52004PC0328

Voorstel voor een KADERBESLUIT VAN DE RAAD over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de gehele Europese Unie {SEC(2004) 491}

(ingediend door de Commissie)

TOELICHTING

1. Inleiding

1. Met dit voorstel voor een kaderbesluit van de Raad wordt beoogd voor bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de gehele Europese Unie gemeenschappelijke minimumnormen vast te stellen.

2. Artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) bepaalt dat de Unie de grondrechten eerbiedigt zoals die worden gewaarborgd door het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en zoals zij uit de gemeenschappelijke constitutionele tradities van de lidstaten voortvloeien. Bovendien hebben de Europese Commissie, de Raad en het Parlement in december 2000 gezamenlijk het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ondertekend en plechtig afgekondigd.

3. Volgens de conclusies van het voorzitterschap van de Europese Raad van Tampere [1] zou wederzijdse erkenning de hoeksteen van de justitiële samenwerking moeten worden, en zouden wederzijdse erkenning "[...] en de noodzakelijke onderlinge aanpassing van de wetgevingen [...] de rechterlijke bescherming van de rechten van het individu ten goede komen" [2]. De Europese Raad vraagt de Raad en de Commissie bovendien om een programma van maatregelen goed te keuren om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning "met inachtneming van de fundamentele rechtsbeginselen van de lidstaten" [3].

[1] 15 en 16 oktober 1999.

[2] Punt 33 van de conclusies.

[3] Punt 37 van de conclusies.

4. In de mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europees Parlement van 26 juli 2000 over wederzijdse erkenning van definitieve beslissingen in strafzaken [4] wordt bepaald, dat "er [...] daarom op [moet] worden toegezien dat de behandeling van verdachten en de rechten van de verdediging niet alleen niet in het gedrang komen door de toepassing van [het] beginsel [van wederzijdse erkenning], maar zelfs beter worden gewaarborgd".

[4] COM(2000) 495 def. van 29.7.2000.

5. Dit werd onderschreven in het programma van maatregelen van de Raad en de Commissie om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen [5] ("programma van maatregelen"), volgens hetwelk "de wederzijdse erkenning nauw samen[hangt] met het bestaan en de inhoud van bepaalde parameters die de doeltreffendheid ervan bepalen".

[5] PB C 12 van 15.1.2001, blz. 10.

6. Deze parameters omvatten "regelingen voor de bescherming van de rechten van [...] verdachten" (parameter 3) en "de vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen, die noodzakelijk zijn om de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken" (parameter 4). Dit voorstel voor een kaderbesluit geeft concreet gestalte aan de in het programma vastgestelde doelstelling om de bescherming van de rechten van het individu te versterken.

7. Dit voorstel heeft ten doel de rechten van alle verdachten in het algemeen te versterken. Een gelijkwaardig niveau van bescherming voor verdachten in de gehele Europese Unie op grond van deze gemeenschappelijke minimumnormen moet de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op de in afdeling 5 ("het beginsel van wederzijdse erkenning") beschreven wijze vergemakkelijken. De staatshoofden te Tampere waren van oordeel dat een dergelijke "noodzakelijke onderlinge aanpassing" diende plaats te vinden.

8. Door ernaar te streven de rechten inzake een eerlijk proces in het algemeen te verbeteren, zal dit kaderbesluit er ook toe leiden dat met name buitenlandse verdachten [6] een redelijk beschermingsniveau wordt geboden, aangezien verschillende maatregelen specifiek op hen betrekking hebben. Het aantal buitenlandse verdachten stijgt ten gevolge van verschillende factoren (meer arbeidsmobiliteit, meer vakantiereizen in het buitenland, migratiestromen, en een stijgend aantal asielzoekers, vluchtelingen en ontheemden in de Unie, enz.) en zal in de toekomst blijven stijgen. In de afgelopen jaren is men zich steeds meer bewust geworden van ernstige vormen van grensoverschrijdende criminaliteit; de tegen de financiële belangen van de Europese Unie gerichte criminele activiteiten hebben steeds meer een transnationaal karakter. Het EG-Verdrag kent iedere burger van de Unie het recht toe "vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven" [7]. Volgens statistieken leven ongeveer zes miljoen onderdanen van de EU in een andere lidstaat dan hun land van herkomst [8]. Logischerwijs zal het aantal migranten dat verwikkeld raakt in strafprocedures stijgen wanneer meer gebruik wordt gemaakt van dit recht om vrij te reizen en te verblijven. Het is aan de lidstaten om ervoor te zorgen dat de nodige aandacht wordt besteed aan EU-burgers die in een andere lidstaat dan hun staat van herkomst in een strafprocedure verwikkeld zijn.

[6] Onder "buitenlandse verdachten" wordt verstaan diegenen die geen onderdaan zijn van het land waarin zij zijn gearresteerd. Een verdere onderverdeling is: sommige buitenlanders zijn EU-onderdanen van een andere lidstaat, anderen zijn onderdanen van derde landen. Tenzij anders is bepaald, is het met het oog op de toepassing van dit voorstel van geen belang onder welke categorie deze buitenlanders vallen.

[7] Artikel 18 EG-Verdrag.

[8] Bron: volgens de migratiestatistieken van Eurostat voor 1998, 1999 en 2000 leven 5 900 000 EU-onderdanen in een andere lidstaat dan hun land van herkomst.

2. Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (EVRM)

9. Alle strafrechtsstelsels van de lidstaten voldoen aan de voorschriften van de artikelen 5 (recht op vrijheid en veiligheid) en 6 (recht op een eerlijk proces) EVRM, door te voorzien in een reeks procedurele waarborgen. Het is niet de bedoeling hier de bepalingen van het EVRM te herhalen, maar wel om de eerbiediging ervan op kwalitatief dezelfde wijze te bevorderen. Dit kan worden bereikt door een akkoord tussen de lidstaten over een binnen de Unie gemeenschappelijke benadering van het begrip "eerlijk proces".

10. Uit het aantal verzoekschriften bij het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) en de rechtspraak van dit Hof blijkt dat het EVRM niet universeel wordt in acht genomen. Bovendien stijgt het aantal verzoekschriften elk jaar [9] en is het EHRM "sterk overbelast" [10]: tussen 1993 en 2000 nam het aantal verzoekschriften met meer dan 500% toe. Een grotere zichtbaarheid van de procedurele waarborgen zou de kennis van de rechten bij alle actoren in strafprocedures doen toenemen en bijgevolg de eerbiediging ervan vergemakkelijken.

[9] Verslag van de evaluatiegroep aan het Comité van Ministers betreffende het Europees Hof voor de rechten van de mens (EG(2001)1 van 27 september 2001).

[10] Voorwoord bij het verslag van de evaluatiegroep aan het Comité van Ministers betreffende het Europees Hof voor de rechten van de mens (zie voetnoot 9 hierboven).

11. In dit voorstel voor een kaderbesluit wordt nader ingegaan op een aantal rechten die fundamenteel worden geacht. Vele daarvan bestaan reeds in een of andere vorm in de strafrechtsstelsels van de lidstaten. Het gaat onder meer om het recht op rechtsbijstand en het recht om "de aard en de reden van de beschuldiging" te begrijpen, waaruit het recht is afgeleid op vertaling van documenten en op toegang tot een tolk wanneer de verdachte de taal van de procedure niet verstaat. Hoewel elke lidstaat uiteraard zelf bevoegd blijft voor zijn strafrechtsstelsel, dienen de procedurele discrepanties tussen deze basiswaarborgen tot een minimum te worden beperkt.

3. Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie

12. In december 2000 hebben de Europese Commissie, de Raad en het Parlement gezamenlijk het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ondertekend en plechtig afgekondigd [11]. Het Handvest omvat de burgerlijke, politieke, economische en sociale rechten van de Europese burgers; het is een synthese van de gemeenschappelijke constitutionele tradities en internationale verplichtingen van de lidstaten. Een belangrijk aspect van het Handvest is dat het bevestigt dat de Europese Unie een politieke gemeenschap is en niet slechts een economische organisatie. Bovendien is erin vastgelegd dat eerbiediging van de grondrechten ten grondslag ligt aan alle Europees recht.

[11] De tekst van het Handvest is te vinden op het volgende internetadres:

13. In het hoofdstuk "Rechtspleging" (artikelen 47-50) is het recht op een onpartijdig gerecht (artikel 47) neergelegd en is bepaald dat aan eenieder tegen wie een [straf]vervolging is ingesteld de eerbiediging van de rechten van de verdediging wordt gegarandeerd (artikel 48). In het Handvest is ook het vermoeden van onschuld vastgelegd, alsmede het legaliteitsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel inzake delicten en straffen. Het ne bis in idem-beginsel wordt tot de gehele EU uitgebreid.

14. Dit voorstel is in overeenstemming met de geest van het Handvest van de grondrechten. Het draagt bij tot de definitie van het begrip "onpartijdig gerecht" en tot een akkoord over gemeenschappelijke normen voor "de rechten van de verdediging", waardoor een gelijkwaardige behandeling tijdens de procedure in de gehele EU kan worden vergemakkelijkt.

4. Achtergrond van het kaderbesluit

15. In aansluiting op de conclusies van Tampere heeft de Commissie de nodige stappen ondernomen om het programma van maatregelen inzake wederzijdse erkenning uit te voeren, waarbij ook rekening werd gehouden met de relevante parameters. In de inleiding op het programma van maatregelen wordt er met name op gewezen dat "de omvang van de wederzijdse erkenning nauw samen[hangt] met het bestaan en de inhoud van bepaalde parameters die de doeltreffendheid ervan bepalen". Om rekening te houden met de in punt 6 hierboven vermelde parameters 3 en 4 diende te worden nagegaan of het aangewezen was maatregelen te nemen inzake procedurele waarborgen op EU-niveau. Daartoe verrichtte de Commissie een brede raadpleging en een uitvoerige effectbeoordeling.

16. In februari 2003 presenteerde de Commissie een groenboek over procedurele waarborgen voor verdachten in strafzaken in de gehele Europese Unie [12]. In het groenboek wordt erop gewezen dat alle lidstaten van de EU partij zijn bij het belangrijkste verdrag waarin basisnormen verankerd zijn, namelijk het EVRM, en dit geldt ook voor alle toetredende staten en kandidaat-lidstaten, zodat het mechanisme om wederzijds vertrouwen te bewerkstelligen al bestaat. In het groenboek wordt evenwel uiteengezet dat bestaande uiteenlopende praktijken tot nu toe het wederzijdse vertrouwen hebben geschaad. Om dat risico tegen te gaan is het gerechtvaardigd dat de EU maatregelen inzake procedurele rechten neemt op grond van artikel 31 VEU.

[12] COM(2003) 75 def. van 19.2.2003.

17. De Commissie ontving 78 schriftelijke antwoorden op het groenboek [13] samen met een aantal reacties per e-mail, per telefoon en via andere communicatiemiddelen. De overgrote meerderheid van respondenten steunde het voorstel van de Commissie om gemeenschappelijke minimumnormen voor procedurele waarborgen vast te stellen. Veel respondenten toonden zich verheugd over deze werkzaamheden maar waren van oordeel dat deze voorstellen niet ver genoeg gingen [14]. Van de lidstaten antwoordden Ierland, Luxemburg, Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk, Nederland, Finland, Denemarken, Duitsland, Zweden en Frankrijk via hun ministerie van Justitie of via een andere overheidsinstantie. De standpunten van deze lidstaten varieerden van steun [15] tot afwijzing [16]. Ook de nieuwe lidstaten werden bij de raadpleging betrokken; Slowakije en de Tsjechische Republiek hebben gereageerd op het groenboek en vertegenwoordigers van alle nieuwe staten hebben deelgenomen aan bilaterale en andere bijeenkomsten.

[13] De schriftelijke antwoorden kunnen worden geraadpleegd op het volgende internetadres van DG JBZ:

[14] Voorbeeld van een positieve reactie, zie het antwoord van Amnesty International: "AI verheugt zich over alle maatregelen die de uitvoering moeten waarborgen van de uit hoofde van internationale mensenrechtenverdragen op de lidstaten rustende verplichtingen en die moeten zorgen voor de hoogst mogelijke normen inzake de bescherming van mensenrechten, met inbegrip van het recht op een eerlijk proces, zonder dat het risico bestaat dat bestaande normen of praktijken worden beperkt tot de kleinste gemene deler." Zie ook het antwoord van de Law Society of England and Wales: "de Law Society is verheugd over de publicatie van het groenboek, dat volgens haar een belangrijke stap is voor de totstandbrenging van het wederzijdse vertrouwen tussen de lidstaten met het oog op de bescherming van individuen." Zie ook de reactie van de Franse Cour de Cassation: "een dergelijk initiatief lijkt bijzonder geschikt voorzover het bijdraagt tot de totstandbrenging van een effectieve Europese ruimte van rechtvaardigheid. Het is des te interessanter omdat burgers door de harmonisatie van procedurele waarborgen meer vertrouwen kunnen krijgen in de verschillende Europese rechtsstelsels." De kritiek van Liberty (waarvan de reactie in het algemeen positief was) stemt overeen met vele opmerkingen in dezelfde zin: "een zwak punt van dit groenboek is dat het bepaalde essentiële rechten niet behandelt, zoals het recht op borgtocht, het recht op een zorgvuldige behandeling van bewijsmateriaal, symmetrie bij het opleggen van straffen, ne bis in idem en procedures bij verstek."

[15] Aldus heeft het Finse ministerie van Justitie de aanpak van de Commissie ondersteund: "wat de in het groenboek voorgestelde gebieden betreft, ondersteunt Finland EU-minimumnormen inzake het recht op rechtsbijstand, het recht op vertolking en vertaling en de verklaring van rechten ('Letter of Rights'). Het is bijzonder belangrijk ervoor te zorgen dat deze rechten in een voldoende vroeg stadium van de procedure worden gewaarborgd, d.w.z. zodra de verdachte is gearresteerd of uiterlijk op het tijdstip waarop zijn verhoor een aanvang neemt."

[16] Voorbeeld van een negatieve reactie is die van het Ierse ministerie van Justitie: "met het groenboek wordt beoogd verplichtingen in te voeren die intern in elke lidstaat zouden gelden. Dit valt niet onder de werkingssfeer van artikel 31 en is in strijd met het subsidiariteitsbeginsel."

18. In juni 2003 hield de Commissie een openbare hoorzitting over de procedurele waarborgen. Alle personen of instanties die op het groenboek hadden gereageerd of blijk hadden gegeven van belangstelling daarvoor, werden op de hoorzitting uitgenodigd en konden hun standpunt mondeling toelichten. Bovendien werden alle lidstaten verzocht om een vertegenwoordiger te sturen. Tijdens deze hoorzitting is gebleken dat er bij beoefenaars van juridische beroepen en niet-gouvernementele organisaties brede steun was voor de voorstellen van de Commissie. De aanwezige vertegenwoordigers van de lidstaten waren verdeeld ten aanzien van het groenboek. Slowakije en de Tsjechische Republiek zonden vertegenwoordigers als waarnemers. De lidstaten die de voorstellen afwijzen beroepen zich op (1) het subsidiariteitsbeginsel (2) problemen in verband met de rechtsgrondslag en (3) de vrees dat "gemeenschappelijke minimumnormen" kunnen leiden tot een algemene verlaging van de normen; (4) ook werd aangevoerd dat er in het EVRM reeds gemeenschappelijke minimumnormen zijn vastgelegd en dat er geen verdere maatregelen nodig zijn en (5) tot slot werd gevreesd dat de uitvoering van deze voorstellen technisch moeilijk zou zijn.

19. De Commissie is ten eerste van oordeel dat op dit gebied alleen een optreden op EU-niveau op doeltreffende wijze voor gemeenschappelijke normen kan zorgen. Tot op heden hebben de lidstaten op nationaal niveau voldaan aan hun verplichtingen inzake een eerlijk proces, die hoofdzakelijk voortvloeien uit het EVRM, en dit heeft geleid tot discrepanties tussen de waarborgen die in de verschillende lidstaten gelden. Dit heeft ook geleid tot speculaties over normen in andere lidstaten en incidenteel werd er in de pers en de media van lidstaten gemeld dat de strafrechtsstelsels van andere lidstaten gebreken vertoonden. Dit probleem kan worden verholpen door de vaststelling van gemeenschappelijke minimumnormen. Deze normen kunnen per definitie alleen gemeenschappelijk zijn indien zij door de lidstaten in onderlinge overeenstemming worden vastgesteld; door louter op nationaal niveau maatregelen te nemen kunnen geen gemeenschappelijke normen tot stand worden gebracht.

20. Wat de rechtsgrondslag betreft, baseert de Commissie zich op artikel 31, lid 1, van het Verdrag betreffende de Europese Unie. In artikel 31, lid 1, wordt bepaald dat de EU een "gezamenlijk optreden" kan opzetten om de verenigbaarheid van de voorschriften te waarborgen, voorzover nodig ter verbetering van de samenwerking. Justitiële samenwerking, en in het bijzonder wederzijdse erkenning, vormt een situatie waarin verenigbaarheid nodig is ter verbetering van de samenwerking. Daarom omvatten de parameters van het programma inzake wederzijdse erkenning "regelingen voor de bescherming van de rechten van [...] verdachten" (parameter 3) en "gemeenschappelijke minimumnormen, die noodzakelijk zijn om de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken" (parameter 4).

21. Er hoeft niet te worden gevreesd dat gemeenschappelijke normen tot een verlaging van de normen zullen leiden. Het staat de lidstaten vrij het door hen passend geachte hoogste niveau van waarborgen toe te passen, mits zij de overeengekomen minimumnormen in acht nemen. In de non-regressieclausule van artikel 17 wordt bovendien uitdrukkelijk bepaald dat niets in het kaderbesluit mag worden opgevat als "een beperking of afwijking van" de bestaande rechten. Dit voorstel heeft betrekking op gemeenschappelijke minimumnormen. Het is ondenkbaar dat lidstaten, die krachtens artikel 6, lid 2, VEU gehouden zijn de grondrechten te eerbiedigen, dit kaderbesluit zouden gebruiken om de bestaande normen te "verlagen" wanneer deze verder gaan dan de EU-eisen.

22. Wat het vierde punt betreft, blijkt uit onderzoek van de Commissie en uit door haar verrichte raadplegingen, alsmede uit de rechtspraak van het EHRM, dat de lidstaten bij de toepassing van het EVRM zeer verschillende normen hanteren en dat er veel schendingen zijn van het EVRM. Deze discrepanties doen afbreuk aan een gemeenschappelijke bescherming van de procedurele rechten binnen de Unie, brengen het wederzijdse vertrouwen in gevaar en zijn nadelig voor de goede werking van het beginsel van wederzijdse erkenning. Bovendien beoogt de Commissie met dit voorstel de praktische toepassing van de EVRM-rechten doeltreffender en zichtbaarder te maken zodat iedereen in het strafrechtsstelsel zich bewuster wordt van deze rechten, niet alleen verdachten maar ook politieambtenaren, advocaten, vertalers en tolken alsmede alle andere actoren in strafprocedures. Dit zou tot een betere naleving van het EVRM moeten leiden.

23. Wat tot slot de technische moeilijkheden en de kosten betreft, stelt de Commissie dat het eindresultaat van dit voorstel voor de lidstaten geen ondraaglijke last met zich mag brengen, aangezien de bepalingen inhoudelijk in wezen de bestaande rechten, zoals deze voortvloeien uit het EVRM en de relevante rechtspraak, bevestigen.

24. De conclusie van de Commissie is dat het voor de goede uitvoering van het programma van maatregelen het best zou zijn dat dit gepaard zou gaan met overeengekomen gemeenschappelijke minimumnormen op de relevante gebieden. In deze eerste fase worden op de volgende gebieden gemeenschappelijke minimumnormen voorgesteld:

- toegang tot rechtsbijstand, zowel vóór als tijdens het proces,

- kosteloze bijstand door een tolk/vertaler,

- ervoor zorgen dat personen die de procedure niet kunnen begrijpen of volgen de passende aandacht krijgen,

- het recht contact op te nemen met onder meer de consulaire autoriteiten in het geval van buitenlandse verdachten, en

- de verdachten in kennis stellen van hun rechten (door hen een schriftelijke verklaring van rechten ("Letter of Rights") te overhandigen).

