52003SC1293

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven

2001/0111 (COD)

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE AAN HET EUROPEES PARLEMENT overeenkomstig artikel 251, lid 2, tweede alinea, van het EG-Verdrag over het gemeenschappelijk standpunt van de Raad met het oog op de aanneming van een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het recht van de burgers van de Unie en hun familieleden om zich vrij op het grondgebied van de lidstaten te verplaatsen en er vrij te verblijven

1 ACHTERGROND

Datum van indiening van het voorstel bij het EP en de Raad (document COM(2001) 257 def. -2001/0111 (COD)): // 29 juni 2001

Datum van het advies van het Europees Economisch en Sociaal Comité: // 24 april 2002

Datum van het advies van het Comité van de Regio's: // 13 maart 2002

Datum van het advies van het Europees Parlement in eerste lezing: // 11 februari 2003

Datum van indiening van het gewijzigd voorstel: // 15 april 2003

Datum van de vaststelling van het gemeenschappelijk standpunt: // 5 december 2003

2 DOEL VAN HET COMMISSIEVOORSTEL

Het voorstel dient ter vervanging van en ter aanvulling op de verschillende geldende wetgevingsinstrumenten op het gebied van het vrije verkeer van de burgers van de Unie. Het past in het juridische en politieke kader dat door de instelling van het burgerschap van de Unie tot stand is gekomen. In het voorstel worden de voorwaarden vastgesteld voor de uitoefening van het fundamenteel recht van vrij verkeer en verblijf, dat het Verdrag rechtstreeks aan elke burger van de Unie verleent en dat als zodanig is opgenomen in het Handvest van de grondrechten van de Unie.

Voor het geven van een gedegen inhoud aan het burgerschap van de Unie is dit voorstel dan ook belangrijk, zoals blijkt uit het basisconcept: voor het verkeer en verblijf van de burgers van de Unie in de lidstaten moeten mutatis mutandis dezelfde voorwaarden gelden als voor de burgers van een lidstaat die zich binnen hun eigen land verplaatsen en van woonplaats veranderen.

Het hoofddoel van het voorstel is de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf te vergemakkelijken door de administratieve formaliteiten tot het strikt noodzakelijke minimum te beperken, door de status van familieleden zo goed mogelijk te definiëren, door een duurzaam verblijfsrecht in te stellen dat wordt verworven na een onafgebroken legaal verblijf van verscheidene jaren in een lidstaat en door voor de lidstaten de mogelijkheid te beperken om het verblijfsrecht om redenen van openbare orde te weigeren of te beëindigen.

3 OPMERKINGEN OVER HET GEMEENSCHAPPELIJK STANDPUNT

3.1 Algemene opmerkingen

Het politiek akkoord dat op 22 september 2003 met gekwalificeerde meerderheid in de Raad tot stand is gekomen, is overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt dat op 5 december 2003 is vastgesteld.

In het gemeenschappelijk standpunt van de Raad blijft het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, zoals gewijzigd bij het gewijzigd voorstel, grotendeels behouden.

De belangrijkste wijzigingen in het gemeenschappelijk standpunt zijn de volgende:

- het begrip "familie": de definitie in artikel 2, lid 2, onder b), is beperkt tot het geregistreerd partnerschap indien dit partnerschap volgens de wetgeving van het gastland wordt gelijkgesteld met een huwelijk. Anders dan in het oorspronkelijke voorstel vallen feitelijke duurzame relaties niet onder de definitie. Tegenover deze beperking staat echter een nieuwe bepaling die aan artikel 3 is toegevoegd, op grond waarvan de lidstaten de binnenkomst en het verblijf van een partner die een duurzame relatie onderhoudt met een burger van de Unie die het verblijfsrecht in eerste instantie geniet, moeten begunstigen;

- de uitbreiding van het verblijfsrecht zonder voorwaarden of formaliteiten van drie maanden tot zes maanden is niet overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt. Omdat het problematisch is om deze periode ook te doen gelden voor familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, heeft de Raad er de voorkeur aan gegeven de huidige termijn van drie maanden te handhaven;

- de verblijfsduur die nodig is voor het verkrijgen van een duurzaam verblijfsrecht is op vijf jaar vastgesteld, in plaats van de vier jaar die de Commissie had voorgesteld;

- de absolute bescherming tegen uitzetting van minderjarigen en personen die een duurzaam verblijfsrecht hebben verworven, is niet overgenomen. De Raad heeft echter wel ingestemd met een ruimere bescherming van burgers van de Unie die sinds geruime tijd in het gastland verblijven.

De Commissie heeft ingestemd met het gemeenschappelijk standpunt, dat weliswaar minder ambitieus is dan het oorspronkelijke voorstel van de Commissie, zoals dat werd gewijzigd na het advies van het Parlement, maar dat een evenwichtig compromis vormt tussen de verschillende standpunten van de lidstaten, en op het gebied van vrij verkeer en verblijf een belangrijke stap vooruit betekent ten opzichte van de bestaande regelgeving.

3.2. Amendementen van het Parlement die zijn verwerkt in het gemeenschappelijk standpunt

3.2.1. Amendementen die geheel of gedeeltelijk zijn overgenomen in het gewijzigd voorstel en in het gemeenschappelijk standpunt

3.2.1.1 Overwegingen

De amendementen nrs. 3, 5, 6, 8, 9, 10, 12 en 13 zijn in hun geheel overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt.

