52007SC0015

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 16.1.2007

SEC(2007)15

WERKDOCUMENT VAN DE DIENSTEN VAN DE COMMISSIE Begeleidend document bij he

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT BETREFFENDE DE STREEFCIJFERS VERVAT IN ARTIKEL 7, LID 2, ONDER b), VAN RICHTLIJN 2000/53/EG BETREFFENDE AUTOWRAKKEN

Beknopte effectbeoordeling {COM(2007)5 definitief} {SEC(2007)14}

Inleiding

Rond de eeuwwisseling werd ongeveer 75 % van de autowrakken gerecycled en het restafval werd voor het grootste gedeelte gestort.

Richtlijn 2000/53/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 september 2000 betreffende autowrakken[1] (autowrakkenrichtlijn) beoogt onder andere de recycling en terugwinning (nuttige toepassing) van dit restafval te verhogen. De eerste streefcijfers van 85 % terugwinning en 80 % recycling zijn vastgesteld voor 2006, maar de informatie over de realisering daarvan is beperkt en zal pas echt beschikbaar komen in de uitvoeringsverslagen van de lidstaten die in juni 2008 moeten worden ingediend. Artikel 7 van de autowrakkenrichtlijn bevat ook streefcijfers voor recycling en terugwinning die moeten zijn gerealiseerd in 2015, namelijk 95 % terugwinning en 85 % recycling ("streefcijfers voor 2015").

De richtlijn schrijft voor dat de Commissie de noodzaak van aanpassing van de streefcijfers voor 2015 dient te beoordelen in het licht van de ontwikkeling van de materialensamenstelling van de voertuigen en alle andere milieuaspecten die met voertuigen verband houden, en haar conclusies in de vorm van een verslag aan het Europees Parlement en de Raad dient voor te leggen. Dit document bevat een samenvatting van de beoordeling van de effecten van de verschillende streefcijfers voor verwerking vanaf 2015. Het is opgesteld overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie (SEC 791/2).

Huidige situatie en praktijk

De richtlijn schrijft voor dat autowrakken, na inzameling, worden ontdaan van giftige stoffen en deels worden gedemonteerd om te worden gerecycled. Vervolgens worden zij samen met afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) geshredderd. 75 % van de output van de shredders bestaat uit een metaalfractie die wordt gerecycled. De resterende 25 % is shredderafval, dat momenteel voor het grootste gedeelte wordt gestort en voor een klein gedeelte wordt verbrand. Sinds kort wordt, als gevolg van de ontwikkeling van de afvalverwerkingtechnieken, een steeds groter deel van het restafval teruggewonnen.

Volgens de streefcijfers voor 2015 in de autowrakkenrichtlijn moet de recycling van autowrakken toenemen met 5 % en de terugwinning met 10 % ten opzichte van de percentages voor 2006, waardoor de hoeveelheid restafval (voornamelijk kunststoffen) die wordt gestort met meer dan de helft wordt teruggebracht.

Aangezien de gemiddelde levensduur van voertuigen 12-15 jaar is, zijn voertuigen die rond 2015 worden afgedankt, sinds 2002 op de weg geweest. De kenmerken zoals gewicht en materialensamenstelling van deze voertuigen zijn dan ook bekend. Dit is een van de redenen waarom de doelstellingen van de autowrakkenrichtlijn voor 2015 geen invloed zullen hebben op het ontwerp van auto’s. Deze voertuigen zullen vanaf 2015 jaarlijks zorgen voor meer dan 14 miljoen ton afval (momenteel is dat 10 miljoen ton), voor het grootste gedeelte bestaande uit waardevolle secundaire grondstoffen[2].

In 2015 zal de hoeveelheid shredderafval afkomstig van autowrakken zijn toegenomen tot ongeveer 3,5 miljoen ton per jaar. Bij voortzetting van de huidige praktijk zou dit grotendeels worden gestort, hetgeen tot aanzienlijke milieuproblemen zou leiden en een jaarlijks verlies voor de Europese economie zou betekenen van ongeveer 2,5 miljoen ton terugwinbaar afval dat ingevoerde energie en grondstoffen zou kunnen vervangen. Recycling en terugwinning van deze fractie zouden dan ook bijdragen aan een vermindering van de milieueffecten van het gebruik van hulpbronnen.

