52007SC0216

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 21.2.2007

SEC(2007) 216

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE

Begeleidend document bij de MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD, HET EUROPEES ECONOMISCH EN SOCIAAL COMITÉ EN HET COMITÉ VAN DE REGIO'S Verbetering van de arbeidskwaliteit en -productiviteit: communautaire strategie 2007-2012 voor de gezondheid en veiligheid op het werk Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2007) 62 definitief}{SEC(2007) 214}{SEC(2007) 215}

1. Inleiding

Dit is de effectbeoordeling bij de mededeling tot vaststelling van een communautaire strategie 2007-2012 voor gezondheid en veiligheid op het werk. Zij is gebaseerd op de analyse van gegevens van Eurostat, arbeidskrachtenenquêtes, Europese enquêtes inzake arbeidsomstandigheden, nationale en internationale studies en de resultaten van de evaluatie van de vorige communautaire strategie 2002-2006. Het effect van de nieuwe communautaire strategie is moeilijk te beoordelen, aangezien de maatregelen hoofdzakelijk achteraf zullen worden genomen; daarom worden in dit document vooral de aan deze nieuwe communautaire strategie ten grondslag liggende overwegingen toegelicht en worden de algemene effecten beoordeeld die de strategie kan hebben indien alle belanghebbenden op de diverse niveaus er op passende wijze op reageren.

2. Welk probleem wordt het beleid verondersteld aan te pakken?

2.1. De omvang van het probleem vanuit economisch en sociaal oogpunt

In de EU zijn veel werknemers op de werkplek aan uiteenlopende risico's blootgesteld: chemische, biologische en fysische agentia, slechte ergonomische omstandigheden en een complexe combinatie van ongevallen- en veiligheidsrisico's met diverse psychosociale risicofactoren. Hoewel in de EU tijdens de periode waarop de vorige communautaire strategie betrekking had (2002-2006) aanzienlijke vooruitgang is geboekt, is er nog behoorlijk wat ruimte voor vooruitgang.

Arbeidsongevallen en beroepsziekten vormen vanuit sociaal en economisch oogpunt nog steeds een zware belasting en maatregelen ter bevordering van gezondheids- en veiligheidsnormen op het werk kunnen niet alleen voor de werkgevers, maar ook voor de individuele personen en voor de samenleving in haar geheel grote voordelen opleveren.

De omvang van het probleem blijkt uit het aantal arbeidsongevallen. In de EU gebeuren er jaarlijks meer dan 4 miljoen arbeidsongevallen. Worden ook ongevallen meegerekend die geen of maximaal drie dagen ziekteverzuim tot gevolg hebben, dan stijgt het geraamde aantal ongevallen tot meer dan 6 miljoen. In 2004 waren er ongeveer 4 400 dodelijke arbeidsongevallen.

De gevolgen van arbeidsongevallen en beroepsziekten zijn verscheiden en complex. Aangezien factoren die met de werkomgeving verband houden ongeveer een derde van het ziekteverzuim veroorzaken, kan het ziekteverzuim door een verbetering van de werkomgeving worden teruggedrongen.

De totale kosten van arbeidsongevallen en beroepsziekten zijn niet gelijk verdeeld. Voor slachtoffers van ongevallen betekent ziekteverzuim een lager inkomen, in het bijzonder bij lange afwezigheid op het werk. In de EU-15[1] werden de kosten door inkomstenderving in 2000 op 1,18 miljard euro, en de andere kosten, zoals de niet terugbetaalde kosten van gezondheidszorg of revalidatie, op ongeveer 0,18 miljard euro geraamd.

Voor werkgevers veroorzaken ziekengeld, productiviteitsverlies en de vervanging van afwezige werknemers kosten, die een negatieve invloed kunnen hebben op de concurrentiepositie van het bedrijf. De economische belasting door arbeidsongevallen en beroepsziekten blijft niet beperkt tot de kosten van ziekteverzuim. De verzekering dekt slechts een klein deel van de door een ongeval of voorval veroorzaakte kosten. De verhouding tussen de betaalde verzekeringspremie en de onverzekerde verliezen varieert van 1:8 tot 1:36[2]. Dat is een ijsbergeffect waarbij het grootste deel van de verliezen niet verzekerd en verborgen is.