Er werd beslist om in deze eerste fase voorstellen met betrekking tot deze vijf rechten te doen, omdat deze rechten in het kader van de wederzijdse erkenning van bijzonder belang zijn, aangezien zij een grensoverschrijdende dimensie hebben, wat niet het geval is voor andere rechten inzake een eerlijk proces, met uitzondering van het recht op borgtocht, dat afzonderlijk zal worden behandeld in een volgend groenboek. De buitenlandse verdachte heeft over het algemeen behoefte aan een tolk en kan ook consulaire bijstand nodig hebben. Het is ook minder waarschijnlijk dat hij vertrouwd is met zijn rechten in het land waarin hij wordt gearresteerd waardoor het voor hem waarschijnlijk des te nuttiger is om over een verklaring van rechten in zijn eigen taal te beschikken. Verdachten die een advocaat hebben, bevinden zich in een betere positie, en ook hun rechten zullen waarschijnlijk beter worden geëerbiedigd wanneer zij worden bijgestaan door een persoon die op de hoogte is van deze rechten en die kan nagaan of deze worden in acht genomen. Daarom was het belangrijk te voorzien in het recht op rechtsbijstand. Personen die de procedure niet kunnen begrijpen of volgen en die passende aandacht behoeven, vormen een specifieke categorie verdachten waarvoor een hoger niveau van bescherming is vereist. Dit is een concrete toepassing van het beginsel van "equality of arms", dat een billijk evenwicht tussen de procespartijen vereist.

25. De Commissie herhaalt dat dit voorstel voor een kaderbesluit een eerste stap is en dat tijdens de komende jaren andere maatregelen worden overwogen. Het is niet de bedoeling de indruk te wekken dat deze vijf rechten belangrijker zijn dan de andere rechten, alleen hebben zij meer onmiddellijke relevantie voor de wederzijdse erkenning en de problemen die tot nu toe zijn gerezen tijdens de besprekingen van maatregelen inzake wederzijdse erkenning. De Commissie is momenteel reeds aan het onderzoeken of het nodig is waarborgen vast te stellen inzake de zorgvuldigheid bij het verkrijgen van en het omgaan met bewijsmateriaal en het gebruik ervan binnen de EU. Ook de uit het vermoeden van onschuld voortvloeiende rechten (met inbegrip van het zwijgrecht, het recht niet gedwongen te worden zichzelf te beschuldigen en de regels inzake de bewijslast) zullen worden onderzocht. Een eerste - reeds aangevatte - evaluatie van deze werkzaamheden door de Commissie zal in 2004 worden bekend gemaakt.

5. Het beginsel van wederzijdse erkenning

26. Op de Europese Raad van Tampere in oktober 1999 werd overeengekomen dat het beginsel van wederzijdse erkenning de hoeksteen van de justitiële samenwerking zou moeten worden, in zowel burgerlijke als strafzaken. Wederzijdse erkenning is gebaseerd op het algemene uitgangspunt dat een andere staat een bepaalde zaak misschien niet op dezelfde of een vergelijkbare manier behandelt dan de eigen staat, maar dat de uitkomst toch zo zal zijn dat die wordt aanvaard als gelijkwaardig aan beslissingen van de eigen staat [17].

[17] COM(2000) 495 def. van 26.7.2000, blz. 4.

27. De Europese Raad verzocht de Raad en de Commissie tevens om vóór december 2000 een programma van maatregelen goed te keuren om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen [18].

[18] PB C 12 van 15.1.2001, blz. 10.

28. Het programma van maatregelen omvat 24 gebieden waarop het beginsel van wederzijdse erkenning zou kunnen worden toegepast. Aangezien sommige van deze gebieden zullen worden samengevoegd, zullen op basis van het programma uiteindelijk 15 tot 20 voorstellen worden ingediend. Het eerste instrument voor wederzijdse erkenning in strafzaken dat werd goedgekeurd, was het Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten [19]. Dit werd gevolgd door het Kaderbesluit inzake de tenuitvoerlegging van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken [20], en zal worden gevolgd door maatregelen inzake beslissingen tot confiscatie, geldelijke sancties en toezending van zowel bewijsstukken als uittreksels uit het strafregister. Om deze maatregelen en de overige uit het programma van maatregelen voortvloeiende voorstellen succesvol te kunnen uitvoeren, moeten de lidstaten het beginsel van wederzijdse erkenning aanvaarden, zowel op regerings- en beleidsniveau als op het niveau van degenen die belast zijn met de dagelijkse toepassing van deze maatregelen. Wederzijdse erkenning kan alleen effectief functioneren in een geest van vertrouwen, waarbij niet alleen de gerechtelijke autoriteiten, maar ook alle bij de strafprocedure betrokken actoren beslissingen van de gerechtelijke autoriteiten van de andere lidstaten als gelijkwaardig aan hun eigen beslissingen beschouwen en zij de gerechtelijke capaciteit van de partners en de eerbiediging van de rechten inzake een eerlijk proces niet in twijfel trekken. Dit is essentieel om een positief algemeen beeld van de wederzijdse erkenning te bevorderen, en daarbij speelt "niet alleen het vertrouwen dat de regels van de partners adequaat zijn, maar ook het vertrouwen dat deze regels correct worden toegepast" een belangrijke rol [21].

[19] PB L 190 van 18.7.2002, blz. 1.

[20] Kaderbesluit 2003/577/JBZ van de Raad van 22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken, PB L 196 van 2.8.2003, blz. 45.

[21] COM(2000) 495 def. van 26.7.2000, blz. 4.

29. Alle lidstaten zijn partij bij het EVRM en dit wordt soms aangevoerd als een toereikende grondslag voor het wederzijdse vertrouwen. De ervaring leert evenwel dat, ondanks de behoefte aan dergelijk vertrouwen, de lidstaten elkaars strafrechtsstelsels niet altijd voldoende vertrouwen, zulks ondanks het feit dat zij alle partij zijn bij het EVRM [22]. Met dit voorstel voor een kaderbesluit wordt impliciet erkend dat het vertrouwen ontoereikend is, aangezien daarin een mechanisme ter verbetering en versterking van het wederzijdse vertrouwen is opgenomen. Dit zal nog belangrijker worden wanneer 25 staten of zelfs meer elkaar moeten vertrouwen.

[22] In de Britse zaak R tegen Secretary of State ex parte Ramda van 27 juni 2002, heeft de High Court geoordeeld dat de status van Frankrijk als partij bij het EVRM op zich niet volstond als antwoord op klachten met betrekking tot het eerlijk karakter van het proces. Ook de Cour d'Appel van Pau (Frankrijk) heeft in zijn arrest van 16 mei 2003, in de zaak Irastorza Dorronsoro, geweigerd een Spaans uitleveringsverzoek in te willigen omdat er een vermoeden bestond dat een medeverdachte door Spaanse politieambtenaren was "gefolterd".

30. De voorgestelde rechten zullen het wederzijdse vertrouwen versterken en aldus de werking van de wederzijdse erkenning in al haar vormen in strafzaken bevorderen. Indien uit voortdurende evaluatie en toezicht blijkt dat normen worden nageleefd en dat er vooruitgang wordt geboekt op gebieden die thans zorgen baren, zal zulks dat vertrouwen versterken.

6. Bijzondere bepalingen

6.1. Het recht op rechtsbijstand

31. Tijdens de raadplegingsprocedure onderzocht de Commissie de verschillende regelingen van de lidstaten. De voorschriften inzake de toegang tot vertegenwoordiging door een advocaat en de organisatie ervan verschillen van lidstaat tot lidstaat.

32. In dit kaderbesluit wordt op EU-niveau voorgesteld om verdachten zo spoedig mogelijk toegang te verlenen tot rechtsbijstand door een gekwalificeerde advocaat. Thans beperken sommige lidstaten deze toegang en heeft de verdachte gedurende een aanvangsperiode geen toegang tot een advocaat ("garde à vue") of sluiten zij de aanwezigheid van een advocaat tijdens het politieverhoor uit. Sommige lidstaten beschikken niet over een formele regeling die gedurende 24 uur per dag toegang tot een advocaat waarborgt, zodat degenen die 's nachts of in het weekend worden gearresteerd althans tijdelijk ook de toegang tot rechtsbijstand wordt ontzegd. In dit kaderbesluit wordt voorgesteld het recht op rechtsbijstand te waarborgen gedurende de gehele strafprocedure, die wordt omschreven als alle procedurele stappen die binnen de Europese Unie plaatsvinden om de schuld of onschuld vast te stellen van een persoon die ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd of om te beslissen over de uitkomst van de procedure wanneer de verdachte schuldig pleit.

33. Wanneer de verdachte onder één van de genoemde categorieën valt (personen die de procedure niet kunnen begrijpen of volgen, minderjarigen, dan wel personen tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd of die het voorwerp uitmaken van een uitleveringsverzoek of een andere overleveringsprocedure) moet rechtsbijstand worden verleend. Dit doet geen afbreuk aan het recht van een verdachte om zichzelf te verdedigen indien hij dit wenst. Lidstaten moeten de rechtsbijstandskosten dragen wanneer deze kosten voor de verdachte of de personen ten zijnen laste een te zware last zouden vormen.

34. In dit kaderbesluit wordt voorgesteld de lidstaten de verplichting op te leggen een systeem in te voeren dat voorziet in de vervanging van de aanvankelijk gekozen advocaat indien blijkt dat diens bijstand niet adequaat is.

6.2. Het recht op kosteloze bijstand door een tolk/vertaler

35. Overeenkomstig artikel 6, lid 3, EVRM heeft een verdachte het recht zich kosteloos te doen bijstaan door een tolk, indien hij de taal die ter terechtzitting wordt gebezigd niet verstaat of spreekt. In de rechtspraak van het EHRM [23] wordt ook verduidelijkt dat deze verplichting jegens de verdachte ook geldt voor de vertaling van alle relevante procedurestukken.

[23] Kamasinski tegen Oostenrijk, arrest van 19 december 1989, serie A nr. 168, ro. 74.

36. Uit het onderzoek van de Commissie bleek dat de lidstaten zich in theorie weliswaar bewust waren van deze verplichting, maar dat zij deze in de praktijk niet volledig naleefden. Tijdens politieverhoren was niet altijd een gekwalificeerde tolk aanwezig en werd soms beroep gedaan op de diensten van leken die enige kennis hadden van de taal van de verdachte. Er bestonden ook beperkingen met betrekking tot de documenten die ten behoeve van verdachten werden vertaald. Hoewel in artikel 6, lid 3, onder e), EVRM duidelijk wordt bepaald dat een verdachte die de ter terechtzitting gebezigde taal niet verstaat of niet spreekt recht heeft op "kosteloze" bijstand door een tolk, bleken tolken soms eerder voor de rechter en/of de aanklager te worden ingeschakeld, in plaats van voor de verdachte. In sommige gevallen werden de verklaringen van de rechter of de aanklager niet getolkt voor de verdachte en beperkte de tolk zich ertoe de rechtstreekse vragen van de rechter aan de verdachte en diens antwoorden aan de rechter te tolken, in plaats van ervoor te zorgen dat de verdachte de procedure kon begrijpen.

37. De Commissie stelde ook vast dat lidstaten moeilijkheden hadden om voldoende gerechtsvertalers en -tolken aan te werven. In sommige lidstaten heeft het beroep van tolk/vertaler voor een openbare dienst een officiële status, waarbij wordt gezorgd voor opleiding op nationaal niveau, registratie, erkenning en voortdurende bijscholing. Dit is niet in alle lidstaten het geval. Het beroep lijdt onder een gebrek aan status: vertalers en tolken worden soms slecht betaald, hebben geen recht op sociale voorzieningen (zoals betaald ziekteverlof en pensioenrechten) en klagen dat zij onvoldoende worden geraadpleegd door hun collega's-juristen.

38. De Commissie zal deze kwestie blijven onderzoeken in de hoop een oplossing te vinden. Het is van cruciaal belang dat er in elke lidstaat genoeg vertalers en tolken zijn om de behoeften van buitenlandse verdachten te dekken [24].

[24] Zie voetnoot 6 met betrekking tot buitenlandse verdachten.

6.3. Personen die de procedure niet kunnen begrijpen of volgen

39. Bepaalde verdachten bevinden zich wegens hun leeftijd of hun fysieke, mentale of emotionele toestand in een zwakkere positie dan de gemiddelde bevolking, wanneer het erom gaat de procedure te begrijpen of te volgen. Deze personen behoeven bijzondere aandacht om ervoor te zorgen dat hun specifieke rechten in acht worden genomen en om eventuele gerechtelijke dwalingen te voorkomen.

40. Rechtshandhavingsambtenaren en rechterlijke ambtenaren moeten zich meer bewust zijn van de problemen van personen die de procedure niet kunnen begrijpen of volgen. Van hen dient te worden verlangd dat zij nagaan of de verdachte bijzondere aandacht behoeft en in voorkomend geval moeten zij de nodige maatregelen nemen om aan deze verdachte de passende aandacht te besteden.

41. De vorm van deze te verlenen bijzondere aandacht zal afhangen van de betrokken situatie. Zo moeten kinderen tijdens het verhoor vergezeld zijn van een ouder of een andere daartoe geschikte volwassene; personen die medische hulp nodig hebben, moeten beroep kunnen doen op een arts, enz. Niet elke individuele situatie kan worden opgenomen en geregeld in een dergelijk instrument; de lidstaten dienen ervoor te zorgen dat in hun strafrechtsstelsels bijzondere aandacht wordt besteed aan de verdachten die daaraan behoefte hebben.

6.4. Het recht op communicatie

42. Een gedetineerde moet het recht hebben dat de leden van zijn familie, de daarmee gelijkgestelde personen en zijn werkgever in kennis worden gesteld van zijn detentie. Deze kennisgeving kan namens de gedetineerde plaatsvinden, indien de bescherming van het bewijsmateriaal problemen stelt.

43. Wanneer de gedetineerde geen ingezetene is, kan het aangewezen zijn dat de consulaire autoriteiten van zijn land van herkomst op de hoogte worden gebracht van zijn detentie. Buitenlandse verdachten zijn een gemakkelijk te identificeren kwetsbare groep en hebben soms aanvullende bescherming nodig, zoals deze welke wordt geboden door het verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963, waarin wordt bepaald dat elke buitenlander die wordt gearresteerd of vastgehouden het recht heeft om te verzoeken dat zijn consulaat in kennis wordt gesteld van zijn detentie en om bezoek te ontvangen van consulaire ambtenaren.

44. Buitenlanders kunnen contact weigeren met een consulaire ambtenaar, die hun regering vertegenwoordigt, bijvoorbeeld wanneer het gaat om asielzoekers of vluchtelingen die wegens vervolging hun land van herkomst zijn ontvlucht. Deze personen kunnen contact opnemen met vertegenwoordigers van een erkende internationale humanitaire organisatie.

6.5. Schriftelijke verklaring van rechten ("Letter of Rights")

45. Verdachten en soms zelfs de rechtshandhavingsambtenaren die hen verhoren, zijn niet altijd volledig op de hoogte van de toepasselijke rechten. Indien verdachten bij hun arrestatie naar behoren hun rechten zouden kennen, zouden er minder klachten zijn over gerechtelijke dwalingen en schendingen van het EVRM. Een eenvoudige en goedkope manier om op dat gebied voor voldoende kennis te zorgen is de lidstaten te verplichten een korte, schriftelijke standaardverklaring inzake grondrechten (de "Letter of Rights") op te stellen en voor te schrijven dat dit document zo spoedig mogelijk en in ieder geval vóór enig verhoor aan alle verdachten wordt overhandigd, in een taal die zij verstaan.

6.6. Evaluatie en toezicht

46. Omdat het beginsel van wederzijdse erkenning alleen doeltreffend kan worden gehanteerd bij voldoende wederzijds vertrouwen en gemeenschappelijke minimumnormen dit vertrouwen zullen versterken, is het van belang dat overeengekomen gemeenschappelijke normen in acht worden genomen. De lidstaten moeten kunnen aantonen dat dat in hoge mate het geval is. Omdat elke lidstaat er zeker moet kunnen van zijn dat de normen in andere lidstaten worden nageleefd, moet er een of andere vorm van evaluatie zijn.

47. Wederzijds vertrouwen moet niet alleen iets zijn tussen de regeringen van de lidstaten - het moet ook vanzelfsprekend zijn voor de mensen in de praktijk, rechtshandhavingsambtenaren, rechterlijke ambtenaren en allen die dagelijks beslissingen nemen op basis van wederzijdse erkenning. Dat kan niet in één dag tot stand worden gebracht, dat kan zelfs helemaal niet tot stand worden gebracht, tenzij er een betrouwbare manier is om de naleving van de gemeenschappelijke minimumnormen in de Europese Unie te meten. Evaluatie en toezicht moeten regelmatig en voortdurend worden verricht en de resultaten moeten bekend worden gemaakt. Aldus wordt een systeem ingevoerd dat waarborgt dat de normen worden nageleefd en worden de andere lidstaten en de Europese instellingen in kennis gesteld van eventuele verbeteringen en/of verslechteringen.

48. De Commissie - als instelling die belast is met het indienen van voorstellen [25] en die normalerwijs ook moet toezien op de correcte tenuitvoerlegging van kaderbesluiten in de lidstaten [26] - moet de evaluatie en het toezicht coördineren. De lidstaten moeten de nodige informatie en gegevens verstrekken, zodat de Commissie deze kan verzamelen. Indien nodig zal de Commissie een externe instantie, zoals een groep van onafhankelijke deskundigen, belasten met de analyse van deze informatie.

[25] Artikel 34, lid 2, VEU.

[26] Gewoonlijk zenden de lidstaten de Commissie na de goedkeuring van een kaderbesluit inlichtingen toe over hun uitvoeringswetgeving en stelt de Commissie een verslag over de tenuitvoerlegging op, dat aan de Raad wordt voorgelegd.

7. Rechtsgrondslag

49. De rechtsgrondslag van dit voorstel is artikel 31 van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU), zoals gewijzigd bij het Verdrag van Nice, dat betrekking heeft op het gezamenlijk optreden inzake justitiële samenwerking in strafzaken.

50. Artikel 31, lid 1, onder c), VEU heeft betrekking op "het waarborgen van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften, voorzover nodig ter verbetering van [de justitiële samenwerking in strafzaken]". De verenigbaarheid kan onder meer worden gewaarborgd door middel van een zekere mate van onderlinge aanpassing van minimumprocedurevoorschriften in de lidstaten om het wederzijdse vertrouwen te versterken.

51. De Commissie is van oordeel dat dit voorstel de noodzakelijke aanvulling vormt op de maatregelen inzake wederzijdse erkenning, die bedoeld zijn om de efficiëntie van de vervolging te verhogen. Een reeks overeengekomen procedurele rechten om een gelijkwaardige behandeling van verdachten in de gehele EU te waarborgen, moeten ervoor zorgen dat maatregelen inzake justitiële samenwerking zo efficiënt mogelijk worden toegepast, met name de maatregelen die betrekking hebben op de overlevering van personen of de overdracht van bewijsstukken aan andere lidstaten. Daardoor zullen de autoriteiten van een staat misschien minder terughoudend zijn om eigen onderdanen over te leveren aan de gerechtelijke autoriteiten van een andere staat.

8. Artikelsgewijze toelichting

52. Geslachtsneutrale terminologie: in deze tekst worden "hij" en "zijn" gebruikt om te verwijzen naar de verdachte of de advocaat van de verdachte. Deze woorden moeten als geslachtsneutraal worden beschouwd en hebben betrekking op mannelijke en vrouwelijke verdachten en op mannelijke en vrouwelijke advocaten.

