52008SC0048

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 23.1.2008

SEC(2008) 48

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij het MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO’S

Steun voor demonstratie in een vroeg stadium van duurzame elektriciteitsproductie met behulp van fossiele brandstoffen SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

{COM(2008) 13 definitief}{SEC(2008) 47}

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

SAMENVATTING VAN DE EFFECTBEOORDELING

Deze effectbeoordeling houdt verband met punt 2007/TREN//024 van het werkprogramma van de Commissie betreffende een mededeling van de Commissie over steun voor demonstratie in een vroeg stadium van duurzame elektriciteitsproductie met behulp van fossiele brandstoffen.

De effectbeoordeling bouwt voort op eerdere werkzaamheden , in het bijzonder de effectbeoordeling ter voorbereiding van de mededeling van de Commissie van januari 2007 over 'Duurzame elektriciteitsproductie met behulp van fossiele brandstoffen'[1] en de mededeling zelf die verduidelijking verschafte over enkele belangrijke punten:

- de substantiële toekomstige rol van steenkool in de energievooziening, die echter afhankelijk is van de verenigbaarheid van het toekomstige gebruik van steenkool met de milieudoelstellingen; de technologieën voor de opvang en opslag van koolstof (Carbon Capture and Storage, CCS) zijn erkend als mogelijke oplossingen (naast de verbetering van de efficiëntie);

- de behoefte aan een wettelijk en regelgevend kader om CCS in de EU en internationaal mogelijk te maken, als eerste vereiste voor verdere CCS-ontwikkeling;

- de behoefte aan demonstratie van CCS in een vroeg stadium en op grote schaal in kerncentrales;

- de mogelijkheid dat CCS voor op koolstof gebaseerde energieopwekking rond 2020 rendabel wordt door de gecombineerde effecten van lagere extra kosten voor CCS (via O&O en demonstratieprojecten) en van een krachtige regeling voor de handel in emissierechten (ETS, Emmissions Trading Scheme) met voorspelbare prijzen;

- de kansen voor de EU om duurzame fossiele-brandstoftechnologieën te exporteren zodra de demonstratie binnen de gemeenschap heeft plaatsgevonden.

Daarom, en zoals ook aangegeven in de algemene conclusies van het energiepakket van januari 2007 en in de conclusies van de Raad in de lente van 2007, wordt er in de effectbeoordeling van uit gegaan dat de behoefte voor een wijdverspreid gebruik van CCS in de EU vanaf 2020 is aangetoond.

Bovendien werd in de analyse ter voorbereiding van het voorstel van de Commissie voor een richtlijn over de geologische opslag van koolstofdioxide [2] in het bijzonder het volgende vermeld:

- de mogelijkheid om in een vroeg stadium te zorgen voor een wettelijk kader voor CCS, om geologische opslag mogelijk te maken en de kwesties van selectie van de sites en aansprakelijkheid voor lekken uit te klaren; en tevens;

- de opname van CCS in de huidige regeling voor de handel in emissierechten van de EU.

Ten slotte werden in de analyses van de effectbeoordeling en in ander voorbereidend werk voor de voorstellen inzake ETS na 2012 en het SET-plan, volgende zaken aangehaald:

- de rol van CCS als een strategische energietechnologie, die verder O&O en demonstratie vergt met het oog op een snelle marktintroductie; hiertoe moet een stijging van de publieke financiering voor O&O en demonstratieprojecten worden gerechtvaardigd; NB: de prioriteiten voor Europees O&O betreffende CCS zijn duidelijk bepaald[3] op grond van de resultaten van door de EU gesteund O&O en de binnen het ETP-ZEP opgedane kennis en ervaring[4];

- de rol van de ETS als het marktmechanisme bij uitstek om na 2012 te zorgen voor incentives tegen emissie en de bevestiging dat CCS in de ETS een van de legitieme opties is om de schade te beperken.