Kleine en middelgrote bedrijven worden vooral getroffen door de kosten van ongevallen, aangezien zich daar 82% van alle arbeidsongevallen en 90% van alle dodelijke ongevallen voordoen[3]. Voor het MKB zijn de relatieve gevolgen ingrijpender dan voor grotere bedrijven, aangezien werknemers op sleutelposities niet gemakkelijk of snel kunnen worden vervangen en korte onderbrekingen van de bedrijfsactiviteit het bedrijf klanten en belangrijke contracten kunnen kosten.

Een deel van de lasten, zoals de kosten van gezondheidszorg, revalidatie en socialezekerheidsuitkeringen aan slachtoffers van ongevallen, wordt door de hele samenleving gedragen. Voor 2000, het laatste jaar waarvoor gedetailleerde gegevens beschikbaar zijn, worden de totale kosten van arbeidsongevallen voor de economie van de EU-15 op 55 miljard euro geraamd, wat overeenkomt met 0,64% van het bbp[4]. In deze raming wordt uitsluitend rekening gehouden met arbeidsongevallen; beroepsziekten zijn niet meegerekend. Volgens enquêtes veroorzaken dergelijke problemen zelfs nog grotere verliezen aan werktijd en ziektekosten. In macro-economische termen variëren de kosten van arbeidsongevallen en beroepsziekten in de EU-15 van 2,6% tot 3,8% van het bnp (bruto nationaal product). Volgens bepaalde studies liggen de geraamde kosten van beroepsziekten per werknemer minstens drie keer hoger dan de kosten van preventie[5].

Arbeidsongevallen en beroepsziekten hebben ook tal van sociale gevolgen. Door arbeidsongevallen veroorzaakte letsels en beroepsziekten kunnen tijdelijke of blijvende arbeidsongeschiktheid tot gevolg hebben. Volgens de ad-hocmodule van de arbeidskrachtenenquête van 1999 kan ongeveer 5% van de slachtoffers die na een arbeidsongeval zijn hersteld niet meer hetzelfde werk doen. Beperkte arbeidsmogelijkheden beïnvloeden vaak de beroepsfuncties, terwijl psychologische reacties en gedragingen vaak tot sociale uitsluiting leiden, wat op zijn beurt op tal van niveaus gevolgen heeft en de kosten voor de socialezekerheidsstelsels doet stijgen. Voorts lopen bepaalde groepen, zoals uitzendkrachten, migranten, gehandicapten en jonge en oudere werknemers een groter risico van slechte gezondheids- en veiligheidsomstandigheden op het werk.

2.2. Wat zijn de inherente risico's in de uitgangssituatie?

Wat de belangrijkste inherente risico's in de huidige situatie betreft, kunnen twee trends worden onderscheiden. De eerste trend houdt verband met het feit dat de vermindering van de beroepsrisico's niet homogeen is. Bepaalde categorieën van werknemers, bijvoorbeeld jonge werknemers, zijn relatief veel meer aan beroepsrisico's blootgesteld, bepaalde categorieën van bedrijven, bijvoorbeeld kleine en middelgrote bedrijven, zijn kwetsbaarder en in bepaalde sectoren komen nog steeds veel arbeidsongevallen en beroepsziekten voor [6].

[pic]

[pic]

[pic]

Bron: Eurostat

De tweede trend houdt verband met de veranderende aard van de beroepsrisico's in de context van de steeds snellere innovatie en veranderingen in het beroepsleven.

Wat de niveaus van de praktische toepassing van de communautaire wetgeving op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk betreft, bestaan er nog steeds aanzienlijke verschillen tussen de lidstaten. In veel lidstaten zijn tekortkomingen bij het bepalen van de doelstellingen en bij het monitoren van de ten aanzien van de beleidsdoelstellingen geboekte vooruitgang eveneens een zwak punt.

2.3. Wat zou er gebeuren als alles bij het oude blijft?

Indien alles bij het oude blijft en er geen bijzondere aandacht wordt besteed aan de bestaande problemen, is de reactie op de nieuwe risicotrends, in termen van algemene beleidsmaatregelen en specifieke preventiemaatregelen, misschien niet voldoende. Dan moet met een stagnatie of, in het ergste geval, met een stijging van het aantal arbeidsongevallen worden gerekend (in het bijzonder in sectoren met een hoog risico zoals de bouwsector, de landbouw, de transportsector en de gezondheids- en sociale sector). Zo zou met andere woorden de kans worden gemist om de sociale en economische last van arbeidsongevallen en beroepsziekten voor de EU te verlichten.