Artikel 1 - Werkingssfeer van de procedurele rechten

53. In dit artikel wordt de werkingssfeer van het kaderbesluit vastgelegd: het is van toepassing op alle van strafbare feiten verdachte personen in procedures die worden gevoerd om de schuld of onschuld van deze verdachten vast te stellen, of om te beslissen over de uitkomst van de procedure wanneer de verdachte schuldig pleit of over een beroep dat werd ingesteld in het kader van deze procedures. Er wordt geen onderscheid gemaakt tussen EU-onderdanen en onderdanen van derde landen, omdat in geval van een betere bescherming van een van beide groepen de Commissie discriminatie zou kunnen worden verweten, wat in strijd zou zijn met de doelstelling het vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafrechtsstelsels te versterken.

54. Aangezien in de rechtspraak van het EHRM wordt verduidelijkt dat personen die met betrekking tot strafbare feiten worden verhoord, maar tegen wie formeel nog geen vervolging is ingesteld, onder artikel 6 EVRM vallen, geldt dit ook voor personen die in verband met een tenlastelegging worden gearresteerd of gevangen gehouden. Deze rechten gelden vanaf het tijdstip waarop de persoon ervan in kennis wordt gesteld dat hij wordt verdacht van het plegen van een strafbaar feit (bv. wanneer hij wordt gearresteerd of in politiehechtenis wordt gehouden).

Artikel 2 - Het recht op rechtsbijstand

55. In dit artikel wordt het grondrecht van een verdachte op rechtsbijstand vastgelegd, voorzover deze verdachte daarvan wenst gebruik te maken. Deze rechtsbijstand moet zo spoedig mogelijk worden verleend. Het is belangrijk dat een verdachte rechtsbijstand krijgt vóór enig verhoor, tijdens hetwelk hij verklaringen zou kunnen afleggen die hij later betreurt en waarvan hij de juridische gevolgen niet kan inschatten.

Artikel 3 - Verplichting om rechtsbijstand te verlenen

56. Overeenkomstig artikel 6, lid 3, onder c), EVRM heeft een verdachte het recht zichzelf te verdedigen, wat inhoudt dat hij mag weigeren door een advocaat te worden vertegenwoordigd. Ondanks dit recht is het in bepaalde omstandigheden zeer wenselijk dat de verdachte rechtsbijstand krijgt. Deze omstandigheden worden uiteengezet in artikel 3: het betreft onder meer gevallen waarin de verdachte vóór het proces in hechtenis wordt genomen, of er formeel van wordt beschuldigd een strafbaar feit te hebben gepleegd dat een ingewikkelde feitelijke of juridische situatie betreft of waarop een strenge straf staat, met name wanneer een lidstaat een verplichte gevangenisstraf van meer dan één jaar, of voorts wanneer tegen de verdachte een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd of wanneer hij het voorwerp uitmaakt van een uitleveringsverzoek of een andere overleveringsprocedure, hij minderjarig is of wanneer hij de inhoud of de betekenis van de procedure blijkbaar niet kan begrijpen of volgen wegens zijn leeftijd, zijn mentale, fysieke of emotionele toestand. Krachtens deze bepaling moeten de lidstaten ervoor zorgen dat alles in het werk wordt gesteld om in het bijzonder deze personen rechtsbijstand te verlenen.

Artikel 4 - Verplichting om de doeltreffendheid van de rechtsbijstand te waarborgen

57. Krachtens dit artikel moeten de lidstaten ervoor zorgen dat er enige controle wordt uitgeoefend op de doeltreffendheid van de verleende rechtsbijstand.

58. Om deze doeltreffendheid te helpen waarborgen, heeft de Commissie ervoor gekozen te verduidelijken dat er in dit kader alleen beroep kan worden gedaan op advocaten in de zin van artikel 1, lid 2, onder a), van Richtlijn 98/5 [27]. Indien de verleende rechtsbijstand niet doeltreffend is, moeten de lidstaten een alternatief bieden [28]. Dit recht, dat is gebaseerd op artikel 6, lid 3, onder c), EVRM, werd toegelicht in de rechtspraak van het EHRM (bv. in de zaak Artico tegen Italië).

[27] Richtlijn 98/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998.

[28] Artico tegen Italië, 13 mei 1980, serie A nr. 37.

59. Aangezien de verdachte niet altijd de doeltreffendheid van de aan hem verleende bijstand kan beoordelen, dienen de lidstaten op dat gebied een controlesysteem in te voeren.

Artikel 5 - Het recht op kosteloze rechtsbijstand

60. Wanneer artikel 3 van toepassing is, moet krachtens artikel 5 kosteloos rechtsbijstand worden verleend voorzover de rechtsbijstandskosten voor de verdachte of de personen te zijnen laste een te zware financiële last zouden vormen. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat zij over een mechanisme beschikken om na gaan of de verdachte over de middelen beschikt om de rechtsbijstandskosten zelf te dragen. Overeenkomstig het EVRM behoeft de verdachte niet aan te tonen dat hij "zonder enige twijfel" niet over de middelen beschikt om zijn verdediging te bekostigen (Pakelli tegen Duitsland) [29]. De lidstaten dienen deze richtsnoeren van het EHRM in acht te nemen wanneer zij de middelen van de verdachte beoordelen.

[29] Pakelli tegen Duitsland, arrest van 25 april 1983, serie A nr. 64, ro. 34.

61. Krachtens dit artikel moet rechtsbijstand kosteloos zijn indien de middelen van de verdachte onder een bepaalde minimumdrempel liggen. Sommige lidstaten voeren een inkomensonderzoek uit om na te gaan of de verdachte "niet over voldoende middelen beschikt om zijn verdediging te bekostigen". Andere lidstaten bieden aan iedereen kosteloze rechtsbijstand aan omdat het uitvoeren van een inkomensonderzoek duur is en sommige kosten onder bepaalde omstandigheden op de verdachte kunnen worden verhaald. Het staat de lidstaten vrij het systeem toe te passen dat hen het kosteneffectiefst lijkt, mits kosteloze rechtsbijstand beschikbaar blijft wanneer dit in het belang van de rechtspleging is vereist.

Artikel 6 - Het recht op kosteloze bijstand door een tolk

62. De bijstand van een tolk of een vertaler moet voor de verdachte kosteloos zijn. Dit recht vloeit voort uit de rechtspraak van het EHRM. In de zaak Luedicke, Belkacem en Koç tegen Duitsland oordeelde het EHRM dat artikel 6, lid 3, onder b), EVRM inhoudt dat iedereen die de ter terechtzitting gebruikte taal niet kan spreken of verstaan, het recht heeft gratis bijstand van een tolk te ontvangen, zonder dat de daarbij gemaakte kosten later van hem kunnen worden teruggevorderd [30]. In de zaak Kamasinski tegen Oostenrijk [31] oordeelde het EHRM dat dit beginsel ook gold voor de vertaling van "documentenmateriaal".

[30] Luedicke, Belkacem en Koç tegen Duitsland, arrest van 28 november 1978, serie A nr. 29, ro. 46.

[31] Kamasinski tegen Oostenrijk (reeds aangehaald).

63. De lidstaten moeten zo spoedig mogelijk nadat is gebleken dat de verdachte de taal van de procedure niet verstaat een tolk ter beschikking stellen. Dit recht strekt zich uit tot alle politieverhoren, bijeenkomsten tussen de verdachte en zijn advocaat en, na de tenlastelegging, tot alle gevallen waarin de aanwezigheid van de betrokkene ter terechtzitting is vereist. Uit de rechtspraak van het EHRM blijkt dat de in het EVRM neergelegde verplichting om te zorgen voor een tolk niet altijd wordt nageleefd [32]. In artikel 6 van het kaderbesluit wordt dit recht vastgelegd en wordt verduidelijkt dat het "gedurende de gehele procedure" geldt.

[32] Het arrest van 24 september 2002 in de zaak Cuscani tegen VK is een goed voorbeeld: de rechterlijke instantie had voorgesteld om de broer van de verdachte als tolk in te zetten, wat als een schending van artikel 6 werd aangemerkt.

64. Dit artikel is ook van toepassing op personen met gehoor- of spraakstoornissen. In artikel 6, lid 3, EVRM wordt bepaald dat eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld het recht heeft op de hoogte te worden gesteld van de tegen hem ingebrachte beschuldiging zodat hij de aard en de reden van deze beschuldiging kan begrijpen. Hij heeft ook recht op bijstand door een tolk indien hij de ter terechtzitting gebezigde taal niet kan verstaan. Dit geldt ook voor dove verdachten of personen met gehoor- of spraakstoornissen. Door inadequate communicatie is het mogelijk dat een dove verdachte tijdens de verhoren door rechtshandhavingsambtenaren minder kans heeft op een eerlijke behandeling. Ook zijn kansen op een eerlijk proces kunnen daardoor in het gedrang komen. De lidstaten moeten er dus voor zorgen dat politiebureaus en rechterlijke instanties dove verdachten adequate, gespecialiseerde vertolking in gebarentaal ter beschikking stellen. Aangezien een slechte of ontoereikende vertolking in gebarentaal ernstige gevolgen kan hebben, is het belangrijk dat alleen gekwalificeerde en ervaren tolken in gebarentaal voor gerechtelijke procedures of politieverhoren worden ingezet.

65. Sommige doven hebben behoefte aan de diensten van tolken die kunnen liplezen. Deze laatsten communiceren met doven die geen gebarentaal kennen of gebruiken, maar die gewoonlijk geoefende liplezers zijn. Ook deze alternatieve mogelijkheid valt onder dit artikel.

Artikel 7 - Het recht op kosteloze vertaling van relevante documenten

66. Er bestaat een recht op vertaling van relevante documenten, maar dit recht is niet onbeperkt. Het EHRM heeft geoordeeld dat artikel 6, lid 3, onder e), EVRM niet inhoudt dat een schriftelijke vertaling van alle schriftelijke bewijsstukken of officiële documenten in de procedure is vereist, maar wel dat de documenten moeten worden vertaald die de verdachte "dient te begrijpen om een eerlijk proces te hebben" [33]. De voorschriften inzake de hoeveelheid te vertalen materiaal verschillen naar gelang van de lidstaat en de aard van de zaak. Deze verschillen zijn aanvaardbaar zolang het proces "eerlijk" blijft. Het staat aan de advocaat van de verdachte om de door hem noodzakelijk geachte vertalingen van documenten te vragen, naast de door de openbare aanklager verstrekte vertalingen. Aangezien de organisatie van de verdediging in de eerste plaats een zaak is van de verdachte en zijn advocaat, is deze advocaat het best geplaatst om te beoordelen welke documenten vertaling behoeven. Krachtens dit artikel moeten de bevoegde autoriteiten bijgevolg beslissen welke documenten zullen worden vertaald, waarbij de advocaat van de verdachte evenwel het recht heeft de vertaling van andere documenten te vragen.

[33] Kamasinski tegen Oostenrijk, reeds aangehaald, ro. 74.

Artikel 8 - Nauwkeurigheid van vertaling en vertolking

67. De norm voor vertolking en vertaling moet goed genoeg zijn om de verdachte in staat te stellen de aard en de reden van de beschuldiging te begrijpen.

68. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat er in hun rechtsstelsel een systeem bestaat dat het mogelijk maakt dat advocaten, rechters, verdachten of alle bij strafprocedures betrokken personen die vaststellen dat niet is voldaan aan de vereiste norm van vertolking door een bepaalde tolk of in een bepaald geval, dit kunnen melden en er voor een andere vertaler of tolk kan worden gezorgd.

Artikel 9 - Opname van de procedure

69. Volgens de door het EVRM opgelegde norm moet de vertolking zodanig zijn dat de verdachte daadwerkelijk aan de procedure kan deelnemen. Indien deze zich nadien voor het EHRM beroept op het feit dat de vertolking niet adequaat was en zijn daadwerkelijke deelneming aan de procedure hinderde, is het van belang een methode te hebben om de vertolking te toetsen. Het is dan ook aan de lidstaten ervoor te zorgen dat er in geval van betwisting een opname bestaat.

70. Het doel van deze bepaling is een methode te hebben om te toetsen of de vertolking nauwkeurig was, niet om de procedure vanuit enig ander oogpunt te betwisten: dit zou dan immers leiden tot een voorkeurbehandeling van verdachten die vertolking nodig hebben. De opname mag dan ook enkel met dat doel worden gebruikt. Artikel 10 - Het recht op bijzondere aandacht

71. Dit artikel bepaalt dat de lidstaten ervoor moeten zorgen dat personen die wegens hun leeftijd of hun mentale, fysieke of emotionele toestand de procedure niet kunnen begrijpen of volgen, de nodige bijzondere aandacht krijgen, bijvoorbeeld medische verzorging of, bij kinderen, de aanwezigheid van een ouder. De verplichting om bijzondere aandacht te besteden geldt tijdens de gehele duur van de strafrechtelijke procedure. Het betreft een uitgebreide zorgplicht die tot doel heeft te zorgen voor een eerlijk proces en mogelijke rechterlijke dwalingen op grond van kwetsbaarheid te vermijden. Uit de discussie en de reacties op het Groenboek is gebleken dat het moeilijk is om deze verdachten te identificeren. Minimaal wordt verwacht dat de rechtshandhavingsambtenaren zich de vraag stellen of de verdachte, gezien zijn leeftijd of zijn mentale, fysieke of emotionele toestand, in staat is om de procedure te begrijpen of te volgen. Alle op grond van dit recht genomen stappen, dienen schriftelijk in het dossier van de verdachte te worden vermeld.

Artikel 11 - De rechten van verdachten die in aanmerking komen voor bijzondere aandacht

72. Dit artikel verduidelijkt welke stappen moeten worden genomen op grond van artikel 10. Om te kunnen toetsen of rechtshandhavingsambtenaren bij de ondervraging van personen die de procedure niet kunnen begrijpen of volgen, de correcte procedures hebben toegepast, moeten de lidstaten ervoor zorgen dat van aan het proces voorafgaande ondervragingen een geluids- of beeldopname wordt gemaakt. In geval van betwisting moet aan elke partij die hierom verzoekt, een kopie van de opname worden bezorgd.

73. Indien de verdachte dit nodig heeft, moet medische bijstand worden verstrekt.

74. Bij verdachten die recht hebben op bijzondere aandacht, moet tijdens ondervragingen door de politie zo nodig de aanwezigheid van een gepaste derde persoon worden toegelaten als bijkomende waarborg voor het eerlijk verloop van de procedure.

Artikel 12 - Het recht op communicatie

75. Dit artikel bepaalt dat een persoon die in hechtenis wordt genomen, het recht heeft dat zo spoedig mogelijk contact wordt opgenomen met de leden van zijn familie, de daarmee gelijkgestelde personen of zijn werkgever.

76. Er wordt voorgesteld om, indien rechtstreekse communicatie ongepast is, de communicatie via andere kanalen te laten verlopen, onder meer via de consulaire autoriteiten of via een internationale humanitaire organisatie.

Artikel 13 - Het recht op communicatie met de consulaire autoriteiten

77. Dit artikel vermeldt nogmaals het recht op communicatie met de consulaire autoriteiten. Het legt de lidstaten de verplichting op ervoor te zorgen dat alle buitenlandse gedetineerden, indien zij dit wensen, de consulaire autoriteiten van hun land van herkomst op de hoogte kunnen laten stellen van hun hechtenis.

78. Indien een gedetineerde verdachte geen bijstand van de consulaire autoriteiten van zijn land van herkomst wenst, moet hij recht hebben op bijstand van een internationale humanitaire organisatie. Behoudens andersluidende beslissing van afzonderlijke lidstaten is de meest geschikte internationale humanitaire organisatie die dergelijke bijstand biedt het Internationale Comité van het Rode Kruis (ICRC), waarvan één van de officiële taken het bezoeken van gedetineerden is [34]. De lidstaten worden verzocht te besluiten welke internationale humanitaire organisaties zij erkennen, zodat het concept van "erkende internationale humanitaire organisatie" correct kan worden toegepast en kan worden vermeden dat een beroep wordt gedaan op organisaties die niet de goedkeuring van de betrokken lidstaat hebben.

[34] Uittreksel uit het jaarverslag 2002 van het ICRC: "In 2002 bezochten afgevaardigden 448 063 gedetineerden op 2 007 plaatsen in meer dan 75 landen. 26 727 hiervan werden in 2002 voor het eerst geregistreerd en bezocht. In totaal werden 47 205 detentiecertificaten uitgereikt. Gedetineerden die niet individueel werden gevolgd maar niettemin bijstand van het ICRC genoten, zijn in het totaal aantal bezochte gedetineerden opgenomen."

79. De lidstaten hebben verplichtingen ten aanzien van buitenlandse ingezetenen die reeds lange tijd in hun land verblijven, met name wanneer het gaat om vluchtelingen. Personen die voor het regime in hun land van herkomst op de vlucht zijn, zullen geen bijstand van de consulaire autoriteiten van dat land wensen. Vluchtelingen moeten de mogelijkheid hebben om voor dit soort bijstand contact op te nemen met vertegenwoordigers van een ander land dat heeft toegezegd om hun belangen te behartigen [35] of van een internationale humanitaire organisatie [36]. Dit artikel stelt voor om het recht op consulaire bijstand uit te breiden tot buitenlandse ingezetenen van een zendstaat die reeds lang in het land verblijven, met name wanneer zij de vluchtelingenstatus hebben. De lidstaten moeten ervoor zorgen dat verdachten voor dit soort bijstand kunnen opteren.

[35] Volgens regel 38 van de standaard-minimumregels voor de behandeling van gedetineerden die in 1955 zijn goedgekeurd door het VN-congres over misdaadpreventie en de behandeling van criminelen moeten gevangenen die onderdaan zijn van een staat zonder diplomatieke of consulaire vertegenwoordiging in het land van gevangenschap en vluchtelingen of staatlozen ook alle mogelijkheden hebben om contact op te nemen met diplomatieke vertegenwoordigers van het land dat hun belangen behartigt of met nationale of internationale organisaties die zich bezighouden met de bescherming van deze personen.

[36] Volgens beginsel nr. 16 van de beginselen voor de bescherming van alle personen die zich in enige vorm van detentie of gevangenschap bevinden, die in 1988 door de algemene vergadering van de VN zijn goedgekeurd, moeten buitenlandse gedetineerden ook onverwijld worden ingelicht over hun recht om langs de daartoe geëigende kanalen contact te hebben met de vertegenwoordiger van de bevoegde internationale organisatie, indien het vluchtelingen betreft of personen die anderszins onder bescherming van een intergouvernementele organisatie staan.

Artikel 14 - De verplichting om verdachten schriftelijk van hun rechten in kennis te stellen - Verklaring van rechten ("Letter of Rights")

80. Artikel 14 bepaalt dat de lidstaten de plicht hebben ervoor te zorgen dat alle gedetineerde of gearresteerde verdachten van hun grondrechten in kennis worden gesteld door een schriftelijke kennisgeving van deze rechten. De verklaring van rechten moet in de officiële talen van de Gemeenschap beschikbaar zijn, op papier dan wel op computer zodat zij indien nodig kan worden afgedrukt. De lidstaten kunnen oordelen over de behoefte aan vertalingen in talen die in het betrokken gebied veel worden gesproken. De bevoegde autoriteiten zijn het best geplaatst om te weten welke talen nodig zijn voor welk gebied. De Commissie stelt voor om de verdachten zo snel mogelijk na hun aanhouding een "verklaring van rechten" te overhandigen. Idealiter zouden de rechtshandhavingsambtenaar en de verdachte de verklaring van rechten beiden moeten ondertekenen, als bewijs dat deze is aangeboden, overhandigd en aanvaard. De Commissie is zich evenwel bewust van de mogelijke tegenzin van verdachten om in het politiebureau iets te ondertekenen. De verklaring van rechten moet in tweevoud worden voorgelegd; één (ondertekend) exemplaar dient te worden bewaard door de rechtshandhavingsambtenaar en één (ondertekend) exemplaar door de verdachte. In het dossier dient te worden genoteerd dat de verklaring werd aangeboden en of de verdachte deze al dan niet heeft willen ondertekenen.