Aanpak van de effectbeoordeling

In deze effectbeoordeling wordt gekeken naar de effecten die de volgende streefcijfers zouden hebben als zij nu voor 2015 werden vastgesteld:

Beleidsoptie | Illustratie |

Recycling | Terugwinning |

Geen verandering van beleid (referentie) | 85 % | 95 % |

Lager streefcijfer voor recycling | 80 % | 95 % |

Lager streefcijfer voor terugwinning | 85 % | 90 %* |

Combinatie van verlaging van streefcijfers voor recycling en terugwinning | 80 %* | 85 %* |

* voorbeeld van een mogelijk streefcijfer

Bij deze evaluatie is rekening gehouden met het feit dat de praktijken, de markt en de op dit moment gebruikte technologie in 2015 veranderd zullen zijn en dat deze veranderingen zullen worden beïnvloed door de beleidskeuzen. De praktijken en omstandigheden in 2006 vormen het uitgangspunt voor de voorspellingen, maar de vaststelling van de streefcijfers voor 2015 moet worden gebaseerd op de toestand van de wereld in 2015 in plaats van op die van dit moment.

Aangezien de ontwikkeling van de technologie afhangt van de streefcijfers die vandaag worden vastgesteld, is het belangrijkste effect van het beleid de invloed ervan op de technologische vooruitgang op het gebied van afvalverwerking in 2015 en daarna. Deze stand van de technologie zal in hoge mate bepalend zijn voor de kosten en baten van het realiseren van de streefcijfers. Het voorspellen van de toekomst is noodzakelijk, maar ook onzeker. In het effectbeoordelingsverslag wordt met die onzekerheid rekening gehouden doordat zowel een scenario met sterke als een scenario met geringe innovatie als reactie op beleidsdoelstellingen wordt beschreven.

De grootste verandering in de huidige verwerkingsmethode van autowrakken moet komen van de ontwikkeling van nieuwe post-shredder-technologieën waardoor materiaalfracties uit shredderafval kunnen worden gescheiden, die vervolgens verder verwerkt kunnen worden. Dit zou ertoe leiden dat bepaalde materialen in plaats van te worden gestort, worden teruggewonnen en gerecycled.

De laatste tijd zijn geavanceerde post-shredder-scheidingstechnologieën ontwikkeld waarmee materialen in het shredderafval kunnen worden gesorteerd. Het grootste probleem bij de verwerking van autowrakken is dat deze technologieën momenteel nog niet commercieel worden ontwikkeld of tot de markt zijn doorgedrongen, doordat de marktintroductie door bepaalde belemmeringen wordt vertraagd.

Hoofdconclusies van de effectbeoordeling

Technologische ontwikkeling

Momenteel worden de ontwikkeling en verspreiding van geavanceerde post-shredder- technologieën in de EU gehinderd door verschillende vormen van marktfalen, waarbij de voortdurende onzekerheid over de toekomstige streefcijfers voor de verwerking van autowrakken een extra hinderpaal vormt. Handhaving van de huidige streefcijfers voor 2015 kan de gevolgen van dit marktfalen verminderen, doordat hierdoor markten voor deze technologieën worden gecreëerd en bestaande technieken en technieken in ontwikkeling gemakkelijker worden verspreid. Dit bevordert een doelmatig gebruik van hulpbronnen doordat meer kunststoffen uit afval dat afkomstig is van autowrakken en AEEA worden gerecycled, betere secundaire materialen worden geproduceerd en die materialen goedkoper worden dan de grondstoffen die zij vervangen. Ook met geringe technologische ontwikkeling bieden de beste technologieën die op dit moment beschikbaar zijn, economische voordelen ten opzichte van de huidige methoden. Deze voordelen zullen in de toekomst waarschijnlijk nog aanzienlijk toenemen naarmate de kosten van de nieuwe technologieën de gebruikelijke dalende lijn volgen.

Het tempo van de technologische ontwikkeling zal afhangen van de hoogte van de streefcijfers. Er is nog zeven jaar voor de commercialisering en verdere O&O, en twee jaar voor de commerciële invoering van de technologieën beschikbaar om de streefcijfers in 2015 te verwezenlijken.

Door O&O op het gebied van de verwerking van shredderafval te stimuleren, kunnen wij van de EU een wereldleider maken in een technologiemarkt met grote potenties, en haar positie als exporteur van technologie versterken.