Het voortbestaan van verschillen in de praktische tenuitvoerlegging van de in de EU-richtlijnen vastgestelde minimumvoorschriften in de Europese Unie zou verhinderen dat voor de bedrijven in de EU gelijke voorwaarden worden geschapen, waardoor lage normen voor arbeidsomstandigheden een concurrentievoordeel kunnen opleveren.

2.4. Wat is de drijvende kracht?

Een van de belangrijkste verbintenissen die in de Lissabonstrategie is aangegaan, namelijk de werkgelegenheid en de productiviteit te verbeteren door het concurrentievermogen te stimuleren, maakt een intensievere inspanning van alle betrokkenen noodzakelijk om de prestaties op het gebied van gezondheid en veiligheid op het werk in de EU te verbeteren. Voor gezondheid en veiligheid op het werk is een essentiële rol weggelegd om het concurrentievermogen en de productiviteit van de bedrijven te verbeteren door de kosten van arbeidsongevallen en beroepsziekten te verminderen en de werknemers beter te motiveren. Risicofactoren op het werk veroorzaken 8,8% van de totale mortaliteitslast en 8,1% van DALY's[7] ingevolge onopzettelijke verwondingen wereldwijd[8]. De door beroepsziekten veroorzaakte last is enorm, en de oorzaken van beroepsziekten zijn verscheiden en complex. Gezien de omvang van het probleem is een geïntegreerde, gecoördineerde en strategische reactie nodig en moeten de belangrijkste betrokkenen in de Europese Unie gezamenlijk nationale beleidsmaatregelen uitwerken.

3. Welke doelstellingen moeten met het beleid vooral worden bereikt?

Ook de nieuwe communautaire strategie heeft tot doel alle spelers te betrekken bij de totstandbrenging van moderne, effectieve en doeltreffende gezondheids- en veiligheidsomstandigheden in Europa. Dat zal het aantal arbeidsongevallen en beroepsziekten doen dalen en de inzetbaarheid van de werknemers en de economische activiteit van de bedrijven ten goede komen. De nieuwe strategie beoogt vooral een continue, duurzame en homogene daling van het aantal arbeidsongevallen en beroepsziekten in de EU door:

- de ontwikkeling en uitvoering van coherente nationale strategieën te bevorderen;

- de wetgeving aan te passen aan de veranderende arbeidswereld;

- het engagement en de motivatie bij meer werkgevers en werknemers te stimuleren;

- in de context van de demografische trends te kiezen voor een nieuwe aanpak van gezondheid op het werk;

- de vooruitgang beter te monitoren.

De algemene doelstelling is een daling van de incidentie van arbeidsongevallen en beroepsziekten in de EU met 25% tijdens de periode 2007-2012.

4. Wat zijn de belangrijkste beschikbare beleidsopties om de doelstellingen te bereiken?

Om een cultuur van risicopreventie te consolideren en de strategische doelstellingen te bereiken, moeten diverse beleidsinstrumenten met elkaar worden gecombineerd: wetgeving, sociale dialoog, progressieve maatregelen en beste praktijken, maatschappelijk verantwoord ondernemen, economische stimulansen en mainstreaming. De nieuwe communautaire strategie vereist dat de betrokkenen op alle niveaus, zowel op Europees, nationaal en lokaal niveau als op het niveau van de werkplek, actie ondernemen. Wanneer lidstaten hun nationale strategieën ontwikkelen, moeten zij voor hun nationale maatregelen doelstellingen en prioriteiten vaststellen en passende beleidsinstrumenten kiezen op grond van een diepgaande multidimensionale analyse waarbij met sociale, economische en milieufactoren rekening is gehouden.

Aangezien er reeds een uitgebreide communautaire wetgeving bestaat, zal op communautair niveau vooral aandacht worden besteed aan de actualisering en vereenvoudiging van de bestaande wetgevingsmaatregelen, zonder de huidige beschermingsnormen te verlagen. Deze inspanning moet gepaard gaan met vergelijkbare inspanningen van de lidstaten om hun eigen wetgeving inzake gezondheid en veiligheid op het werk te vereenvoudigen. Om de praktische toepassing van de wetgeving te vergemakkelijken, zal de Commissie ook in de toekomst niet-bindende richtsnoeren blijven opstellen. Zij zal versterkte samenwerking op het gebied van de uitvoering bevorderen met de hulp van het Comité van hoge functionarissen van de arbeidsinspectie (CHFA), dat goede praktijken en ervaringen zal blijven uitwisselen en meer aandacht zal besteden aan het opsporen van de praktische toepassingsproblemen die zich in verschillende lidstaten voordoen.

