9.11.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 273/2

1-2

3-4

5-6

7-9

10-12

10-11

12

13

14-16

17-19

20

21-24

1.

De Commissie diende in mei 2005 haar eerste voorstel tot wijziging van het huidige Financieel Reglement in. Naar aanleiding van interinstitutioneel overleg heeft zij thans besloten, een herzien voorstel in te dienen waarin onder meer met de volgende punten rekening wordt gehouden:

2.

De Rekenkamer is van oordeel dat de ingevoerde wijzigingen over het geheel genomen zullen resulteren in een verbeterde algehele financiële-controleomgeving. Niettemin zijn er verdere verduidelijkingen nodig en blijven er zekere incoherenties en inconsequenties bestaan, met name wat betreft:

Dit wordt behandeld in de volgende paragrafen.

3.

De Rekenkamer is ingenomen met de invoering van het nieuwe begrotingsbeginsel van effectieve en efficiënte interne controle (8), alsmede van het evenredigheidsbeginsel (9) en de ontwikkeling van het concept transparantie (10), maar sommige wijzigingen beperken de controle van de begrotingsautoriteit over het begrotingsbeheer. Met name blijven er een aantal uitzonderingen bestaan, zoals aangestipt in het voorgaande advies van de Rekenkamer (11). Verder zijn er nieuwe uitzonderingen ingevoerd, zoals de mogelijkheid waarin het voorgestelde artikel 158 voorziet om zonder beperking overdrachten van de ene titel naar de andere van kredieten voor technische bijstand op het gebied van de structuurfondsen te verrichten.

4.

Anderzijds bieden de voorstellen de instellingen, behalve de Commissie, weinig mogelijkheden om voor gemotiveerde begrotingswijzigingen de begrotingsprocedures te vereenvoudigen, zodat deze instellingen de nodige flexibiliteit ten aanzien van personeelsbeheer wordt ontzegd.

5.

De Rekenkamer is voorstander van het nieuwe begrotingsbeginsel van effectieve en efficiënte interne controle dat wordt ingevoerd in het voorgestelde artikel 30 bis, maar dit beginsel moet verder worden ontwikkeld om te waarborgen dat het daadwerkelijk wordt toegepast volgens de beginselen die zijn voorgesteld in Advies nr. 2/2004 van de Rekenkamer over het model „single audit” (en een voorstel voor een communautair internecontrolekader). Met name:

6.

Over het geheel genomen is de rol van de Commissie in het kader van een geïntegreerd intern controlekader niet verduidelijkt. Toch is het voor het succes van het concept van doorslaggevend belang of de Commissie een centrale rol speelt bij de ontwikkeling van, het toezicht op en de supervisie over een dergelijk kader. In dit opzicht is het vermeldenswaard dat slechts een superviserende rol voor de Commissie wordt overwogen wanneer zij bij de uitvoering van de begroting op gecentraliseerde wijze beheersverantwoordelijkheid delegeert door middel van indirect gecentraliseerd beheer en in het geval van gedecentraliseerd beheer (zie de voorgestelde artikelen 54 en 56).

7.

Met de voorgestelde wijzigingen wordt beoogd, te komen tot een verbeterde codificatie en systematisering van de verplichtingen die voortvloeien uit de verschillende uitvoeringsmethoden; als zodanig worden ze door de Rekenkamer verwelkomd.

8.

Wanneer de Commissie de begroting echter uitvoert door middel van indirect gecentraliseerd beheer (voorgesteld artikel 56), hoeft zij zich er echter niet langer van te vergewissen dat de entiteiten waaraan zij de uitvoering toevertrouwt, te werk gaan overeenkomstig de regels van goed financieel beheer. Dit is in strijd met de bepalingen van artikel 27 van het Financieel Reglement, dat bepaalt dat begrotingsmiddelen moeten worden gebruikt overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer.

9.

In het geval van indirect gecentraliseerd beheer bepaalt het herziene voorstel ook dat de Commissie de gelijkwaardigheid van de controle- en boekhoudsystemen en de aanbestedingsprocedures van de entiteiten waaraan zij de uitvoering toevertrouwt „met haar eigen regels [kan] erkennen, rekening houdend met de internationaal aanvaarde normen”. Bijgevolg zijn de entiteiten waaraan de Commissie in zulke gevallen de uitvoering van de begroting toevertrouwt niet gebonden aan de bepalingen van het Financieel Reglement. Voorts is het voorschrift om voldoende rekening te houden met de internationaal aanvaarde normen zinledig, aangezien er voor aanbestedingssystemen of nalevingsgerichte controle geen internationaal aanvaarde normen bestaan. Hetzelfde geldt voor een soortgelijke verwijzing naar internationaal aanvaarde normen in lid 2 van het voorgestelde artikel, dat betrekking heeft op aanbestedingsprocedures van het begunstigde partnerland in geval van samenvoeging van middelen. Bijgevolg kunnen op die gebieden waar de begroting kan worden uitgevoerd door middel van gecentraliseerd en indirect gecentraliseerd beheer (zoals de OTO-kaderprogramma's of de activiteiten op het gebied van onderwijs en opleiding) andere beginselen, normen en regels van toepassing zijn op in wezen hetzelfde soort communautaire financiering (zie Advies nr. 1/2006 van de Rekenkamer (12), paragraaf 17).