De amendementen 7 en 11 zijn ten dele overgenomen. Daarbij zijn de volgende wijzigingen aangebracht:

Overweging 9 (amendement 7): het amendement diende om duidelijk te maken dat het verblijf tot zes maanden aan geen enkele voorwaarde onderworpen is; dit amendement is wel overgenomen, maar de verblijfsduur is teruggebracht tot drie maanden, wat in overeenstemming is met de nieuwe tekst van artikel 6, die door de Commissie is aanvaard. Volgens de jurisprudentie van het Hof van Justitie is het verblijf van werkzoekenden echter gedurende ten minste zes maanden aan geen enkele voorwaarde gebonden, of zelfs gedurende een langere periode, als de betrokkenen kunnen aantonen dat zij actief werk zoeken en een reële kans hebben om dat te vinden. Daarom is aan deze overweging een opmerking in die zin toegevoegd.

Overweging 21 (amendement 11): dit amendement is in het gemeenschappelijk standpunt opgenomen, maar is licht gewijzigd om het aan te passen aan de nieuwe, door de Commissie aanvaarde bewoordingen van artikel 24, waarop het betrekking heeft.

3.2.1.2 Artikelen

De amendementen 25, 28, 34, 39, 40, 55, 59, 61, 64, 68, 71, 72, 74, 78, 79, 80, 82, 83, 85, 86, 89, 90 en 99 zijn in hun geheel overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt.

De amendementen 20, 24, 30, 33, 41, 47, 49, 50, 51, 52, 54, 55, 64, 68, 74, 77, 78, 79, 82, 83, 86, 108 en 116 zijn gedeeltelijk overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt. Daarbij heeft de Raad de volgende wijzigingen aangebracht:

Artikel 3, lid 2 (amendement 20): het amendement diende ter begunstiging van de toegang en het verblijf van elk familielid dat niet onder artikel 2 valt, indien sprake is van zwaarwegende gezondheidsredenen of humanitaire redenen. Deze toevoeging is gedeeltelijk overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt: de Raad heeft de verwijzing naar humanitaire redenen geschrapt, omdat dit een te ruim begrip is dat misbruik in de hand werkt. De Commissie kan deze wijziging aanvaarden omdat humanitaire redenen al een rol spelen in de verplichtingen van de lidstaten op het gebied van de grondrechten; deze humanitaire redenen hoeven dus niet uitdrukkelijk te worden vermeld.

Artikel 5, lid 2 (amendement 24): de eerste wijziging die in het amendement wordt voorgesteld en die een verwijzing naar de nationale wetgeving toevoegt, waardoor ook de situatie wordt bestreken van de landen die de visa-verordening 539/2001 niet toepassen, is in haar geheel overgenomen.

De tweede wijziging, bedoeld om de tekst uit juridisch oogpunt correcter te maken, is ook overgenomen.

De wijziging van de tweede alinea, waarbij de termijn voor het afgeven van een visum wordt vastgesteld, is daarentegen niet in het gemeenschappelijk standpunt opgenomen. De Raad was van oordeel dat 5 werkdagen een te strikte termijn is, waarin geen rekening kan worden gehouden met bijzondere situaties; in plaats daarvan heeft de Raad bepaald dat de afgifte van visa zo snel mogelijk en via een versnelde procedure moet verlopen. De Commissie kan de nieuwe formulering aanvaarden, omdat deze in ieder geval een snelle behandeling van visumaanvragen waarborgt.

Artikel 7, lid 3 (amendement 30): dit amendement diende alleen ter verplaatsing van artikel 8, lid 7, en is in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen. De Raad heeft punt c) echter anders geformuleerd om te verduidelijken dat de hoedanigheid van werknemer behouden blijft gedurende zes maanden, overeenkomstig de huidige regelgeving. De Commissie stemt in met deze gewijzigde formulering.

Artikel 8, lid 2 (amendement 33): het deel van het amendement dat bedoeld is om te verduidelijken dat de verklaring van inschrijving niet dient om het verblijfsrecht vast te stellen, maar slechts een administratieve formaliteit is, is in zijn geheel overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt. Daarentegen heeft De Raad de bepaling dat het om administratieve straffen moet gaan, die in alle artikelen die betrekking hebben op straffen was toegevoegd, geschrapt. De Commissie stemt in met deze wijziging omdat daardoor de lidstaten zelf overeenkomstig hun nationale recht kunnen bepalen welke straffen zij willen toepassen, terwijl de bepaling dat straffen evenredig en niet discriminerend moeten zijn, gehandhaafd blijft.

Artikel 11, lid 2 (amendement 41): dit amendement verduidelijkt de tekst. De toegestane afwezigheidsduur wordt begrensd, wat billijk is. De tekst van het gemeenschappelijk standpunt wijkt alleen in die zin af van het amendement van het Parlement dat ook voor afwezigheid in verband met zwangerschap of bevalling een limiet van een jaar wordt ingevoerd. De Commissie heeft dit amendement aanvaard omdat zij van oordeel is dat de lidstaten de mogelijkheid moeten hebben om na te gaan of iemand die een jaar afwezig is, om welke reden dan ook, nog het verblijfsrecht geniet, met name als het gaat om familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben. In dit verband zij opgemerkt dat deze bepaling niet raakt aan het verblijfsrecht van de betrokkene, maar deze slechts verplicht een nieuwe verblijfskaart aan te vragen.

