52004SC0829

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Tsjechië voor de periode 2004-2007

(door de Commissie ingediend)

TOELICHTING

In Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [1] wordt bepaald dat niet-deelnemende lidstaten (d.w.z. de lidstaten die de euro niet hebben aangenomen) met het oog op het regelmatige multilaterale toezicht overeenkomstig artikel 99 van het Verdrag een convergentieprogramma moeten indienen bij de Raad en de Commissie.

[1] PB L 209 van 2.8.1997. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Overeenkomstig artikel 9 van deze verordening dient de Raad elk convergentieprogramma te onderzoeken op basis van evaluaties van de Commissie en het bij artikel 114 van het Verdrag ingestelde comité (het Economisch en Financieel Comité). Op basis van een aanbeveling van de Commissie en na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité moet de Raad advies uitbrengen na zelf het programma te hebben onderzocht. Ingevolge de verordening moeten de lidstaten jaarlijks een geactualiseerd convergentieprogramma indienen, dat eveneens volgens deze zelfde procedures door de Raad kan worden beoordeeld.

Voor de tien landen die op 1 mei 2004 tot de EU zijn toegetreden, geldt een derogatie, hetgeen betekent dat zij nog niet deelnemen aan de euro. Ze hebben toegezegd hun convergentieprogramma uiterlijk 15 mei 2004 en een eerste actualisering ervan tegen het eind van 2004 in te dienen.

Op 13 mei 2004 heeft Tsjechië zijn convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. De diensten van de Commissie hebben een technische analyse van dit programma verricht en daarbij rekening gehouden met de voorjaarsprognoses 2004, de gedragscode [2] en de beginselen die zijn vervat in de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 27 november 2002 betreffende de verbetering van de coördinatie van het begrotingsbeleid [3]. Op grond hiervan zijn zij tot de volgende evaluatie gekomen:

[2] Herzien advies van het Economisch en Financieel Comité over de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's, door de Raad (Ecofin) op 10 juli 2001 bekrachtigd.

[3] COM(2002) 668 definitief van 27.11.2002.

Op 13 mei 2004 is het eerste Tsjechische convergentieprogramma voor de periode 2004-2007 ingediend. In het convergentieprogramma maakt het land kenbaar rond 2009-2010 te willen toetreden tot de eurozone, mits voldaan is aan de criteria van Maastricht en een voldoende reële convergentie is bewerkstelligd. De autoriteiten willen de periode van deelneming aan het WKM II beperken tot twee jaar.

Het Tsjechische programma voldoet slechts ten dele aan de gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's [4]. Met name heeft men zich niet ten volle gehouden aan de statistische normen van het ESR 1995 en is de kwaliteit van de ESR 1995-gegevens over de inkomsten en uitgaven van de functionele subcomponenten en de subsectoren van de overheid voor verdere verbetering vatbaar.

[4] Voor het nominale BBP is in het programma niet gebruikgemaakt van de meest recente gegevens in de begrotingskennisgeving van maart 2004, waaruit een gebrek aan coördinatie tussen het ministerie van Financiën en het Tsjechische bureau voor de statistiek blijkt. Op 2 juni 2004 zijn geactualiseerde tabellen met nieuwe BBP-gegevens toegezonden. De evaluatie van het programma is op deze geactualiseerde gegevens gebaseerd.

In 2003 is het overheidstekort opgelopen naar 12,9% van het BBP (5,9% als een grote eenmalige maatregel in verband met de tenlasteneming van staatsgaranties buiten beschouwing wordt gelaten), waarmee het boven de in het Verdrag vastgelegde referentiewaarde van 3% uitkwam. Op 12 mei 2004 heeft de Commissie met de goedkeuring van het verslag als bedoeld in artikel 104, lid 3, van het Verdrag de buitensporigtekortprocedure tegen Tsjechië ingeleid. Op 24 mei heeft het Economisch en Financieel Comité advies uitgebracht over dit verslag. Naar verwachting zal de Raad op [5 juli] 2004 op basis van beide aanbevelingen van de Commissie besluiten dat er in Tsjechië een buitensporig tekort bestaat, en het land aanbevelingen doen om aan deze situatie een eind te maken.

