijkse activiteitenverslagen van 2007 aan te pakken en zij zal nauwgezet toezien op de vooruitgang, met speciale aandacht voor de steeds weer terugkomende punten van voorbehoud. In 2008 zullen de diensten nadere richtsnoeren aangereikt krijgen met het oog op een consistentere benadering van imagorisico's en het verband tussen foutenpercentages, materialiteit en punten van voorbehoud.

2.39.

De Commissie kon aantonen dat de internecontrolenormen sinds 2004 steeds in hoge mate werden toegepast (zie paragraaf 2.25), en zij had tegen eind 2007 ruim tweederde van de subacties in haar actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader uitgevoerd (paragraaf 2.30).

2.40.

Niettemin constateert de Rekenkamer dat de Commissie niet kan aantonen dat haar acties ter verbetering van de toezicht- en controlesystemen op grote begrotingsterreinen doeltreffend waren wat betreft het beperken van het foutenrisico. De Rekenkamer vindt vooralsnog geen bewijs voor de door de Commissie beweerde impact van het actieplan.

2.40.

De laatste jaren is met herziene regels voor communautaire financieringsprogramma's, verbeterde controlevoorwaarden, vereenvoudiging van de financiële regelgeving en de invoering van de jaarlijkse overzichten in gedeeld en indirect gecentraliseerd beheer getracht het internecontrolekader te verbeteren en het foutenrisico in de onderliggende verrichtingen te beperken.

2.41.

De Rekenkamer beveelt de Commissie aan zich te blijven inspannen om de doeltreffendheid van de toezicht- en controlesystemen van haar directoraten-generaal te verzekeren en aan te tonen, door zich op de volgende punten te richten:

2.41.

a)

waarborgen dat de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen een consistente beoordeling van de toezicht- en controlesystemen bieden die verenigbaar is met de punten van voorbehoud (paragrafen 2.12-2.14);

a)

Hoewel alleen de directeur-generaal verantwoordelijk blijft voor het jaarlijkse activiteitenverslag en eventuele punten van voorbehoud, is voor het begrotingsjaar 2007 een eerste versie van de jaarlijkse activiteitenverslagen aan een verscherpte „peer review” onderworpen. Over het geheel genomen bieden de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen thans een grotendeels consistente beoordeling van de toezicht- en controlesystemen, en niet alleen wat betreft hun doeltreffendheid in de preventie van fouten. Dit is verenigbaar met de punten van voorbehoud. Bovendien werkt de Commissie eraan de wijze waarop de jaarlijkse activiteitenverslagen tot stand komen in bepaalde opzichten te verbeteren, met name om ervoor te zorgen dat de verschillende diensten consistent te werk gaan; dit is een punt waarvoor zij zich zal blijven inspannen.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 2.12 tot en met 2.14.

b)

samenwerken met de lidstaten ter verbetering van de informatie in de jaarlijkse overzichten en aantonen hoe deze informatie werd benut om zekerheid te krijgen of om de waarde te verhogen van de zekerheid die wordt gegeven in de jaarlijkse activiteitenverslagen (paragraaf 2.19);

b)

De Commissie zal de lidstaten een gewijzigd richtsnoer met aanbevelingen aanreiken om de kwaliteit van hun jaarlijkse overzichten voor 2008 te verbeteren.

Zie ook het antwoord op paragraaf 2.19.

c)

een passende follow-up geven aan de desbetreffende maatregelen van het actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader, teneinde een reële impact op de toezicht- en controlesystemen te verzekeren (paragraaf 2.35), met name in verband met subactie 1 (vereenvoudiging), subacties 10a en 10b (kosteneffectiviteit) en subactie 11N (terugvorderingssystemen) (paragraaf 2.31).

c)

Begin 2009 zal een verslag worden gepresenteerd over de impact van het actieplan per eind december 2008. Ook zal de Commissie de resultaten van de acties 4, 10 en 11 in november 2008 follow-up geven met een mededeling waarmee zij de discussie over aanvaardbaar risico wil aanzwengelen.

Wat het cohesiebeleid betreft, heeft de Commissie aanzienlijke inspanningen geleverd om de kwaliteit van de door de lidstaten verstrekte gegevens te verbeteren; momenteel controleert zij de volledigheid en de juistheid van deze gegevens.