Artikel 13, lid 1, en lid 2, onder a), b) en d) (amendementen 47, 49, 50 en 51): door de verwijzing naar de beëindiging van de in artikel 2, lid 2, onder b) bedoelde partnerschappen wordt de tekst met deze amendementen in overeenstemming gebracht met artikel 2. Deze wijziging is overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt, waarbij echter alleen sprake is van beëindiging van geregistreerde partnerschappen, overeenkomstig de nieuwe tekst van artikel 2.

Onder a) is de duur van het huwelijk of het partnerschap verlengd tot drie jaar, terwijl het Parlement twee jaar had voorgesteld. Dat is echter nog altijd korter dan de vijf jaar die de Commissie oorspronkelijk had voorgesteld. De Commissie heeft ingestemd met de wijziging omdat dit een redelijke termijn is.

Artikel 13, lid 2, onder c) (amendement 52): het amendement van het Parlement diende om enkele schrijnende situaties te vermelden waarin het behoud van het verblijfsrecht na de scheiding of nietigverklaring van het huwelijk of beëindiging van een partnerschap gerechtvaardigd is. Inhoudelijk is het amendement overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt, waarbij echter de humanitaire redenen zijn geschrapt. De Commissie heeft deze wijziging aanvaard (zie de opmerking bij artikel 3, amendement 20).

Artikel 15 (amendement 54): bij dit amendement werd een nieuw artikel ingevoerd met de tekst van het oude artikel 24 van het oorspronkelijke voorstel van de Commissie. Deze herschikking is overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt: het is logischer dit artikel aan het eind van hoofdstuk III te plaatsen, want verwijdering is niet meer mogelijk zodra de betrokkene het duurzame verblijfsrecht heeft verworven, behalve om redenen van openbare orde. Het eerste lid, dat was toegevoegd om aan te geven dat het verblijfsrecht behouden blijft zolang aan de voorwaarden inzake verblijf wordt voldaan, is daarentegen naar het vorige artikel verplaatst. De Commissie heeft ingestemd met deze wijziging omdat de tekst er meer samenhang door krijgt (zie de opmerkingen in punt 3.3.2 bij de artikelen 14 en 15).

Artikel 16 (amendement 55): dit amendement is overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt, in een gewijzigde formulering die elke beperking in tijd van afwezigheden in verband met het vervullen van militaire verplichtingen uitsluit. De Commissie heeft deze wijziging aanvaard omdat daardoor de tekst in overeenstemming wordt gebracht met artikel 11.

Artikel 24, lid 2 (amendement 108): dit amendement zorgde ervoor dat niet-werkende personen niet meer van de sociale bijstand worden uitgesloten, voordat zij het duurzame verblijfsrecht hebben verworven. De Raad heeft dit amendement overgenomen, maar eraan toegevoegd dat burgers van de Unie gedurende de eerste drie maanden van hun verblijf kunnen worden uitgesloten van sociale bijstand. De Commissie acht deze wijziging aanvaarbaar omdat tijdens deze eerste verblijfsperiode voor deze personen geen enkele verblijfsvoorwaarde of -formaliteit geldt, zodat uitsluiting van sociale bijstand gerechtvaardigd is (en in overeenstemming met de huidige regelgeving).

Artikel 29, lid 1 (amendement 77): met dit amendement werden verschillende wijzigingen voorgesteld, die allemaal zijn overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt. De Raad heeft alleen een extra wijziging aangebracht, door de verwijzing naar de gezondheidsregeling van 1951 te schrappen en te vervangen door een meer algemene verwijzing naar de relevante instrumenten van de WHO. De Commissie heeft ingestemd met de wijziging omdat de nieuwe verwijzing veel relevanter is.

Artikel 31, lid 3 (amendement 113): dit amendement is in het gemeenschappelijk standpunt overgenomen in de formulering van het gewijzigd voorstel. Dit amendement voorziet in de opschorting van de uitvoering van een verwijderingsmaatregel zolang de rechter nog geen uitspraak heeft gedaan over de opschortende werking van het beroep. Daarbij zijn echter enkele uitzonderingen ingevoerd, waardoor deze opschorting niet geldt wanneer het verwijderingsbesluit is gebaseerd op een eerdere rechterlijke beslissing, wanneer de betrokkene reeds toegang heeft gehad tot rechterlijke toetsing of wanneer het besluit gebaseerd is op dwingende redenen van openbare veiligheid. De Commissie heeft met deze wijzigingen ingestemd omdat het hoofddoel van de bepaling behouden blijft: een ieder de mogelijkheid bieden in beroep te gaan tegen een verwijderingsbesluit, zonder dat hij of zij kan worden uitgezet voordat het beroep kan worden ingesteld. De uitzondering betreffende de openbare veiligheid is aanvaardbaar vanwege de ernst van de bedoelde situatie.