81. Bijlage A bevat een voorstel van gemeenschappelijke formulering van de verklaring van rechten. Het voorgestelde formulier vermeldt de taalversie, zodat de verdachte een verklaring van rechten kan krijgen in een taal die hij begrijpt. Vervolgens worden het recht op rechtsbijstand, vertolking, bijzondere aandacht en consulaire bijstand, vermeld als rubrieken die in voorkomend geval door de lidstaten moeten worden aangevuld.

Artikel 15 - Evaluatie en controle van de doeltreffendheid van het kaderbesluit

82. Het is van essentieel belang dat dit kaderbesluit in zijn geheel wordt geëvalueerd en gecontroleerd. De Commissie stelt voor om naast de verslaglegging over de correcte uitvoering van de bepalingen van het kaderbesluit in het nationale recht regelmatige controles te verrichten. Dat is met name van belang wanneer bij wet rechten worden verleend: deze rechten zijn immers zinloos indien zij niet worden nageleefd. Enkel door regelmatige controle zal kunnen blijken of zij volledig worden nageleefd. Indien het kaderbesluit daarenboven het gestelde doel van versterking van het wederzijds vertrouwen wil bereiken, zijn er openbare, verifieerbare statistieken en verslagen nodig waaruit blijkt dat de rechten worden nageleefd, zodat waarnemers in andere lidstaten (niet enkel in de regering, maar ook advocaten, academici en NGO's) erop kunnen vertrouwen dat in elk nationaal stelsel de rechten inzake een eerlijk proces worden nageleefd. De evaluatie en controle dienen onder toezicht van de Commissie te worden verricht. Er kan een onafhankelijk team worden aangesteld om het nodige onderzoek te verrichten.

83. In zijn resolutie van 5 juli 2001 over de situatie van de grondrechten in de Europese Unie heeft het Europees Parlement aanbevolen om "ter waarborging van een hoog niveau van deskundigheid, (...) een netwerk van deskundigen met specifieke kennis op het gebied van de mensenrechten en juristen uit alle lidstaten [in te stellen], opdat aan het EP een evaluatie kan worden voorgelegd van de tenuitvoerlegging van met name alle in het Handvest opgesomde rechten, rekening houdend met de ontwikkeling van de nationale wetgevingen, de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen en het Europese Hof voor de rechten van de mens, alsmede met in het oog springende jurisprudenties van de constitutionele hoven en rechtspraken van de lidstaten" [37]. Een netwerk van deskundigen op het gebied van grondrechten (hierna: "netwerk") is ingesteld en heeft op 31 maart 2003 zijn eerste verslag ingediend. Het netwerk heeft onder meer tot taak jaarlijks een verslag voor te bereiden over de situatie van de grondrechten in de Europese Unie. In dit verband onderzoekt het de naleving van de artikelen 47 en 48 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie [38]. Artikel 47 van het Handvest bepaalt: "Eenieder heeft recht op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat vooraf bij wet is ingesteld. Eenieder heeft de mogelijkheid zich te laten adviseren, verdedigen en vertegenwoordigen. Rechtsbijstand wordt verleend aan diegenen die niet over toereikende financiële middelen beschikken, voorzover die bijstand noodzakelijk is om de daadwerkelijke toegang tot de rechter te waarborgen." Artikel 48 van het Handvest bepaalt: "(...) Aan eenieder tegen wie een vervolging is ingesteld, wordt de eerbiediging van de rechten van de verdediging gegarandeerd."

[37] Resolutie van het Europees Parlement over de toestand van de grondrechten in de Europese Unie (2000) (2000/2231 (INI)).

[38] PB C 364 van 18.12.2000.

84. Het kan aangewezen zijn om de door het netwerk met betrekking tot de artikelen 47 en 48 van het Handvest verrichte evaluatie te gebruiken en na te gaan of dit op lange termijn een goede oplossing kan zijn. De Commissie kan nadien besluiten een ander evaluatie- en controlesysteem in te voeren. Indien het netwerk zijn werkzaamheden stopzet of niet langer de nodige diensten verricht of indien de Commissie besluit tot een ander evaluatie- en controlesysteem, kan een ander gepast orgaan worden aangeduid voor de analyse van de gegevens die de lidstaten overeenkomstig de bepalingen van het kaderbesluit meedelen.

85. De evaluatie en controle zullen alle lidstaten ten goede komen. Zij zullen hierdoor aan andere landen kunnen tonen dat zij de rechten inzake een eerlijk proces naleven. Tevens zal aan de lidstaten die de maatregelen van het programma voor wederzijdse erkenning in hun land toepassen, voorzover nodig, kunnen worden verzekerd dat andere lidstaten gelijkwaardige normen voor de waarborgen inzake een eerlijk proces hanteren. De evaluatie heeft tot doel een algemene beoordeling te geven. Beslissingen van de rechtbanken zullen niet worden onderzocht.

Artikel 16 - Verplichting om gegevens te verzamelen

86. Om het kaderbesluit te controleren en de naleving ervan te evalueren, legt artikel 16 de lidstaten de verplichting op om relevante gegevens te verzamelen. Deze gegevens moeten ook geanalyseerd worden om zinvol te zijn. De lidstaten moeten relevante statistieken voorleggen betreffende onder meer de volgende gegevens:

(a) het totaal aantal personen dat in verband met een tenlastelegging is ondervraagd, het aantal personen tegen wie een vervolging is ingesteld, of al dan niet rechtsbijstand is verstrekt, met vermelding van het percentage van de gevallen waarin de rechtsbijstand geheel of gedeeltelijk kosteloos was;

(b) het aantal personen dat in verband met een misdrijf is ondervraagd en die wegens hun taalkennis of vermogen om de procedure te volgen de bijstand van een tolk nodig hadden tijdens de ondervraging door de politie, uitgesplitst per nationaliteit en met vermelding van het aantal personen dat een doventolk nodig had;

(c) het aantal in verband met een misdrijf ondervraagde personen die buitenlanders zijn en voor wie om consulaire bijstand is verzocht, met vermelding van het aantal buitenlandse verdachten die het aanbod van consulaire bijstand weigerden en een uitsplitsing per nationaliteit van de verdachten;

(d) het aantal personen tegen wie vervolging is ingesteld en voor wie vóór of tijdens de procedure en/of in hoger beroep om de bijstand van een tolk is verzocht, met een uitsplitsing per nationaliteit en per taal;

(e) het aantal personen tegen wie vervolging is ingesteld en voor wie vóór of tijdens de procedure en/of in hoger beroep om bijstand van een vertaler is gevraagd met het oog op het vertalen van documenten, met een uitsplitsing per nationaliteit en per taal en vermelding van het aantal personen die een doventolk nodig hebben;

(f) het aantal personen die in verband met een misdrijf werden ondervraagd en/of vervolgd en die verondersteld werden de inhoud of de betekenis van de procedure niet te kunnen begrijpen of volgen wegens hun leeftijd of hun mentale, fysieke of emotionele toestand, alsmede statistieken betreffende de bijzondere aandacht die is verleend;

(g) het aantal aan verdachten overhandigde verklaringen van rechten en een uitsplitsing per taal waarin deze waren opgesteld.

Artikel 17 - Non-regressieclausule

87. Dit artikel moet ervoor zorgen dat het kaderbesluit niet tot gevolg heeft dat de normen in de lidstaten worden verlaagd. Tijdens de raadplegingsprocedure hebben vertegenwoordigers van een aantal lidstaten uiting gegeven aan hun bezorgdheid dat het vastleggen van gemeenschappelijke minimumnormen hiertoe zou leiden. De lidstaten blijven volledig vrij om hogere normen te bepalen dan degene die in het kaderbesluit zijn vastgelegd.

Artikel 18 - Uitvoering

88. Dit artikel bepaalt dat de lidstaten met ingang van 1 januari 2006 het kaderbesluit moeten toepassen en uiterlijk op diezelfde datum de tekst moeten meedelen van de bepalingen waarmee dit kaderbesluit in hun nationale recht wordt omgezet. Zes maanden na de uitvoering moet de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag indienen waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben getroffen om aan dit kaderbesluit te voldoen, indien nodig vergezeld van wetgevingsvoorstellen

Artikel 19 - Inwerkingtreding

89. Dit artikel bepaalt dat het kaderbesluit in werking treedt op de twintigste dag volgende op die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Bijlage A - Model voor de gemeenschappelijke formulering van de verklaring van rechten

90. Bijlage A bevat een model voor de gemeenschappelijke formulering die in de verklaring van rechten moet worden gebruikt. Daarin worden onder verschillende rubrieken de rechten vermeld die uit dit kaderbesluit voortvloeien en die de Commissie als de gemeenschappelijke grondrechten beschouwt die bij arrestatie aan een verdachte moeten worden verleend (recht op rechtsbijstand, recht op een tolk, besluit inzake bijzondere aandacht, recht van communicatie met de consulaire autoriteiten voor buitenlanders).

2004/0113 (CNS)

Voorstel voor een KADERBESLUIT VAN DE RAAD over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de gehele Europese Unie

DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE,

Gelet op het Verdrag betreffende de Europese Unie, inzonderheid op artikel 31, lid 1, onder c),

Gezien het voorstel van de Commissie [39],

[39] PB C [...], [...], blz. [...].

Gezien het advies van het Europees Parlement [40],

[40] PB C [...], [...], blz. [...].

Overwegende hetgeen volgt:

(1) De Unie stelt zich ten doel een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid te handhaven en ontwikkelen. Volgens de conclusies van de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 en met name punt 33 zou het beginsel van wederzijdse erkenning de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Unie moeten worden, in zowel burgerlijke als strafzaken.

(2) Op 29 november 2000 heeft de Raad overeenkomstig de conclusies van Tampere een programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen [41] goedgekeurd. In de inleiding van dit programma is vermeld dat wederzijdse erkenning "de samenwerking tussen de lidstaten en de bescherming van de rechten van het individu [moet] versterken" [42].

[41] PB C 12 van 15.1.2001, blz. 10.

[42] PB C 12 van 15.1.2001, blz. 10.

(3) De toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen veronderstelt dat de lidstaten vertrouwen hebben in elkaars strafrechtsstelsels. De omvang van de wederzijdse erkenning hangt nauw samen met het bestaan en de inhoud van bepaalde parameters die de doeltreffendheid ervan bepalen [43]. Deze parameters omvatten "regelingen voor de bescherming van de rechten van [...] verdachten" (parameter 3) en "gemeenschappelijke minimumnormen, die noodzakelijk zijn om de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning te vergemakkelijken".

[43] PB C 12 van 15.1.2001, blz. 10.

(4) Wederzijdse erkenning kan alleen effectief functioneren in een geest van vertrouwen, waarbij niet alleen de gerechtelijke autoriteiten, maar ook alle bij de strafprocedure betrokken actoren beslissingen van de gerechtelijke autoriteiten van de andere lidstaten als gelijkwaardig aan hun eigen beslissingen beschouwen en zij de gerechtelijke capaciteit van de partners en de eerbiediging van de rechten inzake een eerlijk proces niet in twijfel trekken. Dit is essentieel om een positief algemeen beeld van de wederzijdse erkenning te bevorderen, en daarbij speelt "niet alleen het vertrouwen dat de regels van de partners adequaat zijn, maar ook het vertrouwen dat deze regels correct worden toegepast" een belangrijke rol [44].

[44] COM(2000) 495 def. van 26.7.2000, blz. 4.

(5) Alle lidstaten zijn partij bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De ervaring leert evenwel dat, ondanks de behoefte aan dergelijk vertrouwen, de lidstaten elkaars strafrechtsstelsels niet altijd voldoende vertrouwen, zulks ondanks het feit dat zij alle partij zijn bij het EVRM. De voorgestelde rechten zullen het wederzijds vertrouwen versterken en aldus de werking van de wederzijdse erkenning bevorderen.

(6) Het Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten [45] was de eerste concrete maatregel op het gebied van strafrecht die uitvoering gaf aan het beginsel van wederzijdse erkenning. Dit werd gevolgd door het Kaderbesluit inzake de tenuitvoerlegging van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken [46]. Andere in het programma geplande maatregelen hebben betrekking op beslissingen tot confiscatie, geldelijke sancties en toezending van zowel bewijsstukken als uittreksels uit het strafregister.

[45] PB L 190 van 18.7.2002, blz. 1.

[46] Kaderbesluit 2003/577/JBZ van de Raad van 22 juli 2003 inzake de tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing van voorwerpen of bewijsstukken, PB L 196 van 2.8.2003, blz. 45.

(7) Het beginsel van wederzijdse erkenning is gebaseerd op een hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten. Om dit vertrouwen te versterken, bevat dit kaderbesluit bepaalde waarborgen ter bescherming van grondrechten. Deze waarborgen zijn in overeenstemming met de bepalingen van het EVRM en weerspiegelen aldus de tradities van de lidstaten.

(8) De voorgestelde bepalingen hebben niet tot doel afbreuk te doen aan de bijzondere maatregelen die in de nationale wetgevingen van toepassing zijn in het kader van de bestrijding van bepaalde ernstige en complexe vormen van criminaliteit, in het bijzonder het terrorisme.

(9) Artikel 31, lid 1, onder c), van het Verdrag betreffende de Europese Unie voorziet in "het waarborgen van de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften, voorzover nodig ter verbetering van [de justitiële samenwerking in strafzaken]". Indien binnen de gehele Europese Unie dezelfde gemeenschappelijke minimumnormen gelden voor de procedurele basiswaarborgen, zal dit het vertrouwen in de strafrechtsstelsels van alle lidstaten vergroten, wat dan weer zal leiden tot een efficiëntere justitiële samenwerking in een klimaat van wederzijds vertrouwen.

(10) Vijf gebieden zijn aangeduid als geschikte gebieden waarop de gemeenschappelijke normen voor het eerst kunnen worden toegepast. Het betreft: toegang tot vertegenwoordiging door een advocaat, toegang tot vertolking en vertaling, ervoor zorgen dat personen die bijzondere aandacht nodig hebben omdat zij de procedure niet kunnen volgen, deze aandacht krijgen, consulaire bijstand voor buitenlandse gedetineerden en schriftelijke kennisgeving aan verdachten van hun rechten.

(11) Het geheel van maatregelen moet waarborgen dat de rechten van buitenlandse verdachten worden beschermd, zelfs wanneer zij de taal van het ontvangende land niet verstaan of niet bekend zijn met het strafrechtsstelsel. Het waarborgen van de correcte naleving van de rechten van buitenlandse verdachten, zal niet alleen het beeld dat de lidstaten van elkaars rechtsstelsel hebben verbeteren, maar zal ook afgeleide effecten hebben voor alle verdachten.

(12) Het recht op rechtsbijstand is vastgelegd in artikel 6 van het EVRM. De bepalingen van dit kaderbesluit leggen de lidstaten geen verplichtingen op die verder gaan dan het EVRM: het stelt enkel gemeenschappelijke manieren vast waarop aan artikel 6 van het EVRM kan worden voldaan. Er wordt verduidelijkt vanaf welk moment het recht op rechtsbijstand ontstaat en in welke omstandigheden de rechtsbijstand kosteloos moet worden verstrekt. In sommige gevallen vereist het beginsel van een eerlijke procedure dat aan de verdachte rechtsbijstand wordt verleend, ondanks het recht om zichzelf te verdedigen. Dit is vastgelegd in het kaderbesluit. Tevens is aangegeven welke verdachten rechtsbijstand moeten krijgen, dat de rechtsbijstand moet worden verstrekt door behoorlijk gekwalificeerde beroepsbeoefenaars en dat de kosten van de rechtsbijstand geen te zware financiële last mogen vormen voor deze verdachten of de personen te hunnen laste. De lidstaten dienen er in dergelijke omstandigheden derhalve voor te zorgen dat de kosten van rechtsbijstand geheel of gedeeltelijk door hun strafrechtsstelsels worden gedragen.

(13) Het recht op kosteloze en nauwkeurige taalkundige bijstand - vertolking en vertaling - voor buitenlanders en, voorzover nodig, voor personen die gehoorgestoord zijn of een spraakgebrek hebben, is eveneens vastgelegd in artikel 6 van het EVRM. De bepalingen van dit kaderbesluit leggen de lidstaten geen verplichtingen op die verder gaan dan het EVRM: het stelt enkel gemeenschappelijke manieren vast waarop aan artikel 6 van het EVRM kan worden voldaan in overeenstemming met de rechtspraak van het Europees Hof voor de rechten van de mens en waarop kan worden gecontroleerd of de verstrekte vertolking of vertaling nauwkeurig is.

(14) De zorgplicht ten aanzien van verdachten die de procedure niet kunnen begrijpen of volgen, vormt de basis van een eerlijke rechtsbedeling. Wanneer de verdachte in een zwakke positie is wegens zijn leeftijd of zijn mentale, fysieke of emotionele toestand, kan de machtsbalans in het voordeel van de openbare aanklager en de justitiële en rechtshandhavingsautoriteiten overslaan. Het is dan ook aangewezen dat deze autoriteiten zich bewust zouden zijn van de mogelijke zwakke positie van de verdachte en de nodige stappen nemen om het evenwicht te herstellen. De bepalingen van dit kaderbesluit hebben dan ook tot doel de positie van deze personen te verbeteren door bepaalde specifieke rechten vast te leggen.

(15) Er is voorzien in het recht van arrestanten dat hun familie, met familie gelijkgestelde personen en hun werkgever onmiddellijk op de hoogte worden gesteld van hun hechtenis, voorzover de procedure hierdoor niet in gevaar wordt gebracht. Tevens is voorzien in het recht dat contact wordt opgenomen met de betrokken consulaire autoriteiten. De bredere context hiervan is het recht van de arrestanten om toegang te hebben tot de buitenwereld.

(16) Het recht op consulaire bijstand vloeit voort uit artikel 36 van het verdrag van Wenen inzake consulaire betrekkingen van 1963, waarin aan staten het recht op toegang tot hun onderdanen wordt toegekend. De bepalingen van dit kaderbesluit verlenen dit recht aan de Europese burger in plaats van aan de staat. Zij vergroten de zichtbaarheid van dit recht en daardoor ook de doeltreffendheid ervan. Op langere termijn zou door de totstandbrenging van een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid waarin er wederzijds vertrouwen is tussen de lidstaten, de behoefte aan consulaire bijstand evenwel moeten verminderen en uiteindelijk verdwijnen.

(17) De verdachten schriftelijk in kennis stellen van hun grondrechten is een maatregel die het eerlijke karakter van de procedure vergroot en moet waarborgen dat eenieder die van een strafbaar feit wordt verdacht of hiervoor wordt vervolgd, op de hoogte is van zijn rechten. Indien verdachten niet op de hoogte zijn van hun rechten, is het voor hen moeilijker om te eisen dat deze hen worden toegekend. Door verdachten schriftelijk van hun rechten in kennis te stellen door hen een eenvoudige "verklaring van rechten" (Letter of Rights) te overhandigen, wordt dit probleem verholpen.

(18) Er moet een mechanisme worden ingevoerd om de doeltreffendheid van dit kaderbesluit te beoordelen. De lidstaten dienen bijgevolg informatie te verzamelen en te registreren met het oog op evaluatie en controle. De verzamelde informatie zal door de Commissie worden gebruikt voor het opstellen van verslagen die openbaar zullen worden gemaakt. Dit zal het wederzijds vertrouwen versterken aangezien elke lidstaat zal weten dat de andere lidstaten de rechten inzake een eerlijk proces naleven.

