52005DC0518

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 21.10.2005

COM(2005) 518 definitief

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

over een gemeenschappelijke EU-methode voor het bepalen van uit wetgeving voortvloeiende administratieve lasten{SEC(2005)1329}

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE

over een gemeenschappelijke EU-methode voor het bepalen van uit wetgeving voortvloeiende administratieve lasten

De Europese Raad van 22 en 23 maart 2005 heeft “de Commissie en de Raad [verzocht] zich te beraden op een gemeenschappelijke methode voor het meten van de administratieve lasten, teneinde vóór eind 2005 een akkoord te bereiken”. Hij heeft onderstreept dat “daarbij zou moeten worden voortgebouwd op de resultaten van de proefprojecten van de Commissie” en dat “de initiatieven ter verbetering van het regelgevingskader zelf geen administratieve hinder mogen veroorzaken” (Punt 24 van de conclusies van het voorzitterschap).

In deze mededeling wordt een gemeenschappelijke EU-methode uiteengezet en worden voorstellen gedaan voor de invoering ervan. Het voorgestelde model is gebaseerd op de bevindingen uit de proefperiode, die begin april van start is gegaan en waarover in het bijgevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie[1] verslag wordt uitgebracht.

1. ADMINISTRATIEVE LASTEN EN BETERE REGELGEVING

Zonder wetgeving en een degelijk gerechtelijk apparaat zou de moderne samenleving slecht functioneren. Door rechten en plichten vast te leggen bieden wetten bescherming aan burgers, consumenten, werknemers en bedrijven tegen misbruiken, onzorgvuldigheid en onethisch gedrag. Met name in het economische verkeer zijn zij een noodzakelijke voorwaarde voor eerlijke concurrentie en derhalve voor concurrentiekracht. Dit is de raison d’être van een groot deel van de EU-wetgeving, die is ingevoerd om marktverstoringen te corrigeren en gelijke voorwaarden te garanderen op Europees niveau.

Deze bescherming kan vaak alleen worden verzekerd door het verstrekken van gegevens en het rapporteren over de toepassing van wettelijke normen verplicht te stellen. Administratieve verplichtingen mogen daarom niet per se worden gelijkgesteld aan “bureaucratie”, een term die doorgaans is voorbehouden aan onnodig tijdrovende, overdreven ingewikkelde of nutteloze procedures[2]. Evenmin mogen communautaire administratieve verplichtingen uitsluitend als een kostenfactor worden voorgesteld, omdat zij vaak in de plaats treden van 25 verschillende nationale wetgevingen en op die manier de bedrijfskosten op EU-niveau reduceren. Op vele gebieden hebben de Europese brancheorganisaties trouwens zelf steeds aangedrongen op een gerichte harmonisatie van de regels als de beste manier om tot vereenvoudigingen te komen. Informatieverplichtingen zoals conformiteitsbeoordeling en certificering bevatten ook cruciale aanwijzingen voor de mate waarin een bedrijf aansprakelijk is of schade moet vergoeden, wat niet onbelangrijk is tegen de achtergrond van wat soms wordt omschreven als een groeiende “compensatiecultuur”. In de mate dat meer vrijheid meer verantwoordelijkheid met zich brengt, zou de opheffing van bepaalde wettelijke verplichtingen kunnen leiden tot hogere gerechts- en arbitragekosten.

Dat publieke overheden beleidsdoelstellingen via EU-wetgeving moeten nastreven, staat niet ter discussie, maar er kan wel meer aandacht worden besteed aan de wijze waarop deze wetgeving in alle stadia van de wetgevingsprocedure vorm krijgt en vervolgens door de lidstaten ten uitvoer wordt gelegd. Een hervorming van de wet- en regelgeving is noodzakelijk om rekening te houden met ontwikkelingen in en buiten de Unie. Dit geldt evenzeer voor administratieve verplichtingen.

Te dien einde en in het kader van de initiatieven voor betere regelgeving (waarbij er terdege rekening mee wordt gehouden dat het wenselijk is een stabiel wetgevingscorpus te handhaven) heeft de Commissie opgeroepen om bestaande administratieve verplichtingen op communautair en nationaal niveau regelmatig opnieuw te bekijken en met de totale kosten en baten rekening te houden bij de opstelling van nieuwe wetgeving en de vereenvoudiging van bestaande wetgeving[3]. Regelgevingskosten, waarvan administratieve verplichtingen slechts één aspect zijn, moeten worden geanalyseerd in een brede context, waarin de economische, sociale en milieukosten en -baten van regelgeving worden meegewogen. Een regelmatige toetsing en een geïntegreerde analyse moeten worden beschouwd als wezenlijke onderdelen van betere regelgeving.