3.2.2. Amendementen die wel zijn opgenomen in het gewijzigd voorstel, maar niet in het gemeenschappelijk standpunt

3.2.2.1. Overwegingen

Overweging 4 (amendement 2): dit amendement, dat aangeeft dat de mobiliteit van werknemers en zelfstandigen ook een van de politieke prioriteiten van de Unie is, is uit een oogpunt van vereenvoudiging van de tekst niet overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt.

3.2.2.2. Artikelen

Artikel 4 (amendement 21): het Parlement had voorgesteld ook het verbod op discriminatie op grond van genderidentiteit te vermelden, maar deze toevoeging is niet overgenomen in de overweging die in de plaats is gekomen van artikel 4. De Commissie heeft deze wijziging aanvaard omdat de tekst in het gemeenschappelijk standpunt aansluit bij de formulering van artikel 21 van het Handvest van de grondrechten, dat geen uitputtende lijst behelst.

Artikel 7, lid 1, onder a) (amendement 27): de expliciete verwijzing naar ontvangers van diensten is niet overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt. De Raad was terecht van oordeel dat ontvangers van diensten niet gelijkgesteld kunnen worden met werknemers of zelfstandigen.

Artikel 8, lid 1 (amendement 32): het amendement van het Parlement, dat elke burger van de Unie de mogelijkheid gaf zich te laten inschrijven indien hij dit wenst, zelfs in de staten die deze verplichting niet opleggen, is niet overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt. De Raad vindt het niet nodig de lidstaten te verplichten een inschrijvingsbewijs af te geven als zij ervoor kiezen inschrijving als formaliteit achterwege te laten. Bovendien zou de mogelijkheid om dit bewijs te verkrijgen in de praktijk tot gevolg kunnen hebben dat alle burgers het moeten aanvragen. De Commissie heeft ingestemd met deze argumenten en met de wijziging, die de oorspronkelijke tekst van het voorstel volgt.

Artikel 8, lid 5, onder b) (amendement 35): de Raad is van oordeel dat een verklaring niet volstaat om familiebanden aan te tonen. Deze wijziging is in overeenstemming met de benadering die de Raad volgt voor het inschrijvingssysteem dat wordt beschreven in het door de Commissie aanvaarde artikel 8 (zie de opmerking bij artikel 8 in punt 3.3.2).

Artikel 9, lid 3 (amendement 38): het amendement van het Parlement diende om in de tekst elementen uit het arrest van het Hof van Justitie in zaak C-459/99 MRAX van 25 juli 2002 op te nemen. De Raad heeft dit amendement niet overgenomen omdat hij vond dat het in tegenspraak was met artikel 10. In artikel 10 worden de documenten opgesomd die van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, kunnen worden gevraagd ter verkrijging van een verblijfskaart: een visum wordt daarbij niet genoemd. Het leek derhalve tegenstrijdig om te beweren dat het ontbreken van een visum geen reden kan zijn om een verblijfskaart te weigeren. De Commissie is het met de Raad eens dat de tekst duidelijker is zonder de toevoeging van het amendement.

Artikel 20, lid 1 (amendement 62): in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie was bepaald dat de verblijfskaart een onbeperkte duur heeft en om de tien jaar kan worden verlengd, wat met elkaar in tegenspraak was. Daarom had het Parlement voorgesteld alleen de zin betreffende de onbeperkte duur te handhaven. De Raad heeft daarentegen, met instemming van de Commissie, gekozen voor een verlenging om de tien jaar. (zie de opmerking bij artikel 20 in punt 3.3.2).

Artikel 27, lid 5 bis (amendement 76): dit amendement legde de lidstaten de verplichting op om de Commissie in kennis te stellen van ieder door hen genomen besluit tot verwijdering van een burger van de Unie of een lid van zijn familie. De Raad heeft dit amendement niet overgenomen met het argument dat dit een omslachtige procedure is die in de praktijk geen concrete voordelen oplevert voor de burgers van de Unie. De Commissie heeft ermee ingestemd deze bepaling te schrappen.

Artikel 31, lid 2 (amendement 84): het amendement is niet overgenomen omdat dit lid, met instemming van de Commissie, is geschrapt (zie de opmerking bij artikel 31, lid 2, in punt 3.3.2).

Artikel 33 (amendement 88): het Parlement had voorgesteld om door middel van dit amendement de inhoud van artikel 33 over twee verschillende artikelen te spreiden. De Raad geeft er de voorkeur aan artikel 33 in zijn geheel te handhaven, omdat het tweede lid van dit artikel alleen betrekking heeft op de besluiten die in het eerste lid worden bedoeld. De Commissie is het daarmee eens en stemt er dus mee in weer een enkel artikel op te nemen.

Artikelen 38, 39 en 40 (amendementen 91, 92 en 93): in deze amendementen werd een wijziging van de datum van inwerkingtreding van de richtlijn voorgesteld. Het Parlement heeft juli 2004 voorgesteld, maar deze datum lijkt niet langer haalbaar. Daarom zijn deze amendementen niet overgenomen in het gemeenschappelijk standpunt.

3.3. Nieuwe bepalingen die door de Raad zijn toegevoegd

3.3.1 Overwegingen

De overwegingen zijn aangepast om ervoor te zorgen dat zij aansluiten bij de wijzigingen in de tekst van de artikelen: dat geldt bijvoorbeeld voor de overwegingen die betrekking hebben op de nieuwe bepalingen van de artikelen 6, 8 en 28.