Milieueffecten van de streefcijfers voor 2015

De verschillen in milieueffecten van de verwerking van autowrakken hangen af van de wijze van verwerking van in auto’s verwerkte kunststoffen, aangezien de milieueffecten van recycling en terugwinning uiteenlopen. Om de effecten van de streefcijfers te kunnen bepalen, moeten dus verschillende verwerkingsmethodes worden vergeleken. Het recyclen van kunststoffen is alleen goed voor het milieu als het post-shredder sorteer- en recyclingproces minder milieuproblemen veroorzaakt dan het maken van kunststof uit grondstoffen. De relatieve milieueffecten van terugwinning van kunststoffen zijn afhankelijk van de gebruikte terugwinningsmethode, het soort kunststof en de hulpbronnen die erdoor worden vervangen. De milieuprestatie van de kunststoffracties in autowrakken verschilt per harssoort. Om de effecten te kunnen bepalen, is gekozen voor polypropeen (een voorbeeld van een PP/EPDM-bumper), aangezien dit waarschijnlijk het meest wordt gerecycled en de milieueffecten ervan globaal genomen representatief zijn voor andere polymeren.

De belangrijkste milieuvoordelen zullen komen van het recyclen van een gescheiden kunststoffractie die tussen de 2 % en 7 % van het gewicht van het autowrak uitmaakt. De hoeveelheid gerecyclede kunststoffen hangt af van de gekozen streefcijfers: hoe hoger de streefcijfers, hoe groter de waarschijnlijkheid dat meer kunststoffen worden gerecycled en hoe hoger de milieuwinst. Voor de EU zou dit naar schatting een besparing tot 980 000 ton CO2-equivalent per jaar betekenen. Een toename van de hoeveelheid gerecyclede kunststoffen zou ook leiden tot een vermindering van de fotochemische oxidatie, de verzuring van de lucht, de eutrofiëring van het water en de hoeveelheid geproduceerd afval. Tegelijkertijd kan een toename van de terugwinning de CO2-emissies met ruim 200 000 ton CO2-equivalent per jaar terugbrengen, voornamelijk doordat kunststoffen andere brandstoffen vervangen. Het recyclingpercentage van 85 % leidt ook tot een verbetering van de recycling van alle metalen, wat een duidelijke winst voor milieu en economie oplevert.

De recyclingdoelstelling van 80 % kan worden gerealiseerd zonder dat nieuwe technologieën worden gebruikt, maar wel met enige inspanning om de demontage van grote stukken kunststof, glas of banden te intensiveren, zoals door ervaringen in de lidstaten is aangetoond. Lagere streefcijfers voor recycling leiden tot meer terugwinning en verbranding in plaats van recycling, hetgeen nadelig is voor de milieuwinst. Bovendien zou een verlaging van het streefcijfer van 85 % een belangrijke belemmering vormen voor de ontwikkeling van eco-efficiënte technologieën, doordat het prikkels voor technologische ontwikkeling wegneemt en de risico’s voor bedrijven die overwegen in O&O te investeren, vergroot.

Verlaging van het streefcijfer voor terugwinning (bijv. 90 %) in combinatie met het oorspronkelijke streefcijfer van 85 % voor recycling zou leiden tot een toename van de hoeveelheid gestorte kunststoffen en tot een geringere reductie van de broeikasgasemissie. Evenzo zou vervanging van de streefcijfers door een stortverbod de economische en milieuvoordelen van een toename van de recycling aanzienlijk verkleinen. Handhaving van het streefcijfer van 85 % voor recycling en 95 % voor terugwinning levert een grotere netto milieuwinst op dan welke andere optie ook.

Economische effecten van de streefcijfers voor 2015

De kosten en baten van de verschillende streefcijfers hangen af van de stand van de technologische ontwikkeling in 2015. De geraamde economische effecten moeten dan ook met een zekere brandbreedte worden beschreven. Bij een scenario met een hoge innovatiegraad kan de netto toegevoegde waarde van de verwerking van een autowrak tussen de 120 en 90 euro bedragen. De totale maximumwaarde van het verwerkingsproces van autowrakken voor het geschatte aantal autowrakken dat in 2015 wordt aangeboden, zou dan op ongeveer 1,6 miljard euro per jaar komen. Zonder technologische ontwikkeling zou dit 55 tot 80 euro per autowrak zijn.