Om werkgevers en werknemers beter te motiveren, moeten beleidsmaatregelen worden ontwikkeld die erop gericht zijn attitudes te veranderen door van gezondheid en veiligheid een onlosmakelijk deel van onderwijs en opleiding te maken. Ook het MKB moet gerichte steun krijgen. De informatie moet eveneens worden verbeterd en op de werkplek moet aan bewustmaking worden gedaan door beste praktijken op het terrein uit te wisselen.

Een nieuwe aanpak van gezondheid op het werk in de context van de demografische trends moet maatregelen omvatten die ervoor zorgen dat de specifieke behoeften van bepaalde groepen werknemers niet worden verwaarloosd. De lidstaten wordt verzocht beleidsinstrumenten op het gebied van veiligheid en gezondheid op het werk te ontwikkelen die de herintegratie van gehandicapten op de arbeidsmarkt aanmoedigen, de bijdragen van oudere en jonge werknemers beter benutten en inspelen op de specifieke behoeften van migranten.

5. Effect van de strategie

5.1. Economisch effect

Economisch gezien moet de strategie leiden tot een daling van de directe en indirecte kosten van arbeidsongevallen en beroepsziekten voor de betrokken werknemer, zijn gezin, de werkgevers en de samenleving.

Met deze strategie in de vorm van een beleidsdocument worden geen nieuwe specifieke gezondheids- en veiligheidsvoorschriften ingevoerd, en worden voor bedrijven bijgevolg geen bijkomende kosten veroorzaakt. In de strategie wordt aanbevolen de bestaande wetgeving beter toe te passen en te handhaven. De toepassing van de in de EU-richtlijnen vastgestelde minimumvoorschriften in de hele Europese Unie zal gelijke voorwaarden scheppen en verhinderen dat lage normen voor arbeidsomstandigheden een concurrentievoordeel kunnen opleveren.

Het effect is moeilijk in detail te beoordelen, aangezien de maatregelen hoofdzakelijk achteraf zullen worden genomen en deze afhankelijk zijn van de betrokkenheid van de belanghebbenden op de verschillende niveaus. Aangezien de algemene doelstelling van de strategie erin bestaat de incidentie van arbeidsongevallen met 25% te verminderen, zal het verwachte resultaat vanuit economisch oogpunt vooral bestaan in een daling van de algemene kosten als gevolg van ongevallen, ziekteverzuim en gezondheidsproblemen (kosten van behandeling en ziekenhuisopname). Indien deze doelstelling wordt gehaald, wordt voorkomen dat meer dan 137,5 miljoen werkdagen door arbeidsongevallen en beroepsziekten verloren gaan. Het ziekteverzuim terugdringen betekent dat de kosten voor werknemers, werknemers en verzekeraars dalen. Aangezien ziekteverzuim medische en socialezekerheidskosten veroorzaakt en ook een verlies aan output door een daling van het aantal arbeidskrachten tot gevolg heeft, heeft een terugdringing van het ziekteverzuim een direct effect op de nationale economieën.

Uit een vergelijking van de geraamde kosten van beroepsziekten met de kosten van preventie blijkt dat er veel ruimte is voor een positief economisch effect van goede preventie wat de gezondheid en de veiligheid op het werk betreft. Volgens bepaalde studies liggen de geraamde kosten van beroepsziekten per werknemer minstens drie keer hoger dan de kosten van preventie. Veel bedrijven hebben trouwens voordeel bij een goede veiligheid en gezondheid op het werk. Een positieve veiligheidscultuur draagt in grote mate bij tot het moreel van de werknemers en hun engagement ten aanzien van het bedrijf. Een dergelijke veiligheidscultuur helpt ook een goed imago en betrekkingen met bedrijfspartners op te bouwen.

5.2. Sociaal effect

Vanuit sociaal oogpunt helpt het beleid dat in een strategisch kader wordt vastgesteld de risicoperceptie van werknemers en werkgevers te veranderen dankzij de leerprocessen en een groter bewustzijn van de problemen en de manieren om die aan te pakken. Het daaruit voortvloeiende betere begrip van de rol van gezondheid en veiligheid op het werk en het oprechte engagement van werknemers en werkgevers zullen het mogelijk maken op het gebied van de veiligheid en gezondheid op het werk verder te gaan dan de naleving van de wet en zullen mogelijkheden creëren voor grotere werksatisfactie en meer welzijn op het werk.