Andere wijzigingen zijn bedoeld om de tekst te vereenvoudigen en te verduidelijken. De overwegingen 1, 2 en 3 zijn bijvoorbeeld herschreven om de nadruk te leggen op het belang van het begrip "burgerschap van de Unie", dat aan deze richtlijn ten grondslag ligt.

Daarnaast zijn alle verwijzingen naar artikelen van het EG-Verdrag geschrapt, omdat deze achterhaald zouden zijn zodra de toekomstige grondwet in werking treedt. Dergelijke verwijzingen zijn in de overwegingen ook niet nodig.

Hieronder wordt alleen ingegaan op de overwegingen die iets nieuws toevoegen aan de tekst van het gewijzigd voorstel of die niet in een van de hierboven genoemde categorieën vallen.

Overweging 6: deze overweging is toegevoegd om invulling te geven aan de begunstiging die in artikel 3 wordt bedoeld. Dit begrip komt uit de bestaande regelgeving inzake het vrije verkeer van werknemers en zelfstandigen, maar is nooit geïnterpreteerd door het Hof van Justitie. De Commissie acht deze nieuwe overweging bijzonder nuttig, omdat de lidstaten er een aanwijzing in kunnen vinden voor de concrete toepassing van artikel 3.

Overweging 16: volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie (zaak C-184/99, Grzelczyk) kunnen de lidstaten een burger van de Unie die in het gastland een beroep doet op de sociale bijstand zonder daar recht op te hebben, alleen het land uitzetten indien de betrokkene een onredelijke belasting voor de openbare middelen vormt. De Commissie vindt de nieuwe overweging zeer nuttig, omdat er elementen in worden aangegeven op basis waarvan kan worden vastgesteld of de betrokkene een onredelijke belasting is geworden, zoals de duur en de hoogte van de gevraagde bijstand.

Overweging 17: om de inhoud van de term wettig verblijf te verduidelijken, is aan het einde van deze overweging een zin toegevoegd.

Overweging 31: het voormalige artikel 4 betreffende het discriminatieverbod is geschrapt en de inhoud ervan is toegevoegd aan de overweging betreffende de eerbiediging van de grondrechten. De Commissie heeft daar geen bezwaar tegen. Omdat het verbod op discriminatie deel uitmaakt van de algemene beginselen van het Gemeenschapsrecht, heeft de verplaatsing naar een overweging geen enkel effect op de reikwijdte van dit recht.

3.3.2. Artikelen

Artikelen 2 en 3: deze artikelen, die betrekking hebben op de definitie van familieleden en begunstigden, zijn op verschillende punten gewijzigd:

- geregistreerd partnerschap en duurzame relatie

De definitie in artikel 2, lid 2, onder b) van het gewijzigd voorstel had zowel betrekking op partners met een geregistreerd partnerschap als op partners die een feitelijke relatie hebben, indien de wetgeving van het gastland dit soort situaties erkent. De Raad heeft besloten deze definitie te beperken tot geregistreerde partnerschappen, indien de wetgeving van het gastland het geregistreerde partnerschap gelijkstelt met het huwelijk.

Tegelijkertijd is de tekst van artikel 3 aangepast om ervoor te zorgen dat in alle lidstaten de binnenkomst en het verblijf van de partner waarmee de burger van de Unie een naar behoren gestaafde duurzame relatie heeft, wordt begunstigd. De Commissie heeft ingestemd met de benadering die de Raad voorstelt. Weliswaar is de definitie van artikel 2, lid 2, onder b) beperkter dan in het gewijzigd voorstel, maar daar staat tegenover dat artikel 3 inhoudelijk is verruimd en betrekking heeft op alle duurzame relaties. Naar het oordeel van de Commissie heeft het begrip "duurzame relatie" betrekking op verschillende situaties: een huwelijk tussen personen van hetzelfde geslacht, een geregistreerd partnerschap, wettelijke samenwoning en niet-officiële samenwoning. In overweging 6 wordt verduidelijkt wat de begunstiging inhoudt.

De Commissie is van mening dat de tekst van het gemeenschappelijk standpunt een billijk compromis vormt, dat de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf van niet-gehuwde partners van burgers van de Unie gemakkelijker maakt, zonder dat de nationale wetgeving van de lidstaten moet worden gewijzigd.

- andere familieleden

Ten aanzien van de in artikel 2, lid 2, onder c) en d) bedoelde bloedverwanten in opgaande en neergaande lijn van de burger van de Unie die in eerste instantie het recht van verblijf geniet, heeft de Raad unaniem besloten zich te houden aan de bestaande regelgeving door voor deze familieleden opnieuw de leeftijds- en afhankelijkheidsvoorwaarden in te voeren. De Commissie heeft bij wijze van compromis deze wijziging, waar alle afgevaardigden op aandrongen, aanvaard.

Artikel 6 (nieuw): de oude leden 5 en 6 zijn ondergebracht in een nieuw artikel in het hoofdstuk "recht van verblijf", wat duidelijker is. De uitbreiding van het onvoorwaardelijke verblijfsrecht tot zes maanden is echter niet overgenomen. De lidstaten hebben erop gewezen dat het in verband met visumbepalingen moeilijk is de periode zonder formaliteiten voor familieleden die onderdaan zijn van een derde land, te verlengen tot zes maanden. Om deze problemen te ondervangen heeft de Commissie ermee ingestemd de huidige regelgeving te volgen, waarin een periode van drie maanden zonder voorwaarden en formaliteiten geldt.