Volgens het in het programma geschetste macro-economische scenario zal de reële BBP-groei in 2004 naar verwachting 2,8% bedragen en daarna nog iets aantrekken, om in 2007 uit te komen op 3,5%, iets boven de door de Tsjechische autoriteiten geraamde potentiële groei, maar wel minder dan waarop de Commissie in haar voorjaarsprognoses 2004 voor de jaren 2004-2005 en een door het ministerie van Financiën ingesteld panel van onafhankelijke analisten voor de jaren 2004-2007 hadden gerekend. Het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, kan derhalve als behoedzaam worden aangemerkt. Volgens de prognoses wordt de groei vooral opgestuwd door investeringen en de particuliere consumptie. Ook bevat het programma twee alternatieve scenario's waarin drie belangrijke exogene variabelen (de buitenlandse vraag, de wisselkoers en de olieprijzen) zich telkens anders ontwikkelen. Het basisscenario wordt vanwege zijn behoedzame groeiramingen beschouwd als het referentiescenario voor de beoordeling van de begrotingsprognoses.

De inflatie is gedaald van meer dan 10% in januari 1998 - toen inflatiedoelstellingen werden geïntroduceerd - naar bijna 0% medio 2002. De prijzen daalden in 2003 bijna voortdurend, maar zijn in 2004 weer gaan stijgen. Naar verwachting zullen recente wijzigingen van de BTW en een verhoging van gereguleerde prijzen leiden tot een hogere HICP-inflatie, die voor het gehele jaar op 2,8% wordt geraamd. Tussen januari 1999 en medio 2002 is de kroon ten opzichte van de euro in waarde toegenomen. Tussen medio 2002 en begin 2004 is deze trend tijdelijk omgeslagen. In aansluiting op de lagere inflatie liepen de rentetarieven op de geldmarkt en de obligatierendementen tussen 1998 en 2003 fors terug. In 2002 en 2003 daalde het rendement op langlopende obligaties tijdelijk zelfs tot onder de niveaus in de EU. In het Tsjechische monetaire beleid worden inflatiedoelstellingen gecombineerd met een beheerst zwevende wisselkoers. De Tsjechische centrale bank heeft aangekondigd dat de inflatiedoelstelling vanaf 1 januari 2006 wordt gewijzigd: de steeds smallere bandbreedte verdwijnt en een doelstelling van 3% met een afwijking van 1% komt hiervoor in de plaats.

Het programma mikt op een geleidelijke daling van het overheidstekort van 5,9% van het BBP in 2003 (exclusief de eenmalige maatregel) naar 3,3% van het BBP in 2007. Verder wordt daarin aangegeven dat het buitensporige tekort met het voorgestelde traject in 2008 weggewerkt zou moeten zijn. De consolidatie van de begroting wordt volgens de plannen tot stand gebracht door een verlaging van de uitgavenquote (met ongeveer 3,5 procentpunt), die de daling van de inkomstenquote (met ongeveer 0,8 procentpunt) meer dan goedmaakt. De centrale overheid zal de grootste bijdrage leveren aan de terugdringing van het tekort. Om een aantal maatregelen in 2004 te kunnen uitvoeren, was wetgeving vereist. In de laatste zes maanden van 2003 en in april 2004 heeft het parlement dan ook de noodzakelijke wetten, zoals de wet op de wijziging van de BTW-tarieven en accijnzen en de wetten voor de bezuinigingen op de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg, één voor één aangenomen. Met de maatregelen is rekening gehouden in de begroting voor 2004. De regering werkt nog aan andere maatregelen, die met name zijn gericht op de stimulering van de groei en vanaf januari 2005 in werking moeten treden. Er zijn nog geen concrete besluiten genomen over andere voorgenomen maatregelen, met name die welke belastingontduiking moeten tegengaan en de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn moeten verbeteren, zoals een hervorming van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg.

Binnen het geschetste macro-economische kader lijken de budgettaire aanpassingen geloofwaardig. Over het geheel genomen lijken de risico's die aan de begrotingsprognoses kleven evenwichtig. Enerzijds kunnen door het behoedzame macro-economische scenario de inkomsten en uitgaven meevallen. Anderzijds blijft onzekerheid bestaan over het effect van de talrijke gelijktijdige fiscale hervormingen in 2004 op het gedrag van economische actoren. Verder moet nog overeenstemming worden bereikt over belangrijke bezuinigingsmaatregelen, met name op het gebied van de overheidsconsumptie. Door het ontbreken van structurele hervormingen bij de sociale uitgaven en gezien het verwachte groeiherstel is het aanpassingstraject niet erg ambitieus.