(19) Aangezien het doel om gemeenschappelijke minimumnormen tot stand te brengen niet op afdoende wijze kan worden bereikt door een eenzijdig optreden van de lidstaten en enkel op het niveau van de Unie kan worden bereikt, kan de Raad maatregelen nemen overeenkomstig het subsidiariteitsbeginsel zoals bedoeld in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie en artikel 5 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap. Overeenkomstig het eveneens in dit artikel 5 neergelegde evenredigheidsbeginsel gaat dit kaderbesluit niet verder dan wat nodig is om deze doelstelling te verwezenlijken.

(20) Dit kaderbesluit heeft tot doel de krachtens artikel 6 van het Verdrag betreffende de Europese Unie erkende grondrechten en beginselen, die tevens zijn vastgelegd in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, met name in de artikelen 47 tot en met 50, te versterken. Het mag niet leiden tot een afwijkende rechterlijke uitzegging van de relevante bepalingen van het EVRM, aangezien de verwijzing naar de grondrechten in artikel 6 VEU tevens een verwijzing inhoudt naar de interpretatie ervan in de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

HEEFT HET VOLGENDE KADERBESLUIT VASTGESTELD

over bepaalde procedurele rechten in strafprocedures binnen de gehele Europese Unie:

Artikel 1

Werkingssfeer van de procedurele rechten

1. Dit kaderbesluit legt de volgende voorschriften vast inzake procedurele rechten die gelden voor alle procedures die binnen de Europese Unie plaatsvinden om de schuld of onschuld vast te stellen van een persoon die ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd of om te beslissen over de uitkomst van de procedure wanneer de verdachte schuldig pleit. Ook beroepen die in het kader van deze procedures worden ingesteld vallen hieronder.

Deze procedures worden hierna aangeduid als "strafprocedures".

2. De rechten gelden voor eenieder die ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd ("verdachte"), vanaf het ogenblik waarop de bevoegde autoriteiten van een lidstaat hem ervan in kennis stellen dat hij ervan wordt verdacht een strafbaar feit te hebben gepleegd tot de definitieve uitspraak van de rechter.

Artikel 2

Het recht op rechtsbijstand

1. Verdachten hebben zo snel mogelijk en gedurende de gehele strafprocedure recht op rechtsbijstand, indien zij daarvan gebruik wensen te maken.

2. Een verdachte heeft het recht om rechtsbijstand te krijgen vooraleer hij vragen in verband met de tenlastelegging beantwoordt.

Artikel 3

Verplichting om rechtsbijstand te verlenen

Ondanks het recht van een verdachte in elke procedure rechtsbijstand te weigeren of zichzelf te vertegenwoordigen, dienen bepaalde verdachten rechtsbijstand te krijgen om het eerlijk verloop van de procedure te waarborgen. De lidstaten dienen er bijgevolg voor te zorgen dat rechtsbijstand beschikbaar is voor verdachten die:

- vóór het proces in hechtenis zijn genomen, of

- er formeel van worden beschuldigd een strafbaar feit te hebben gepleegd dat een ingewikkelde feitelijke of juridische situatie betreft of waarop een strenge straf staat, met name wanneer een lidstaat een verplichte gevangenisstraf van meer dan één jaar voor het misdrijf oplegt, of

- het voorwerp uitmaken van een Europees aanhoudingsbevel, een uitleveringsverzoek of een andere overleveringsprocedure, of

- minderjarig zijn, of

- de inhoud of de betekenis van de procedure blijkbaar niet kunnen begrijpen of volgen vanwege hun leeftijd of hun mentale, fysieke of emotionele toestand.

Artikel 4

Verplichting om de doeltreffendheid van de rechtsbijstand te waarborgen

1. De lidstaten zorgen ervoor dat enkel de in artikel 1, lid 2, onder a), van Richtlijn 98/5/EG [47] bedoelde advocaten gerechtigd zijn om rechtsbijstand overeenkomstig dit kaderbesluit te verlenen.

[47] Richtlijn 98/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 februari 1998.

2. De lidstaten voorzien in een mechanisme op grond waarvan een advocaat kan worden vervangen indien de verleende rechtsbijstand niet doeltreffend blijkt te zijn.

Artikel 5

Het recht op kosteloze rechtsbijstand

1. Wanneer artikel 3 van toepassing is, worden de kosten van de rechtsbijstand geheel of gedeeltelijk door de lidstaten gedragen indien deze kosten voor de verdachte of de personen te zijnen laste een te zware financiële last zouden vormen.

2. De lidstaten kunnen nadien onderzoeken of de verdachte over voldoende middelen beschikt om bij te dragen in de kosten van de rechtsbijstand, met het oog op de terugvordering van een deel of het geheel van deze kosten.

Artikel 6

Het recht op kosteloze bijstand door een tolk

1. De lidstaten zorgen ervoor dat kosteloze vertolking ter beschikking wordt gesteld van verdachten die de proceduretaal niet begrijpen, om het eerlijk verloop van de procedure te waarborgen.

2. De lidstaten zorgen waar nodig voor kosteloze vertolking van de tijdens de gehele duur van de strafprocedure verstrekte rechtsbijstand.

3. Het recht op kosteloze vertolking is van toepassing op personen met gehoor- of spraakstoornissen.

Artikel 7

Het recht op kosteloze vertaling van relevante documenten

1. De lidstaten zorgen ervoor dat verdachten die de proceduretaal niet verstaan een kosteloze vertaling ontvangen van alle relevante documenten, om het eerlijk verloop van de procedure te waarborgen.

2. De bevoegde autoriteiten beslissen welke documenten dienen te worden vertaald. De advocaat van de verdachte kan om de vertaling van andere documenten verzoeken.

Artikel 8

Nauwkeurigheid van vertaling en vertolking

1. De lidstaten zorgen ervoor dat de aangestelde vertalers en tolken over de nodige kwalificaties beschikken om nauwkeurige vertalingen en vertolkingen te leveren.

2. De lidstaten voorzien in een mechanisme op grond waarvan een tolk of vertaler kan worden vervangen indien de vertaling of vertolking niet nauwkeurig blijkt te zijn.

Artikel 9

Opname van de procedure

Wanneer een tolk tussenkomt in de procedure, zorgen de lidstaten voor een geluids- of beeldopname om kwaliteitscontrole mogelijk te maken. In geval van geschil ontvangt elke partij een transcriptie van de opname. Deze transcriptie mag enkel worden gebruikt om de nauwkeurigheid van de vertolking te controleren.

Artikel 10

Het recht op bijzondere aandacht

1. De lidstaten zorgen ervoor dat bijzondere aandacht wordt besteed aan verdachten die de inhoud of de betekenis van de procedure niet kunnen begrijpen of volgen wegens hun leeftijd of hun mentale, fysieke of emotionele toestand, teneinde het eerlijk verloop van de procedure te waarborgen.

2. De lidstaten zorgen ervoor dat de bevoegde autoriteiten verplicht zijn om te onderzoeken of de verdachte tijdens de gehele procedure bijzondere aandacht behoeft en dit schriftelijk te vermelden in het dossier, zodra er aanwijzingen zijn dat lid 1, van toepassing is.

3. De lidstaten zorgen ervoor dat alle op grond van dit recht genomen maatregelen schriftelijk worden vastgelegd.

Artikel 11

De rechten van verdachten die in aanmerking komen voor bijzondere aandacht

1. De lidstaten zorgen ervoor dat van elk verhoor van verdachten die recht hebben op bijzondere aandacht een geluids- of beeldopname wordt gemaakt. In geval van geschil ontvangt elke partij een transcriptie van de opname.

2. De lidstaten zorgen ervoor dat indien nodig medische bijstand wordt verstrekt.

3. In voorkomend geval kan de bijzondere aandacht ook het recht op aanwezigheid van een derde persoon tijdens elk verhoor door de politie of de gerechtelijke autoriteiten omvatten.

Artikel 12

Het recht op communicatie

1. In hechtenis genomen verdachten hebben het recht dat hun familie, met familie gelijkgestelde personen of hun plaats van arbeid zo snel mogelijk in kennis worden gesteld van hun hechtenis.

2. De bevoegde autoriteiten kunnen met de in artikel 12, lid 1, bedoelde personen contact opnemen via alle passende wegen, onder meer via de consulaire autoriteiten indien de verdachte een onderdaan van een ander land is en hij hiermee instemt.

Artikel 13

Het recht op communicatie met de consulaire autoriteiten

1. De lidstaten zorgen ervoor dat in hechtenis genomen buitenlandse verdachten het recht hebben dat de consulaire autoriteiten van hun land van herkomst zo snel mogelijk in kennis worden gesteld van hun hechtenis en voorts dat zij contact kunnen opnemen met de consulaire autoriteiten wanneer zij dit wensen.

2. De lidstaten zorgen ervoor, dat indien een in hechtenis genomen verdachte geen bijstand van de consulaire autoriteiten van zijn land van herkomst wenst, de bijstand van een erkende internationale humanitaire organisatie als alternatief wordt geboden.

3. De lidstaten zorgen ervoor dat buitenlandse ingezetenen die reeds land in een EU-lidstaat verblijven, op dezelfde basis als eigen onderdanen recht hebben op bijstand van de consulaire autoriteiten van die lidstaat wanneer zij goede redenen hebben om geen bijstand van de consulaire autoriteiten van hun land van herkomst te wensen.

Artikel 14

De verplichting om verdachten schriftelijk van hun rechten in kennis te stellen - Verklaring van rechten ("Letter of Rights")

1. De lidstaten zorgen ervoor dat alle verdachten schriftelijk in kennis worden gesteld van de procedurele rechten die voor hen rechtstreeks relevant zijn. Deze informatie bevat onder meer, maar is niet beperkt tot, de in dit kaderbesluit vastgelegde rechten.

2. De lidstaten zorgen ervoor dat er een standaardvertaling bestaat van de schriftelijke kennisgeving in alle officiële talen van de Gemeenschap. De vertalingen moeten centraal worden gemaakt en aan de bevoegde autoriteiten worden verstrekt, om te waarborgen dat in alle lidstaten dezelfde tekst wordt gebruikt.

3. De lidstaten zorgen ervoor dat de tekst van de schriftelijke kennisgeving in alle officiële talen van de Gemeenschap in de politiebureaus wordt bewaard, zodat zij arrestanten een kopie in een voor hen begrijpelijke taal kunnen aanbieden.

4. De lidstaten dienen zowel de rechtshandhavingsambtenaar als de verdachte, wanneer deze laatste hiertoe bereid is, de verplichting op te leggen de verklaring van rechten te ondertekenen, als bewijs dat deze is overhandigd en aanvaard. De verklaring van rechten moet in tweevoud worden voorgelegd; één (ondertekend) exemplaar dient te worden bewaard door de rechtshandhavingsambtenaar en één (ondertekend) exemplaar door de verdachte. In het dossier dient te worden vermeld dat de verklaring van rechten werd aangeboden en of de verdachte ze al dan niet heeft willen ondertekenen.

Artikel 15

Evaluatie en controle van de doeltreffendheid van het kaderbesluit

1. De lidstaten bevorderen het verzamelen van de informatie die nodig is voor de evaluatie en controle van dit kaderbesluit.

2. De evaluatie en controle worden verricht onder toezicht van de Europese Commissie, die de verslagen over de verrichte evaluatie en controle zal coördineren. Deze verslagen kunnen worden gepubliceerd.

Artikel 16

Verplichting om gegevens te verzamelen

1. Om de evaluatie en controle van de bepalingen van dit kaderbesluit mogelijk te maken, dienen de lidstaten ervoor te zorgen dat gegevens, zoals relevante statistieken, worden verzameld en ter beschikking gesteld, welke onder meer betrekking hebben op de volgende punten:

(a) het totaal aantal personen dat in verband met een tenlastelegging is ondervraagd, het aantal personen tegen wie een vervolging is ingesteld, of al dan niet rechtsbijstand is verstrekt, met vermelding van het percentage van de gevallen waarin de rechtsbijstand geheel of gedeeltelijk kosteloos was;

(b) het aantal personen die in verband met een misdrijf zijn ondervraagd en die wegens hun gebrekkige kennis van de proceduretaal bijstand van een tolk nodig hadden tijdens de ondervraging door de politie. Een uitsplitsing per nationaliteit is vereist met vermelding van het aantal personen dat een doventolk nodig had;

(c) het aantal in verband met een misdrijf ondervraagde personen die buitenlanders zijn en voor wie om consulaire bijstand is verzocht, met vermelding van het aantal buitenlandse verdachten die het aanbod van consulaire bijstand weigerden en een uitsplitsing per nationaliteit van de verdachten;

(d) het aantal personen tegen wie vervolging is ingesteld en voor wie vóór of tijdens de procedure en/of in hoger beroep om de bijstand van een tolk is verzocht, met een uitsplitsing per nationaliteit en per taal;

(e) het aantal personen tegen wie vervolging is ingesteld en voor wie vóór of tijdens de procedure en/of in hoger beroep om bijstand van een vertaler is gevraagd met het oog op het vertalen van documenten, met een uitsplitsing per nationaliteit en per taal en vermelding van het aantal personen die een doventolk nodig hebben;

(f) het aantal personen die in verband met een misdrijf werden ondervraagd en/of vervolgd en die verondersteld werden de inhoud of de betekenis van de procedure niet te kunnen begrijpen of volgen wegens hun leeftijd of hun mentale, fysieke of emotionele toestand, alsmede statistieken betreffende de bijzondere aandacht die is verleend;

(g) het aantal aan verdachten overhandigde verklaringen van rechten en een uitsplitsing per taal waarin deze waren opgesteld.

2. De evaluatie en controle worden met regelmatige tussenpozen verricht op grond van een analyse van de overeenkomstig dit artikel door de lidstaten verzamelde en ter beschikking gestelde gegevens.

Artikel 17

Non-regressieclausule

Geen enkele bepaling in dit kaderbesluit mag worden opgevat als een beperking of afwijking van de rechten en procedurele waarborgen die op grond van het recht van de lidstaten worden verleend en die een hoger beschermingsniveau bieden.

Artikel 18

Uitvoering

1. De lidstaten nemen de maatregelen die noodzakelijk zijn om uiterlijk op 1 januari 2006 aan de bepalingen van dit kaderbesluit te voldoen.

2. Tegen dezelfde datum delen de lidstaten het secretariaat-generaal van de Raad en de Commissie de tekst mee van de voorschriften waarmee zij hun verplichtingen uit hoofde van dit kaderbesluit in hun nationaal recht omzetten.

3. Vóór 30 juni 2006 dient de Commissie bij het Europees Parlement en de Raad een verslag in waarin wordt beoordeeld in hoeverre de lidstaten de nodige maatregelen hebben genomen om aan dit kaderbesluit te voldoen, indien nodig vergezeld van wetgevingsvoorstellen

4. Op basis van het verslag van de Commissie beoordeelt de Raad in welke mate de lidstaten uitvoering hebben gegeven aan dit kaderbesluit.

5. Met regelmatige tussenpozen wordt de tenuitvoerlegging van de bepalingen van dit kaderbesluit geëvalueerd en gecontroleerd overeenkomstig artikel 15.

Artikel 19

Inwerkingtreding

Dit kaderbesluit treedt in werking op de twintigste dag na de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.

Gedaan te Brussel, op [...]

Voor de Raad

De Voorzitter [...]

Bijlage A

exemplaar voor de verdachte/exemplaar voor het hechtenisdossier

Kennisgeving van rechten in het [taal invullen]

U, [naam invullen], wordt ervan verdacht [X misdrijf] te hebben gepleegd.

Kennisgeving van rechten krachtens Kaderbesluit .../.../JBZ van ...

Het recht van de Europese Unie legt alle lidstaten van de Unie de verplichting op gemeenschappelijke minimumnormen betreffende bepaalde rechten te waarborgen. Deze rechten worden hieronder opgesomd, samen met de nationale voorschriften die uitvoering geven aan deze rechten en in sommige gevallen een aanvullende bescherming bieden.

1. Rechtsbijstand [zie voetnoot [48]]

[48] De lidstaten dienen hun eigen tekst over de voorschriften van hun nationaal recht inzake dit recht toe te voegen, met inbegrip van de bepalingen die uitvoering geven aan de gemeenschappelijke minimumnorm op grond van het kaderbesluit en van alle voorschriften die verdergaan dan deze minimumnorm.

2. Recht op een tolk [zie voetnoot]

3. Recht op vertaling van relevante documenten [zie voetnoot]

4. Bijzondere aandacht [zie voetnoot]

5. Communicatie [zie voetnoot]

B. Andere rechten

De volgende rechten worden u gewaarborgd op grond van het nationale recht van de lidstaat waarin u zich bevindt.

[Dit onderdeel heeft betrekking op andere rechten die niet onder A zijn vermeld. De lidstaten dienen in dit deel hun eigen tekst toe te voegen.]

Handtekening: // ..........................de voor de hechtenis bevoegde ambtenaar

// .......................... arrestant

datum:

Deze verklaring is in tweevoud opgesteld; één exemplaar dient aan de verdachte te worden overhandigd en één exemplaar dient in het hechtenisdossier te worden bewaard.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER

Proposal for a Framework decision on certain procedural rights in criminal proceedings throughout the European Union

Extended Impact Assessment {COM(2004)328 final}

1. Introduction

It is important for the judicial authorities of each Member State to have confidence in the judicial systems of the other Member States and in particular in their criminal justice systems. This will be all the more so when there are twenty-five rather than fifteen Member States after 1 May 2004. Faith in procedural safeguards and the fairness of proceedings operate so as to strengthen that confidence. It is therefore desirable to have certain minimum common standards throughout the European Union, although the means of achieving those standards must be left to the individual Member States.

The Commission has spent more than two years carrying out research and consultation on how EU action in this area can improve the situation, leading to the identification of five areas of concern. The consultation process carried out prior to publication consisted of a Consultation Paper posted on DG-JHA's website in January 2002 to which about 100 responses were received, a questionnaire was sent to the Ministries of Justice of the Member States and an experts' meeting was held in October 2002. After adoption of a Green Paper in February 2003, all respondents were invited not only to submit their comments in writing, but also to attend a public hearing held in June 2003. Over 100 people attended, and there were 40 oral presentations, from practising lawyers, academics, representatives of NGOs and delegates from government departments. The following is a discussion of the Commission's assessment of the different options considered for action in this field as well as their relative merits and potential impacts.

It must be noted however that the impact assessment process started relatively late: policy formulation in the area of procedural safeguards had being underway for more than a year when the decision to carry out this extended impact assessment was taken. Consequently, the influence of impact assessment on the choice of the scope and the alternatives to be proposed was quite limited - it did however add value to the policy design process by usefully assisting in the decision on the most appropriate instrument and on the parameters of intervention. Furthermore, the impact assessment did allow for a more careful consideration of the potential social, economic and environmental impacts of the proposal, in the course of the extensive consultations leading to its formulation.

It can therefore be concluded that the impact assessment process has helped in clarifying how could the EU best intervene in this most sensitive area, as well as what results this action would eventually bring about. The issue of where to focus this proposal specifically was influenced by the extended impact assessment to a lesser extent, and had to take other considerations into account.

2. What issue/problem is the policy/proposals expected to tackle?

* What is the issue/problem in a given policy area expressed in economic, social and environmental terms including unsustainable trends?

* What are the risks inherent in the initial situation?

* What is (are) the underlying motive force(s)?

* Who is affected?

The policy proposal is expected to tackle a number of interrelated and complex issues in the field of procedural safeguards. The table in Annexe n° 1 gives an overview of the main issues to be addressed and the related challenges. It identifies a number of unsustainable economic and social trends, affecting both third-country nationals and the EU at large, which require an appropriate response at EU level.

The main challenge is to increase confidence in the criminal justice system of each Member State and to enhance perception of these systems in the eyes of the public, legal practitioners, the media and governments. In view of enlargement, this mutual trust is more important than ever. Indeed, mutual trust is a precondition for all the mutual recognition measures. One example is the introduction of the European Arrest Warrant, since surrendering an own national to another Member State for trial implies a high level of trust in that Member State's judicial system.