De effectbeoordeling is dus toegespitst op het resterende punt: de opties om te komen tot een gecoördineerde en geschikte demonstratie van CCS-technologieën in Europa, waarvoor het volgende is vereist:

- de bouw tegen 2015 van een eerste reeks demonstratiecentrales waar de belangrijkste CCS-technologieën worden gebruikt, evenals het gebruik ervan om tegen 2020 praktische conclusies te kunnen trekken over de haalbaarheid en de rendabiliteit van CCS voor elektriciteitsproductie;

- stimuleren van duurzame betrokkenheid van de Europese industrieën en hun materiële verbintenissen aanvullen met staatssteun, aangezien de CCS-demonstratiecentrales, in vergelijking met andere vormen van elektriciteitsproductie, extra investeringen en operationele kosten zullen veroorzaken;

- tijdig van start gaan met de voorbereidingen voor een wijdverspreide ontplooiing van CCS na 2020, samen met de inspanningen inzake demonstratie; dit heeft voornamelijk betrekking op permanent O&O en CO2- infrastructuur.

De werkzaamheden van de Commissie ter voorbereiding van de effectbeoordeling werden ondersteund door een externe studie van PwC over de evaluatie van maatregelen en de opties voor de ondersteuning van het ontwerp, de bouw en het gebruik, tegen 2015, van tot 12 demonstratiecentrales op grote schaal voor commerciële elektriciteitsproductie. De evaluatie is gebaseerd op gedeeltelijk vertrouwelijke gegevens over diverse aangekondigde demonstratieprojecten die kunnen voldoen aan de kenmerken van CCS-demonstratiecentrales op grote schaal. De belangrijkste conclusies van de studie zijn de voorkeur voor een combinatie van EU-coördinatie en sterk engagement van de lidstaten en andere belanghebbenden, met de aanbeveling om ook EU-richtsnoeren op te stellen om de nationale financieringsmechanismen op elkaar af te stemmen.

Tezelfdertijd heeft de Commissie recentelijk op grond van informatie van Europese regeringen, elektriciteitsbedrijven en energieleveranciers, 33 demonstratieprojecten op grote schaal (waarvan er ongeveer 20 met CCS moeten worden uitgerust en de rest momenteel wordt aangeduid als "opvangklaar") geselecteerd, die zich in verschillende stadia van de voorbereiding bevinden. Een lijst van deze projecten is als bijlage bij de effectbeoordeling gevoegd.

Het belangrijkste probleem voor CCS-demonstratie is de huidige kostprijs van CCS-technologieën die het gebruik ervan voor elektriciteitsproductie in de huidige omstandigheden niet rendabel maakt. Met centrales die uitgerust zijn met CCS zijn hogere investeringen en operationele kosten gemoeid dan met centrales zonder CCS met dezelfde capaciteit[5]. De ETS van de EU is het marktmechanisme waarvan verwacht wordt dat het op lange termijn zorgt voor een volledige compensatie van deze extra kosten. Wanneer de CO2-prijzen echter laag zijn en sterk schommelen worden de extra kosten van CCS-installaties niet voldoende gecompenseerd, zoals recent is gebleken.

Het probleem is ook het gevolg van de vele soorten configuraties van de CCS-technologieën, het gebrek aan coördinatie tussen de potentiële CCS-demonstratieprojecten en het gebrek aan interactie met gelijkaardige initiatieven buiten Europa, evenals de beperkte steun van het publiek door een laag algemeen bewustzijn over de voordelen van CCS.

De belangrijkste beleidsdoelstelling is het bevorderen van een voldoende aantal CCS-demonstratieprojecten tegen 2015. Volgens het ETP-ZEP zijn 10 tot 12 demonstratiecentrales nodig om de diverse combinaties van technologieën voor CO2-opvang, opslagsites en geografische locaties aan bod te laten komen. De bouw van een voldoende aantal centrales tegen 2015 en ze gedurende vijf jaar gebruiken, zijn absolute voorwaarden om tegen 2020 de CCS-processen volledig gedemonstreerd te hebben vanuit technisch oogpunt en met reële kosten en andere economische gegevens.

Een bijkomende doelstelling is de praktische ervaring van demonstratieprojecten en van de verwezenlijkingen van parallel permanent O&O af te stemmen op het verminderen van de kosten van CCS. Volgens diverse bronnen licht een toekomstig evenwicht tussen CCS-kosten en CO2-prijs rond 25 tot 30 euro per ton CO2, vermoedelijk rond 2020.

Er moet dringend actie ondernomen worden, gezien de lange tijd die nodig is voor de voorbereiding, het ontwerp, de goedkeuring en de uitwerking van CCS-demonstratieprojecten op grote schaal.