2. KWANTIFICERING VAN ADMINISTRATIEVE LASTEN IN DE EU – EEN STAND VAN ZAKEN

Overeenkomstig het EG-Verdrag dient de Commissie “er terdege rekening mee te houden dat alle lasten, zij het financiële of administratieve, voor de Gemeenschap, nationale regeringen, lokale overheden, bedrijfsleven en burgers tot een minimum moeten worden beperkt en evenredig moeten zijn met het te bereiken doel” (Punt 9 - Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel).

Om aan het evenredigheidsbeginsel te voldoen, toetst de Commissie nu reeds haar voorstellen op de administratieve lasten die zij met zich brengen, en evalueert zij het effect van vereenvoudigingen van bestaande wetgeving, maar zij hanteert daarbij geen eenvormige kwantitatieve aanpak. De analyse moet volgens basisregels worden verricht, maar verschilt onvermijdelijk van geval tot geval, niet het minst omdat de methoden voor de gegevensverzameling van geval tot geval noodgedwongen anders zijn.

Bij de initiatieven om de administratieve lasten tot een minimum te beperken, wordt niet altijd gebruik gemaakt van gekwantificeerde gegevens. Zo worden klachten en voorstellen van doelgroepen via een openbare raadpleging verzameld, waarna een deskundigengroep op hoog niveau het regelgevingskader opnieuw bekijkt en aanbevelingen voor vereenvoudiging doet[4].

In haar mededeling van 16 maart 2005 over betere regelgeving met het oog op economische groei en meer banen heeft de Commissie, die onderstreepte dat het afwegen van de kosten van overheidsoptreden geen fundamenteel pleidooi tegen regulering is, aangekondigd dat zij voornemens is dit thema verder ter hand te nemen en te onderzoeken of het mogelijk is een gemeenschappelijke aanpak op EU-niveau te ontwikkelen (COM(2005) 97). In het bijgevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie werd een mogelijke aanpak uiteengezet en het startsein gegeven voor de proefperiode waarop deze mededeling voortbouwt[5].

Ook de Europese Raad en de Raad hebben bij verschillende gelegenheden, evenals het voorzitterschap van de Raad, benadrukt dat verdere vooruitgang noodzakelijk was[6]. Het Europees Parlement werkt onder meer aan een initiatiefrapport over het tot een minimum beperken van uit wetgeving voortvloeiende administratieve lasten.

Een groeiend aantal lidstaten heeft belangstelling voor het kwantificeren van de administratieve lastendruk, waarbij het zogenaamde standaardkostenmodel (SKM) een duidelijke voorkeur geniet. Dit model, dat als eerste door Nederland werd ingevoerd in 2002, is ontworpen als een instrument om de vooruitgang te meten die met administratieve-lastenreductieprogramma’s op nationaal niveau is bereikt. Het omvat een gedetailleerde toetsing van afzonderlijke wetten, hoofdzakelijk op basis van directe interviews met het bedrijfsleven en beoordelingen van deskundigen (microtoetsing). Er moeten gegevens worden verzameld over hoeveel tijd en werk de naleving van iedere uit wetgeving voortvloeiende informatieverplichting kost, en over het aantal betrokkenen.

Twee lidstaten, Nederland en Denemarken, hebben hun geldende wetgeving integraal op administratieve lasten getoetst en toetsen nu systematisch alle nieuwe maatregelen. Het Verenigd Koninkrijk en Tsjechië maken zich op om hun voorbeeld te volgen en eigen nulmetingen uit te voeren. Ten minste zeven andere lidstaten hebben het SKM in min of meerdere mate getest of zijn voornemens dat in een of twee sectoren te doen. Eén andere lidstaat, Duitsland, participeert als waarnemer in het informele netwerk dat SKM-gebruikers en -testers hebben opgezet. Dit informele netwerk is op 19 september 2005 in Londen omgevormd tot een internationale stuurgroep.

Anderzijds zijn er, in oktober 2005, nog dertien andere lidstaten die administratieve lasten blijkbaar niet kwantificeren noch het voornemen hebben dat op proefbasis te doen. Sommige van deze landen hebben zelfs te kennen gegeven dat zij hun inspanningen liever op concrete vereenvoudigingsmaatregelen richten.