De Commissie heeft echter uitdrukkelijk toegezegd dat zij zal onderzoeken of zij in het verslag dat zij twee jaar na de inwerkingtreding van de richtlijn (artikel 36) moet indienen, een verlenging tot zes maanden kan voorstellen.

Met het oog op de samenhang moesten alle artikelen waarin werd verwezen naar de periode van zes maanden, worden aangepast. Daarbij gaat het om artikel 7, lid 1, artikel 8, leden 1 en 2, artikel 9, leden 1 en 2, artikel 24, lid 2, artikel 27, lid 3, en artikel 29, leden 2 en 3.

Artikel 7, lid 4: het recht op gezinshereniging is voor studenten beperkt tot de echtgenoot, partner en familieleden ten laste in neergaande lijn. Familieleden ten laste in opgaande lijn zijn uitgesloten, evenals in de bestaande regelgeving. De binnenkomst en het verblijf van deze familieleden wordt echter op grond van artikel 3 wel begunstigd. De Commissie heeft deze beperking, die aansluit bij de bestaande regelgeving, geaccepteerd in het kader van een algemeen compromis, zodat kon worden gewaarborgd dat studenten alle in de richtlijn voorziene rechten genieten.

Artikel 8: de Raad heeft wijzigingen aangebracht in het door de Commissie voorgestelde systeem voor het verkrijgen van een bewijs van inschrijving. In het gemeenschappelijk standpunt wordt een systeem ingevoerd waarbij de burger van de Unie aan de bevoegde instantie expliciet genoemde bewijsstukken moet overleggen die aantonen dat hij voldoet aan de voorwaarden van artikel 7 (naar gelang van het geval: dat hij werknemer of zelfstandige is, dat hij over voldoende bestaansmiddelen of over een ziektekostenverzekering beschikt, enz.). Dit blijft echter een zeer soepel systeem, omdat het bewijs van inschrijving onmiddellijk wordt verstrekt en overeenkomstig artikel 14 alleen mag worden gecontroleerd of daadwerkelijk aan de verblijfsvoorwaarden wordt voldaan als er sprake is van gegronde twijfel. In deze nieuwe context was het noodzakelijk om in lid 4 van dit artikel nader te bepalen wat wordt verstaan onder voldoende bestaansmiddelen, en tegelijkertijd een zekere flexibiliteit in te voeren om de lidstaten te verplichten rekening te houden met de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene.

De Commissie heeft ingestemd met de benadering van de Raad omdat deze een goed evenwicht vormt tussen de legitieme wens van de lidstaten om misbruik te voorkomen, enerzijds, en de wens van de Commissie om een systeem in te voeren dat voor de burger flexibeler is dan het huidige, anderzijds.

Artikel 11, lid 1: de Raad heeft aan deze bepaling toegevoegd dat de geldigheidsduur van de verblijfskaart van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, korter kan zijn dan vijf jaar en kan worden afgestemd op het voorgenomen verblijf van de burger van de Unie, indien de duur daarvan minder dan vijf jaar bedraagt. De Commissie heeft ingestemd met deze wijzingen omdat zij deze logisch acht.

Artikel 12, lid 2. Aan het behouden van het verblijfsrecht van familieleden van een overleden burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, is de voorwaarde gekoppeld dat zij voorafgaand aan het overlijden van de burger van de Unie een jaar in het gastland moeten hebben verbleven. De Commissie heeft de wijziging aanvaard omdat deze beantwoordt aan de bezorgdheid van de lidstaten en omdat zij een termijn van een jaar redelijk acht om een band met het gastland te krijgen en om misbruik te voorkomen.

Artikel 13, lid 2, onder d): de Raad heeft nog een situatie toegevoegd waarin het verblijfsrecht voor de niet-communautaire echtgenoot of partner behouden blijft na een scheiding of beëindiging van het partnerschap. Het gaat daarbij om het geval dat de betrokkene een omgangsrecht heeft ten aanzien van de kinderen die hij met de burger van de Unie heeft. De Commissie heeft met deze toevoeging ingestemd omdat deze situatie inderdaad voorkomt.

Artikel 14 en 15: het oude artikel 13 van het gewijzigd voorstel is gesplitst in twee artikelen, die inhoudelijk zijn verduidelijkt.

Enerzijds blijkt uit artikel 14 duidelijker in welke omstandigheden een lidstaat een burger van de Unie kan verwijderen indien deze niet meer aan de verblijfsvoorwaarden voldoet. Daarbij is de jurisprudentie van het Hof van Justitie, zaak C-184/99, Grzelczyck, verwerkt in de tekst van deze bepaling: een beroep op de sociale bijstand in het gastland kan niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel leiden. Bovendien behelst de nieuwe overweging 16 een verduidelijking van de term "onredelijke last", op grond waarvan degene die een beroep op de sociale bijstand heeft gedaan zonder daar recht op te hebben, eventueel het land kan worden uitgezet.

Anderzijds zijn de procedurele waarborgen ondergebracht in een afzonderlijk artikel, artikel 15, zonder inhoudelijke wijziging.