Beleidsdaden ter ondersteuning van CCS-demonstratieprojecten op grote schaal moeten drie grote voordelen bieden:

- coördinatie van de demonstratieprojecten met het oog op een coherent CCS-demonstratieprogramma in Europa, waarbij een waaier van technologieën voor CO2- opvang, opslagsites en geografische locaties wordt onderzocht;

- de bewustwording omtrent CCS aanwakkeren en de Europese CCS-initiatieven coördineren met de niet-Europese , zowel in andere ontwikkelde economieën om CCS snel op de markt te brengen als in opkomende economieën die gebruik maken van fossiele brandstoffen voor elektriciteitsproductie;

- de toegang tot staatssteun verlenen of bevorderen ter aanvulling van de verbintenissen en initiatieven van de industrie.

Bij de effectbeoordeling zijn drie beleidsopties in aanmerking genomen:

- Beleidsoptie 0 omvat geen beleidswijziging . Demonstraties zullen enkel het gevolg zijn van initiatieven van de industrie, hoewel in enkele lidstaten en in Noorwegen enige financiële steun voor CCS-demonstratieprojecten beschikbaar kan worden gemaakt.

- Beleidsoptie 1 bestaat uit de invoering van een mechanisme dat EU-coördinatie en stimulering van sterke betrokkenheid van lidstaten en andere betrokkenen combineert . Dit mechanisme zal zorgen voor de coördinatie van projecten terwijl van de lidstaten die voor hun elektriciteitsproductie een beroep doen op steenkool en andere fossiele brandstoffen verwacht wordt dat ze zorgen voor een essentieel deel van de openbare financiering. Om de financiële steun van lidstaten te bevorderen, kan de Commissie aankondigen dat ze positief staat tegenover staatssteun voor CCS-demonstratieprojecten (zonder afbreuk te doen aan de kennisgevingsplicht van de lidstaten en eventueel later onderzoek geval per geval).

- Beleidsoptie 2 omvat de oprichting van een gemeenschappelijke onderneming als een communautair systeem voor de coördinatie van projecten en voor financiële steun. De Commissie kan daartoe voorstellen om het beschikbare EU-budget voor schone steenkool en CCS onder het zevende kaderprogramma (KP7) zeer aanzienlijk te verhogen om CCS-demonstratieprojecten op grote schaal te cofinancieren of om een specifiek begrotingsonderdeel te creëren. De gemeenschappelijke onderneming zal de EU-fondsen naar de demonstratieprojecten doorsluizen.

Er is een gedetailleerde effectanalyse van elke beleidsoptie uitgevoerd (zie Effectbeoordeling), waarbij systematisch de effecten van de volgende gegevens werden nagegaan:

- een aantal CCS-demonstratiecentrales op grote schaal tegen 2015;

- een betere economische levensvatbaarheid van CCS en een grotere diversiteit in de technologie;

- diversificatie van de energiemix en de kostprijs van elektriciteit;

- wereldwijde milieu en luchtvervuiling;

- de economische en sociale dimensie, internationale samenwerking en O&O.

Wat het potentieel voor CO 2 -opvang betreft, werd bij het uitwerken van het scenario "vermindering van de broeikasgasemissie met 20%, 20% hernieuwbare energie, volledige veiling en CCS via de ETS mogelijk maken" ter voorbereiding van de richtlijn betreffende de geologische opslag van CO2 geraamd dat, als CCS algemeen commercieel levensvatbaar wordt tegen 2020, 21 GW van de kolengestookte capaciteit tegen 2030 met CCS uitgerust zal zijn; de hoeveelheid CO2 die wordt opgevangen in de EU27 zal rond 7 Mt bedragen in 2020 en rond 160 Mt tegen 2030, goed voor 13% van de emissie van elektriciteits- en stoomproductie. Ook werden de potentiële voordelen van minder luchtvervuiling aangehaald.

Dit zijn de resultaten van de effectbeoordeling:

Beleidsoptie 0 (geen beleidswijziging) zal resulteren in slechts een beperkt aantal CCS-demonstratieprojecten op grote schaal tegen 2015; een heel aantal CCS-technologieën zal niet aan bod komen in de demonstratie en heel wat potentieel geïnteresseerde lidstaten zullen in de kou blijven staan. De geselecteerde CCS-technologieën kunnen economisch levensvatbaar zijn tegen 2020 in bepaalde situaties, bijvoorbeeld op gunstige locaties of in landen met een specifiek promotiebeleid (zoals dat in Noorwegen het geval is en in het VK en Nederland zou kunnen zijn), maar ze zullen tegen 2020 niet voldoende gedemonstreerd zijn om ze ten volle te kunnen inzetten in heel Europa.