Respect for the procedural rights of suspects and defendants in criminal proceedings is an important aspect of mutual trust. The Member States of the EU are all signatories of the principle treaty governing those rights, the European Convention on Human Rights, as are all the acceding countries, so a mechanism for achieving mutual trust is already in place. However, practice shows that within the European Union, there is a lack of consistency in the application of these rights.

In the broader context, the Commission has found it useful to launch a debate on what constitutes a fair trial. Every Member State recognises this principle as a basic right, but the content differs in practice. We have been able to examine what the minimum requirements for a fair trial are in the minds of different actors in the criminal justice system and in the views of Member States.

The specific challenges in the protection of procedural rights can be classified into five major subdivisions. These are (1) the right to legal assistance and representation, (2) the right to interpretation and translation, (3) the protection of certain potentially vulnerable groups, (4) the possibility for detained persons to communicate their whereabouts to the outside world and for foreign defendants to receive consular assistance and (5) the right to written notification of rights to ensure that each suspect/defendant is aware of his rights (the "Letter of Rights"). Evaluation and monitoring of the situation in the Member States is an essential component in order to achieve common minimum standards and to promote trust.

Legal advice

The key issue is probably that of access to legal advice. The suspect or defendant who has a lawyer is in a far better position as regards enforcement of all his other rights, partly because his chances of being informed of those rights is greater and partly because a lawyer will assist him in having his rights respected. The right of access to legal assistance and representation is prescribed by Article 6 ECHR, and yet the case-law of the European Court of Human Rights demonstrates that there are instances where this right is not complied with in the Member States.

In the Commission's questionnaire to the Member States, there was a question about access to legal assistance and representation. The arrangements in the Member States varied considerably. Differences between Member States appear in organisation, level of qualification required and payment of lawyers.

Moreover, in some Member States, legal advice on arrest is given on a pro bono basis, sometimes by junior inexperienced lawyers, sometimes even by trainees. Lawyers giving legal advice in these circumstances must be competent in order for the proceedings to comply with the ECHR. If there are not enough qualified lawyers prepared to undertake this type of work, this could be in part because the remuneration is not attractive enough.

Interpretation and translation

Defendants who do not speak or understand the language of the proceedings (either because they are non-nationals or because they come from a different linguistic region) are clearly at a disadvantage. There is every chance that they do not have any knowledge of the country's legal system or court procedures. Whatever their circumstances, they are vulnerable as a result of not knowing the language. Consequently, the right to interpretation and translation, which is enshrined in the ECHR, strikes the Commission as particularly important. The difficulty is not one of acceptance on the part of the Member States, but one of levels and means of provision, and perhaps most importantly, concern about the costs of implementation.

Ensuring that persons who are not capable of understanding or following the proceedings receive appropriate attention

It is part of the Commission's philosophy to try where possible to assist the most vulnerable members of society and this is reflected in its policies and instruments. In the consultation phase, the Commission asked experts whether it was appropriate to require Member States to provide suspects and defendants who were members of society's most vulnerable groups with a higher degree of protection as far as procedural safeguards were concerned. This suggestion was well received but it presents two substantial difficulties: (1) defining "vulnerable groups" and (2) establishing the mechanisms for offering this higher degree of protection. It was therefore decided to use the concept of "persons who are not capable of understanding or following the proceedings owing to their age or their physical, medical or emotional condition".

Communication and consular assistance

As already seen above in relation to interpreters and translators, one readily identifiable vulnerable group is that of non-nationals, both nationals of other EU Member States and of third countries. Many NGOs identify this group as one that does not always receive equitable treatment. Some considerable protection would be offered by full implementation of the provisions of the 1963 Vienna Convention on Consular Relations (VCCR). Where foreign nationals refuse to see the representative of their government, for example, in the case of asylum seekers and refugees fleeing persecution in their State of origin and who therefore might not expect or want help from their Consulate, a recognised international humanitarian organisation could provide similar assistance.

It was also noted that detained persons should have a limited right of communication even where they were not foreigners in order to inform their family or place of employment about the detention. Accordingly, a "right to communication" should be considered with use being made of consular authorities to assist in that communication where appropriate.

Written notification of right - the "Letter of Rights"

The research and consultation carried out in the course of preparing this initiative clearly pointed to a problem of ensuring that all suspects have actual knowledge of their rights. It was repeatedly stated that if suspects were properly aware of their rights on arrest, during questioning and in all the phases of the procedure up to and including the trial, there would be fewer allegations of miscarriage of justice and violations of the ECHR. The Commission suggested that a simple and inexpensive way to ensure an adequate level of knowledge was to require Member States to produce an easily understood, written statement of basic rights (the "Letter of Rights") and to make it compulsory for all suspects to be given this written notification in a language they understand at the earliest possible opportunity and certainly before any questioning takes place.

The Letter of Rights would include both common "European" rights and also a section where specific national provisions should be listed.

Evaluation and monitoring

A key condition for successful policy implementation is to improve the tools available for monitoring and evaluation. In order to develop or enhance the effectiveness and credibility of strategies to improve the existing procedural safeguards at national and EU-level, monitoring and evaluation are crucial. Without accurate and comparable data and knowledge about the effectiveness of measures and the extent of the costs, the EU and the Member States are not in a position to know if their policies have the desired outcome. The principle that "justice must not only be done, it must be seen to be done" applies here since some Member States will be reassured by data and reports showing that Member States are complying wit their obligations. Experience has shown that even one negative report in the media can prejudice the perception of the whole of a Member State's criminal justice system.

At present there is a growing demand for evaluation of Justice and Home Affairs measures. Several contributions to Working Group X ("Freedom, security and justice") of the Convention on the Future of Europe have called for evaluation and monitoring of the implementation of the Area of Freedom, Security and Justice.

Who does the proposal address?

Given the diversity of the issues to be addressed, a wide range of groups is affected by the proposal, made up of all those who are directly or indirectly involved with the criminal justice system. The main group consists of suspects and defendants, their lawyers and their families, who rely on a fair treatment during the proceedings. Additionally, all the professionals involved in the proceedings will be confronted with the consequences of this policy. This includes police officers, translators and interpreters, judges, prosecutors, social workers, doctors, etc. Witnesses and victims will also be affected indirectly by the proposal. The scope of the policy is very wide, since anyone could be subject to criminal proceedings. Our research disclosed cases where ordinary law-abiding citizens found themselves unwittingly involved in criminal proceedings, occasionally as defendants. Consequently any EU national or national from a third country residing the EU territory is potentially affected, as well as temporary visitors from third countries.

3. What main objectives is the policy/proposals expected to reach?

* What is the overall policy objective in terms of expected impacts?

* Has account been taken of any previously established objectives?

The overall objectives of EU policy in this area are to enable European citizens to know that they can rely on the criminal justice systems of the Member States to offer protection to suspects and defendants by way of specific guarantees. In this respect, the aim is to ensure that throughout the EU, all persons encounter equivalent fair trial standards in the course of criminal proceedings regardless of the Member State in which those proceedings occur.

A more general objective was to launch a debate on what constitutes a fair trial and what sort of standards could be considered common to EU Member States. This objective was achieved during the preparation of this proposal: indeed, the Commission's preparation, research and consultation in this area (by way of a Consultation Paper, Green Paper, experts meeting and other debates in various fora) and the publicity these measures were given have encouraged Member States to reflect on their own criminal justice systems. This consideration may help the Commission to clarify the priorities for the future action.

As described above, the problem to be tackled was split into five main areas for concern: the corresponding five specific objectives targeted by this initiative are set out below.

Legal advice

The Commission supports the idea of having national schemes in the Member States that meet common minimum standards so that the general rules on eligibility are applied uniformly throughout one Member State, although of course the details of the provision remain the responsibility of Member States. This would lead to a more equitable system, since all arresting officers would be familiar with the nationally applicable provisions. If these were also explained in writing to arrested persons (see Part 6 - The Letter of Rights - below), this would lead to a situation of greater transparency and increased general awareness of the right.

In the case of newly qualified lawyers or trainees giving legal assistance to arrested persons, and indeed for all lawyers undertaking this work, there should be some form of quality control. This quality control must apply also to the preparation for trial and the trial itself. It would therefore be desirable for the Member States to establish a mechanism for ensuring effectiveness and a complaints system in the event of poor standards.

The Commission recognises that schemes that provide legal assistance and representation at the State's expense are very costly. Naturally, this begs the question whether the duty extends to those who can afford to pay for some or all of their legal costs and to persons charged with minor offences only. Some Member States apply a means test, such as "earning less than twice the minimum monthly salary" as the threshold for eligibility. Others have no threshold and deem it more expensive to assess the defendant's means than to grant legal aid without a means test. In view of the costs of the system, there might be common standards regarding the level of seriousness of the offence for which free legal representation should be provided, and whether certain trivial offences can be excluded. Then the Member States would retain the discretion to provide assistance that exceeds that agreed common minimum.

Interpretation and translation

In order to comply with the requirements of the ECHR and other international instruments, all Member States should ensure, not only that a competent interpreter is always available where the defendant does not understand the language of the proceedings but also that training, accreditation and registration of legal translators and interpreters is provided.

Cost is often mentioned as a reason why Member States do not fulfil their ECHR obligations in this respect. Member States must make funds available for this purpose. Court interpreters and translators must be offered competitive rates of pay so as to make this career option more attractive. Professional bodies representing translators and interpreters often mentioned the lack of regulation (leading to a lower status for the profession) during the consultation phase. It was deemed important to try to enhance the status of the profession.

Protection of persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

The Commission proposes that there be a general obligation for Member States to ensure that their legal system recognises the higher degree of protection that must be offered to all categories of vulnerable suspects and defendants in criminal proceedings. The Commission acknowledges that the assessment of vulnerability can be difficult to make and that simply using a category-based method is not appropriate. The ECtHR considers the legal aid awarding authorities capable of making an assessment of the "personal situation" of defendants in order to decide whether a person is especially vulnerable. Police and law enforcement officers could also be called upon to make this type of assessment. Examples of potentially vulnerable groups are children, foreigners, elderly persons, physically or mentally handicapped persons, persons with a low IQ etc. but this list is indicative and not exhaustive. The Commission suggests that specific and appropriate attention be offered to persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings. The assessment of the "physical, medical or emotional condition" must be made at all relevant stages of the proceedings from arrest onwards.

Law enforcement officers should consider the question. They should be required to show, by making a written record, that they have assessed the suspect. If a finding that, owing to his age or physical, medical or emotional condition, the suspect cannot understand or follow the proceedings, they should be required to demonstrate that they have taken the appropriate steps (for example obtaining medical assistance, contacting the family, enabling the suspect to inform someone of the detention etc) to provide specific attention. They should be required to make a written note, which can be verified subsequently, of the steps they deemed it necessary to take and confirmation that those steps were actually taken.

Once the suspects is charged with a criminal offence, and becomes a defendant facing trial, any potential vulnerability, such as the need for linguistic or medical assistance, should be noted in the court record of the proceedings and in the defendant's custody record if he is kept in pre-trial detention. If it subsequently comes to light that a defendant's relevant age or physical, medical or emotional condition was either not recorded or that if a record was made, it was not acted upon, the Member State in question should provide for some recourse or remedy for the person concerned.

Communication and consular assistance

In the normal course of events, a detained person should have the right to basic communication with the outside world so that his family, dependants and place of employment are aware of the detention. Where circumstances require that the detention not become public knowledge (for example where there is a risk of alerting an accomplice still at large or that evidence may disappear) the right to communication will be adapted.

Where the suspected person is a foreigner, use should be made of the consular authorities of his home State in order to assist with the communication. Proper implementation of the VCCR could be achieved by Member States appointing a dedicated official in each Consulate to cover cases where nationals are accused of crimes while abroad. This consular official could also assist with victims of crime, since they would be required to know the local law and criminal procedure. The consular official could assist in liasing with the family of the accused, with lawyers, with any potential witnesses, with NGOs that offer assistance to prisoners abroad and if necessary in helping to organise special procedures such as appeals for witnesses.

The attraction of this idea is that it would reduce the burden on the Host State and increase the suspect/defendant's chances of getting assistance, especially assistance in a language he understands. Where foreign nationals refuse to see the representative of their government, it should be possible to contact representatives from another State that has agreed to look after their interests or an international humanitarian organisation for this type of assistance.

A consular official can provide:

* a short but simple note on the local legal system covering, for example, preliminaries to trial, trial procedures and serving sentences,

* a list of local lawyers together with details of the availability of legal aid schemes to foreigners,

* where appropriate, information regarding interpreters and translators, including informing the detainee of their right to the free assistance of an interpreter at court hearings,

* a contact point for families of detainees,

* a note on the prison system;

* details of prisoner transfer schemes, where appropriate;

* details of any relevant NGO that may be able to offer support.

Thereafter, Consular officials could visit detainees to ensure, inter alia, that the person is not being subjected to degrading or inhumane treatment, or being discriminated against because of his or her nationality.

Letter of Rights

It is important for both the investigating authorities and the persons being investigated to be fully aware of what rights exist. The Commission suggests that a scheme be instituted requiring Member States to provide suspects and defendants with a written note of their basic rights - a "Letter of Rights". Since such a measure would significantly improve the position of suspects and defendants, Member States should be required to ensure that they receive a Letter of Rights, and ideally to check that this has been done by way of a written note in the custody record.

The European Parliament has reacted favourably to the suggestion of a Letter of Rights and has proposed that a budget line (within the AGIS budget line) be made available for funding research projects to examine what the content of the Letter of Rights should be. The Commission has its own model "Letter of Rights" but further input at a later stage could be useful. Producing such a document should be inexpensive, especially once the initial costs of drawing it up had been met.

The Letter of Rights should have two parts, one for "European" rights under the proposed Framework Decision, and one part where MS should set out what national provisions exist to safeguard the rights of suspected persons.

Evaluation and monitoring

Justice and Home Affairs Commissioner Antonio Vitorino favours "enhancing[...], evaluation and monitoring mechanisms to check the real application of Union legislation at operational level" [49]. Other suggestions are an early warning mechanism for breaches of fundamental rights [50] and evaluation together with a greater involvement on the part of the ECJ.

[49] Working Group X "Freedom, Security and justice", WD 17, 15 November 2002.

[50] Working Group X "Freedom, Security and Justice", WD 13, 15 November 2002

This initiative must be accompanied with a thorough and reliable method of evaluation and monitoring since without that, and the concomitant reports, Member States cannot be offered the reassurance about other Member States' justice systems that forms the foundation of mutual trust.

4. What are the main policy options available to reach the objective?

* What is the basic approach to reach the objective?

* Which policy instruments have been considered?

* What are the trade-offs associated with the proposed option?

* What "designs" and "stringency levels" have been considered?

* Which options have been discarded at an early stage?

* How are subsidiarity and proportionality taken into account?

Proportionality and subsidiarity

It is appropriate to consider the argument that the principles of subsidiarity and proportionality dictate that Member States should be entitled to exercise autonomy in this area and that action at EU level should not go beyond what is necessary. Article 5 of the Treaty establishing the European Community (which applies here by virtue of Article 2 of the TEU) provides:

"The Community shall act within the limits of the powers conferred upon it by this Treaty and of the objectives assigned to it therein.

In areas which do not fall within its exclusive competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community.

Any action by the Community shall not go beyond what is necessary to achieve the objectives of this Treaty."

The subsidiarity principle is intended to ensure that decisions are taken as closely as possible to the citizen and that, if action is taken at EU level, it is justified, having regard to the options available at national, regional or local level. This means that the EU should not take action unless to do so would clearly be more effective than action taken at national, regional or local level. It is closely bound up with the principles of proportionality and necessity, which require that any action by the EU should not go beyond what is necessary to achieve the objectives of the Treaty. The measure adopted must be the least restrictive that could be adopted in the circumstances and the ends must justify the means.

The Commission considers that in this area only action at the EU level can be effective in ensuring common standards. To date, the Member States have complied only on a national basis with their fair trial obligations, deriving principally from the ECHR. This has led to discrepancies in the levels of safeguards in operation in the different Member States. It has also led to speculation about standards in other Member States and on occasion, there have been accusations of deficiencies in the criminal justice system of one Member State in the press and media of another. This could be remedied by the adoption of common minimum standards. However, any Commission proposals would take account of national specificities. The Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an Area of Freedom, Security and Justice [51] states that: "the principle of subsidiarity, which applies to all aspects of the Union's action, is of particular relevance to the creation of an area of freedom, security and justice".

[51] OJ C 19/1 of 23.1.1999

Great care will be taken not to encroach on matters that remain best covered at the national or regional level.

As regards the specific objectives of the TEU, which form the legal basis and the justification for this initiative, the relevant provisions are:

Article 31 TEU:

"Common action on judicial cooperation in criminal matters shall include:

(a) facilitating and accelerating cooperation between competent ministries and judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings and the enforcement of decisions;

[..]

(c) ensuring compatibility in rules applicable in the Member States, as may be necessary to improve such co-operation;[...]" which must be balanced against:

Article 33 TEU:

"This Title [Title VI] shall not affect the exercise of the responsibilities incumbent upon the Member States with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security".

The Commission takes the view that "ensuring compatibility" between the Member States is of paramount importance and that this can only be achieved by action at the EU level.

However, some Member States informed the Commission during the consultation phase that they consider that this measure infringes the subsidiarity principle and that the organisation of the criminal justice system remains a matter of sovereignty. The Member States taking that view point to the existence of the ECHR as an instrument that sets the "common minimum standards" and argue that Member States are free to decide how to implement that convention in their domestic legislation. They consider that the European Court of Human Rights offers sufficient remedy to those whose fair trial rights have been violated. Some Member States also contend that setting common minimum standards at EU level will lead to a lowering in standards in some countries as certain countries will interpret EU legislation as authority to treat "minimum standards" as sufficient.

Policy options

1) No policy change

The first option considered would be to do nothing and carry on with the existing, purely nationally based safeguards and the safety net of the ECHR and European Court of Human Rights.

More and more people are travelling, living or studying abroad and are therefore potential suspects and defendants and also potential victims of crimes committed in a country other than their own. Given the tendency towards greater movement of persons, the no-policy change option would lead to the increased involvement of foreigners in criminal proceedings and the concomitant potentially insufficient protection of foreign suspects and defendants. A lack in consistency of procedural safeguards and the lack of a relevant instrument means that the EU would be unable to protect them adequately against unfair treatment. Since any EU citizen or third country national could, even unwittingly, become involved in criminal proceedings while residing in another country, it is important to ensure that he receives treatment equivalent to that received in his home country.

Consequently, the no-policy change option could also have negative economic impact for the EU as whole. People might be deterred from moving to other Member States for employment purposes (or to a lesser extent, tourism) if they risk criminal procedures which they fear would not be equivalent to their own, should they find themselves involved in criminal proceedings. Moreover, the perceived potential negative impacts stemming from the measures in the Mutual Recognition Programme, and the implementation of the European Arrest Warrant in particular, would stay unsolved. (See section 5.1. below.)

The EU has sometimes been accused of being too "prosecution oriented" and of emphasising the "security" side of the equation at the expense of the "justice" side. It is important to dispel this misconception. A no-policy option in this specific field would give the wrong message. It should be noted that this is not a cosmetic exercise to answer the Commission's critics. There has been a very real commitment to a measure of this sort, and to ensuring a fair balance between prosecution and defence since Tampere. This measure has involved a lot of research and consultation, which is why it has taken longer than some "prosecution oriented" measures but this does not illustrate a lesser commitment to protecting defence rights.

Finally, enthusiasm in the media, from practitioners' organisations, the European Parliament and other quarters was such that the no-policy option could have led to charges of the EU, having floated the idea of this measure, defaulting on its duty if the Commission did not follow up with a proposal.

Hence, for all the reasons set out above, the no-policy change scenario was ruled out.