3. HAALBAARHEID VAN EEN GEMEENSCHAPPELIJKE EU-METHODE

Een evaluatie verrichten van de bevindingen van de proefperiode en van het onderzoek naar de kwantificeringsinspanningen op lidstaatniveau kan in zekere mate worden vergeleken met het beantwoorden van de vraag of het glas half vol of half leeg is. Zo is bijvoorbeeld een aantal methodologische aspecten niet ten volle aan bod kunnen komen en waren er problemen met de beschikbaarheid en de nauwkeurigheid van basisgegevens.

De Commissie kiest voor een optimistische benadering en is algemeen genomen positief gestemd over de haalbaarheid van een gemeenschappelijke EU-methode. Aan deze positieve conclusie zijn evenwel verschillende voorwaarden verbonden, namelijk dat (1) alle EU-instellingen en –lidstaten dezelfde definitie en rekenmethodiek en hetzelfde rapportageformulier gebruiken bij het bepalen van administratieve lasten op EU-niveau, dat (2) de gemeenschappelijke EU-methode op proportionele wijze wordt toegepast, dat (3) meer lidstaten uit alle hoeken van de Unie willen participeren, en (4) dat de Commissie over voldoende personele en financiële middelen kan beschikken voor lastenberekening en evaluatie.

De gemeenschappelijke EU-methode moet op proportionele wijze worden toegepast, dat wil zeggen alleen wanneer de omvang van de administratieve verplichtingen die uit een EU-besluit voortvloeien, dit rechtvaardigen, en de vereiste inspanningen moeten in verhouding staan tot de administratieve lasten die uit dat besluit voortvloeien. Ook moet er voldoende speelruimte zijn bij het invullen van het gemeenschappelijke rapportageformulier.

Wat het aantal en de geografische spreiding van de participerende lidstaten betreft, is uit proefprojecten gebleken dat er nog geen voldoende brede basis is voor het bepalen van de lasten op EU-niveau. Idealiter zou een meerderheid van lidstaten bereid en in staat moeten zijn om gegevens te verstrekken (het is moeilijk om de vereiste kritische massa nauwkeuriger te omschrijven omdat die van sector tot sector kan variëren). Ofschoon de lidstaten moeten worden aangezet tot participatie, blijft het uiteraard de taak van de Commissie om de kosten van haar voorstellen te evalueren op basis van de beoordelingen die zij verricht van de beschikbare gegevens[7]

Bij een minimalistische aanpak zouden de participerende lidstaten alleen maar gegevens moeten verstrekken, op een gestandaardiseerde wijze, over de werk- en tijdsbelasting van een (voorgestelde) EU-maatregel en de omzetting ervan in nationale wetgeving, en over het aantal betrokken bedrijven. De lidstaten zouden niet noodzakelijkerwijs de gemeenschappelijke EU-methode moeten toepassen bij het toetsen van hun nationale wetgeving. Het naast elkaar bestaan van sterk uiteenlopende methoden op nationaal en EU-niveau zou de totale toetsingskosten voor de lidstaten evenwel fors doen stijgen als gevolg van doublures en andere efficiencyverliezen[8]. Het samenvallen van een nationale methode met de EU-methode zou daarentegen zorgen voor een goede interoperabiliteit tussen de databanken en grotere schaalvoordelen bieden op het gebied van gegevensverzameling.

Een verduidelijking van een aantal technische kwesties die in het bijgevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie zijn vermeld (deel 4.1), zou de gemeenschappelijke EU-methode ten goede komen. De optimaliseringsinspanningen mogen echter niet worden beschouwd als een voorwaarde voor de invoering van een gemeenschappelijke methode. Een aanpak waarbij men “al doende leert”, zou zelfs bijdragen aan het vinden van een oplossing voor deze kwesties.

4. TOEGEVOEGDE WAARDE VAN EEN GEMEENSCHAPPELIJKE EU-METHODE

Op basis van de bevindingen van de proefperiode en van het onderzoek naar de kwantificeringsinspanningen op lidstaatniveau luidt de conclusie van de Commissie, ofschoon er, met name op lidstaatniveau, nog heel wat ruimte voor optimalisering is, als volgt:

(1) een specifieke kostengebaseerde kwantificering helpt om maatregelen te beoordelen vanuit het standpunt van de betrokkenen en om rekening te houden met de verspreidingseffecten ervan;

(2) een specifieke kostengebaseerde kwantificering draagt bij tot transparantie van wet- en regelgeving (door kosten te kwantificeren worden afwegingen transparanter, op voorwaarde dat ook de baten, inclusief die op de langere termijn, worden meegenomen);

