52005DC0245

[pic] | COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN |

Brussel, 8.6.2005

COM(2005) 245 definitief

.

VERSLAG VAN DE COMMISSIE AAN DE RAAD EN HET EUROPEES PARLEMENT

over de verlening van macrofinanciële bijstand aan derde landen in 2004 {SEC(2005) 747}

1. INLEIDING

In dit verslag wordt een algemeen overzicht gegeven van de macrofinanciële bijstand van de EG aan derde landen: eerst wordt de historische achtergrond geschetst, vervolgens wordt in het kort stilgestaan bij de in 2004 genomen bijstandsmaatregelen en tot slot wordt een beknopt overzicht gegeven van de economische situatie in de begunstigde landen.

In deel 3 wordt bijzondere aandacht geschonken aan de relevante aspecten van het economische stabilisatieproces en aan de tenuitvoerlegging van structurele hervormingen in de begunstigde landen. De voortgang op dit punt geeft ook een indicatie van de mate waarin wordt voldaan aan de overeenkomstige economische beleidsvoorwaarden die aan de macrofinanciële bijstand van de EG zijn verbonden.

Bovendien heeft de Commissie, in overeenstemming met de aanbeveling die de Rekenkamer in haar speciale verslag van maart 2002 heeft gedaan ten aanzien van de verbetering van de kwaliteit van het financiële beheer in de begunstigde landen, in 2004 in elk begunstigde land met de hulp van een accountantskantoor een operationele beoordeling uitgevoerd van de financiële procedures en controles die met de macrofinanciële bijstand verband houden. Met de conclusies van deze beoordelingen zal op passende wijze rekening worden gehouden bij de formulering van de beleidsvoorwaarden die aan de verlening van macrofinanciële bijstand worden verbonden.

Daarnaast is een externe consultant een evaluatie ex-post aan het uitvoeren om het effect van de macrofinanciële bijstandsmaatregelen in Armenië te meten. Het eindverslag daarvan zal in 2005 beschikbaar komen. In de toekomst zullen ook in andere begunstigde landen evaluaties ex-post worden verricht door gespecialiseerde kantoren, die na een open aanbesteding zullen worden geselecteerd.

Dit verslag wordt ingediend overeenkomstig de besluiten van de Raad tot toekenning van communautaire macrofinanciële of buitengewone financiële bijstand aan derde landen en sluit aan op de in de voorgaande jaren uitgebrachte verslagen. Samen met dit verslag wordt tevens een gedetailleerder rapport met economische en financiële gegevens over de begunstigde landen gepubliceerd (werkdocument SEC(2005) 747 van de diensten van de Commissie).

2. OVERZICHT

2.1. Achtergrond

Macrofinanciële bijstand (MFB) dient ter ondersteuning van de politieke en economische hervormingsinspanningen in de begunstigde landen en wordt verstrekt in samenhang met ondersteuningsprogramma's van het IMF en de Wereldbank. De toekenning ervan berust nog steeds op een aantal beginselen die de Raad in zijn conclusies van 8 oktober 2002 nogmaals heeft bevestigd en die het accent leggen op de buitengewone aard van de bijstand, het aanvullende karakter ervan naast de financiering van de internationale financiële instellingen (IFI's) en de koppeling van de bijstand aan macro-economische voorwaarden. De MFB van de Gemeenschap dient vooral ter ondersteuning van de inspanningen van de begunstigde landen om economische hervormingen en structurele veranderingen tot stand te brengen. In nauwe samenwerking met het IMF en de Wereldbank wordt ernaar gestreefd beleidsprogramma's op te stellen die op de specifieke behoeften van elk land zijn toegesneden en als algemene doelstelling hebben de financiële situatie te stabiliseren en markteconomieën tot stand te brengen.

2.2. Macrofinanciële bijstand in 2004

Tijdens de periode 2000-2003 heeft de Raad negen bijstandsbesluiten aangenomen ten gunste van de Balkanstaten (de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, Kosovo, Bosnië & Herzegovina, Servië en Montenegro, en Albanië). In 2004 werd deze tendens bestendigd met de goedkeuring van drie nieuwe MFB-besluiten ten gunste van respectievelijk Albanië, Servië en Montenegro, en Bosnië & Herzegovina. Dit maakt van de Balkanstaten de belangrijkste begunstigden van MFB voor de periode 2000-2004 met nieuwe besluiten voor een totaalbedrag van maximaal 733 miljoen EUR.

2.2.1. Nieuwe besluiten

In 2004 heeft de Raad zijn goedkeuring gehecht aan drie nieuwe besluiten met betrekking tot de westelijke Balkan.

- Op 29 april heeft de Raad beslist (Besluit 2004/580/EG) macrofinanciële bijstand te verlenen aan Albanië (deze bijstand bestaat uit een gift van 16 miljoen EUR en een lening van 9 miljoen EUR).