De Commissie is het eens met deze benadering omdat zo duidelijker wordt in welke omstandigheden de burger van de Unie zijn verblijfsrecht verliest, terwijl de bestaande regelgeving en de jurisprudentie van het Hof van Justitie op dit gebied in acht worden genomen. Zij is bovendien van mening dat de splitsing in twee afzonderlijke artikelen de tekst samenhangender en duidelijker maakt.

Artikel 16, leden 1 en 2: de periode dat iemand onafgebroken in het gastland moet hebben verbleven om een duurzaam verblijfsrecht te verkrijgen, is vastgesteld op vijf in plaats van vier jaar. De Commissie heeft ingestemd met deze wijziging omdat deze langere periode de bezwaren van bepaalde lidstaten tegen het duurzaam verblijfsrecht voor studenten heeft weggenomen.

Artikel 16, lid 3: de Raad heeft de periode van afwezigheid die leidt tot het verlies van het duurzaam verblijfsrecht teruggebracht tot twee jaar, terwijl de Commissie in het gewijzigd voorstel vier jaar had voorgesteld. Deze wijziging heeft ook gevolgen voor artikel 20, betreffende de geldigheidsduur van de duurzame verblijfsvergunning. De Commissie heeft met deze wijziging ingestemd omdat na twee jaar afwezigheid de sterke band met het gastland, waarop het duurzaam verblijfsrecht is gebaseerd, als verbroken kan worden beschouwd.

Artikel 17, lid 4, onder a): de periode van verblijf in het gastland is verlengd tot twee jaar, de periode die ook geldt in de huidige regelgeving (Verordening 1251/70 van de Commissie). De Commissie heeft ingestemd met de wijziging, die aansluit bij de bestaande regelgeving, omdat deze borg staat voor een nauwe band met het gastland, die ten grondslag ligt aan het duurzaam verblijfsrecht van deze personen.

Artikelen 19 en 20: burgers van de Unie zijn niet langer verplicht een duurzame verblijfskaart aan te vragen. Zij kunnen, indien zij dat nodig of nuttig vinden, een document aanvragen dat bewijst dat zij het duurzaam verblijfsrecht genieten. Dit document wordt hen zo spoedig mogelijk na de aanvraag daartoe en na verificatie van de verblijfsduur, verstrekt. De Commissie steunt deze benadering, omdat zij van mening is dat deze wijziging aansluit bij de doelstelling van de richtlijn om de administratieve formaliteiten voor de burgers van de Unie tot een minimum te beperken.

Familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat hebben, moeten daarentegen in hun eigen belang wel een verblijfsvergunning aanvragen. Het enige verschil tussen het gemeenschappelijk standpunt en het gewijzigd voorstel is de geldigheidsduur van deze vergunning, die de Raad tot tien jaar heeft beperkt om bijwerking van de gegevens mogelijk te maken (b.v. de foto), terwijl automatische verlenging gehandhaafd blijft.

Artikel 24: in de eerste alinea is de bepaling toegevoegd dat de gelijke behandeling geldt behoudens andere bepalingen van het Verdrag en het afgeleide recht, wat aansluit bij artikel 12 van het EG-Verdrag.

In de tweede alinea heeft de Raad gespecificeerd dat studenten en inactieven zijn uitgesloten van steun voor levensonderhoud in de vorm van studiebeurzen of -leningen. Uitsluiting van leningen voor levensonderhoud is toegevoegd om rekening te houden met lidstaten die dit systeem van bijstand voor studenten niet kennen. De Commissie heeft ingestemd met deze toevoeging omdat die aansluit bij de doelstelling van deze bepaling, namelijk iedereen die geen werknemer of zelfstandige is, van bijstand uit te sluiten. Opgemerkt zij echter dat deze personen wel recht hebben op steun betreffende de toegang tot een studie, zoals bijvoorbeeld een beurs voor de opleidingskosten.

Artikel 27, lid 2: de derde alinea van dit lid, waarin was bepaald dat het persoonlijke gedrag slechts als een bedreiging van de openbare orde kan worden beschouwd indien in het gastland jegens de eigen onderdanen voor hetzelfde gedrag repressieve maatregelen gelden, is geschrapt. De Commissie vindt deze schrapping een verbetering. In deze alinea was een deel van het arrest van het Hof van Justitie van 18 mei 1982 in de gevoegde zaken Adoui en Cornuaille opgenomen. De Commissie heeft zich echter gerealiseerd dat deze bepaling buiten de context van dit arrest zo zou kunnen worden geïnterpreteerd dat elk gedrag waarop op nationaal niveau een sanctie staat, kan worden beschouwd als een bedreiging van de openbare orde. Daarom heeft zij ermee ingestemd deze alinea te schrappen.

Artikel 27, lid 3: dit lid is verplaatst naar artikel 15 lid 3, wat logischer is, omdat het verlopen van een identiteitsdocument niet kan worden beschouwd als een gedraging die een bedreiging vormt voor de openbare orde.