(3) een specifieke kostengebaseerde kwantificering vormt vaak een relevante indicator voor met name het vaststellen van de prioriteiten voor de vereenvoudigingswerkzaamheden en het monitoren van de vooruitgang die wordt geboekt met het verlichten van de administratieve lasten, op voorwaarde dat de cijfers in het juiste licht worden bekeken en duidelijk wordt gewezen op methodologische beperkingen;

(4) kwantificering vergemakkelijkt communicatie (het effect van vereenvoudigingsinspanningen kan met gekwantificeerde resultaten doeltreffender worden gepresenteerd; dit is met name het geval op het niveau van de Unie omdat de benamingen van de communautaire maatregelen, die veelal technisch van aard zijn, vaak weinigzeggend zijn voor het grote publiek);

(5) een gemeenschappelijke EU-methode zou het gemakkelijker maken om prestaties te vergelijken en best practices in kaart te brengen;

(6) een gemeenschappelijke EU-methode zou garanderen dat nationale gegevens gemakkelijker kunnen worden samengeteld met het oog op de toetsing van afzonderlijke wetten en/of de cumulatieve lasten op sectoraal niveau.

Een gemeenschappelijke EU-methode zou dus een netto toegevoegde waarde vormen, op voorwaarde dat geen afbreuk wordt gedaan aan de analyse van andere effecten.

5. HOOFDLIJNEN VAN EEN GEMEENSCHAPPELIJKE EU-METHODE VOOR HET BEPALEN VAN UIT WETGEVING VOORTVLOEIENDE ADMINISTRATIEVE LASTEN

Een gemeenschappelijke methode hoeft niet te betekenen dat er geen flexibiliteit meer bestaat op nationaal of EU-niveau. Een methode bestaat uit verschillende bouwstenen. Om tot een gemeenschappelijke EU-methode te komen, moeten sommige daarvan door iedereen worden gebruikt, terwijl andere facultatief kunnen zijn. De EU-instellingen en de lidstaten moeten de vrijheid hebben om specifieke componenten op te nemen in hun eigen methode voor het bepalen van uit wetgeving voortvloeiende administratieve lasten, voorzover de resulterende cijfers (1) gemakkelijk te vergelijken zijn en (2) op gemakkelijke en betrouwbare wijze kunnen worden samengeteld om cumulatieve lasten te bepalen. Dit geldt met name voor methoden voor gegevensverzameling. In de schets die in het bijgevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie is gepresenteerd, wordt verder ingegaan op andere facultatieve of flexibele componenten die moeten worden gehandhaafd.

Zoals eerder al aangegeven, is de Commissie evenwel van mening dat een gemeenschappelijke EU-methode noodzakelijkerwijs de drie volgende bouwstenen moet omvatten: een gemeenschappelijke definitie, een gemeenschappelijke rekenmethodiek en een gemeenschappelijk rapportageformulier. Volgens de voorlopige conclusie van de proefperiode voldoen de definitie, de rekenmethodiek en het rapportageformulier die in het bijgevoegde werkdocument van de diensten van de Commissie zijn gepresenteerd, aan de eisen.

Er zijn verschillende redenen om de voorkeur te geven aan de door de Commissie voorgestelde werkwijze om de netto administratieve lasten te bepalen (nieuwe lasten die uit een besluit voortvloeien minus de lasten die wegvallen als gevolg van ditzelfde besluit, zowel op EU- als op lidstaatniveau). Dit zou het effect van vereenvoudigingsinspanningen duidelijk illustreren en het beeld ontkrachten dat een EU-verplichting automatisch “nieuwe” lasten met zich brengt. Het zou ook consistent zijn met de richtsnoeren van de Commissie voor effectbeoordelingen en de nationale RIA-handleidingen (Regulatory Impact Assessment) en in overeenstemming zijn met de eerste OESO-richtsnoer voor regelgevingskwaliteit en -efficiency. Ten slotte zou een werkwijze waarbij de netto lasten worden bepaald, een onmiskenbaar voordeel betekenen voor de lidstaten die systematisch de administratieve lastendruk toetsen. Om te beginnen maken nettocijfers dure periodieke toetsingen van de volledige geldende wetgeving overbodig. Voorts kunnen er op ieder willekeurig moment geconsolideerde cijfers worden geproduceerd, waardoor de vorderingen op continue basis kunnen worden gevolgd (er hoeft dus niet te worden gewacht tot de algemene inventarisatie om de ontwikkeling van de totale administratieve lastendruk sinds de nulmeting te kennen).

Aangezien het voorgestelde EU-model grotendeels op het standaardkostenmodel is geïnspireerd, zouden de aanpassingskosten voor gebruikers en testers minimaal zijn.