- Op 7 december heeft de Raad beslist de eerder aangenomen besluiten tot toekenning van aanvullende macrofinanciële bijstand aan Servië en Montenegro (Besluit 2004/862/EG) en aan Bosnië & Herzegovina (Besluit 2004/861/EG) te verlengen.

- Met betrekking tot de NOS heeft de Raad in 2004 geen besluiten aangenomen, maar op 10 december 2004 heeft de Commissie haar goedkeuring gehecht aan een mededeling over de verlening van macrofinanciële bijstand in Armenië, Tadzjikistan en Georgië.

2.2.2. Uitgekeerde bedragen

In totaal is 32 miljoen EUR aan macrofinanciële bijstand uitbetaald, waarvan 22 miljoen EUR uitsluitend in de vorm van giften: 10 miljoen EUR aan Servië en Montenegro, 5,5 miljoen EUR aan Armenië (deze uitbetalingen vonden plaats uit hoofde van procedures die in 2003 in gang zijn gezet, maar pas in 2004 zijn afgesloten) en 6,5 miljoen EUR aan Georgië.

De in de vorm van leningen uitgekeerde bijstand van 10 miljoen EUR is volledig naar Bosnië & Herzegovina gegaan.

De uitbetaling van 7 miljoen EUR aan giften ten gunste van Tadzjikistan en van 15 miljoen EUR aan leningen ten gunste van Servië en Montenegro is in 2004 geïnitieerd, maar om technische redenen is de financiële overdracht uitgesteld tot 2005.

2.3. Trends en geografische spreiding van de macrofinanciële bijstand

Met de MFB van de EG wordt beoogd de macro-economische stabilisatie van de begunstigde landen te ondersteunen en hun betalingsbalansproblemen (en begrotingsproblemen) te verlichten. Deze bijstand speelt ook een bijzonder nuttige rol bij de bevordering van structurele hervormingen. Mettertijd is het aantal landen die voor dergelijke steun van de Commissie in aanmerking kwamen, steeds groter geworden doordat alsmaar meer landen in de nabijheid van de EU met betalingsproblemen werden geconfronteerd en zich vastlegden op strenge economische hervormingsprogramma's. Dit heeft geleid tot een verandering in de geografische verdeling van de bijstand in vergelijking met de beginjaren, toen de meeste begunstigde landen in Midden- en Oost-Europa waren gelegen. Ten gevolge van de conflicten in de westelijke Balkan, zoals met name het Kosovo-conflict van 1999, en de politieke veranderingen in Servië en Montenegro (de voormalige Federale Republiek Joegoslavië) tekende zich in de Raadsbesluiten van 1999-2004 een duidelijke tendens af om relatief meer MFB aan de Balkanstaten te verlenen.

Opvallend voor de in de periode 2000-2004 aangenomen besluiten is het grote aandeel van de giften in het totale toegekende bedrag: 41% tegen 6% in de periode 1990-1999. De nieuwe verhouding tussen giften en leningen in de bijstandspakketten is terug te voeren op de inschatting door de EU-instellingen van de relatieve armoedegraad van de begunstigde landen en hun beperkte vermogen om hun schuldendienstverplichtingen na te komen. Zoals reeds in 2000 en 2001 werd opgemerkt, is de MFB niet alleen gericht op bevordering van de macro-economische stabilisatie, maar ook op ondersteuning van het structurele hervormingsprogramma van de regering van het begunstigde land. De MFB werd daarbij veelal doeltreffend gecombineerd met bijstand uit de Phare/Ispa-, Tacis- of Cards-programma's ter versterking van de capaciteit van instellingen die van essentieel belang zijn voor het welslagen van het structurele hervormingsproces.

In de tabellen 1 en 2 en de daarmee samenhangende grafieken 1a en 2a komt het buitengewone karakter van de MFB van de EG duidelijk tot uitdrukking. De omvangrijkste MFB-pakketten werden goedgekeurd en uitgekeerd in de jaren vlak nadat de veranderingen in de politieke en economische stelsels van de landen van Midden- en Oost-Europa plaatsvonden. De sindsdien in de MFB-bedragen opgetreden schommelingen hangen samen met het feit dat de besluiten geval per geval worden genomen na een beoordeling van de macro-economische situatie en de resterende externe financieringsbehoeften van de landen die voor bijstand in aanmerking komen. Uit de grafieken 1a en 2a, die betrekking hebben op respectievelijk de nettobedragen van de goedgekeurde pakketten over de gehele periode van 1990 tot en met 2004 (in totaal ruim 6 miljard EUR) en de werkelijk uitgekeerde bedragen (in totaal ruim 5 miljard EUR), blijkt hoezeer de bijstand op de landen van Midden- en Oost-Europa was geconcentreerd (ongeveer 55% van de totale macrofinanciële bijstand die in de afgelopen veertien jaar is verleend). De MFB aan deze landen is evenwel geleidelijk afgebouwd naarmate het macro-economische aanpassings- en hervormingsproces aldaar vorderde. Meer recentelijk is overwegend MFB verleend aan de westelijke Balkanstaten (63,5% van de van 1999 tot en met 2002 goedgekeurde pakketten en 84% voor de periode 2000-2004) en aan een aantal NOS met lage inkomens. Naar de landen uit het Middellandse-Zeegebied zijn vrij lage bedragen gegaan (13% van de in totaal toegezegde bedragen, maar na 1996 zijn geen nieuwe pakketten meer aangenomen), wat toe te schrijven is aan het feit dat aan deze landen andere vormen van macro-economische steun ter beschikking zijn gesteld (zoals de structurele aanpassingsfaciliteiten in het kader van MEDA).

3. BEKNOPT OVERZICHT VAN DE ECONOMISCHE SITUATIE EN DE HERVORMINGEN IN DE BEGUNSTIGDE LANDEN

3.1. Westelijke Balkan

In 2004 zou de groei in de westelijke Balkan[1] naar schatting 4,5% hebben bedragen, na in 2002-2003 een terugval te hebben vertoond, die ten dele toe te schrijven was aan afnemende donorsteun en aan de voltooiing van de naoorlogse wederopbouw. De economie van Albanië, Bosnië & Herzegovina en Servië en Montenegro is vermoedelijk met ten minste 5% gegroeid. In de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en in Kosovo is de expansie echter vrij beperkt gebleven. In 2003-2004 is het economische stabilisatieproces voortgezet. De inflatie is in 2004 verder afgenomen tot gemiddeld 5,6%. Wat de begrotingsconsolidatie betreft, is er sprake van zeer grote verschillen van land tot land, nadat in de voorgaande jaren aanzienlijke verbeteringen werden bewerkstelligd. Het overheidstekort (na giften) zou op gemiddeld ongeveer 2,7% zijn uitgekomen en lag daarmee op een zelfde peil als in 2003.

De externe onevenwichtigheden blijven een bedreiging vormen voor de macro-economische stabiliteit. In 2003-2004 is het tekort op de goederenbalans voor de regio als geheel hoog gebleven (circa 25% van het BBP). Voor 2004 wordt het gemiddelde tekort op de lopende rekening op ongeveer 12% van het BBP geraamd, hetgeen iets meer is dan in 2003. Dit houdt in dat een aantal landen op donorsteun bleven rekenen om hun externe tekorten te financieren en dat deze steun nog steeds een belangrijke, zij het geleidelijk opdrogende bron van deviezeninkomsten is. In 2003 vertegenwoordigden giften 2,2% van het BBP in de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië, 2,6% in Albanië en 2,4% in Servië en Montenegro. In het speciale geval van Kosovo, waar de buitenlandse hulp in 2003 40,7% van het BBP vertegenwoordigde, zal een van de vele uitdagingen van de lokale economie erin bestaan de sterk dalende tendens van deze hulp te verwerken zonder al te veel nadeel te ondervinden.

Het grootste deel van de regelgeving die van essentieel belang is voor de totstandkoming van een markteconomie, is uitgevaardigd. De Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië en Albanië hebben aanzienlijke vooruitgang geboekt op het gebied van het herstructurerings- en privatiseringsproces van grote ondernemingen, maar de situatie van de verlieslatende overheidsbedrijven blijft bijzonder precair in Kosovo, Bosnië & Herzegovina en Servië en Montenegro, hetgeen voor budgettaire spanningen en banenverlies in deze landen zal blijven zorgen. Ook de hervorming van de overheidsdiensten en het beheer van de openbare financiën vormen belangrijke uitdagingen voor de middellange termijn. In 2004 zijn op dit gebied aanzienlijke vorderingen gemaakt. Zo zijn in Bosnië & Herzegovina de douane- en belastingdiensten hervormd en is in Kosovo vooruitgang geboekt bij de invoering van een begroting op kasbasis. De tenuitvoerlegging van de wetgeving blijft in de gehele regio ernstige hinder ondervinden van de zwakke instellingen (in het bijzonder de magistratuur).

3.2. Nieuwe Onafhankelijke Staten

In 2004 was er in het merendeel van de Nieuwe Onafhankelijke Staten (NOS) sprake van een zeer krachtige economische ontwikkeling: in de regio als geheel is de productiestijging uitgekomen op ruim 7,5%.

Als gevolg van de hoge grondstoffenprijzen, en met name die van koolwaterstoffen en metalen, is het BBP van Rusland , de dominante economie van de regio, met bijna 7% gegroeid, ondanks een sterke economische neergang aan het einde van het jaar. De groei wordt nog steeds vooral gedragen door de buitenlandse vraag, terwijl ook de binnenlandse consumptie robuust blijft dankzij verhogingen van het netto beschikbaar inkomen. In het derde kwartaal van 2004 was er sprake van een langzamer groeitempo van de Russische economische activiteit als geheel doordat de expansie van de bruto-investeringen in vaste activa vertraagde en de netto-uitvoer van goederen en diensten een verdere reële daling te zien gaf. De consumptie als geheel bleef daarentegen een gestage groei vertonen.

Tal van andere NOS lieten veel hogere groeicijfers optekenen. In Oekraïne lag de BBP-groei hoger dan 12%, na een jaar eerder reeds op ruim 9% te zijn uitgekomen. In verscheidene andere landen uit de regio ( Belarus, Armenië, Azerbeidzjan, Tadzjikistan, Kazachstan en Georgië ) lag het groeitempo in de buurt van of hoger dan 10%. De zwakste economische expansie kwam voor rekening van Moldavië , waar de groei evenwel nog steeds ongeveer 6% bedroeg. Het merendeel van deze landen profiteerde van de krachtig blijvende uitvoervraag in sommige van hun belangrijkste markten, met name Rusland (voor de kleinere NOS) en China (dat vooral van belang is voor de staaluitvoer van Oekraïne), en van de levendige binnenlandse vraag onder impuls van de overdrachten van in het buitenland werkzame arbeidskrachten (veruit de grootste post op de lopende rekening van sommige van de armste landen uit de regio). Sommige NOS profiteren tevens van de hoge grondstoffenprijzen en de forse investeringen in de sectoren van de natuurlijke hulpbronnen (Kazachstan en Azerbeidzjan), alsook van aanzienlijke officiële (Georgië, Tadzjikistan en Kirgizië) of particuliere (Armenië) externe financiering.

In de meeste landen uit de regio is de inflatiedruk onder controle gebleven ondanks de krachtige groei van de geldhoeveelheid in enge zin, die voortvloeide uit de toename van de deviezenreserves (die op haar beurt een gevolg was van de enorme deviezeninstroom die zijn oorsprong vond in de grondstoffenuitvoer en/of de overdrachten van in het buitenland werkzame arbeidskrachten). In de meeste landen van de regio bleef er sprake van een strak begrotingsbeleid. Tal van landen boekten aanzienlijke begrotingsoverschotten en een groot deel van de belastingontvangsten van sommige olieproducerende landen werd opzijgezet in stabilisatiefondsen (met name in Rusland). De ontwikkeling van de lopende rekening van de diverse landen geeft een gemengd beeld te zien. Enerzijds zorgde de forse stijging van de uitvoer van de grootste twee economieën van de regio (Rusland en Oekraïne) en van het merendeel van de kleinere landen die grondstoffen uitvoeren voor recordoverschotten op de lopende rekening (ongeveer 10% van het BBP in Rusland en Oekraïne). Anderzijds werden tal van olie-invoerende landen met een verdere toename van het tekort op hun lopende rekening geconfronteerd. Diverse NOS zijn nog steeds sterk afhankelijk van externe financiering door internationale financiële instellingen en bilaterale donors, en hebben nog een lange weg af te leggen voordat zij een houdbare financiële positie hebben bereikt.

Wat de geboekte vooruitgang bij de transitie naar een markteconomie betreft, verschilt het beeld in de regio sterk van land tot land. In de meeste NOS wordt nu pas een aanvang gemaakt met het doorvoeren van de institutionele hervormingen van de tweede fase ter ondersteuning van de markten en het particuliere ondernemerschap. Armenië en Oekraïne zijn het verst gevorderd van alle landen die macrofinanciële bijstand van de Gemeenschap genieten. Ook Georgië heeft in 2004 een begin gemaakt met een ingrijpend aanpassings- en hervormingsprogramma na de regeringswissel eind 2003. Daar staat tegenover dat er slechts weinig vorderingen zijn gemaakt in Moldavië, waar een verregaande staatsinmenging en ernstige bestuurlijke tekortkomingen het investeringsklimaat ondermijnen en een belangrijke hinderpaal blijven vormen voor de totstandbrenging van een duurzame groei en de vermindering van de armoede. De tenuitvoerlegging van de maatregelen die in het kader van het onlangs in de context van het Europees nabuurschapsbeleid goedgekeurde Actieplan EU-Moldavië zijn gepland, zal de ultieme test vormen voor de bereidheid van Moldavië om daadkrachtig en effectief uitvoering te geven aan een echt markthervormingsprogramma.

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[pic]

[1] Tot deze regio behoren Albanië, Bosnië & Herzegovina, de Voormalige Joegoslavische Republiek Macedonië (VJRM), Servië en Montenegro, en Kosovo.