10.

Het nieuwe voorstel voor artikel 60 van het Financieel Reglement bepaalt dat de gedelegeerde ordonnateur „aan zijn instelling verantwoording over de uitoefening van zijn taken af[legt] in de vorm van een jaarlijks activiteitenverslag, dat vergezeld gaat van gegevens over de financiën en het beheer en eventuele punten van voorbehoud met betrekking daartoe ”. Een dergelijk voorbehoud zou niet stroken met de verklaring waarin hetzelfde voorgestelde artikel voorziet, dat bepaalt dat de ordonnateur moet verzekeren dat „de in dit verslag opgenomen gegevens een getrouw beeld geven”. De Rekenkamer is het er weliswaar mee eens dat de jaarlijkse activiteitenverslagen en verklaringen van de directeuren-generaal als ordonnateurs de transparantie en de verantwoordingsplicht met betrekking tot het beheer versterken, maar zij is van mening dat eventuele punten van voorbehoud betrekking moeten hebben op de verklaring en beperkt moeten blijven tot duidelijk omschreven ontvangsten- of uitgaventerreinen, zoals momenteel gebruikelijk is (zie het voorstel van de Rekenkamer in bijlage).

11.

Wat betreft het syntheseverslag voorziet het voorstel slechts in een samenvatting van de jaarlijkse activiteitenverslagen van de ordonnateurs die aan de begrotingsautoriteit moeten worden voorgelegd, zodat de Commissie als college haar in artikel 274 van het Verdrag bepaalde verantwoordelijkheid niet opneemt. Verder moet deze samenvatting volgens het voorstel elk jaar uiterlijk op 15 juni aan de begrotingsautoriteit worden toegezonden, hetgeen te laat is om de Rekenkamer de gelegenheid te bieden, in haar jaarverslag rekening te houden met het verslag (zie verdere opmerkingen in paragraaf 23).

12.

Het gewijzigde voorstel voor artikel 61 verduidelijkt de rol en verantwoordelijkheden van de rekenplichtige. Daarin wordt ook bepaald dat de rekenplichtige de rekeningen voordat ze door de instelling worden goedgekeurd, aftekent, waarmee hij/zij verklaart dat zij een „ getrouw beeld ” van de financiële situatie van de instelling geven. In de Engelse tekst wordt de alomvattende term „true and fair view” („getrouw beeld”) onnodig verwaterd door het adjectief „reasonable” (redelijk), waardoor hij aan betekenis verliest. Het zou zinvoller zijn indien de rekenplichtige bevestigde dat hij/zij redelijke zekerheid heeft dat de rekeningen een getrouw beeld geven van de financiële situatie van de instelling.

13.

De voorgestelde herziening van artikel 105, lid 2, introduceert de mogelijkheid dat uitzonderingen en voorwaarden worden genoemd in de uitvoeringsvoorschriften. Deze bepaling houdt geen rekening met het primaat van het Financieel Reglement, dat het enige instrument vormt dat in uitzonderingen op de daarin vervatte algemene regels en bepalingen mag voorzien.

14.

Artikel 108, lid 4, krijgt een nieuwe bepaling, volgens welke „elke instelling […] om naar behoren gemotiveerde redenen subsidies voor communicatieactiviteiten [mag] toekennen zonder dat de procedures inzake overheidsopdrachten behoeven te worden gebruikt”. De Rekenkamer acht deze uitzondering niet gerechtvaardigd daar de omstandigheden waarin procedures inzake overheidsopdrachten of subsidieprocedures moeten worden gebruikt, reeds duidelijk zijn neergelegd in respectievelijk de titels V en VI van het Financieel Reglement.

15.

De Rekenkamer is voorstander van het in artikel 111 voorgestelde beginsel dat de aanvrager de ordonnateurs onmiddellijk ervan in kennis stelt wanneer voor dezelfde actie of hetzelfde werkprogramma meer dan één aanvraag is gedaan en meer dan één subsidie is toegekend. De Rekenkamer beklemtoont echter dat op dit beginsel in de praktijk moeilijk zal kunnen worden toegezien, met name in het geval van acties met meerdere partners (zoals bij de OTO-kaderprogramma's) waarbij het gebruikelijk is dat consortia van begunstigden om financiële steun van de Gemeenschappen verzoeken.

16.

Volgens het voorgestelde artikel 108 bis kunnen subsidies de vorm hebben van: terugbetaling van werkelijk gemaakte subsidiabele kosten, vaste bedragen, forfaitaire financiering of een combinatie van deze vormen. Het voorgestelde artikel 113, lid 2, bepaalt dat subsidies voor huishoudelijke uitgaven in geval van verlenging een degressief karakter hebben. In hetzelfde artikel wordt echter gesteld dat dit beginsel niet van toepassing is op subsidies in de vorm van vaste bedragen of forfaitaire financiering. Daar deze subsidievormen moeten worden vastgesteld op basis van de beste beschikbare ramingen van de te financieren kosten, en periodiek moeten worden herzien om de naleving van de beginselen voor subsidies te waarborgen (artikel 181 van de huidige uitvoeringsvoorschriften), is deze uitzondering niet gerechtvaardigd.