Artikel 28, lid 2: de lidstaten waren bijna unaniem tegen een absolute bescherming tegen verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden die een duurzaam verblijfsrecht in het gastland hebben verkregen. Zij hebben echter wel ingestemd met een ruimere bescherming van burgers van de Unie die sinds verscheidene jaren in het gastland verblijven. Het compromis in het gemeenschappelijk standpunt betekent dan ook dat de bescherming toeneemt naarmate het verblijf in het gastland langer duurt, tenzij het gaat om verwijdering om dwingende redenen van openbare veiligheid of indien uitzetting in het hogere belang van het kind is.

Na de verwerving van het duurzame verblijfsrecht kunnen burgers van de Unie en hun familieleden alleen worden verwijderd om ernstige reden van openbare orde of openbare veiligheid.

Na een verblijf van tien jaar in het gastland kunnen burgers van de Unie slechts worden verwijderd om dwingende redenen van openbare veiligheid.

Daarbij komt een absolute bescherming voor minderjarige burgers van de Unie, ongeacht de duur van het verblijf in het gastland, tenzij het gaat om verwijdering om dwingende redenen van openbare veiligheid of indien uitzetting in het hogere belang van het kind is.

De Commissie heeft ingestemd met deze oplossingen, die weliswaar minder ambitieus zijn dan haar eigen voorstel, maar toch een stap vooruit betekenen ten opzichte van de bestaande regelgeving, omdat strikte voorwaarden worden gesteld aan de verwijdering van burgers van de Unie die zeer sterke banden hebben met het gastland. Bovendien moet deze bepaling in samenhang worden gezien met de andere bepalingen van dit hoofdstuk, die de burgers van de Unie en hun familieleden een veel betere bescherming bieden tegen maatregelen die het vrije verkeer beperken, ongeacht de duur van het verblijf in het gastland.

Oud artikel 29, lid 2: de Raad heeft, met instemming van de Commissie, besloten deze bepaling te schrappen. Deze bepaling had dezelfde inhoud als artikel 9 van Richtlijn 64/221/EEG, dat de lidstaten verplicht om bij ontstentenis van mogelijkheden van gerechtelijk beroep of indien dit beroep slechts betrekking heeft op de wettigheid van het besluit of indien dit beroep geen opschortende werking heeft, een onafhankelijke instantie te raadplegen alvorens een verwijderingsbesluit te nemen. Omdat de lidstaten krachtens het gemeenschappelijk standpunt altijd de mogelijkheid van beroep moeten voorzien (art. 31, lid 1), dat dit beroep betrekking moet hebben op de feiten en de omstandigheden (art. 31, lid 2) en dat het mogelijk is om uitvoering van de verwijderingsmaatregel op te schorten (art. 31, lid 3), heeft de Raad, met instemming van de Commissie, besloten dat deze bepaling niet langer nodig is.

Artikel 31, lid 4: in het gemeenschappelijk standpunt is een uitzondering opgenomen op de persoonlijke verschijning: indien deze verschijning kan leiden tot verstoring van de openbare orde of indien de beslissing waartegen beroep is ingesteld, betrekking heeft op een weigering van de toegang tot het grondgebied, kan de betrokkene worden belet persoonlijk te verschijnen.

De Commissie heeft met deze amendementen ingestemd. Zij acht het gerechtvaardigd om personen die zich nog nooit op het grondgebied van het gastland hebben begeven (omdat hun de toegang wordt geweigerd) en personen van wie de verschijning tot een verstoring van de openbare orde zou kunnen leiden, uit te sluiten van deze bepaling.

Artikel 32, leden 1 en 2: het eerste lid is geschrapt en de inhoud ervan is ten dele opgenomen in overweging 27. De Commissie heeft hier geen bezwaar tegen, omdat het verbod op levenslange verwijdering logisch voortvloeit uit het tweede lid, dat wel in dit artikel is gehandhaafd.

In het tweede lid is de periode die moet verstrijken voordat de betrokkene een aanvraag tot opheffing van het verblijfsverbod kan indienen, vastgesteld op drie jaar, terwijl de Commissie twee jaar had voorgesteld. De Commissie vindt drie jaar een redelijke termijn.

Artikel 33, lid 2: de Raad heeft verduidelijkt dat een lidstaat alleen dient te beoordelen of de betrokkene een bedreiging voor de openbare orde betekent wanneer de verwijdering twee jaar na het verwijderingsbesluit plaatsvindt.

De Commissie vindt dit een zinvolle verduidelijking, die volledig strookt met de doelstelling van deze bepaling, die beoogt de lidstaten te verplichten om de situatie opnieuw te beoordelen wanneer er tussen het verwijderingsbesluit en de feitelijke uitvoering daarvan, een lange periode is verstreken waarin de omstandigheden die ten grondslag lagen aan het verwijderingsbesluit, kunnen zijn veranderd.

Artikel 35: dit is een nieuw artikel over misbruik van rechten. De bepaling houdt in dat de lidstaten rechten die op grond van deze richtlijn worden verleend, kunnen weigeren of beëindigen in geval van fraude of misbruik.

4 CONCLUSIES

De Commissie heeft ingestemd met het gemeenschappelijk standpunt omdat het alle kernpunten bevat van het oorspronkelijke voorstel en van de amendementen van het Europees Parlement zoals die zijn overgenomen in het gewijzigd voorstel.

Deze tekst is een billijk en evenwichtig compromis, waarmee de rechten van de burgers van de Unie op het gebied van vrij verkeer en verblijf kunnen worden uitgebreid.