Zie ook de antwoorden op de paragrafen 2.31 en 2.35.

2.42.

De Rekenkamer beveelt de wetgevende autoriteiten en de Commissie aan bereid te zijn het ontwerp van latere uitgavenprogramma's opnieuw te bekijken en daarbij de nodige aandacht te besteden aan het volgende:

2.42.

a)

vereenvoudigen van de grondslag voor de berekening van de subsidiabele kosten en meer werken met betalingen van vaste of forfaitaire bedragen in plaats van terugbetaling van „werkelijke kosten”,

a)

De Commissie erkent dat ten aanzien van kostensubsidiabiliteit verdere vereenvoudiging geboden is.

De Commissie heeft in haar actieplan voor een geïntegreerd internecontrolekader al toegezegd in een volgende wetgevingsronde voorstellen te zullen doen tot vereenvoudiging van de regelgeving. Zij opereert echter niet alleen: het is ook aan de wetgevende autoriteit om ervoor te zorgen dat toekomstige wetgeving in vereenvoudigingen voorziet.

De Commissie heeft toegezegd ervoor te zullen zorgen dat toekomstige wetsvoorstellen duidelijke en ondubbelzinnige regels bevatten inzake het grootschaligere gebruik van vaste bedragen en bedragen voor forfaitaire financiering.

Volgens de huidige regels voor het cohesiebeleid mag onder bepaalde voorwaarden al worden gebruikgemaakt van vaste bedragen en de Commissie wil de mogelijkheid verkennen om deze praktijk, die thans slechts voor een beperkt aantal kostencategorieën toepasbaar is, uit te breiden. In verband met de aanbestedingsregels en uit het oogpunt van kosten-baten is deze aanpak niet geschikt voor investeringsprojecten.

De Commissie is het ermee eens dat, wat onderzoek betreft, de financiële voorschriften inzake kostensubsidiabiliteit moeten worden vereenvoudigd, met name voor personeelskosten en indirecte kosten. Zij wijst op de juridische beperkingen van het zevende kaderprogramma en op het feit dat het moeilijk is vaste bedragen en bedragen voor forfaitaire financiering vast te stellen die representatief zijn.

Verder is de in het zevende kaderprogramma ingevoerde certificering vooraf van de methode voor de kostenberekening een grote stap voorwaarts in de richting van eenvoudigere procedures. De Commissie verwijst naar de zaken die in haar antwoord op de paragrafen 7.20 en 7.21 ter sprake zijn gekomen.

b)

herdefiniëren van de controlesystemen uit een oogpunt van output (het beoogde risico en het aanvaardbare foutenpercentage dat daaruit volgt), en niet van input, zoals thans het geval is (het aantal te verrichten controles),

b)

De Commissie neemt deze aanbeveling over en zal onderzoeken hoe zij deze in de praktijk kan brengen.

c)

voortmaken met het nader uitwerken van het begrip „toelaatbaar risico”.

c)

De Commissie zal hierover in het najaar van 2008 een mededeling uitbrengen om de interinstitutionele discussie over aanvaardbaar risico aan te zwengelen.

3.1.

In dit hoofdstuk worden onderwerpen geanalyseerd in verband met de uitvoering van de algemene EU-begroting in 2007, het eerste jaar van het meerjarige financiële kader 2007-2013. Het behandelt met name de uitvoeringsgraad van de begroting en het niveau van de niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen, met bijzondere aandacht voor de toepassing van de n+2-regel. Dit hoofdstuk behandelt ook de financiële correcties en terugvorderingen in verband met systeemgebreken of onjuiste betalingen in de voorgaande jaren, waarmee rekening dient te worden gehouden in het begrotingsproces.

3.2.

Een centrale taak in het begrotingsbeheer van de Commissie is ervoor te zorgen dat de middelen die de Raad en het Parlement hebben toegewezen overeenkomstig de beleidsprioriteiten van de EU worden besteed volgens bepaalde regels en overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer. Analyse van de begrotingsuitvoering vormt slechts één aspect van een correcte uitvoering van de begroting. De begroting moet ook beantwoorden aan de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid, en dat zijn eerder thema's voor de speciale verslagen van de Rekenkamer dan voor dit jaarverslag.

3.3.