Het zou mogelijk moeten zijn om andere gemeenschappelijke componenten toe te voegen om de lastenberekening te vereenvoudigen en de mogelijkheden om gegevens te vergelijken en toe te voegen, te verbeteren. Dit moet verder worden onderzocht met de Raad en de lidstaten.

6. VOLGENDE STAPPEN

Op de korte termijn wil de Commissie:

(1) de methodologische bouwstenen die in de proefperiode voorlopig zijn gevalideerd (dat wil zeggen de gemeenschappelijke definitie, de gemeenschappelijke rekenmethodiek en het gemeenschappelijke rapportageformulier), in haar richtsnoeren voor effectbeoordelingen en voor evaluaties opnemen; de implementatie en het gebruik ervan in de praktijk zouden gebeuren:

(a) met inachtneming van het beginsel van de evenredige analyse, waarbij de Commissie verantwoordelijk blijft voor het beoordelen van de kosten van haar voorstellen;

(b) afhankelijk van de beschikbaarheid van voldoende, betrouwbare en representatieve gegevens, die compatibel zijn met de gemeenschappelijke EU-methode. In dit verband wordt de lidstaten verzocht in voorkomend geval zulke gegevens te verstrekken;

(c) afhankelijk van de beschikbaarheid van toereikende personele en financiële middelen.

(2) de lidstaten, die in de Raad bijeenkomen, verzoeken met de Commissie overeenstemming te bereiken over een gemeenschappelijke methode, die voortbouwt op de bevindingen van het proefproject van de Commissie;

Op de langere termijn stelt de Commissie voor om:

(3) tezamen met de nationale-deskundigengroep op hoog niveau voor betere regelgeving na te gaan hoe nog openstaande methodologische kwesties kunnen worden opgelost;

(4) in overleg met de lidstaten een EU-handleiding op te stellen;

(5) op proefbasis te onderzoeken of de gemeenschappelijke EU-methode zinvol kan worden aangewend voor het bepalen van de cumulatieve lastendruk op sectoraal niveau;

(6) interinstitutionele onderhandelingen te openen om de toekomstige gemeenschappelijke EU-methode op te nemen in het interinstitutioneel akkoord over beter wetgeven.

[1] Werkdocument Developing an EU common methodology for assessing administrative costs imposed by EU legislation - Report on the Pilot Phase (April– September 2005) , SEC(2005) 1329.

[2] Voorbeelden zoals de verplichte publicatie van een jaarrekening of de verplichte jaarlijkse autokeuring maken het belang van administratieve verplichtingen duidelijk.

[3] COM(2005)24.

[4] Zie bijvoorbeeld de werkzaamheden met betrekking tot de cumulatieve druk van regelgeving op de automobielsector (http://europa.eu.int/comm/enterprise/automotive/pagesbackground/competitiveness/cars21.htm).

[5] ‘Minimising administrative costs imposed by legislation’, SEC(2005)175.

[6] Er wordt met name aan de administratieve lasten veel aandacht besteed in de gemeenschappelijke verklaring “Advancing regulatory reform in Europe”, die op 7 december 2004 is ondertekend door de zes lidstaten die van 2004 tot 2006 opeenvolgend het voorzitterschap van de Raad bekleden (Ierland, Nederland, Luxemburg, het VK, Finland en Oostenrijk).

[7] Een andere werkwijze zou grote moeilijkheden kunnen veroorzaken, met name bij beoordelingen vooraf, in welk geval de lidstaten het voorstel niet noodzakelijk op dezelfde wijze interpreteren, zij nog niet hebben besloten hoe bestuurlijke procedures worden ingevuld, of niet over gegevens beschikken, en van hen niet kan worden verwacht dat zij op tijd ramingen verstrekken terwijl het voorstel nog in zijn ontwikkelingsfase verkeert en wijzigingen ondergaat.

[8] Het naast elkaar bestaan van – incompatibele – methoden op nationaal en EU-niveau zou de toetsingskosten om de volgende redenen doen stijgen: de lidstaten die een andere definitie of een andere kwantificeringsmethode hanteren, zouden niet beschikken over de gegevens die vereist zijn voor een EU-brede beoordeling, waardoor zij specifiek gegevens zouden moeten verzamelen. Door gebruik te maken van dezelfde definitie en dezelfde kwantificeringswijze kunnen nieuwkomers de administratieve lasten in hun land bepalen door voort te bouwen op de bestaande gegevens in vergelijkbare landen.