17.

Volgens het nieuwe voorstel voor artikel 63 mogen gelden ter goede rekening voor betalingen op het gebied van hulp in crisissituaties en humanitaire hulp worden gebruikt zonder beperking ten aanzien van het bedrag. Dit ontbreken van enige beperking druist in tegen het beginsel van gelden ter goede rekening en de bescherming van de financiële belangen van de Unie. De Rekenkamer is van oordeel dat weliswaar flexibiliteit geboden is voor deze specifieke acties, maar dat ten minste de beperkingen die zijn gesteld aan bedragen voor dergelijke acties, in acht moeten worden genomen.

18.

De voorgestelde wijziging in artikel 166 verlengt de mogelijkheid om financieringsovereenkomsten te sluiten met begunstigde derde landen met één jaar. Verder wordt bepaald dat de individuele contracten, subsidiebesluiten en -overeenkomsten waarmee deze financieringsovereenkomsten ten uitvoer worden gelegd, uiterlijk drie jaar na de datum van vastlegging worden gesloten of goedgekeurd. Voor langetermijn- en meerfasenprojecten inzake infrastructuur en plattelandsontwikkeling kan de Commissie in het financieringsbesluit voor de betrokken projecten evenwel bepalen dat deze termijn tot vijf jaar kan bedragen. Met deze termijnen wordt beoogd, rekening te houden met de moeilijkheden bij het afronden van dergelijke projecten; de Rekenkamer staat positief tegenover deze termijnen.

19.

Ook bepaalt het artikel dat vastleggingen ambtshalve worden doorgehaald wanneer zij uiterlijk aan het eind van het vierde jaar volgende op het jaar waarin de vastlegging is gedaan (n + 4) niet zijn gebruikt. Dit is langer dan de n + 3-regel die doorgaans van toepassing is op de begroting. Volgens de Rekenkamer is de toegestane langere termijn niet gerechtvaardigd bij instrumenten die ten doel hebben, toetredende landen en kandidaat-lidstaten voor te bereiden op toetreding tot de Unie, met name in het kader van structurele acties, waarvoor een striktere regel (n + 2) geldt.

20.

Artikel 122, eerste alinea, bepaalt dat de rekeningen van de instellingen en van de in artikel 121 bedoelde organen vergezeld gaan van een verslag over het begrotings- en financieel beheer van het begrotingsjaar. Volgens het herziene voorstel van de Commissie bevat dat verslag „onder andere informatie over het kredietbestedingspercentage en beknopte informatie over kredietoverschrijvingen tussen begrotingsonderdelen”. De begroting wordt voorgelegd aan en goedgekeurd door de begrotingsautoriteit op basis van ABB/ABM-beginselen. Op deze basis moet de Commissie aan het voorontwerp van begroting activiteitenoverzichten hechten waarin onder meer de te bereiken doelstellingen en de prestatie-indicatoren worden bepaald (voorgesteld artikel 33, lid 2). Volgens de Rekenkamer zou het passend zijn indien het verslag over het begrotings- en financieel beheer details bevatte over hetgeen ten aanzien van die doelstellingen werkelijk is bereikt, zoals geïllustreerd door de indicatoren.

21.

Met de herziening van het Financieel Reglement in 2003 werd een nieuw tijdschema ingevoerd waardoor de data voor de indiening en controle van de communautaire rekeningen met één maand werden vervroegd. In haar Advies nr. 2/2002 (zie de paragrafen 9-14) merkte de Rekenkamer onder meer op dat zij weliswaar voorstander is van het vervroegde tijdschema voor de indiening van het jaarverslag, maar dat daarvoor een coherente redactie van de gehele tekst van het Financieel Reglement nodig is en, daar dit niet het geval is, de voorgestelde procedure en het voorgestelde tijdschema, met name voor het jaarverslag van de Rekenkamer, niet haalbaar zijn.

22.

Het herziene tijdschema trad in werking in 2005. Dit viel samen met de invoering van het boekhoudsysteem op transactiebasis.

23.

De tot dusverre opgedane ervaring leert dat het herziene tijdschema grote moeilijkheden veroorzaakt, die voor de controle van de Rekenkamer ernstige knelpunten opleveren:

24.

De ervaring leert dat de Rekenkamer ten minste twaalf werkweken na de publicatie van de voorlopige rekeningen en nog eens drie werkweken na de publicatie van de definitieve rekeningen nodig heeft om haar controle af te ronden. Wil de Rekenkamer voldoende tijd hebben om haar jaarlijkse werkzaamheden af te ronden, dan is het ook nodig, het tijdstip voor de indiening van de definitieve rekeningen bij de Rekenkamer te vervroegen tot 30 juni of de datum voor de indiening door de Rekenkamer van haar preliminaire opmerkingen te wijzigen in 15 juli en die voor het uitbrengen van het jaarverslag in 30 november, zoals voorheen.