De vastgestelde begrotingskredieten voor 2007 (goedgekeurde begroting en gewijzigde begrotingen) bedroegen in totaal 126,4 miljard euro aan vastleggingen en 113,8 miljard euro aan betalingen, ofwel 5, respectievelijk 6 % meer dan in de definitieve begroting 2006. In totaal lagen de budgettaire vastleggingskredieten van het jaar 2,5 miljard euro onder het maximum van het financiële kader, terwijl de betalingskredieten 10 miljard euro onder het maximum bleven (zie de grafieken III en IV in bijlage I ).

3.4.

De zeven gewijzigde begrotingen die gedurende het jaar werden goedgekeurd, leidden tot een totale daling van de kredieten voor vastleggingen met 0,167 miljard euro en een daling van de kredieten voor betalingen met 1,65 miljard euro. Deze daling is grotendeels toe te schrijven aan lager dan verwachte bestedingen voor concurrentievermogen (0,5 miljard euro), cohesiebeleid (0,7 miljard euro) en landbouw en natuurlijke hulpbronnen (0,5 miljard euro). Het dusdanig beperken van kredieten voor betalingen duidt op een goed begrotingsbeheer, aangezien het getuigt van het vermogen te reageren op veranderingen en het begrotingsoverschot vermindert (1) (zodat eigen middelen kunnen worden teruggestort aan de lidstaten).

3.5.

De grafieken III en IV in bijlage I geven gedetailleerde informatie over de kredieten voor vastleggingen en die voor betalingen, alsmede hun respectieve reële waarde in 2007 per rubriek van de financiële vooruitzichten en per beleidsterrein volgens de ABB.

3.6.

De Commissie produceert een reeks (deels overlappende) documenten die onder meer de volgende informatie bevatten over de begrotingsuitvoering van de Europese Gemeenschappen (2):

3.6.

De documenten waarnaar de Rekenkamer verwijst, worden voor verschillende doeleinden opgesteld (zie het antwoord op paragraaf 3.20).

—

het begrotingsoverschot daalde van 1,9 miljard euro in 2006 tot 1,5 miljard euro in 2007;

—

de bestedingsgraad voor zowel vastleggingen als betalingen — 96 %, respectievelijk 98 % — blijft op een met 2006 vergelijkbaar hoog niveau (99 % en 96 %);

—

1,2 miljard euro aan niet-gebruikte betalingskredieten (exclusief ontvangsten met een bestemming) werd niet geannuleerd maar uit 2007 overgedragen naar 2008 of geherprogrammeerd, ongeveer even veel als vorig jaar;

—

voor het terrein „Cohesie” (opgenomen in de titels 04, 05, 11 en 13 (3)) leidde de daling van de betalingskredieten met 0,745 miljard euro tot een definitieve bestedingsgraad van bijna 100 % (deze zou zijn uitgekomen op 97 % indien er geen gewijzigde begroting was goedgekeurd). De ramingen van de betalingen van de lidstaten zijn de laatste jaren verbeterd. De totale overschatting werd immers verminderd van 33 % in 2006 tot 18 % in 2007.

—

De lidstaten blijven zich inspannen voor een grotere nauwkeurigheid van de ramingen, doch deze blijven te inconsistent om voor begrotingsdoeleinden te worden gebruikt. Na verdere verbetering zouden de ramingen echter een nuttig instrument kunnen worden om een continu hoge bestedingsgraad te garanderen.

3.7.

Niet-afgewikkelde begrotingsvastleggingen zijn een rechtstreeks gevolg van gesplitste kredieten, waarbij de afronding van uitgavenprogramma's een aantal jaren in beslag neemt en vastleggingen worden gedaan in de jaren vóór de verrichting van de desbetreffende betalingen. Eenmalige verhogingen van de vastleggingen (bijvoorbeeld na een uitbreiding) en te lage bestedingen (niet alle begrote betalingskredieten worden gebruikt) kunnen leiden tot een groter bedrag aan niet-afgewikkelde verplichtingen. Daar vastleggingen worden afgewikkeld door middel van betalingen, leiden vastleggingen die aanzienlijk hoger zijn dan de betalingen op lange termijn tot een structurele opstapeling van niet-afgewikkelde verplichtingen, een situatie die elk jaar weer vooruitgeschoven wordt (4).