Naast de hervormingen bij de uitgaven en de inkomsten wordt een nieuw institutioneel begrotingskader gecreëerd. De nieuwe begrotingsregels zullen naar verwachting in de zomer van 2004 worden goedgekeurd en de regering wil de begroting van 2005 al volgens deze nieuwe regels opstellen. De belangrijkste institutionele vernieuwing betreft de invoering van budgettaire doelstellingen op basis van middellangetermijnkaders voor de uitgaven van de centrale overheid. Bij elke jaarbegroting voor jaar n zal het parlement zijn goedkeuring hechten aan nominale uitgavenplafonds voor de jaren n+1 en n+2. De plafonds mogen later alleen worden aangepast in gevallen die expliciet in de wet op de begrotingsvoorschriften worden vermeld (zo kunnen de bovengrenzen worden verhoogd met het bedrag aan uitgaven dat door de EU mede wordt gefinancierd).

In het programma wordt gerekend op een stijging van de schuldquote van 37,6% van het BBP in 2003 naar 41,7% van het BBP in 2007. De belangrijkste drijvende kracht achter deze stijging is het primaire tekort, maar door de consolidatie van de begroting zal de bijdrage van dit tekort afnemen van 4,1% in 2004 naar 1,7% in 2007. Tussen 2003 en 2005 zal de schuldquote naar verwachting met 2 procentpunt stijgen, 2,8 procentpunt minder dan volgens de prognoses van de Commissie, die wegens haar minder optimistische kijk op de toekomstige privatiseringsopbrengsten rekent op hogere primaire tekorten en een gematigder effect van de stock-flow adjustment.

Het programma bevat een overzicht van het regeringsprogramma van structurele hervormingen, dat gericht is op verbetering van het ondernemings- en investeringsklimaat, op vergroting van de flexibiliteit van de arbeidsmarkt en op uitbreiding van de werkgelegenheid. Ook worden maatregelen geschetst die in grote lijnen aansluiten op de aanbevelingen terzake in de globale richtsnoeren voor het economisch beleid.

Het gevaar is groot dat de Tsjechische begroting door de kosten van de vergrijzing uit het lood wordt geslagen. Met name zullen door ongunstige demografische ontwikkelingen de uitgaven voor pensioenen en gezondheidszorg sterk stijgen. De in het programma geschetste beleidsmaatregelen om deze gevaren in te dammen, betreffen voornamelijk parameterwijzigingen in het pensioenstelsel en de gezondheidszorg, die mogelijkerwijs niet volstaan om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen. Bij een snel stijgende overheidsschuld is het van essentieel belang dat een primair overschot wordt gerealiseerd en gehandhaafd, willen de overheidsfinanciën op lange termijn houdbaar blijven. Bovendien moet de begrotingsstrategie, die is gebaseerd op een geleidelijke consolidatie in de programmaperiode, worden aangevuld met maatregelen die de verwachte stijging van leeftijdsgebonden uitgaven direct tegengaan, zoals onder meer een ingrijpende hervorming van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg.

Tabel: Vergelijking tussen de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Op grond van deze evaluatie heeft de Commissie de aangehechte aanbeveling voor een advies van de Raad over het convergentieprogramma van Tsjechië vastgesteld. Zij zal deze aanbeveling doen toekomen aan de Raad.

Aanbeveling voor een ADVIES VAN DE RAAD overeenkomstig artikel 9, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over het convergentieprogramma van Tsjechië voor de periode 2004-2007

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap,

Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid [5], en met name op artikel 9, lid 3,

[5] PB L 209 van 2.8.1997, blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op de volgende website: http://europa.eu.int/comm/economy_finance/ about/activities/sgp/main_en.htm.