Het hierboven aangehaalde potentieel voor CO2-opvang zou onder beleidsoptie 0 grotendeels onbenut blijven. Indien de strijd tegen de klimaatverandering en de omstandigheden op de brandstoffenmarkt betekenen dat men een beroep moet blijven doen op steenkool en tegelijk de koolstofvoetafdruk radicaal wil verminderen, zal de EU in andere continenten (in de VS, Japan of zelfs China) ontwikkelde CCS-technologieën moeten invoeren. Een ander alternatief is dat men radicaal overschakelt van koolstof naar andere brandstoffen, wellicht ten koste van de diversiteit van de EU-energiemix en van de continuïteit van de voorziening.

In minder extreme omstandigheden zou optie 0 simpelweg leiden tot vertragingen bij de invoering van CCS en zou het de huidige ambitieuze doelstellingen om klimaatverandering tegen te gaan, in het gedrang brengen. Bijvoorbeeld, een vertraging van 7 jaar in de wereldwijde introductie van CCS zou resulteren in vermijdbare CO2-emissies van ongeveer 100 Gt over de komende 50 jaar, wat dan weer zou leiden tot een stijging van 10 delen per miljoen CO2 in de atmosfeer. Gezien de strijd om de totale toename te beperken tot minder dan 100 delen per miljoen meer dan het huidige niveau, is dit een aanzienlijke hoeveelheid[6].

Beleidsoptie 1 (tot stand brengen van een mechanisme dat EU-coördinatie en sterke verbintenissen van de lidstaten en andere betrokkenen combineert) kan leiden tot effectieve coördinatie van demonstratieprojecten en kan een gunstige context creëren voor het aantrekken van openbare financiering.

De Commissie kan een deel van het mechanisme snel ten uitvoer leggen aan de hand van bestaande wetgevende instrumenten en overeengekomen financiële middelen van de EU. Meer bepaald kan de Commissie in de loop van 2008 een ondersteunende netwerkstructuur voor het beoordelen van demonstratieprojecten opzetten[7]. Individuele CCS-projecten (ongeacht of ze deel uitmaken van het netwerk of niet) zullen voor de financiering voornamelijk moeten rekenen op de lidstaten en de bedrijfswereld. In zoverre steun van de lidstaten staatssteun impliceert, moeten kwesties met betrekking tot staatssteun al vroeg door de Commissie worden uitgeklaard.

Als de industrie en de lidstaten zich sterk engageren, zouden tegen 2015 ongeveer 12 CCS-demonstratieprojecten operationeel moeten zijn. In de veronderstelling dat deze projecten een brede waaier van technologische, geografische en organisatorische opties omvatten, kunnen CCS-technologieën tegen 2020 economisch levensvatbaar zijn en volledig ingezet worden in Europa en in derde landen.

Op die manier worden de voordelen gerealiseerd die verband houden met het gebruik van CCS, zoals bepaald in het kader van de "vermindering van de broeikasgasemissie met 20%, 20% hernieuwbare energie, volledige veiling en CCS via de ETS mogelijk maken" (zie hierboven). Bovendien zal Europa op de wereldmarkten leverancier worden van dergelijke technologieën, zodat commerciële mogelijkheden voor Europese bedrijven ontstaan.

Beleidsoptie 2 (oprichting van een gemeenschappelijke onderneming) kan gezien worden als de optie met de duidelijkste tegenstelling tussen voor- en nadelen. De gemeenschappelijke onderneming kan zorgen voor de meeste coördinatieaspecten van projecten en financiële steun. Ze biedt het sterkste instrument voor de effectieve coördinatie van projecten en om ervoor te zorgen dat een brede waaier aan opties over heel Europa wordt getest.

Voor een dergelijk mechanisme zijn echter substantiële financiële middelen vereist die onder de huidige financiële regelingen van de EU gewoon niet beschikbaar zijn. Het ETP-ZEP schat dat voor een dergelijk "Allesomvattend Programma" een kapitaal van 9 tot 16 miljard euro nodig is. Dit zou overeenstemmen met een bijdrage uit de EU-financiën van ongeveer 5 miljard euro of meer.