Dit zijn de belangrijkste sociale gevolgen van de strategie voor de werkgelegenheid en de sociale integratie voor de verschillende groepen werknemers:

- Gehandicapten: goede werkwijzen op het gebied van veiligheid en gezondheid op het werk kunnen slachtoffers van ongevallen of chronisch zieken helpen hun baan te behouden of terug aan het werk te gaan. Door een tijdige revalidatie en vroege interventie kan worden voorkomen dat de toestand escaleert en werknemers die een arbeidsongeval hebben gehad vaardigheden/motivatie verliezen.

- Migranten: de werkomgeving kan één van de belangrijkste platforms voor de integratie van migranten zijn. Het is van essentieel belang dat ervoor wordt gezorgd dat voor deze groep in de samenleving gelijke normen inzake veiligheid en gezondheid op het werk gelden, aangezien dat een positief effect zal hebben en met name een gevoel van gelijke behandeling en participatie zal creëren en sociale uitsluiting van migranten zal helpen voorkomen.

- Oudere werknemers: goede veiligheids- en gezondheidsomstandigheden op het werk zullen ertoe bijdragen dat werknemers langer blijven werken. Daardoor verhoogt namelijk de werksatisfactie en wordt opgetreden tegen stresserende en monotone arbeidsomstandigheden, die de oorzaak zijn van vroegtijdige gezondheidsproblemen en vervroegde uittreding.

- Jonge werknemers: wanneer jonge werknemers, die vaak minder goed over beroepsrisico's geïnformeerd zijn, zich beter van die risico's bewust worden, zullen zij beter aan de arbeidsmarkt zijn aangepast en zal hun arbeidsmarktparticipatie verbeteren.

5.3. Effecten op het milieu

Het beleid inzake veiligheid en gezondheid op het werk kan naast het effect op de werkplek ook gevolgen hebben voor het milieu. Bij het uitwerken van individuele beleidsmaatregelen of praktische oplossingen zal zorgvuldig rekening worden gehouden met mogelijke wisselwerkingen. Bij de beleidsvorming zal gebruik worden gemaakt van mogelijke synergieën.

6. Hoe zullen de resultaten en het effect van het voorstel na de toepassing worden gemonitord?

De Commissie zal een veelomvattend monitoringsysteem instellen om de vooruitgang die de lidstaten en andere actoren die bij de uitvoering van de strategie betrokken zijn op het gebied van de activiteiten boeken, te evalueren en te meten. De Commissie zal samen met het Raadgevend Comité voor veiligheid en gezondheid op de arbeidsplaats (RCVGA) een gemeenschappelijk systeem ontwerpen om informatie over de inhoud van nationale strategieën, de mate waarin de doelstellingen daarvan zijn gehaald en de doeltreffendheid van de preventieve structuren, te verzamelen en uit te wisselen.

Bovendien zal de Commissie op het beleid toezien. Zij zal daarbij gebruik maken van de bestaande statistische indicatoren die in het kader van de projecten ESAW[9] en EODS[10], de arbeidskrachten- en de arbeidsomstandighedenenquête worden gebruikt. De Commissie zal eveneens de mogelijkheid overwegen om nieuwe kwalitatieve indicatoren te ontwikkelen om de inspanningen te meten die worden geleverd om initiatieven in het kader van de nationale strategieën uit te voeren.

[1] Statistical analysis of socio-economic costs of accidents at work in the European Union, Eurostat.

[2] http://www.hse.gov.uk/costs/costs_overview/costs_overview.asp.

[3] http://sme.osha.europa.eu/.

[4] Statistical analysis of socio-economic costs of accidents at work in het European Union, Eurostat.

[5] The cost of poor working conditions, Europese Stichting tot verbetering van de levens- en arbeidsomstandigheden.

[6] De gestandaardiseerde incidentie wordt berekend door elke sector op nationaal niveau hetzelfde gewicht te geven als in de Europese Unie. Voor de volledige methodologie: zie European Statistics at Work (ESAW) Methodology – 2001.

[7] DALY's – Disability-Adjusted Life Years. DALY's voor een ziekte zijn de som van de potentieel verloren levensjaren ingevolge vroegtijdige mortaliteit in de bevolking en het verlies van productieve jaren ingevolge een door een arbeidsongeval veroorzaakte handicap.

[8] Moving Knowledge of Global Burden into Preventive Action, Gerry J.M. Eijkemans, Jukka Takala, American Journal of Industrial Medicine.

[9] Europese statistiek over arbeidsongevallen.

[10] Europese statistiek over beroepsziekten.