2) A wide-ranging proposal

A second option consists in creating a wide-ranging instrument that covers all the different aspects tackled in the initial Consultation Paper (about 20 different potential components of a "fair trial"). This would embrace the standards to be applied throughout the EU in criminal proceedings, from the moment an individual first becomes a suspect, throughout the investigation, trial and the post-trial period (detention or other sanction, and any appeal). As well as procedural safeguards, it could cover very wide-ranging issues such as the right to bail, fairness in handling evidence, the ne bis in idem principle and the protection of victims.

However, the wide scope of the instrument would make it unwieldy. Owing to the breadth and the potential scope of such a proposal, the necessary policy design and indeed decision-making processes would be extremely lengthy. Moreover, the subjects would be too disparate to unite in one instrument. In the same way that several instruments are needed to implement the prosecution oriented measures of the Mutual Recognition Programme, it is also the case that defence rights need to be tackled in a logical and structured way, taking topics that are related to each other in a single instrument, and topics that stand alone separately. Explaining why action is justified at EU level for each of the different areas of defence rights can involve different arguments. It is therefore politically easier as well as logistically simpler to make the proposals in a series of stages with rights that are consistent with each other presented in a single instrument and unrelated rights presented separately.

Finally, wide-ranging legislation is very difficult for the Member States to implement in one go.

Consequently, it is clear that this is not an option either.

3) Proposal initially limited to "basic" safeguards in the first instance, with a commitment to cover all the areas mentioned in the Consultation Paper as part of a programme over the next few years.

Some of the areas which could have been covered in a wide-ranging proposal warrant separate measures of their own in order to do them justice. These are primarily the right to bail (provisional release pending trial), the right to have evidence handled fairly, the question of jurisdiction and the related ne bis in idem principle and default judgments. Additionally, the protection of victims has already been covered in a separate instrument [52] and in the area of judicial co-operation in civil matters, work is underway on compensation to victims of crime.

[52] Framework Decision of 15 March 2001 on the Standing of Victims in Criminal Proceedings OJ L 82/1 of 22.3.2001

The work on the right to bail (which also covers detention conditions) is an important and substantial area, which requires separate consideration: it was separated from the work on other safeguards at an early stage. It forms the subject-matter of a measure in the Mutual Recognition Programme (measure 10) and would be more appropriately dealt with as a single issue - a Green Paper in this area is forthcoming.

Also expected this year is a Green Paper on approximation, mutual recognition and enforcement of criminal sanctions in the EU. This is designed to ensure equality of treatment for convicted persons throughout the EU so that, for example, those sentenced in a Member State other than their own are not discriminated against by virtue of their foreign nationality.

Fairness in handling evidence actually covers many rights and many aspects of the proceedings. It soon became clear that all evidence based safeguards should be covered together in a separate measure as the subject of evidence was too vast to cover in a Green Paper that already proposed several rights. The Commission therefore decided to devote more time and a specific study to this topic as soon as the first stage of the procedural safeguards work was completed. We have now started work on a study of safeguards in fairness in gathering and handling of evidence. This will cover, inter alia, the right to silence, the right to have witnesses heard, the problem of anonymous witnesses, the right to disclosure of exculpatory evidence, how the presumption of innocence is to be understood (whether there are circumstances where the burden of proof may be reversed) and many other aspects of the law of evidence.

As far as the protection of victims is concerned, several actions have already been carried out. In May 1999, the Commission adopted a Communication entitled 'Crime victims in the European Union - standards and action' to improve access to justice for victims of crime in the European Union and to protect their rights. This Communication deals with the prevention of victimisation, assistance to victims, the standing of victims in the criminal procedure and compensation. On 15 March 2001, the Council adopted a Framework Decision on the Standing of Victims in Criminal Proceedings with a view to harmonising basic rights for victims of crime within the all territory of the EU. On 16 October 2002, the Commission issued a proposal for a Council Directive on compensation to crime victims.

Given the fact that these issues are very substantial, and warrant separate measures owing to the extent of their impact, it makes sense not to deal with them in this proposal.

Another important factor was the limitations imposed by the legal basis for the measure, namely Article 31 TEU which provides as follows:

"Common action on judicial cooperation in criminal matters shall include:

(a)facilitating and accelerating cooperation between competent ministries and judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings and the enforcement of decisions;

(b) facilitating extradition between Member States;

(c) ensuring compatibility in rules applicable in the Member States, as may be necessary to improve such cooperation;

(d) preventing conflicts of jurisdiction between Member States;

(e) progressively adopting measures establishing minimum rules relating to the constituent elements of criminal acts and to penalties in the fields of organised crime, terrorism and illicit drug trafficking."

This provision, upon which the Commission relies as justification for this action, is open to interpretation and it became clear that there was no agreement that this was a sufficient legal basis for a proposal on procedural safeguards. Consequently, the Commission decided to make a fairly modest, realistic proposal that would be more readily acceptable.

The choice was therefore made to start with a proposal covering basic rights that was capable of being the subject of unanimous agreement, and to cover all the other relevant areas piecemeal at a later date.

Within this policy alternative, a choice had to be made between the different instruments foreseen in Article 34 TEU. This question is important in the light of their different levels of constraint (that is to say, how binding are they on Member States?) and mechanisms for ensuring compliance. The Commission's underlying concerns were to achieve a concrete result, in the shortest possible time, which would be consistent with the philosophy of the Area of Freedom, Security and Justice and the Tampere Conclusions.

a Common position

Common positions are binding on the Member States, who "shall ensure that their national policies conform to the common positions". Nevertheless, no enforcement mechanism is foreseen when a Member State neglects its obligations. Moreover, the European Court of Justice has no jurisdiction regarding this type of instrument. Hence, the option to adopt a common position was discarded.

b Convention

When how to achieve adoption of the European Arrest Warrant was considered, the option of using a convention was considered. Likewise, a convention might have been a way to achieve common minimum standards for procedural safeguards. However, since this instrument requires ratification by the Member States, it does not guarantee early implementation, and Member States that do not agree with it could refuse to ratify it. It could take a long time to come into force and might fail to achieve uniformity of standards. Consequently it was deemed inappropriate here.

c Framework Decision

A Framework Decision has the advantage that recourse to the European Court of Justice is possible on the basis of Art. 35 TEU. Secondly, only implementation in national legislation is required. The Commission retains a role in supervising and monitoring the implementation in national legislation.

It also seemed logical to use the same type of instrument as that used for the European Arrest Warrant. The arguments had been rehearsed in the context of the European Arrest Warrant and the Framework Decision was the instrument of choice for that measure.

5. What are the impacts - positive and negative - expected from the different options?

* What are the expected positive and negative impacts of the options selected, particularly in terms of economic, social and environmental consequences, including impacts on management of risks? Are there potential conflicts and inconsistencies between economic, social and environmental impacts that may lead to trade-offs and related policy decisions?

* How large are the additional ('marginal') effects that can be attributed to the policy proposal, i.e. those effects over and above the "no policy change" scenario?

* Are there especially forceful impacts on any social group, economic sector (including size-class of enterprises) or region?

* Are there impacts outside the European Union on the Acceding Countries and/or other countries ("external impacts")?

* What are the impacts over time?

5.1. The impacts of the different policy options

5.1.1. No policy option:

As pointed out in point 4 above, in the context of the implementation of the EAW, concerns about the level of protection of fundamental rights in EU Member States are bound to increase. Indeed, the EAW presupposes a high level of trust between Member States in their criminal justice systems, and ensuring that criminal procedures safeguard individual rights would certainly contribute to increased trust. It can be said therefore that if no proposal was put forward in this area, the implementation of the EAW would be rendered more difficult and could be undermined by lack of trust between Member States.

Moreover, the EU as an area of freedom, security and justice, needs to assure its citizens that their rights will be adequately protected if they are subject to criminal proceedings in other Member States. If no policy is proposed in this field, and different levels of protection between Member States prevail, citizens may perceive the EU more as an area of "security" rather than of "freedom and justice". These negative perceptions could lead to negative reactions to European integration in this area and also generally. Ultimately, it could affect the sense of belonging to the EU and the emergence of a true European citizenship.

Negative perceptions and lack of trust could in turn affect free movement of people across the EU, labour mobility would be constrained and leisure and business travel could decrease. The economic impacts of such phenomena are difficult to assess, but they seem nevertheless to be significant, in particular they could affect the functioning of the Single Market.

Finally, it can be said that the current level of judicial errors (erroneous convictions, miscarriages of justice) could increase in the future, owing to the increasing number of criminal proceedings involving non-nationals in the EU. This increase has been noted in the recent past, brought about by a number of factors (transborder transport and better communication making transnational crime easier to commit, increased travelling, increased numbers of resident non-nationals in every Member State, etc.) - it can therefore be said that the implementation of the EAW might contribute to increased criminal proceedings involving non-nationals. If no policy or initiative is put forward to protect fundamental rights in criminal proceedings, the increase in the number of cases, and the inevitable judicial errors could lead to the malfunctioning of criminal justice systems and to an increased backlog of cases, including appeals. This situation would lead to an overload of national justice systems, affecting their credibility and causing a waste of resources. It would also have a knock-on effect of submerging the already overloaded European Court of Human Rights in Strasbourg with applications.

5.1.2. A wide-ranging proposal, covering all the safeguards

If all the elements identified as safeguarding individual rights were to be addressed by a single proposal, one could consider that it would be an effective manner to design and implement policy in this field. Indeed, coherence and consistency would be easily ensured across the different areas and practitioners would have a single framework to refer to. It would also favour transparency during the decision-making process.

This policy option however would also have negative impacts. As we saw above in point 4, such a proposal would cover a wide range of issues, cutting across different aspects of criminal justice systems. A single proposal would then target a vast subject matter and audience, which would only result in a complex instrument, difficult to understand and implement.

As stated in point 4, the different elements that could have been included in such a wide-ranging proposal are already at various stages of development. Some of them, such as the right to bail, have evolved in recent months; others still require more thought, research, consultation and data collection (e.g. the fair handling of evidence). If the alternative of proposing a single proposal was selected, then action would have to be delayed until all the different aspects had been satisfactorily developed at European level. This alternative would then mean delaying the proposal of such an instrument for a number of months or even years, which would be difficult to achieve so as to be compatible with the schedule for implementation of the EAW. This alternative would risk failing to address the main challenge at the outset.

It can be concluded that the costs associated with proposing a single instrument covering all the safeguards, in terms of decision-making, responding to the challenges identified and actual implementation would certainly outweigh the advantages listed in the first paragraph of this section.

5.1.3. Instrument limited to the basic safeguards

As detailed in point 4, this alternative seems to be the most appropriate and feasible given the challenges to be addressed. Consequently, thorough consideration was given to the potential impacts of such a proposal, at different levels: on the EU economy and society as a whole, on suspects and defendants, including particularly vulnerable groups, on professionals working in the criminal justice systems and finally on victims in criminal proceedings. Economic and social impacts have been identified, both in direct and indirect terms. Adequate descriptors are given whenever possible and available quantitative evidence presented. As regards environmental impacts, it has been difficult to identify them for all the different levels of impact. Indirect impacts in this area have been included whenever relevant.

The tables annexed to this report present a schematic overview of the potential impacts, which are detailed below (section 5.2.). It must be underlined however that assessing impacts of a proposal safeguarding fundamental rights is extremely difficult and more often than not amounts to educated guesses and estimates. To try to pin down these impacts, a number of descriptors are provided, but again quantification is a difficult exercise.

5.2. Levels of impact

The tables enclosed in the report give an overview of the main potential impacts at different levels. These impacts have been identified through a series of consultations with stakeholders and brainstorming meetings - whenever possible descriptors are included, but we would like to highlight that the measurement and quantification of these impacts is rather difficult. On the basis of this conclusion, it has been decided to include the development of methods and tools for measuring impact on the monitoring and evaluation provisions (see point 6), in particular as regards the costs of implementation.

5.2.1. EU economy and society

The proposal is intended to impact at this level in terms of EU citizens' improved perceptions of the degree of protection of individual rights across different Member States, which should lead to more trust in their law enforcement and judicial systems. It is hoped this will trickle down in terms of increased mobility and free movement within the EU, with all the associated benefits in terms of economic activity.

More transparency in the judicial system will on the one hand lead to more efficiency, and on the other contribute to a better protection of individual rights. This can in turn facilitate the creation of an Area of Freedom, Security and Justice which must be supported by a true civic citizenship and which European citizens must believe in.

5.2.2. Suspects and defendants

This target group is directly affected by the proposal in terms of the protection of their individual rights. In particular, the right to legal advice will have immediate impacts for this group, both in terms of a decrease in costs associated with criminal procedures and in terms of a perception of fairer access to justice. Furthermore, this impact can extend to the suspects' and defendants' families: indeed, one of the criterion to decide on granting this legal aid is that paying for legal advice would cause undue financial hardship to the family. It is clear therefore that the proposal can have direct economic impacts on the situation of suspects and defendants and their families. This perception can contribute to a feeling of belonging in the society and can thus limit the sense of exclusion suspects and defendants or even their families often experience.

Another area which will impact significantly on this target group is the provision of full translation and interpretation during criminal proceedings. In cases where suspects and defendants are not own nationals and / or do not master sufficiently the language of the proceedings or the criminal justice system, access to full interpretation and translation is vital to the equitable administration of justice. It has been reported that, on occasion, the defendant's family or acquaintances have been asked to provide interpretation, with all the risks this implies for the accurate representation of the facts and the protection of the interests of the defendant. (See for example the ECtHR case of Cuscani v. UK - judgment of 24 September 2002; where the trial Court relied on the defendant's brother to interpret and which was held to be a violation of Art. 6). If the criminal justice system provides for proper interpretation, it will serve the interests of justice, and it will increase the trust of suspects and defendants, and also of victims, in the criminal justice system. Particularly disadvantaged groups can benefit more from the provision of interpretation and translation. For example, women from certain cultural backgrounds will probably find it easier to address themselves to an interpreter, in particular if the interpreter is also a woman, rather than having to rely on male members of the family for interpretation. When minors are involved, a properly trained interpreter may also be able to interpret more accurately for them than relatives or acquaintances.

5.2.3. Professionals working in the criminal justice system

Will the policy have an impact on the main professional target groups?

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

Nature of the impact on the main professional target groups

>RUIMTE VOOR DE TABEL>

+ : increase - : decrease 0 : neutral

From the tables above, it is clear that the Commission considers that the proposed policy will have an impact on the main professions working in the criminal justice systems. It must be noted that these impacts are greater for three groups: translators, interpreters and lawyers. Overall, these impacts are positive: increases in social status and remuneration, for example.

One negative impact must however be underlined: the workload of these professionals will probably increase across the board. This is bound to impact on the capacity of criminal judicial systems on the whole, and may in fact cause some backlog at the start of the implementation of these safeguards. In the long term, this should be absorbed by the system, and it is expected that the added transparency and reduced numbers of judicial mistakes will in fact decrease the judicial backlog.

An additional impact of this proposal in these professional groups will be the increased training needs almost every area.

Given current levels of provision of qualified legal translators and interpreters and the demand for these professionals that this proposal may create, training needs are expected to be greater for these professional groups. These training needs would be at two levels:

- initial training, as the specialised training for legal translator/ interpreter is not always available as part of the standard third-degree diploma;

- continuous professional development and on-the-job training for current professionals to bring them up to standard and to ensure that they keep up to date with changes in legislation and court practices.

It is difficult to provide estimates for the increased costs of training but the monitoring provisions of this proposal will include considering the costs associated with its implementation.

5.2.4. Victims

Impacts of this proposal on victims are harder to assess, given that they will be more indirect in nature. For example, the fact that the proposal contributes to a better application of justice, with fewer appeals and hence shorter proceedings, will impact favourably on victims, who will be released from the burden of the trial earlier. Studies show victims recover from the trauma faster once there is "closure" (after the trial). Shorter proceedings also reduce costs for victims. Another possible positive indirect impact is linked to the better use (and consequent training) of consular officials, which will benefit victims of crimes who are foreigners. The consular official may provide the victim with information about the local legal system, including any compensation scheme, details of any relevant NGO which may be able to offer him support and information regarding interpreters and translators.

It should perhaps be pointed out that the proposal may also have indirect negative impacts on this target group - indeed, in a context of set resources for the criminal justice system, the costs of implementing the different safeguards put forward in this proposal may be to the detriment of the budget allocated to the protection of the interest of victims (opportunity costs). Given the necessary balance between the different interests at stake, this is a very remote possibility, but should however be flagged up.

6. How to monitor and evaluate the results and impacts of the proposals after implementation?

* How will the policy be implemented?

* How will the policy be monitored?

* What are the arrangements for any ex-post evaluation of the policy?

The implementation of the initiative on procedural safeguards for suspects and defendants in criminal proceedings throughout the European Union will take due account of the ECHR - indeed, it is hoped that as a result of this initiative, Member States will achieve better standards of compliance with the ECHR. The ECtHR cannot be relied upon as a safety net to remedy all breaches of the ECHR. This is unrealistic in view of a number of factors. The ECtHR is a court of last resort and additionally the ECtHR itself has expressed concern over its ability to handle its ever-increasing caseload. If there are repeated allegations of violations of the ECHR, the Member States should have the means to remedy them of their own motion, or better still, to reduce the chances of them occurring at all. Since the principle of mutual recognition may only be implemented efficiently where there is mutual trust, it is important that these common minimum standards be complied with for this reason also.

The level of compliance should be demonstrably high. In order for each Member State to be certain of the level of compliance in other Member States, there should be some form of reliable evaluation. Mutual trust must go beyond the perceptions of governments of the Member States - it must also be established in the minds of representatives of the media, practitioners, law enforcement officers and all those that will administer decisions based on mutual recognition on a daily basis. This cannot be achieved overnight, and cannot be achieved at all unless there is some reliable means of assessing compliance with common minimum standards across the European Union. This will be all the more so in the light of enlargement.

The Commission considers it appropriate that it should play a major role in the evaluation and monitoring process. It needs to be informed of how measures are being implemented in practice.

It would therefore seem appropriate for the Commission to extend its task of collecting information on the transposition of EU obligations into national legislation to a regular monitoring exercise on compliance. This should be on the basis of Member States themselves submitting data or statistics compiled by their national authorities and submitted to be collated and analysed by the Commission. The Commission could use the services of independent experts to analyse the data and assist with the drawing up of reports. One possible team of independent experts is the EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights. It was commissioned by DG-Justice and Home Affairs "to assess how each of the rights listed in the Charter of Fundamental Rights of the EU is applied at both national and Community levels...[taking] account of developments in national legislation, the case law of constitutional courts [...] as well as the case law of the Court of Justice of the European Communities and the European Court of Human Rights". The tasks of this network include the production of an annual report summarising the situation of fundamental rights in the context of both European Union law and national legal orders [53]. The network will report to the Commission and to the European Parliament. Since Articles 47 and 48 of the Charter of Fundamental Rights of the EU provide for the right to a fair trial and the rights of the defence, the network is already mandated to consider many of the provisions included in this proposal. In any event, evaluation of common minimum standards for procedural safeguards should be carried out on a continuous basis at regular intervals rather than as a once-off or on an ad hoc basis.

[53] Network of experts on the Charter appointed in July 2002, Unit A5, DG-JHA; its terms of reference are set out in Contract notice 2002/S60 - 046435, OJ S60 of 26.3.2002.

In this way, any persistent breaches will come to light, together with any patterns of standards falling below the agreed minimum.

7. Stakeholder consultation

* Which interested parties were consulted, when in the process, and for what purpose?

* What were the results of the consultation?

For the past two years, the Commission has been carrying out a review of procedural safeguards. To this end, it published a broad Consultation Paper in several languages on the Justice and Home Affairs website in January and February 2002. That paper set out the areas that might become the focus of subsequent measures and asked for comments and responses from interested parties.

At the same time, a questionnaire on various aspects of trial procedures under their own existing domestic system was sent to the Member States, to be answered by their Ministries of Justice. Using the responses to those two documents, the Commission identified the following areas as appropriate for immediate consideration:

- access to legal representation, both before the trial and at trial,

- access to interpretation and translation,

- ensuring that vulnerable suspects and defendants in particular are properly protected,

- consular assistance to foreign detainees,

- notifying suspects and defendants of their rights (the "Letter of Rights").