Er kan slechts een kleine hoeveelheid middelen voor de gemeenschappelijke onderneming worden vrijgemaakt in het budget binnen KP7 dat momenteel voorzien is voor schone steenkool en CCS (zowat 100-200 miljoen euro), maar dat is niet voldoende om een allesomvattend demonstratieprogramma te financieren. Overeenstemming bereiken over substantiële EU-steun voor CCS-demonstraties kan tot jaren vertraging leiden. Daardoor zou slechts een klein aantal CCS-demonstratiecentrales gebouwd zijn tegen 2015 en zouden CCS-technologieën in Europa niet volledig gedemonstreerd zijn tegen 2020. De negatieve effecten zijn gelijkaardig aan die van optie 0, toch wat de korte tot middellange termijn betreft. Als de gemeenschappelijke onderneming tot stand wordt gebracht, kunnen op lange termijn de meeste voordelen van optie 1 worden gerealiseerd.

[1] COM(2006) 843.

[2] Referentie naar het ontwerp van de richtlijn en de effectbeoordeling.

[3] Kernpunten: het verbeteren van de efficiëntie van kerncentrales; het reduceren van het efficiëntieverlies door CO2-opvang en van kapitaalkosten (zodat de kosten van de opvang verder kunnen dalen per vermeden ton CO2); de ontwikkeling van vernieuwende opvangprocessen; de ontwikkeling van nieuwe materialen, waaronder membranen; betere integratie van onderdelen in centrales en meer centrales beschikbaar maken; een evaluatie van de Europese CO2-opslagcapaciteit; de veiligheid van de opslag en controle van de opslagsites op lekken; en de continuïteit van de opslag op lange termijn.

[4] O&O-werkzaamheden in door de EU gesteunde projecten (via het vijfde en het zesde kaderprogramma, Carnot, fonds voor onderzoek van het EESC) en nationale en industriële initiatieven hebben ervoor gezorgd dat CCS-technologieën vandaag worden gebruikt in een hele reeks industriële processen. Ze dienen wel aangepast te worden voor gebruik voor elektriciteitsproductie op grote schaal. Het Europees platform voor nulemissietechnologie ten behoeve van met fossiele brandstoffen gestookte centrales (ETP-ZEP) is in zijn Agenda voor strategisch onderzoek van mening dat hiervoor 1 miljard euro aan O&O-bestedingen vereist is tussen nu en 2020.

[5] De kosten werden op grond van verschillende bronnen grondig geanalyseerd door het investeringsbedrijf Climate De kosten werden op grond van verschillende bronnen grondig geanalyseerd door het investeringsbedrijf Climate Change Capital Ldt (CCC) in 2007. CCC besluit dat, om de meerkost van CCS te dekken, voor demonstratieprojecten een startkapitaal van €1076-1705/kW is vereist, ofwel permanente steun voor de exploitatie ten belope van €25-67 per opgeslagen ton CO2. Een met CCS uitgeruste kerncentrale van 400 MW moet zowat 2,5Mt per jaar opslaan. Zie de uitgebreide effectbeoordeling voor nadere bijzonderheden.

[6] Bron: 2008 Shell Scenarios to 2050.

[7] Op grond van voorbije raadplegingen is de Commissie van mening dat de volgende criteria moeten worden gebruikt voor de selectie van projecten voor deelname in het netwerk: (a) capaciteit van ten minste 300 MWe en aanzienlijk gebruik van fossiele brandstoffen (maar waar ook bv. meestoken van biomassa mogelijk is); bij installaties voor meervoudig gebruik moet het elektriciteitsproductieselement goed zijn voor een fractie van de totale capaciteit, met name ten minste 250 MW; (b) opname in het project van technische oplossingen voor alle aspecten van het concept duurzame fossiele brandstoffen bij elektriciteitsproductie, met name efficiënte elektriciteitsproductie (op grond van de beste beschikbare technieken), opvang, vervoer en ondergrondse injectie van CO2 voor veilige opslag op lange termijn; (c) voorzieningen voor de opvang opslag van minstens 85% van de koolstof van de gebruikte fossiele brandstoffen; (d) inbedrijfstelling vóór eind 2015; (e) blijk geven van een duidelijk engagement voor het project (bijvoorbeeld voorleggen van een technische studie van het project); (f) bereid zijn om informatie over het project te delen, onverminderd de bescherming van de intellectuele eigendomsrechten (IER).