Gezien de aanbeveling van de Commissie,

Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité,

BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT:

Op [5 juli] 2004 heeft de Raad het convergentieprogramma van Tsjechië voor de periode 2004-2007 onderzocht. Het programma voldoet slechts ten dele aan de datavereisten van de herziene gedragscode voor de inhoud en de vorm van de stabiliteits- en convergentieprogramma's. Met name de kwaliteit van de ESR 1995-gegevens over de inkomsten en uitgaven van de functionele subcomponenten en de subsectoren van de overheid is voor verdere verbetering vatbaar.

De begrotingsstrategie die aan het programma ten grondslag ligt, is gericht op een geleidelijke vermindering van het overheidstekort van 12,9% van het BBP in 2003 (5,9%, als een grote eenmalige maatregel in verband met de tenlasteneming van staatsgaranties buiten beschouwing wordt gelaten) tot 3,3% van het BBP in 2007. Verder wordt in het programma aangegeven dat het buitensporige tekort met het voorgestelde traject in 2008 weggewerkt zou moeten zijn. Dit doel moet worden bereikt door grotendeels in 2003 en 2004 vastgestelde budgettaire consolidatiemaatregelen. In het programma wordt ervan uitgegaan dat de daling van de uitgavenquote de daling van de inkomstenquote meer dan goedmaakt. Aan de inkomstenzijde vindt in het programma een verschuiving plaats van directe naar indirecte belastingen. Aan de uitgavenzijde wordt gerekend op een vermindering van de overdrachten en subsidies en van de overheidsconsumptie. Volgens het programma zal de investeringsquote van de overheid licht stijgen.

Het macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, is gebaseerd op behoedzame groeiramingen: voor 2004 wordt uitgegaan van een groei van 2,8%, die vervolgens versnelt, om in 2007 uit te komen op 3,5%. Dit scenario wordt genomen als het referentiescenario voor de beoordeling van de begrotingsprognoses. De inflatieprognose lijkt realistisch.

In het programma wordt gerekend op een vermindering van het tekort tot 3,3% van het BBP in 2007 en op een verdere daling daarna, met als tussentijdse doelstellingen: 5,3% van het BBP in 2004, 4,7% van het BBP in 2005 en 3,8% van het BBP in 2006. Over het geheel genomen lijken de risico's die aan de begrotingsprognoses kleven evenwichtig. Enerzijds kunnen door het behoedzame macro-economische scenario de inkomsten en uitgaven meevallen. Anderzijds blijft onzekerheid bestaan over het effect van de talrijke gelijktijdige fiscale hervormingen in 2004 op het gedrag van economische actoren. Verder moet nog overeenstemming worden bereikt over belangrijke bezuinigingsmaatregelen, met name op het gebied van de overheidsconsumptie. De in het programma uitgestippelde budgettaire koers lijkt te volstaan om het tekort in 2008 terug te dringen tot de bovengrens van 3% van het BBP.

In de programmaperiode stijgt de schuldquote met 4,1 procentpunt om in 2007 uit te komen op 41,7%. Gezien mogelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de stock-flow adjustment, met name lagere privatiseringsopbrengsten in de toekomst, kan het verloop van de schuldquote echter ongunstiger uitvallen dan verwacht.

Het gevaar is groot dat de Tsjechische begroting door de kosten van de vergrijzing uit het lood wordt geslagen. Het is van essentieel belang dat vorderingen worden gemaakt bij de veiligstelling van een adequaat primair overschot om de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op lange termijn te waarborgen. Bovendien moet de begrotingsstrategie, die is gebaseerd op een geleidelijke consolidatie in de programmaperiode, worden aangevuld met maatregelen die de verwachte stijging van leeftijdsgebonden uitgaven direct tegengaan, zoals onder meer een ingrijpende hervorming van het pensioenstelsel en de gezondheidszorg.

* * *

Op [5 juli 2004] heeft de Raad overeenkomstig artikel 104, lid 6, van het Verdrag op aanbeveling van de Commissie besloten dat er in Tsjechië een buitensporig tekort bestaat en overeenkomstig artikel 104, lid 7, aanbevelingen met beleidsadviezen tot Tsjechië gericht om te bereiken dat deze situatie wordt verholpen.

Voornaamste prognoses in het convergentieprogramma van Tsjechië

>RUIMTE VOOR DE TABEL>