Een streefcijfer voor recycling van 80 % zou, afhankelijk van de technologische ontwikkeling, voor de verwerkingsketen van autowrakken een verlies aan nettowaarde van 1,1 miljard euro per jaar betekenen.

Een streefcijfer voor terugwinning dat lager is dan de huidige 95 %, zou alleen gevolgen hebben voor de economische kosten indien de prijzen van het storten van afval laag zijn. Bij hoge stortprijzen, zoals momenteel het geval is, zou een verlaging van het streefcijfer voor terugwinning geen economisch verschil uitmaken. Over het algemeen levert de verwerking van autowrakken bij de streefcijfers van 85 % voor recycling en 95 % voor terugwinning zeer grote netto economische voordelen op.

Andere effecten

Ongeacht de te kiezen streefcijfers zal de administratieve belasting van de voorschriften inzake de verstrekking van informatie waarschijnlijk gelijk blijven, aangezien de voorschriften inzake de te verstrekken informatie over de streefcijfers voor 2006 nauwelijks zal afwijken van die voor andere streefcijfers voor 2015.

Veranderingen in de streefcijfers zullen waarschijnlijk niet tot belangrijke sociale effecten leiden.

Effecten van alternatieve opties die door belanghebbende partijen zijn voorgesteld

De belanghebbenden hebben voorgesteld te overwegen de streefcijfers te vervangen door een stortverbod, of ten minste door het schrappen van de subdoelstelling voor recycling.

Iedere reeks streefcijfers lager dan die welke momenteel zijn vastgesteld voor 2015, zou de potentiële economische en milieuvoordelen verkleinen. Een stortverbod en doelstellingen voor stortreductie hebben een vergelijkbaar effect op het voorkomen van storten van afvalstromen als streefcijfers voor terugwinning. Ze moeten echter in relatie worden gezien tot de vraag met welke afvalbeheersoptie vervolgens het grootste milieuvoordeel kan worden gerealiseerd.

Gevolgen voor de betrokken belanghebbenden

De belanghebbenden die rechtstreekse gevolgen ondervinden van de verschillende opties, zijn de Europese afvalverwerkingsindustrie, de leveranciers van afvaltechnologie en mogelijk ook de consument. De effecten voor de auto-industrie lijken minder groot, vooral omdat de verschillende opties geen invloed hebben op het ontwerp van de auto. Hogere streefcijfers zullen grotere gevolgen hebben voor die lidstaten waar het meeste afval van autowrakken wordt gegenereerd.

Conclusies

Met de huidige streefcijfers voor 2015 zouden de doelstellingen van de autowrakkenrichtlijn worden gerealiseerd, met inbegrip van een vermindering van de hoeveelheid verwijderd afval afkomstig van autowrakken, een verbetering van de milieuprestatie van de verwerking van autowrakken, en meer innovatie op het gebied van afvalverwerkingstechnologieën. Een eventuele verlaging van een van beide streefcijfers zou een verhoging van zowel de economische als de milieukosten tot gevolg hebben.

In het besef dat iedere raming van toekomstige effecten over een periode van negen jaar onzekerheden bevat en veronderstellingen vereist, concludeert de Commissie dat de streefcijfers van 85 % voor hergebruik/recycling en 95 % voor hergebruik/terugwinning op dit moment optimaal zijn voor zowel de economische als de milieuprestatie, en dat zij derhalve ongewijzigd dienen te blijven, teneinde investeringszekerheid te garanderen voor bedrijven die willen investeren in kostenefficiëntere en uit milieuoogpunt effectievere afvalverwerkingstechnologieën.

[1] Richtlijn 2000/53/EG, PB L 269 van 21.10.2000, blz. 34.

[2] Het gemiddelde gewicht van de onder de autowrakkenrichtlijn vallende voertuigen neemt toe en de gegevens over het feitelijke gewicht van de wrakken verschillen. In dit verslag is uitgegaan van een gemiddeld gewicht van 1 025 kg voor autowrakken in 2015. De gewogen gemiddelden voor alle autofabrikanten geven echter een hoger gewicht te zien, namelijk ongeveer 1 280 kg tegen 2019. Indien van dit hogere gemiddelde wordt uitgegaan, blijven de effecten in dezelfde richting gaan maar zijn zij sterker. Het effect van verschillende aannames met betrekking tot het gemiddelde gewicht wordt uitvoerig besproken in de effectbeoordeling en de bijlagen daarvan.