(The Council of the European Union has sent this questionnaire to acceding countries on its own initiative.)

Additionally the Commission's desk officer attended numerous conferences relating to these topics, both as speaker and listener. In order to get a clear view of the problem, several bilateral meetings were organised with various organisations. The organisations consulted include Amnesty International, the Law Society of England and Wales, JUSTICE, the Bar Council of England and Wales, Fair Trials Abroad, the European Criminal Bar Association, the Council of the Bars and Law Societies of the European Union, several Members of the European Parliament and the UK Liberal Democrat Party. Although it may appear that consultation centred largely on UK based NGOs, the desk officer noted that in any open consultation procedure, UK based NGOs often responded in much greater numbers than their counterparts in other Member States. All relevant bodies who sought an audience were heard and their views noted.

After an experts meeting held on 7 and 8 October 2002 on the appropriateness of EU action in this area, a Green Paper was adopted and published on 19 February 2003, focussing on the five areas mentioned above. The Green Paper listed a number of specific questions and requested comments and observations to be received by 15 May 2003. The Commission ensured that translations into English, French and German were obtained of all the responses received before 16 May 2003. The responses that were sent between 16 May 2003 and 10 June 2003 were translated where possible. Over 70 replies were received and have been published on the JHA website at: .

In June 2003, when the Commission's services had a clearer view of the policy options available and their impacts, a public hearing was organised. All persons and organisations that had responded to the Green Paper were invited to attend, as well as representatives from the Ministries of all Member States and acceding countries. The meeting was publicised on the EU official website, giving anyone the possibility to attend if they so wished. At the hearing, national experts and NGOs concerned made a number of general observations and comments, which have been taken into consideration in the drafting of the proposal.

8. Commission draft proposals and justification

* What is the final policy choice and why?

* Why was a more/less ambitious option not chosen?

* Which are the trade-offs associated to the chosen option?

* If current data or knowledge are of poor quality, why should a decision be taken now rather than be put off until better information is available?

* Have any accompanying measures to maximise positive impacts and minimise negative impacts been taken?

There were many reasons why the European Commission launched an initiative on procedural safeguards. Important ones are freedom of movement, setting standards for an enlarged Europe and perhaps most important of all, facilitating the operation of Mutual Recognition by enhancing the mutual trust in which it is based. The rights of the defence have not suddenly appeared on the Commission's programme. They were explicitly mentioned in the Tampere conclusions [54] and have always been seen as an integral part of the Justice and Home Affairs agenda.

[54] Points 33 and 40, and implicitly in points 35 and 37.

The aim is to achieve an equivalence of protection between the Member States and not the same standards although the starting point will be "common minimum standards" leaving the Member States free to build on those in order to ensure a fair trial system within their jurisdiction. As the Commission indicated in its Communication of 14 July 1998, Towards an Area of Freedom, Security and Justice "procedural rules should respond broadly to the same guarantees ensuring that people will not be treated unevenly according to the jurisdiction dealing with their case".

As regards, freedom of movement - the EU encourages its citizens to move around freely, for work or other reasons. Employment and social security provisions make it easier to find work. European citizens and residents should reasonably be entitled to expect to encounter equivalent standards in respect of safeguards in criminal proceedings wherever they go in the EU.

Options considered included attempting to cover all fair trial rights in one instrument but on reflection, this was deemed too complicated, too unwieldy and less likely to achieve the stated aim. There were also the "third pillar" constraints of putting forward a realistic proposal that could be justified under Art 31 TEU and that would be realistic in view of the unanimity rule. Consequently, a stage by stage approach was adopted, with is proposal being the first of several measures to reach the stage of a draft Framework Decision. It is important to press ahead with this measure now so that agreed safeguards are in place as soon as possible (in view, inter alia, of the timetable for implementation of the European Arrest Warrant). Any follow up and subsequent proposals may be under a new regime if the EU draft Constitution is adopted (affecting the legal basis and unanimity requirements).

To conclude, the Commission sees this measure as necessary in order to ensure the mutual trust which forms the basis of the measures set out in the Mutual Recognition programme, of which the European Arrest Warrant was the first to reach political agreement. However, a common set of minimum standards on safeguards will be necessary for all the Mutual Recognition measures, to allay anxieties about the perceived "lower standards" in other Member States and maybe in the acceding States after enlargement and to counter criticism of certain criminal justice systems in the EU. It will ensure that the fundamental rights of the European citizen are respected uniformly in this important area.

ANNEX 1 -

Problem identification:

Main challenges (not in order of priority):

* Need to build trust between MS in each other's criminal justice systems, especially in the light of the European Arrest Warrant so that law enforcement and judicial authorities respect each other's decisions and procedures

* Need to protect individual rights to a common minimum standard

* Need to take account of right to freedom of movement

* Need to reinforce citizens' trust in other Member States owing to increased mobility including for employment purposes, transport companies (e.g. lorry drivers at risk of unwittingly carrying illegal cargo), tourism (e.g. road accidents and other "innocent activities" can inadvertently lead to criminal proceedings)

* Need to deal with mobility and increasing numbers of third-country nationals in the Member States

* Need to enhance the public understanding of the different criminal justice systems

* Enlargement will introduce 10 new countries into the system - it is harder to have a basic degree of uniformity as regards common standards with 25 than with 15

* ECHR implemented (and interpreted ?) differently in different Member States

* Avoid "naming and shaming" (which already goes on between the 15, especially in the media) but concentrate on agreeing common standards

Related challenges:

1. General

* Launch a debate on what constitutes a fair trial

* Ascertain what common standards already exist

2. Legal advice

* Uneven implementation of the provisions of Article 6 ECHR as regards access to legal representation throughout the EU (not only basic provision of lawyers but when suspect first has access to lawyer - e.g. before or after first police questioning?)

* Differences in access to free legal representation for those who cannot afford to pay

* Differences in how much legal representation is provided (lawyer present for all court appearances? Prison visits from lawyer to prepare case?)

* Substantial differences between Member States in organisation, level of qualification required and payment of lawyers (e.g. reduce reliance on pro bono work, ensure that all defendants represented) NB - different systems of provision may work equally well - e.g. "public defender" system v. own lawyer so not the intention to investigate what system is best, merely to ensure minimum levels of provision

3. Interpretation and translation

* Inadequate provision of competent, qualified language professionals in criminal proceedings in which the defendant is a foreigner and/or doesn't understand the language of the proceedings. Substantial differences between Member States in remuneration of interpreters and translators

* Substantial differences between Member States in training of interpreters and translators

* Insufficient numbers of legal translators and interpreters (especially for the more unusual languages); not "attractive" profession, highly technical, low status (in most MS, translation and interpretation not considered a "profession"), rare for translators and interpreters to be employees - usually employed on a freelance basis so no job security, no holiday or sick pay, no pension and other rights that go with an employment contract

* Many respondents to Green Paper, especially those representing professional organisations of translators and interpreters called for proper training/accreditation/recognition of diplomas/continuous professional education for translators and interpreters - with both language professionals and lawyers/judges involved in the accreditation process.

* Judges and lawyers not trained in how to deal with court translators and interpreters - need to provide for training of judges, lawyers and court personnel

4. Specific attention for persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

* Disadvantaged situation of certain people who are in an especially vulnerable position during criminal proceedings. Suspects who for physical, medical, emotional or other reasons (such as but not limited to age, nationality, race, gender, sexual orientation, state of health, educational level etc) are in a weaker position than the average person.

* Difficulties in identifying these groups of especially vulnerable people - some categories are obvious (e.g. children) but for others the vulnerability is not immediately obvious (e.g. low IQ, certain health problems etc).

* Once a suspect or defendant has been identified as needing specific attention, certain steps have to be taken. For a child, the parents or a social worker must be alerted, for someone with a health problem, a doctor may be needed.

5. Communication and consular assistance

* A detained person should be entitled to have family members, persons assimilated to family members and any employer informed of the detention. This can be achieved by having the relevant information communicated on behalf of the detained person if there are concerns about preserving any evidence.

* Where the detained person is a foreigner, use should be made of the consular authorities to assist with the communication.

* Problems with lack of compliance with the Vienna Convention on Consular Relations - law enforcement officials do not always contact the Consulate of the detained person; some detained persons choose not to have assistance even if it is offered owing to poor perception of the assistance.

6. Knowing of the existence of rights/ a "Letter of Rights"

* Other problems may arise if the detained person is a refugee or asylum seeker fleeing persecution in his home State and does not want assistance from consular officials - entitlement to have the assistance of a representative of an international humanitarian organisation

* Low awareness of the existing rights available to suspects and defendants during criminal proceedings, and as early on as arrest, (e.g. rights during police questioning)

* Difficulty in informing foreign defendants and/or those who do not speak the language of their basic rights, including the important right to a lawyer and an interpreter

* Lack of equivalence between MS in terms of protection of individual rights.

7. Evidence

* The right to be presumed innocent until proved guilty is at stake where the burden of proof is reversed in the definition of offences in a Member State

* The right to have someone informed of the detention is not always respected (anxiety that evidence will be destroyed, that suspect will alert accomplice etc.)

* Substantial differences between Member States in criteria and conditions governing self-incrimination (right to silence varies from one Member State to another)

* Cultural differences can lead to very different uses and interpretations of practices such as plea bargaining or the use of informers (e.g. pentiti in Italy)

* Discrepancies in rules governing admissibility of evidence

* Problems with prosecution failing to disclose all evidence, especially exculpatory evidence - rules vary from one Member State to another

8. Detention

* Substantial differences between Member States in criteria and conditions of bail

* Discrepancies between the Member States in relation to the right for a national of another Member State to serve any period of detention in their own Member State

* High number of persons in pre-trial detention, especially foreign defendants since they are perceived as presenting a higher risk of absconding (no community ties).

9. Ne bis in idem and lis pendens

* Lack of clarity in Article 54 Schengen Implementing Convention

* Disparities between Article 54 Schengen Implementing Convention and Article 50 Charter of Fundamental Rights

* Adapt current rules to the objective of an Area of Freedom, Security and Justice

10. Evaluation and Monitoring

* Difficulties in obtaining accurate, objective information about the actual situation in a country

* Need to have information at regular intervals so that it may be updated, and any improvement or deterioration noted

ANNEX 2

How to overcome these challenges? Objectives of the proposal

Global // * Create specific guarantees to ensure the protection of individual rights

* Ensure that a person encounters equivalent standards in respect of safeguards in criminal proceedings across the EU as those in his or her Member State

* Improve trust between Member States in their criminal justice systems as well as public perceptions thereof

* New instrument will highlight existing rights

Specific // Legal advice

* Create a more equivalent situation as regards legal advice in all the Member States

* Agree common rules about when (at what point in the proceedings) the suspected person should be entitled to legal advice and in which situations that legal advice should be free (in whole or in part)

* Encourage Member States to create a mechanism for ensuring effectiveness of defence lawyers

Interpretation and translation

* Strengthen compliance with ECHR requirements in this field.

* Enhance the social situation of translators and interpreters

* Aim for an equivalent level of training in Member States

* Encourage Member States to create a mechanism for ensuring competence of interpreters and translators

Specific attention for persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

Ensure a higher level of protection by:

* Identifying the suspects who need specific attention

* Raising awareness of the vulnerable position of these people

* Ensuring a better training of the police officers and other actors in the criminal process

* Requiring a written record to be made of what specific attention was needed and record the fact that it was given

Communication and consular assistance

* Agreeing that there should be a basic right to communication with the outside world where a person is detained (unless circumstances dictate that this is not appropriate)

* Ensuring that detained persons have the possibility of communicating with their family, dependants and/or place of employment (if necessary through a third party if direct communication is contraindicated). Where the defendant is a foreigner, ensuring that use is made of the consular authorities to assist with such communication.

* Ensuring that consular officials in each Member State are prepared to offer such assistance and have the necessary knowledge of criminal proceedings in the host State.

* Ensuring an appropriate training of police officers

Knowing of the existence of rights/Letter of Rights

* Would a "Letter of Rights" with equivalent contents throughout the Member States, which police stations would have ready in all languages, present a simple, inexpensive solution? Text of L/R could also be available on internet in numerous languages so readily available

* Require Member States to ensure all suspects receive Letter of Rights

* During the preparatory phase, all interested groups are invited to take part in the debate about what the contents of the Letter of Rights should be (budget available for experts meeting to be held in 2004 so can involve outside experts).

* The Letter of Rights should cover both common "European" and specific national rights where relevant.

Evidence

* To include proposals for safeguards relating to evidence at this stage would be inefficient, as the proposal would be too broad and attempt to cover too many areas. The Commission plans to start work on a separate initiative covering all safeguards relating to evidence in 2004 and will develop a relevant strategy nearer the time

Detention

* Create equivalent standards on pre-trial detention and alternatives to such detention throughout the European Union

* Enable control, supervision or preventive measures ordered by a judicial authority pending the trial to be recognised and immediately enforced in another Member State

* Reduce the number of persons in pre-trial detention by covering alternatives to pre-trial detention

* Commission plans separate Green Paper on this topic, to be adopted late 2003 or early 2004.

Ne bis in idem and lis pendens

* Guarantee that citizens are not prosecuted or tried for the same acts several times

* Avoid duplication of work for prosecuting and law enforcement authorities

Horizontal // Evaluation and Monitoring

Extend the Commission's task of collecting information on the transposition into national legislation of the relevant EU obligations to a regular monitoring exercise on compliance

ANNEX 3. Potential impacts

Expected impact on the EU economy and society if the suggested policy is implemented

Target : EU economy and society

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Indirect

* Enhanced mobility and freedom of movement owing to increased trust on the part of citizens in their freedom to move across Europe, (benefits for employment purposes, transport companies (e.g. lorry drivers), tourism

* More transparency leads to more efficiency (unnecessary appeals and people in custody, reduce backlog in courts, etc.)

* Reduce expense of holding foreign nationals in detention (pre-trial and following conviction) , reduce miscarriages of justice

Negative Direct/Indirect

* Associated implementation costs (to be included in the monitoring and evaluation measure)

* MS with no centralised systems for lawyers and translation will have to set them up; market levels of pay for lawyers and translators; Letter of Rights; training for police officers, consular services, lawyers, translators, social workers...

* Abuses of these guarantees may cause undue delay in procedures.

//

* National motoring and touring organisations report the absence of sufficient procedural safeguards for their members when involved as suspects or defendants in cross border criminal proceedings across the EU

* Negative reports in the press about "unfair" criminal proceedings in other Member States (e.g. "plane-spotters' case)

Social impact:

Positive Direct

* Better respect for fundamental rights - citizens reinforced in their value system and in validity of democracy (important especially in the light of fight against terrorism)

* Increased trust between MS - can lead to more active cooperation in the judicial area, increased social cohesion and a sense of belonging

* More transparency can lead to more respect for fundamental rights, which enhances mutual recognition

* Reduce feelings of helplessness of individuals against a system perceived to be unfair

* Increased faith in channels of communication between actors in the criminal justice system

Indirect

* Increased sense of belonging in society, of being a stakeholder

* Concept of civic citizenship, may bring the EU closer to the citizens

Negative Direct/Indirect

//

Environmental impact:

* More effective judicial systems will lead to more efficient use of resources.

* More fluent functioning of the criminal justice system leads to a greater efficiency in the prosecution of environmental crimes.

//

Expected impact on suspects and defendants if the suggested policy is implemented

Target group: suspects and defendants

NB: All these potential impacts apply to own nationals and foreigners alike. However, it must be noted that some aspects of the proposal target mainly foreign suspects and defendants, and hence impacts on this subgroup are multiplied.

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Ensure better representation hence lower costs for suspects, automatic right to free assistance of translators and interpreters

* Reduce miscarriages of justice whereby innocent person wrongly convicted - economic costs (e.g. loss of job, loss of trust from employers)

Positive Indirect

* Increased awareness of rights not only on the part of suspects and defendants but also increased awareness on the part of all actors in the criminal justice system

* Better knowledge of rights and better compliance with them may lead to speedier procedures

Negative Direct/Indirect

//

Social impact:

Positive Direct

* Equal access to justice in the broad sense (e.g. financial, linguistic, medical, etc.)

* Awareness of their existing rights: better protection of their fundamental rights

* Increase of independence of suspects/defendants with regards to their family

* Reduce miscarriages of justice

Negative

* Ability for suspect or defendant in bad faith to misuse the guarantees provided

* Abuses of the system may cause undue delay in procedures

//

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on suspects and defendants' families if the suggested policy is implemented

Target group: suspects' and defendants' families

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Increased faith in the criminal justice systems of all Member States so more trust both at home and abroad - reduced need to employ lawyer privately or to pay for translator or other assistance

* Fewer miscarriages of justice will lead to fewer people in prison for offences they did not commit - therefore fewer families losing potentially main breadwinner

* Legal aid: should be granted where the legal costs would cause the family undue financial hardship

Positive Indirect

* Greater labour mobility may be achieved, people more prepared to look for work abroad

Negative Direct/Indirect

* Costs of implementing the measures may lead to increased taxes or changes in financial priorities which could have a negative impact on families of suspects and defendants

//

Social impact:

Positive Direct

* Increased faith in the criminal justice system

* Increased trust in the criminal justice systems of other Member States

Negative

* //

* Family members may be asked to assist, for example to stand surety for bail , to help trace witnesses, even to translate and bear other burdens during the proceedings

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on professionals working in the criminal justice system if the suggested policy is implemented

Target group: translators/interpreters/police officers/lawyers/court officers/judges/social workers etc.

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Enhanced social status

* Greater recognition of qualifications of translators and interpreters and assistance with obtaining continuous professional development

* Greater recognition for the work of translators and interpreters

Positive Indirect:

* Better remuneration for lawyers working under criminal legal aid schemes

* Better remuneration for legal translators and interpreters

* Increased number of qualified lawyers willing to accept pro bono cases

* Increased numbers of legal translators and interpreters available to courts and police stations

Negative:

* Increased costs in terms of training.

* Increased workload for all actors in the criminal justice system

//

* In some Member States legal advice on arrest is given on a pro bono basis by trainees and students, or under the "commis d'office" system

* The GROTIUS Programme PROJECT 2001/GRP/015 has pointed out the lack of legal interpreters and translators because of the comparative unattractiveness and low status of these professions

Social impact:

Positive Direct

* Reduced criticism of criminal justice will improve the morale of all those working in the system

* Efficient working of the judicial system in and out of court as a consequence of an appropriate training and awareness of courts and legal services to interpreters and translators during interdisciplinary training

Positive Indirect

* Higher social status for translators and interpreters working in the criminal justice system

Negative Direct

//

* See above GROTIUS Programme PROJECT 2001/GRP/015

* The International Federation of Interpreters reports that judges and lawyers are unfamiliar or not trained to work with interpreters and translators which can slow down the procedure

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on victims in the criminal justice system if the suggested policy is implemented

Target group: victims and related pressure groups

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct/Indirect

* Better justice leads to fewer contested decisions. Fewer appeals lead to a quicker procedure which can help victims recover and reduce tangential costs for the victim

Negative Direct

* The costs of implementing the policy is chargeable to the justice budget - spending priorities relating to suspects and defendants means less available for compensation to victims

Negative Indirect

* The budget invested in the suggested policy will not be used for other victim centred purposes (opportunity costs)

//

Social impact:

Positive Direct/Indirect

* Fewer appeals (see above) should lead to more expeditious procedures. This has a positive impact on the situation of the victim who is released from the burden of the trial. Studies show victims recover from the trauma faster once there is "closure" (after the trial)

* The proposal raises awareness of the situation of victims

* The proposals for making better use of consular officials will also be to the advantage of victims of crimes who are foreigners. The consular official may provide the victim with information about the local legal system, including any compensation scheme, details of any relevant NGO that may be able to offer him support and information regarding interpreters and translators.

Negative Direct

//

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable