52002DC0715

VERSLAG VAN DE COMMISSIE - "EEN BETERE WETGEVING 2002" overeenkomstig artikel 9 van het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid (10e verslag)

INHOUD

1. Inleiding

2. De toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid

2.1. Het juridische en institutionele kader

2.2. De toepassing van de beginselen door de Commissie in 2002

2.3. De toepassing van de beginselen tijdens het communautaire wetgevingsproces in 2002

2.4. Conclusies

3. Een eenvoudigere wetgeving van betere kwaliteit

3.1 De wetgevingsactiviteit in 2002

3.2. Een betere voorbereiding van wetgevingsvoorstellen

3.3. Verbetering van de kwaliteit van goedgekeurde wetgeving

3.4. Toegankelijkheid

3.5. Redactionele kwaliteit

4. Conclusies

1. INLEIDING

Voor het tiende achtereenvolgende jaar legt de Commissie de Europese Raad en het Europees Parlement het verslag voor over de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, zoals deze zijn neergelegd in artikel 5 van het EG-Verdrag.

Dit verslag komt voort uit het verzoek van de Europese Raad van Edinburgh van december 1992 [1]. Dit verzoek is vervolgens opgenomen in het Interinstitutioneel Akkoord over de procedures voor de tenuitvoerlegging van het subsidiariteitsbeginsel van 1993 [2] en tot slot in het Protocol betreffende de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid dat in 1997 aan het Verdrag van Amsterdam is gehecht.

[1] Conclusies van de Europese Raad van Edinburgh van 11 en 12 december 1992, blz. 3 en 4.

[2] Interinstitutioneel Akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 29 oktober 1993; Bull. EG 10-1993, blz. 129.

Sinds het eerste verslag van 1993 heeft de Commissie jaarlijks verslag uitgebracht aan de Europese Raad en het Europees Parlement over de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid [3]. Tijdens deze periode fungeerde de inachtneming van deze beginselen als leidraad voor de Commissie bij de uitoefening van haar initiatiefrecht.

[3] COM(1993)545 def. van 24 november 1993; COM(1994)533 def. van 25 november 1994;

Een decennium lang waren de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid eveneens het middelpunt van het institutionele debat, zowel op communautair niveau als in de lidstaten. Bovendien zijn deze beginselen nog steeds het onderwerp van belangrijke activiteiten in het kader van de Conventie over de toekomst van de Unie.

Het verslag "Een betere wetgeving" heeft in deze periode een ontwikkeling doorgemaakt. Zo werd er vanaf 1995 een overzicht in opgenomen van de afgeronde werkzaamheden met betrekking tot de kwaliteit van de wetgeving. De instellingen waren zich er namelijk van bewust dat de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in feite nauw verband houdt met de kwaliteit van de wetgeving zelf. Sinds die tijd heeft de Commissie regelmatig voorstellen ter zake gedaan. Getuige hiervan zijn het Witboek over Europese governance en het Actieplan "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving", die respectievelijk in juli 2001 en juni 2002 [4] zijn goedgekeurd.

[4] COM(2001)428 def. van 25 juli 2001; COM(2002)278 def. van 5 juni 2002.

Evenals de voorgaande verslagen, legt het verslag "Een betere wetgeving 2002" in de eerste plaats rekenschap af van de toepassing door de Commissie van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid tijdens dit jaar, evenals van de acties die zij heeft gevoerd teneinde de kwaliteit en de toegankelijkheid van de wetgeving te verbeteren (raadplegingen, codificaties, herschikkingen, consolidaties, vereenvoudiging en redactionele kwaliteit).

Dit tiende verslag, waarin de balans van deze periode wordt opgemaakt, concentreert zich tevens op twee nieuwe, meer politieke aspecten.

- In de eerste plaats heeft de Commissie, in overeenstemming met haar voornemen in het Witboek over Europese governance, het verslag toegespitst op "de voornaamste doelstellingen van het beleid van de Unie" [5], en niet meer op enkele actiegebieden die op min of meer willekeurige wijze zijn gekozen.

[5] "In het jaarlijks verslag betreffende de tenuitvoerlegging van het Protocol van Amsterdam inzake evenredigheid en subsidiariteit zullen de belangrijkste doelstellingen van het EU-beleid worden behandeld. In het verslag zal worden nagegaan in hoeverre de Unie bij het nastreven van haar belangrijkste doelstellingen het evenredigheids- en subsidiariteitsbeginsel toepast", in "Europese governance - Een witboek", goedgekeurd op 25 juli 2001.

- Voorts wenst de Commissie de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid weer in haar oorspronkelijke interinstitutionele perspectief te plaatsen [6]. Door deze presentatie, die meer in de lijn ligt van het Verdrag en van het Protocol, wil de Commissie benadrukken dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid dynamische concepten blijven, waarvan de goede toepassing zowel onder de verantwoordelijkheid van het Parlement, de Raad en de Commissie valt als afhankelijk is van de goede werking van en de dialoog binnen de drie instellingen.

[6] IN DE VOORGAANDE VERSLAGEN HEEFT DE COMMISSIE ZICH MET NAME GERICHT OP DE ANALYSE VAN DE TOEPASSING DOOR HAARZELF VAN DE BEGINSELEN VAN SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID, MET UITZONDERING VAN HET VERSLAG "EEN BETERE WETGEVING 1998 - EEN GEDEELDE VERANTWOORDELIJKHEID", WAARIN DE NADRUK WERD GELEGD OP DE VERANTWOORDELIJKHEID VAN HET PARLEMENT, DE RAAD EN DE LIDSTATEN (COM(1998)715).

2. DE TOEPASSING VAN DE BEGINSELEN VAN SUBSIDIARITEIT EN EVENREDIGHEID

2.1. Het juridische en institutionele kader

a) Artikel 5 van het EG-Verdrag en het Protocol van het Verdrag van Amsterdam

In het door het Verdrag van Maastricht geïntroduceerd artikel 5 van het EG-Verdrag worden drie voorwaarden vastgesteld voor de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Dit beginsel wordt toegepast:

- binnen de grenzen van de door dit Verdrag aan de Gemeenschap verleende bevoegdheden en toegewezen doelstellingen, maar niet op gebieden die onder de exclusieve bevoegdheid van de Gemeenschap vallen;

- indien en voorzover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten kunnen worden verwezenlijkt. De mogelijke ontoereikendheid van het optreden van de lidstaten moet dus worden aangetoond;

- indien de tussenkomst van de Gemeenschap is gewenst vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden. Het optreden op communautair niveau moet dan, wat betreft doelmatigheid, een toegevoegde waarde hebben.

Om de instellingen meer duidelijkheid te verschaffen over de laatste twee voorwaarden, worden in het Protocol bij het Verdrag van Amsterdam de volgende richtsnoeren [7] nader omschreven: optreden van de Gemeenschap is gerechtvaardigd als het om transnationale kwesties gaat, als optreden van de lidstaten alleen of het niet optreden van de Gemeenschap in strijd zou zijn met de bepalingen van het Verdrag, of wanneer een optreden op communautair niveau vanwege de schaal of de gevolgen ervan duidelijke voordelen zou opleveren ten opzichte van een nationaal optreden.

[7] Artikel 5 van het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel.

Zonder strakke regels voor te schrijven, benadrukt het Protocol eveneens: "Het subsidiariteitsbeginsel is een leidraad voor de wijze waarop die bevoegdheden op Gemeenschapsniveau moeten worden uitgeoefend. Subsidiariteit is een dynamisch concept en dient te worden toegepast in het licht van de in het Verdrag neergelegde doelstellingen". [8]

[8] Artikel 3 van het Protocol.

Het Verdrag en het Protocol geven een gemeenschappelijke definitie voor het evenredigheidsbeginsel: "het optreden van de Gemeenschap gaat niet verder dan wat nodig is om de doelstellingen van het Verdrag te verwezenlijken" en "De Gemeenschap treedt slechts wetgevend op voor zover nodig" [9]. Het Protocol geeft eveneens enkele richtsnoeren voor de keuze van het wetgevingsinstrument, alsmede voor de intensiteit van zijn inhoud: de vorm van het optreden van de Gemeenschap is zo eenvoudig mogelijk zonder een doeltreffende uitvoering in de weg te staan; "Als dit anderszins op hetzelfde neerkomt, wordt de voorkeur gegeven aan richtlijnen boven verordeningen en aan kaderrichtlijnen boven gedetailleerde maatregelen" [10] ; er moet terdege rekening mee worden gehouden dat alle lasten, zowel financiële als administratieve, voor de Gemeenschap, nationale regeringen, lokale overheden, het bedrijfsleven en burgers "tot een minimum moeten worden beperkt en evenredig moeten zijn met het te bereiken doel" [11].

[9] Artikel 6 van het Protocol.

[10] Idem.

[11] Artikel 9 van het Protocol.

b) De verplichtingen van de instellingen

Aangezien de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid zijn opgesteld voor het optreden van de Gemeenschap, is de inachtneming ervan een juridische en politieke verplichting voor het Europees Parlement, de Raad en de Commissie: "Elke instelling draagt er bij de uitoefening van haar bevoegdheden zorg voor dat het subsidiariteitsbeginsel in acht wordt genomen. Elke instelling draagt tevens zorg voor de inachtneming van het evenredigheidsbeginsel (...)" [12].

[12] Artikel 1 van het Protocol.

Bovendien worden de naleving ervan en het toezicht erop verzekerd door elk van de instellingen "in het kader van het normale communautaire proces overeenkomstig de regels als bedoeld in het Verdrag" [13].

[13] Interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 29 oktober 1993; PB C 391 van 6.12.1993.

Naast de gemeenschappelijke verplichtingen voorzien het interinstitutioneel akkoord inzake het subsidiariteitsbeginsel en het Protocol eveneens in specifieke verplichtingen voor elk van de instellingen (zie de punten 2.2 en 2.3 hieronder).

Al deze voorwaarden, richtsnoeren en verplichtingen vormen een samenhangend juridisch kader voor de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Zoals het Protocol evenwel benadrukt, moet de toepassing van de beginselen door de instellingen binnen dit juridisch kader een dynamisch concept blijven.

2.2. De toepassing van de beginselen door de Commissie in 2002

Naast de drie voorwaarden die zijn neergelegd in artikel 5 van het EG-Verdrag, moet de Commissie bij het voorstellen van wetgevingsbesluiten de in het Protocol vervatte specifieke verplichtingen in acht nemen. Alvorens wetsvoorstellen te doen, moet de Commissie breed overleg voeren. Voorts moet zij in de toelichting bij het voorstel de relevantie rechtvaardigen van haar voorstellen in het licht van het subsidiariteitsbeginsel. Zij moet de financiering van een optreden van de Gemeenschap rechtvaardigen en zodanig handelen dat de financiële lasten voor de Gemeenschap, de lidstaten, de lokale overheden, het bedrijfsleven en de burgers tot een minimum worden beperkt [14]. De Commissie moet er eveneens op toezien dat de redenen voor de conclusie dat een Gemeenschapsdoelstelling beter bereikt kan worden op Gemeenschapsniveau, "met kwalitatieve of, zo mogelijk, kwantitatieve indicatoren worden gestaafd" [15]. Tot slot moet zij jaarlijks aan de Europese Raad en het Europees Parlement verslag uitbrengen over de toepassing van artikel 5 van het EG-Verdrag. Dit jaarverslag wordt ook toegezonden aan het Europees Economisch en Sociaal Comité en aan het Comité van de Regio's [16].

[14] Artikel 9 van het Protocol.

[15] Artikel 4 van het Protocol.

[16] Artikel 9 van het Protocol.

Aangezien de bestudering van alle voorstellen van de Commissie in het licht van deze voorwaarden en verplichtingen niet uitsluitend mogelijk was op basis van dit verslag, heeft de Commissie besloten om, overeenkomstig haar voornemen in het Witboek over Europese governance, het huidige verslag te concentreren op "de voornaamste doelstellingen van het beleid van de Unie". Zulks teneinde de relevantie van haar keuzes en de kwaliteit van de voorstellen die op deze gebieden zijn gedaan, aan te tonen.

Het werkprogramma van de Commissie voor 2002 [17] legt de nadruk op verschillende beleidsprioriteiten, waarvan alleen veiligheid, duurzame ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking relevant zijn voor een analyse van de in 2002 ontplooide wetgevingsinitiatieven inzake de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel [18].

[17] COM(2001)620 def. van 5 december 2001.

[18] Dit geldt niet voor de andere prioriteiten betreffende het Middellandse-Zeegebied, Europese governance, de euro en de uitbreiding.

a) Immigratie, criminaliteit en veiligheid aan de buitengrenzen

De toename van de illegale immigratie, die met name blijkt uit netwerken van mensensmokkelaars, verontrust sinds enkele jaren de lidstaten en de burgers. De lidstaten lijken hierop geen geschikt en afdoende antwoord te hebben, aangezien slechts enkele lidstaten maatregelen op dit gebied hebben genomen, die bovendien onderling sterk verschillen.

De Commissie heeft derhalve de mogelijkheid bestudeerd van een voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende een verblijfstitel met een korte geldigheidsduur, krachtens artikel 63, eerste alinea, van het EG-Verdrag. Zo kan beter worden opgetreden tegen degenen die zich schuldig maken aan deze strafbare feiten en kunnen de slachtoffers beter worden beschermd [19].

[19] De Commissie heeft in 2002 verschillende andere voorstellen op dit gebied gedaan: voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van derde landen met het oog op studie, beroepsopleiding of vrijwilligerswerk (COM(2002)548 van 7 oktober 2002); voorstel voor een Kaderbesluit van de Raad over aanvallen op informatiesystemen (COM(2002)173 def. van 19 april 2002).

Een in de lidstaten in 2000 gehouden enquête, alsmede overleg tijdens het Europees Forum voor de preventie van de georganiseerde criminaliteit van 30 oktober 2001, hebben de Commissie er nog meer toe aangezet maatregelen ter zake voor te stellen. Zoals vermeld in de toelichting van het definitieve voorstel van de Commissie [20], is het voorstel van de Commissie in het licht van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid gerechtvaardigd, gezien de ontoereikendheid van het optreden van de lidstaten ten aanzien van dit grotendeels transnationale probleem en de noodzaak om gemeenschappelijke regels in te voeren, teneinde concurrentie aan de grens te voorkomen. Overeenkomstig het voorstel voor een richtlijn dienen de regels dan ook te worden geharmoniseerd teneinde een verblijfstitel in te voeren die wordt afgegeven aan de slachtoffers van illegale immigratie die met de bevoegde autoriteiten samenwerken.

[20] COM(2002)71 def. van 11 februari 2002.

Dit voorstel is eveneens in overeenstemming met het evenredigheidsbeginsel. In het voorstel zijn namelijk gemeenschappelijke definities opgenomen en worden de criteria voor de afgifte van de verblijfstitel met een korte geldigheidsduur, de voorwaarden voor verblijf van de houder ervan en de omstandigheden waarin deze wordt ingetrokken of niet verlengd, vastgesteld. Het voorstel laat de lidstaten de mogelijkheid gunstiger voorwaarden voor de slachtoffers vast te stellen. Derhalve is gekozen voor de richtlijn als meest geschikte rechtsinstrument om deze maatregelen in op te nemen.

In een zich steeds verder uitbreidende Unie is het toezicht op de buitengrenzen een complementaire en prioritaire actie. Tegen deze achtergrond, en gezien het feit dat bij het acquis communautaire op het gebied van het overschrijden van de buitengrenzen nog steeds geen sprake is van een daadwerkelijke operationele coördinatie, acht de Commissie het noodzakelijk dat de Gemeenschap de mogelijkheid heeft werkmethodes en samenwerkingsverbanden op het niveau van de Europese Unie voor te stellen.

Alvorens een voorstel ter zake te doen, heeft de Commissie, mede omdat het gaat om een nieuwe bevoegdheid, uitgebreid overleg willen plegen. Vandaar ook de mededeling "Naar een geïntegreerd beheer van de buitengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie" [21]. Deze mededeling is een document dat aanspoort na te denken over de wenselijkheid van een communautaire wetgeving. Om een homogeen beheer te verzekeren van de buitengrenzen, die de communautaire ruimte beschermen, is een optreden van de Unie namelijk het meest geschikt gebleken. De lidstaten hebben immers de interne grenscontroles opgeheven. Afhankelijk van de uitkomst van dit overleg zal de Commissie besluiten al dan niet een wetgevingsvoorstel in te dienen en, zo ja, volgens welke voorwaarden.

[21] COM(2002)233 def. van 7 mei 2002.

b) Veiligheid van het vervoer

Na de aanslagen van 11 september 2001 in de Verenigde Staten is het noodzakelijk gebleken de veiligheid van de burgers nog meer te versterken, met name wat betreft het luchtverkeer. In dit kader heeft de Commissie gewezen op een groot gevaar dat verband houdt met een gebrekkig optreden van de lidstaten ten aanzien van luchtvaartmaatschappijen uit derde landen. Niet alle lidstaten hanteren namelijk dezelfde controlemethoden ten aanzien van dergelijke luchtvaartmaatschappijen. Dit kan een gevaar opleveren voor de veiligheid van reizigers en kan bovendien tot concurrentievervalsing leiden, aangezien luchtvaartmaatschappijen kunnen kiezen voor luchthavens die minder strikte normen hanteren. Na advies van de groep van vooraanstaande deskundigen op het gebied van veiligheid in de luchtvaart heeft de Commissie dan ook een voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake de veiligheid van luchtvaartuigen uit derde landen die gebruik maken van luchthavens in de Gemeenschap [22] ingediend. De Commissie beoogt hiermee met name dat de platforminspecties van luchtvaartuigen van buiten de Gemeenschap, die momenteel door slechts enkele lidstaten worden uitgevoerd, worden uitgebreid tot de gehele Gemeenschap.

[22] COM(2002)8 def. van 14 januari 2002, blz. 4.

Op grond van de aanbevelingen van het Protocol [23] heeft de Commissie moeten aangeven welk wetgevingsinstrument het meest geschikt is om de doelstelling van het voorstel zo goed mogelijk te verwezenlijken. Het voorstel van de Commissie, waarin de algemene doelstellingen worden vastgesteld alsmede de procedures om harmonisatie te garanderen, laat aan de lidstaten de verantwoordelijkheid over om de beginselen en structuren voor controle om te zetten volgens gemeenschappelijke gedetailleerde normen. De keuze voor een kaderrichtlijn heeft derhalve moeten wijken voor die voor een richtlijn [24]. In de toelichting van het voorstel heeft de Commissie gemotiveerd waarom een kaderrichtlijn in dit geval niet mogelijk was.

[23] Artikel 6 van het Protocol.

[24] COM(2002)8 def., blz. 5.

c) Duurzame ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking

Het begrip duurzame ontwikkeling heeft betrekking op verschillende gebieden, maar hoofdzakelijk op dat van milieu. Het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid [25] past, overeenkomstig artikel 174, lid 2, van het EG-Verdrag, het beginsel dat de vervuiler betaalt toe. Dit voorstel biedt een kader om milieuschade te voorkomen of te herstellen. Vanwege de problemen die zich voordoen waar het gaat om vervuilde locaties, waterverontreiniging en aantasting van de biodiversiteit, en gezien het feit dat niet alle lidstaten over een regeling voor de verantwoordelijkheid van milieuschade beschikken, is de tussenkomst van de Gemeenschap noodzakelijk gebleken. De doelstelling is te bewerkstelligen dat in de toekomst degene die de milieuschade heeft veroorzaakt die schade herstelt of de kosten hiervan op zich neemt. Wordt dit beginsel namelijk niet toegepast, dan zal er waarschijnlijk nooit een einde komen aan het laakbare handelen dat de oorzaak is van de vervuiling van deze locaties. Zonder een gemeenschappelijk wetgevingskader zouden ondernemers bovendien de verschillen tussen lidstaten optimaal kunnen uitbuiten om zo aan hun verantwoordelijkheid te ontsnappen. Het wetgevingsvoorstel beantwoordt aan deze noodzaak, waarbij het is afgestemd op de behoeften. Het voorstel voorziet namelijk in een kader voor maatregelen dat het herstel van aanzienlijke schade aan de biodiversiteit beoogt en dat als minimale gemeenschappelijke basis voor de lidstaten dient om de voorgestelde regeling zo efficiënt mogelijk uit te voeren.

[25] Voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende milieuaansprakelijkheid met betrekking tot het voorkomen en herstellen van milieuschade, COM(2002)17 def. van 23 januari 2002.

Duurzame ontwikkeling is een concept dat eveneens is opgenomen in de wetgevingsinitiatieven van de Commissie op het gebied van vervoer en energie, in het bijzonder het pakket "olie- en gasvoorraden" [26], dat met name beoogt de continuïteit van de energievoorziening te verzekeren. De Commissie heeft om verschillende redenen besloten wetgevingsvoorstellen hieromtrent te doen: onvoldoende harmonisatie en coördinatie van de geldende nationale wetgeving op communautair niveau kan het evenwicht op de interne markt voor aardolieproducten verstoren; voorts dient de realisatie van de interne energiemarkt gepaard te gaan met maatregelen waarmee de continuïteit van de energievoorziening kan worden gewaarborgd, en tot slot om een nieuw kader voor de energieprogramma's op te stellen die verband houden met een Europese strategie voor duurzame ontwikkeling.

[26] Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement en de Raad - De interne energiemarkt: gecoördineerde maatregelen met betrekking tot de continuïteit van de energievoorziening; voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende coördinatie van de maatregelen met betrekking tot de continuïteit van de voorziening met aardolieproducten; voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende maatregelen tot veiligstelling van de aardgasvoorziening; voorstel voor een richtlijn van de Raad houdende intrekking van Richtlijnen 68/414/EEG en 98/93/EG van de Raad houdende verplichting voor de lidstaten van de EEG om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden, alsmede Richtlijn 73/238/EEG van de Raad betreffende de maatregelen ter vermindering van de gevolgen van moeilijkheden bij de bevoorrading met ruwe aardolie en aardolieproducten; voorstel voor een beschikking van de Raad houdende intrekking van Beschikking 68/416/EEG van de Raad betreffende het sluiten en uitvoeren van de speciale intergouvernementele overeenkomsten inzake de verplichting voor de lidstaten om minimumvoorraden ruwe aardolie en/of aardolieproducten in opslag te houden en Beschikking 77/706/EEG van de Raad tot vaststelling van een communautaire doelstelling inzake een beperking van het verbruik van energie in geval van moeilijkheden bij de voorziening met ruwe aardolie en aardolieproducten. COM(2002)488 def. van 11 september 2002.

Gezien het duidelijk transnationale karakter van de genoemde problemen en gezien het feit dat het optreden van de lidstaten niet toereikend was vanwege onvoldoende coördinatie, is de tussenkomst van de Gemeenschap noodzakelijk gebleken. In dit pakket "olie- en gasvoorraden", beantwoorden de twee voorstellen voor een richtlijn inzake de continuïteit van de energievoorziening aan deze noodzaak en stellen zij een nieuw communautair kader vast. Hierbij gaat het met name om het volgen van de ontwikkeling van de internationale aardolie- en gasmarkten, het bestuderen van de invloed ervan op de continuïteit van de energievoorziening en het toezien op het niveau van de veiligheidsvoorraden. Dit kader van communautaire regels laat aan de lidstaten echter de taak over om bepaalde toepassingsvoorwaarden vast te stellen. Zo is de keuze voor de richtlijn als wetgevingsinstrument zowel flexibel als efficiënt, omdat de richtlijn een minimum aantal normen voor de lidstaten vaststelt.

De Commissie heeft eveneens de beleidsprioriteit op het gebied van duurzame ontwikkeling als basis genomen voor haar voorstel Tussenbalans van het gemeenschappelijk landbouwbeleid [27]. In het kader van dit beleid dient te worden benadrukt dat de Commissie vernieuwende aspecten in achting heeft genomen, die deel uitmaken van gedeelde bevoegdheden (milieu, hoofdzakelijk plattelandsontwikkeling). Voor bepaalde aspecten van de tekst heeft de Commissie zich gebaseerd op kwantitatieve gegevens en op analyses van de financiële en budgettaire consequenties van haar voorstellen, zoals vereist door het Protocol dat is gehecht aan het Verdrag van Amsterdam, en heeft deze bij haar voorstel gevoegd. [28]

[27] COM(2002)394 def. van 10 juli 2002.

[28] De evaluaties van dit voorstel zijn te raadplegen op het volgende adres: http://europa.eu.int/comm/agriculture/eval/index_nl.htm.

Een ander voorbeeld is het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake uitzendkrachten [29] dat met name beoogt deze arbeidsvorm, die zich steeds verder uitbreidt over de Unie en die een duidelijk transnationaal karakter heeft, een wettelijk kader te geven. Bepaalde uitzendbureaus of inlenende ondernemingen die in verschillende landen opereren, maken gebruik van uitzendkrachten. Niet alleen verschillen de nationale wetgevingen van land tot land, maar er zijn slechts negen landen die bepalingen hierover hebben opgesteld. Dit kan nadelig zijn voor uitzendkrachten en kan een belemmering vormen voor de ontwikkeling van deze arbeidsvorm, die echter noodzakelijk is voor de dynamiek van de Europese economie.

[29] COM(2002)149 def. van 20 maart 2002, blz. 26.

Het voorstel voor een richtlijn verschaft dan ook een gemeenschappelijk kader ter verbetering van de kwaliteit van het werk van uitzendkrachten, met name waar het gaat om de bestrijding van discriminatie tussen uitzendkrachten en de andere werknemers van de inlenende ondernemingen die vergelijkbaar werk verrichten. Bij het opstellen van de wetgeving heeft de Commissie, overeenkomstig artikel 138 en 139 van het EG-Verdrag, allereerst aan de sociale partners gevraagd over deze overeenkomst te onderhandelen (tussen juni 2000 en mei 2001). Aangezien deze onderhandelingen tot geen resultaat hebben geleid, heeft de Commissie een voorstel gedaan voor een richtlijn met gegevens die reeds eerder onderwerp waren van een overeenkomst tussen de sociale partners. De Commissie heeft eveneens een gedetailleerde kwalitatieve analyse verricht betreffende de gevolgen [30] van dit voorstel op het bedrijfsleven, dat wil zeggen de invloed van de richtlijn op de werkgelegenheid, de investeringen en het concurrentievermogen van bedrijven. Deze analyse is bij het voorstel voor een richtlijn gevoegd.

[30] Artikel 9 van het Protocol.

Het voorstel neemt tevens het evenredigheidsbeginsel in acht, aangezien het voorziet in een flexibel wetgevingskader dat de lidstaten in staat stelt af te wijken van het niet-discriminatiebeginsel ingeval de uitzendkracht werkt op basis van een overeenkomst voor bepaalde tijd.

Tot slot heeft de Commissie op het gebied van volksgezondheid en onderzoek uit hoofde van duurzame ontwikkeling en ontwikkelingssamenwerking voor de eerste keer artikel 169 van het EG-Verdrag toegepast. De Commissie heeft haar goedkeuring gehecht aan een voorstel voor een beschikking van het Europees parlement en de Raad ter ondersteuning van een partnerschap op lange termijn tussen Europa en de ontwikkelingslanden voor de bestrijding van HIV/AIDS, malaria en tuberculose [31]. Dit initiatief, dat nieuw is vanuit het oogpunt van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel, heeft tot doel het de Gemeenschap mogelijk te maken om deel te nemen aan de onderzoeksprogramma's in sommige lidstaten en deze aan te vullen. De Commissie was dan ook van mening dat het niet noodzakelijk was dat de Gemeenschap afzonderlijk van de lidstaten actie voert, maar dat het veel efficiënter was en meer in overeenstemming met artikel 5 van het EG-Verdrag indien de Gemeenschap de projecten van de lidstaten ondersteunt.

[31] COM(2002)474 def. van 28 augustus 2002.

d) Gebieden die buiten de beleidsprioriteiten vallen

De Commissie heeft een wetgevingsvoorstel goedgekeurd teneinde de fundamentele vrijheden van de interne markt te garanderen. Hoewel de nationale regelgeving inzake beroepskwalificaties onder de bevoegdheid van de lidstaten valt (krachtens artikel 47, tweede alinea, van het EG-Verdrag heeft de Gemeenschap hierin slechts een coördinerende rol), is de Commissie van mening dat deze geharmoniseerd moet worden zodat de regelgeving geen belemmering meer vormt voor het vrije verkeer van werknemers, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten [32]. Het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende de erkenning van beroepskwalificaties [33] beoogt de bestaande wetgeving aan te vullen en te vereenvoudigen waardoor een onderdaan van de Gemeenschap zijn beroepskwalificaties in de andere lidstaten kan doen erkennen om er een gereglementeerd beroep uit te oefenen. Hierbij gaat het met name om een beter beheer van de regels en betere informatie aan de burgers, door reeds goedgekeurde sectorale wetten samen te voegen en door de toepassing van de beginselen inzake de erkenning van beroepskwalificaties betrouwbaarder en flexibeler te maken.

[32] Artikelen 39, 43 en 49 van het EG-Verdrag

[33] COM(2002)119 def. van 7 maart 2002

Een ander voorbeeld is het voorstel voor een aanbeveling van de Raad betreffende de gezondheid en veiligheid van zelfstandigen op het werk [34]. Voor dit voorstel heeft de Commissie een beroep moeten doen op artikel 308 van het EG-Verdrag, aangezien artikel 137 enkel op werknemers betrekking heeft. De keuze van deze rechtsgrond houdt in dat de noodzaak van een communautair optreden op een gebied dat niet specifiek door het Verdrag wordt gedekt, des te meer moet worden gerechtvaardigd. Door deze bijzondere bepaling hebben de diensten van Commissie in het bijzonder aandacht moeten besteden aan de toelichting gedurende de gehele fase van voorbereiding van dit initiatief. (zie eveneens de bespreking ervan in de Raad - paragraaf 2.3).

[34] COM(2002)166 def. van 3 april 2002

2.3. De toepassing van de beginselen in het communautaire wetgevingsproces in 2002

De verplichting van het naleven van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid geldt eveneens, in gelijke mate, voor de Raad en het Europees Parlement als zijnde medewetgevers. Gezien de vertragingen die inherent zijn aan het communautaire wetgevingsproces, zijn de wetgevingsvoorstellen die in 2002 door het Europees Parlement en de Raad zijn behandeld voornamelijk die van voorgaande jaren, met uitzondering van het voorstel betreffende uitzendkrachten.

Dit onderzoek is met name van belang aangezien de Raad en het Parlement, naast de verplichting die zij hebben op grond van artikel 5 van het EG-Verdrag, specifieke verplichtingen hebben, die zijn opgenomen in het Protocol en het interinstitutioneel akkoord: "Met volledige inachtneming van de toepasselijke procedures onderzoeken het Europees Parlement en de Raad, als wezenlijk onderdeel van de algemene behandeling van Commissievoorstellen, of die voorstellen in overeenstemming zijn met artikel 5 van het Verdrag. Dit geldt zowel voor het oorspronkelijke Commissievoorstel als voor wijzigingen die het Europees Parlement en de Raad daarin willen aanbrengen" [35] en "elke eventuele wijziging van de tekst van de Commissie door het Europees Parlement of de Raad moet, indien dit een wijziging van het communautaire beleidsterrein betreft, worden gerechtvaardigd in het licht van het subsidiariteitsbeginsel en van artikel 5." [36].

[35] Artikel 11 van het Protocol.

[36] Interinstitutioneel akkoord tussen het Europees Parlement, de Raad en de Commissie van 29 oktober 1993, Bull. EG 10-1993, blz. 129.

De Commissie onderzoekt voor het eerst, in het kader van dit verslag, de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid door het Parlement en de Raad. Te dien einde zal het verslag zich concentreren op de meest exemplarische gevallen van het jaar 2002, dit wil zeggen de gevallen die zeer duidelijk aantonen dat de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid deel uitmaakt van een dynamische beoordeling tijdens het gehele wetgevingsproces, in het kader van de dialoog binnen en tussen de drie instellingen. In dit opzicht worden de verschillende meest in het oog springende momenten aangehaald in het verslag: de behandeling en de wijziging door de Raad van het wetgevingsvoorstel en vervolgens door het Europees Parlement, de behandeling van de amendementen van het Parlement door de Commissie, en tot slot in het kader van de medebeslissingsprocedure, de eventuele bemiddelingsfase.

a) De behandeling en de toepassing van de beginselen door de Raad

Als orgaan dat optreedt als vertegenwoordiger van de lidstaten en beschermer van hun bevoegdheden, ziet de Raad uitermate streng toe op de naleving van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in de wetgevingsvoorstellen van de Commissie. De debatten binnen de Raad zijn hier getuige van. Soms is er tijdens de debatten sprake van een verschil van beoordeling van deze beginselen tussen de nationale delegaties onderling, alsmede tussen de delegaties en de Commissie. In plaats van de besluitneming in de weg te staan, dragen de debatten daarentegen vaak bij aan het tot stand brengen van een bevredigend evenwicht ten aanzien van deze beginselen, waarbij rekening wordt gehouden met de prerogatieven van elk van de instellingen.

Zo was het voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad betreffende het verplichte gebruik van veiligheidsgordels [37] aanleiding tot verschillende debatten in de Raad in de eerste helft van 2002. Sommigen gaven tijdens het debat aan dat de richtlijn teveel detailvoorschriften bevatte en het subsidiariteitsbeginsel niet in acht nam en dat de wetgeving ter zake de bevoegdheid van de lidstaten moest blijven. De Gemeenschap zou zich moeten beperken tot het goedkeuren van kaderwetgeving tot vaststelling van de algemene beginselen. Dit standpunt inzake de verkeersveiligheid, dat meermaals opnieuw is bevestigd, heeft de Commissie altijd tegengesproken. Uiteindelijk heeft de Raad dit standpunt overgenomen door toe te geven, zoals de Commissie reeds bepleitte, dat de verkeersveiligheid onbetwistbare transnationale gevolgen heeft gezien de grote mobiliteit in deze sector en dat, teneinde een homogeen beschermingsniveau te bieden, het optreden van de Gemeenschap effectiever zou zijn dan een actie van de lidstaten. Dit belangrijke en legitieme Raadsdebat heeft een politiek akkoord over dit dossier [38], dat met unanimiteit is aangenomen met het oog op de formele goedkeuring van de richtlijn, niet verhinderd.

[37] COM(2000)815 def. - Voorstel voor een richtlijn tot wijziging van Richtlijn 91/671/EEG van de Raad inzake de onderlinge aanpassing van de wetgevingen van de lidstaten betreffende het verplichte gebruik van veiligheidsgordels in voertuigen van minder dan 3,5 ton.

[38] Conclusies van de Raad Vervoer/Telecommunicatie van 17 juni 2002.

Een ander voorbeeld, dat momenteel ter discussie staat: in april van dit jaar heeft de Commissie, op grond van artikel 308 van het Verdrag, haar goedkeuring gehecht aan een voorstel voor een aanbeveling betreffende de gezondheid en de veiligheid van zelfstandigen op het werk [39] (zie paragraaf 2.2 hierboven). De toepassing van artikel 308 werd bestreden binnen de Raad, hetgeen aanleiding was tot een debat over de toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Om op dit artikel een beroep te doen, moet namelijk aan twee voorwaarden worden voldaan. Enerzijds, als het gaat om een bevoegdheid waarin het Verdrag niet specifiek voorziet, kan het besluit pas worden genomen wanneer een optreden van de Gemeenschap in deze noodzakelijk is; en anderzijds, is het de Raad die uiteindelijk beslist of een dergelijk optreden noodzakelijk is. Aangezien verschillende delegaties, op grond van verschillen in politieke beoordeling, van oordeel waren dat dit communautaire initiatief niet gerechtvaardigd was, staat dit dossier nog steeds ter discussie in de Raad.

[39] COM(2002)166 def. van 3 april 2002.

Tot slot raakten de Commissie en de Raad verwikkeld in een groot politiek debat op het gebied van ethiek, dat verband houdt met de vraagstukken inzake subsidiariteit en evenredigheid. Zo keurde de Raad Concurrentievermogen van 30 september de specifieke programma's van het Zesde Kaderprogramma inzake onderzoek en ontwikkeling goed. Teneinde de goedkeuring te vergemakkelijken heeft de Commissie getracht een compromis te sluiten met het Voorzitterschap van de Raad inzake gevoelige kwesties betreffende het gebruik van menselijke embryo's en stamcellen. Hierbij werd met name naar voren gebracht dat de ethische aanvaardbaarheid van bepaalde onderzoeksgebieden verschilt van lidstaat tot lidstaat en op grond van het subsidiariteitsbeginsel door nationale wetten geregeld blijft [40].

[40] Conclusies van de Raad Concurrentievermogen van 30 september 2002.

b) De behandeling en de toepassing van de beginselen door het Europees Parlement

Ofschoon ook het Europees Parlement nagaat in hoeverre de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid in acht zijn genomen in de voorstellen van de Commissie, is de aanpak verschillend van die van de Raad en meer gericht op de bescherming van de bevoegdheden van de Gemeenschap. Bovendien moet de Commissie, wanneer de amendementen van het Parlement eenmaal zijn goedgekeurd, een advies hierover uitbrengen. Ook hier wordt vaak een evenwicht gevonden door middel van de interinstitutionele dialoog, waarbij rekening wordt gehouden met de prerogatieven van elk van de instellingen.

Tijdens deze debatten toont de Commissie zich uitermate oplettend wat betreft de amendementen tot wijziging van het toepassingsgebied of van de keuze van het wetgevingsinstrument, die dus gevolgen zouden kunnen hebben voor de goede toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid. Zo heeft het Europees Parlement op 5 februari 2002, tijdens de behandeling middels de overlegprocedure van het voorstel voor een richtlijn van de Raad betreffende de voorwaarden waaronder onderdanen van derde landen gedurende een periode van ten hoogste drie maanden vrij kunnen reizen op het grondgebied van de lidstaten [41], een bepaling goedgekeurd die beoogt het voorstel voor een richtlijn te veranderen in een voorstel voor een verordening [42]. Het Parlement was van mening, om redenen die verband houden met het subsidiariteitsbeginsel, dat de goede toepassing van deze wetgeving op uniforme wijze in de Gemeenschap zou moeten plaatsvinden, aangezien elke specifieke bepaling die aan de lidstaten wordt overgelaten een goede toepassing in de weg zou kunnen staan. Tijdens de plenaire vergadering heeft de Commissie de relevantie van dit argument aanvaard en is de Commissie de verbintenis aangegaan het voor de Raad te verdedigen, zonder echter in dit stadium een gewijzigd voorstel te doen. Het debat over dit dossier zal binnenkort in de Raad worden hervat.

[41] COM(2001)388 def. van 10 juli 2001.

[42] Amendement nr. 1.

Een ander markant voorbeeld is dat van de bescherming van voetgangers. Europese autofabrikanten hadden duidelijke beloftes gedaan aan de Commissie om hun carrosserie te wijzigen en hun remsysteem aan te passen om voetgangers beter te beschermen tegen aanrijdingen. Aangezien de Commissie deze beloftes toereikend achtte om een betere bescherming van voetgangers te garanderen, vond zij een wetgevingsvoorstel overbodig en heeft zij in juli 2001 een mededeling aan de Raad en het Parlement in deze zin goedgekeurd [43]. Op 13 juni 2002 was het Europees Parlement van mening dat, enerzijds, een optreden op communautair niveau inderdaad noodzakelijk was maar dat anderzijds, op het gebied van de bescherming van de burger, de Gemeenschap geen afstand kon doen van haar wetgevingsbevoegdheden in het belang van derden. Het Parlement kwam tot de conclusie dat een wetgevingskader noodzakelijk was [44]. Gezien de gegrondheid van dit argument zou de Commissie binnenkort een wetgevingsvoorstel moeten goedkeuren.

[43] COM(2001)389 def. van 11 juli 2001.

[44] Resolutie van het Europees Parlement van 13 juni 2002.

In het kader van het communautaire wetgevingsproces moet de Commissie zich uitspreken over de amendementen die zijn goedgekeurd door het Europees Parlement. De amendementen die aanleiding hebben gegeven tot een debat inzake de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid zijn over het algemeen gering in aantal ten opzichte van het grote aantal amendementen dat is goedgekeurd door het Parlement. De Commissie bestudeert aandachtig de amendementen die zouden kunnen leiden tot nieuwe bevoegdheden voor de Gemeenschap of die beogen de bevoegdheden van de lidstaten bij de toepassing van wetgevingsbesluiten te beperken. Zij bestudeert echter ook de amendementen die beogen het voorstel zeer gedetailleerd te maken, soms overdreven gedetailleerd en in strijd met het evenredigheidsbeginsel.

Als ander voorbeeld voor het jaar 2002 kunnen enkele amendementen [45] worden genoemd die zijn goedgekeurd tijdens de plenaire vergadering van april betreffende het voorstel voor een richtlijn inzake de bescherming van werknemers die zijn blootgesteld aan asbest. Deze amendementen zijn door de Commissie verworpen alsmede door de Commissie Werkgelegenheid en Sociale Zaken en in een plenaire vergadering door het Europees Parlement zelf. Deze amendementen hadden namelijk ten doel de keuze van de lidstaten bij de wijze van uitvoering van de doelstellingen van de richtlijn te beperken.

[45] Amendementen nr. 30,33,35,36 en 37.

c) De dialoog tussen de drie instellingen

Dit jaar hebben er zich enkele problemen voorgedaan wat betreft de toepassing van het voorstel voor een verordening inzake levensmiddelenhygiëne [46] op de plaats van verkoop, en met name op markten. Het Europees Parlement wil de directe plaatselijke verkoop van kleine hoeveelheden geheel uitsluiten van het toepassingsgebied van de verordening, terwijl de Raad in de verordening wil laten opnemen dat de lidstaten de mogelijkheid hebben alternatieve voorschriften voor deze sector op te stellen. De Commissie is van haar kant van mening dat uitsluitend de lidstaten hierover wetten mogen opstellen, aangezien deze verkoop geen transnationaal karakter of transnationale gevolgen heeft. De discussie hierover dient nog te worden voortgezet.

[46] COM(2000)438 def. van 14 juli 2000.

Een ander opmerkelijk voorbeeld in 2002 is het voorstel voor een richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, waarover al twee jaar wordt gedebatteerd [47]. Na de tweede lezing hebben het Parlement en de Raad in september een bemiddelingsprocedure ingeleid teneinde tot een akkoord te komen, met name over het toepassingsgebied van de richtlijn en het gedetailleerde karakter ervan. Aldus werd duidelijk dat de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid verschillend werden geïnterpreteerd. De doelstelling van de Commissie en de Raad was uitsluitend gericht op de tenuitvoerlegging van het Verdrag van Aarhus [48], terwijl het Parlement van mening was dat het optreden van de Gemeenschap verder moest gaan dan het Verdrag en de onder de richtlijn vallende gebieden wenste uit te breiden. De Commissie en de Raad waren tegen bepaalde amendementen van het Europees Parlement, omdat zij vonden dat ze de last van de nationale overheden al te zeer verzwaarden. De besprekingen binnen het bemiddelingscomité hebben geleid tot een akkoord over deze verschillende punten met inachtneming van het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel.

[47] COM(2000)402 def. van 29 juni 2000.

[48] COM(1998)344 def.: voorstel voor een besluit van de Raad inzake de ondertekening door de Europese Gemeenschap van het VN/ECE-Verdrag inzake toegang tot informatie, inspraak door de bevolking en mogelijkheid van verhaal in milieuzaken (ondertekend op 17 juni 1998).

2.4. Conclusies

De door het verslag genoemde voorbeelden met betrekking tot het jaar 2002 tonen aan dat de beoordeling en de toepassing van de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid dynamische concepten blijven binnen een vastomlijnd juridisch kader. De dialoog tussen de instellingen in het kader van het wetgevingsproces is in dit opzicht onmisbaar om tot een bevredigend evenwicht te komen, zowel vanuit juridisch en politiek oogpunt als vanuit het oogpunt van de lidstaten en de Gemeenschap. De Commissie wenst dat dit toezicht op de beginselen gedurende de gehele wetgevingsprocedure constant blijft, ook wanneer het Europees Parlement en de Raad een overeenkomst sluiten tijdens de bemiddelingsfase.

3. EEN EENVOUDIGERE WETGEVING VAN BETERE KWALITEIT

Sinds 1995 heeft de Commissie in het jaarverslag een deel over de wetgeving zelf opgenomen, met name wat betreft de kwaliteit en statistische gegevens. Deze aanpak heeft ervoor gezorgd dat de gegevens van verschillende jaren zijn verzameld zodat er dit jaar voor het eerst een balans van de periode kan worden opgemaakt.

3.1. De wetgevingsactiviteit in 2002

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

De berekening van het aantal wetgevingsvoorstellen per jaar gaat terug tot 1990. De analyse van de wetgevingsactiviteit van de Commissie in 2002 [49] laat zien dat de daling van het aantal wetgevingsvoorstellen per jaar zich heeft doorgezet en een nieuwe mijlpaal markeert. Zo zijn er dit jaar, tot de datum van het verslag, 316 wetgevingsvoorstellen opgesteld, tegenover 787 in 1990. Deze trend, die we waarnemen sinds de totstandbrenging van de interne markt, moet echter niet verward worden met het optreden van de Gemeenschap, noch met de stuwende rol van de Commissie in het communautaire wetgevingsproces. Deze ontwikkeling laat zien dat de Gemeenschap tot volle ontwikkeling is gekomen wat betreft de doelstellingen van het Verdrag en het bestaande acquis.

[49] De voor het jaar 2002 vermelde cijfers zijn die tot en met 27 november

3.2. Een betere voorbereiding van wetgevingsvoorstellen

Het bijna exclusieve initiatiefrecht van de Commissie geeft haar de specifieke verantwoordelijkheid toe te zien op de kwaliteit van haar wetgevingsvoorstellen. Zij beschikt hiervoor over verschillende instrumenten (raadplegingen, forums, effectbeoordelingen, toelichtingen, enz.), waarvan enkele zijn opgenomen in het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel. Sinds enkele jaren voert de Commissie deze kwaliteitscontroles uit. Zeer recentelijk heeft zij actie ondernomen om deze controles te verbeteren in de vorm van het Witboek over Europese governance en het Actieplan "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving".

a) Raadplegingen

Dit jaar heeft de Commissie opnieuw aandachtig geluisterd naar de meningen van het maatschappelijk middenveld (met name het bedrijfsleven, verenigingen en NGO's) en heeft zij hun expertiserapporten geraadpleegd en grondig bestudeerd. Dit is een onmisbaar instrument om te kunnen vaststellen of een optreden noodzakelijk is, wat de algemene en specifieke verwachtingen zijn en op welke manier het best actie kan worden ondernomen.

In het jaar 2002 [50] heeft de Commissie twee groenboeken [51] en 95 consultatieve mededelingen uitgebracht. Daarnaast heeft zij 76 verslagen gepubliceerd. Gesteld kan worden dat de behoefte aan overleg bijzonder groot is op gebieden waarop de Gemeenschap nieuwe of gedeelde bevoegdheden heeft (met name justitie en binnenlandse zaken, energie of consumentenbescherming); maar ook bij het sectoraal beleid, waar de communautaire bevoegdheid groot is, zoals vervoer en de interne markt.

[50] De voor het jaar 2002 vermelde cijfers zijn die tot en met 27 november

[51] COM(2002)196 def. - Groenboek betreffende alternatieve wijzen van geschillenbeslechting op het gebied van het burgerlijk recht en het handelsrecht, en COM(2002)175 def. - Groenboek over een communautair terugkeerbeleid ten aanzien van personen die illegaal in de Europese Unie verblijven. Naar alle waarschijnlijkheid zullen vóór het einde van het jaar nog twee groenboeken worden goedgekeurd.

De sociale dialoog speelt eveneens een belangrijke rol, als rechtsbron, in het kader van voorafgaande controle van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel (artikel 138 en met name artikel 139 van het EG-Verdrag). In deze context biedt de uit het EG-Verdrag (artikel 138) voortvloeiende verplichting voor de Commissie om de sociale partners te raadplegen alvorens voorstellen op het gebied van de sociale politiek in te dienen, de mogelijkheid om enerzijds slechts wetgeving op te stellen daar waar andere middelen ondoeltreffend zijn gebleken en anderzijds om de ingediende voorstellen goed te moduleren teneinde rekening te houden met de adviezen van de meest betrokken partijen. Bovendien biedt artikel 139 de mogelijkheid om op besluit van de Raad collectieve overeenkomsten op Europees niveau ten uitvoer te leggen.

Een balans van de afgelopen tien jaar laat de enorme hoeveelheid raadplegingen door de Commissie zien: 38 groenboeken, 19 witboeken en meer dan 1200 mededelingen voor alle sectoren samen. Voorts heeft de Commissie bijna 1500 verslagen inzake het communautaire optreden gepubliceerd. Het grootste aantal raadplegingen in deze periode was noodzakelijk voor de sectoren vervoer, energie en de interne markt, gebieden waarop ook de wetgevingsactiviteit zeer groot is geweest.

>REFERENTIE NAAR EEN GRAFIEK>

.

Tot slot kan worden opgemerkt dat ook het aantreden van een nieuw College, dat nieuwe initiatieven ontplooit, heeft geleid tot een stijging van het aantal raadplegingen en met name van de groenboeken (9 in 1995 en 11 in 2000-2001).

Overeenkomstig de verbintenissen die zijn aangegaan in het Witboek over Europese governance, heeft de Commissie besloten de raadplegingen te verbeteren door, in samenwerking met het maatschappelijk middenveld, minimumnormen vast te stellen. Zo heeft zij in juni 2002 een raadplegingsdocument goedgekeurd waarin normen worden voorgesteld. De definitieve normen zouden vóór het eind van het jaar in de vorm van een nieuwe mededeling bekendgemaakt moeten worden [52]. De voornaamste normen zijn het vastleggen van een minimale raadplegingsduur en de instelling van een uniek toegangspunt.

[52] COM(2002)276 def. van 5 juni 2002.

Er dient tevens te worden opgemerkt dat het aantal raadplegingsmiddelen in de loop van de jaren is toegenomen. Vaak gaat het om minder formele, flexibelere en gebruikersvriendelijkere vormen dan de groenboeken of de mededelingen. Opmerkelijk is het feit dat er vaker forums, specifieke conferenties of debatten op internet worden georganiseerd. In 2002 werd er bijvoorbeeld het in dit jaar opgericht Europees Forum inzake energie en vervoer gehouden en werd het Interactive Policy Making (IPM) [53] ingesteld, dat reeds 12 online-debatten mogelijk heeft gemaakt. Zo heeft het debat inzake de bescherming van gegevens maar liefst 10.000 reacties binnen elf weken opgeleverd.

[53] Op het volgende adres: http://www.ipmmarkt.homestead.com.

b) Effectbeoordelingen

Overeenkomstig het Protocol betreffende de toepassing van het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel verricht de Commissie analyses van de effecten die deze maatregelen hebben, teneinde haar voorstellen te rechtvaardigen aan de hand van kwalitatieve en kwantitatieve indicatoren. Zij vermeldt bovendien de begrotingskosten van deze voorstellen voor de Gemeenschap.

Zoals reeds eerder is vermeld (zie paragraaf 2.2.), heeft de Commissie dit jaar verschillende belangrijke analyses uitgevoerd, met name voor het voorstel inzake de halfjaarlijkse herziening van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Naast de officiële raadplegingen maakt zij gebruik van dit instrument om, overeenkomstig het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, beter de noodzaak of de relevantie van een communautair optreden te beoordelen. Zo heeft de Commissie, met het oog op eventuele wetgevingsvoorstellen, analyses uitgevoerd met betrekking tot consumentenkrediet en de bestrijding van piraterij en namaak.

Aangezien de Commissie ervan overtuigd is dat voor een betere kwaliteit van wetgeving dit raadplegingsinstrument versterkt moet worden, heeft zij één enkele methode opgesteld voor effectbeoordeling. Hierbij gaat het niet alleen om economische effecten, maar ook om de gevolgen voor de maatschappij en het milieu van de belangrijkste beleids- en wetgevingsvoorstellen van de Commissie [54]. De Commissie is van mening dat zij met dit instrument, dat de diensten van de Commissie vanaf 2003 geleidelijk zullen gaan gebruiken, samen met het Europees Parlement en de Raad, over een solide en objectieve basis beschikt voor de wetgevingsdebatten.

[54] COM(2002)277 def. van 5 juni 2002.

c) Andere in 2002 ontplooide initiatieven

De Commissie verbetert eveneens de toelichting bij de voorstellen die zij dit jaar heeft gedaan. Zij beoogt hiermee beter rekenschap te geven van de voorbereiding van de voorstellen (verrichte raadplegingen en analyses) en de conformiteit met de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid beter te motiveren. Zoals vastgesteld in het Actieplan "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving", zal de Commissie intern een standaardtoelichting opstellen die als leidraad moet dienen voor de diensten van de Commissie.

Tegen deze achtergrond roept de Commissie een intern netwerk "een betere wetgeving" in het leven dat is belast met het toezicht op de kwaliteit van de wetgevingsvoorstellen en met de tenuitvoerlegging van nieuwe initiatieven op dit gebied. Dit netwerk werkt samen met het reeds bestaande netwerk dat zich bezighoudt met de strategische planning en het beheer per activiteit. Het netwerk "een betere wetgeving" moet tevens zo snel mogelijk vaststellen welke problemen zich zouden kunnen voordoen met betrekking tot de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid bij de voorbereiding van voorstellen.

De Commissie heeft verschillende andere voorstellen gedaan aan het Europees Parlement en de Raad, teneinde de kwaliteit van de wetgeving te verbeteren. Een belangrijk voorstel betrof de instelling van een interinstitutioneel netwerk dat specifiek met deze vraagstukken is belast. Voorts is voorgesteld vaker een beroep te doen op flexibelere, al dan niet wetgevende instrumenten, zoals de kaderrichtlijn (overeenkomstig het Protocol), co-regulering en zelfregulering. De Europese Raad van Sevilla, die in juni van dit jaar bijeenkwam, heeft de door de Commissie voorgestelde aanpak gevalideerd en heeft de drie instellingen verzocht hierover vóór eind 2002 een interinstitutioneel akkoord te sluiten. De discussies hierover zijn nog gaande.

Eveneens kan de invoering in 2002 worden vermeld van praktijken waartoe is besloten in het kader van het Witboek over de interne administratieve hervorming, met name de hierin vermelde actie 94 over de verbetering van fraudebestendigheid van wetgeving en contractbeheer. Deze actie heeft aanleiding gegeven tot de goedkeuring van een mededeling van de Commissie [55] die er met name in voorziet dat het Bureau voor fraudebestrijding wordt geraadpleegd over wetgevingsvoorstellen betreffende gevoelige sectoren vóór overleg met de diensten. Deze procedure zal in werking treden vanaf de voorbereidingscyclus van het wetgevend werkprogramma van de Commissie voor 2003 als goedgekeurd op 30 oktober 2002. [56]

[55] SEC(2001) 2029 def.

[56] COM(2002) 590 def.

3.3. Verbetering van de kwaliteit van goedgekeurde wetgeving

In dit opzicht is het jaar 2002 uitermate belangrijk aangezien dit jaar zowel het naderende einde van de consolidatie van het acquis markeert als het begin van de tenuitvoerlegging van het codificatieprogramma en van het interinstitutioneel akkoord inzake herschikking. Tot slot is 2002 het jaar van de voorbereiding van het toekomstige programma inzake vereenvoudiging van het acquis.

a) Consolidatie

De consolidatiewerkzaamheden [57], die als materiaal dienen voor de codificatie en de herschikking, worden verricht door het Bureau voor officiële publicaties van de Gemeenschap, in samenwerking met de juridische dienst van de Commissie. De consolidatie van de gehele bestaande wetgeving moet in juli 2003 zijn voltooid. Het jaar 2002 werd derhalve gekenmerkt door een versnelling van de werkzaamheden, zodat vanaf 1999 de balans kan worden opgemaakt van zo'n 1600 geconsolideerde wetgevingsbesluiten (315 eind 1999, 831 eind 2000 en 1097 eind 2001).

[57] Consolidatie houdt in dat de geldende bepalingen van een bepaalde wet die over de oorspronkelijke wetstekst en in de daaropvolgende wijzigingen zijn verspreid, in één tekst worden ondergebracht.

b) Codificatie

De codificatie [58] heeft haar nut reeds bewezen, aangezien sinds 1994, en sinds de goedkeuring van een interinstitutioneel akkoord inzake officiële codificatie [59], 33 nieuwe wetsbesluiten zijn goedgekeurd, waardoor 347 bestaande wetsbesluiten konden worden ingetrokken.

[58] Codificatie houdt in dat er zónder een substantiële wijziging een nieuwe wetstekst wordt goedgekeurd, waarin de oorspronkelijke basistekst en de daaropvolgende wijzigingen zijn opgenomen. De nieuwe wetstekst vervangt de oude, die daarmee komt te vervallen.

[59] Interinstitutioneel akkoord van 20 december 1994 voor een versnelde werkmethode voor de officiële codificatie van wetsteksten; PB C 102 van 4.4.1996, blz. 2-3.

Teneinde de codificatiewerkzaamheden uit te breiden, heeft de Commissie in november 2001 een specifiek codificatieprogramma goedgekeurd [60]. De diensten van de Commissie hebben reeds vastgesteld welke wetsbesluiten hiervoor in aanmerking komen. Als voorbeeld kunnen worden genoemd de richtlijnen betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (die door twee wetsbesluiten zullen worden vervangen).

[60] COM(2001)645 def. van 21 november 2001.

Ook de Raad en het Europees Parlement hebben haast gezet achter hun werkzaamheden, waardoor dit jaar 5 voorstellen voor codificatie zijn goedgekeurd [61], die 59 bestaande wetsbesluiten vervangen.

[61] Richtlijnen nrs. 2002/53/EG, 2002/54/EG, 2002/55/EG, 2002/56/EG en 2002/57/EG van 13 juni; PB L 193 van 20.7.02.

c) Herschikking

Zich bewust van het belang van herschikking [62] hebben het Europees Parlement, de Raad en de Commissie in november 2001 [63] een interinstitutioneel akkoord gesloten, dat in maart 2002 van kracht is geworden. Op basis van dit akkoord zijn de diensten van de Commissie momenteel bezig met de voorbereiding van verschillende voorstellen voor herschikking. Tot dusver heeft de Commissie slechts één voorstel kunnen goedkeuren tot coördinatie van de bepalingen betreffende de toegang tot het directe verzekeringsbedrijf, met uitzondering van de levensverzekeringsbranche (dat 7 bestaande wetsbesluiten vervangt) [64].

[62] In het geval van een herschikking wordt één enkele wetstekst goedgekeurd, die de gewenste materiële wijzigingen aanbrengt, deze wijzigingen en de niet-gewijzigde bepalingen uit de vorige wetstekst codificeert en de vorige wetstekst buiten werking stelt.

[63] Interinstitutioneel akkoord over een systematischer gebruik van de herschikking van besluiten; PB C 077 van 28.3.02, blz. 1-3.

[64] Richtlijn nr. 73/239/EG.

Tegelijkertijd hebben het Europees Parlement en de Raad een hangend voorstel voor herschikking inzake ongewenste stoffen in diervoeding [65] goedgekeurd.

[65] Richtlijn nr. 2002/32/EG; PB L 140 van 30.5.02. blz. 10.

d) Vereenvoudiging

Op dit gebied heeft de Commissie haar sectorale inspanningen voortgezet, met name door de tenuitvoerlegging van het SLIM-initiatief [66], waarvan de vijfde fase zojuist is afgesloten. Sedert dit initiatief in 1996 van start is gegaan zijn 17 wetgevingssectoren het onderwerp geweest van vereenvoudiging die zich met name richt op levensverzekeringen, beroepskwalificaties en vennootschapsrecht.

[66] Simpler Legislation for the Internal Market.

Tegelijkertijd legt de Commissie zich toe op de opstelling van het programma ter vereenvoudiging van het acquis communautaire, waarin het Actieplan "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving" voorziet. Dit programma moet leiden tot een akkoord tussen de drie instellingen inzake werkprocedures. Op dit moment is de Commissie bezig met het vaststellen van de acquisgebieden waarvoor een vereenvoudiging wenselijk is. Zij zal hierover begin volgend jaar een mededeling publiceren.

3.4. Toegankelijkheid

Een verbetering van de wetgeving betekent ook een betere toegang tot het Gemeenschapsrecht. Naast de verbetering van bestaande instrumenten zoals, bijvoorbeeld, de gegevensbank PreLex [67] over de interinstitutionele procedures of zoals de door de Commissie regelmatig uitgevoerde opiniepeilingen en enquêtes onder de burgers van de Europese Unie, heeft de Commissie dit jaar nieuwe initiatieven ontplooid rond verschillende communicatiemiddelen en op verschillende gebieden. Als sectorale voorbeelden kunnen worden genoemd de opstelling van brochures inzake het mededingingsbeleid [68], de publicatie van de strategie voor het consumentenbeleid 2002-2006 [69] alsmede de openstelling van het Europese cultuurportaal [70], het eerste themaportaal dat rechtstreeks toegang geeft tot communautaire wetgeving, maar ook tot activiteiten en financieringen op dit gebied, en dat past in de strategie van de Commissie om verschillende themaportalen te ontwikkelen.

[67] Te vinden op het volgende adres: http://europa.eu.int/prelex/apcnet.cfm

[68] "The competition rules for distribution agreements" en "Glossary of terms used in EU compétition policy" zijn beschikbaar op het volgende adres:

[69] Te vinden op het volgende adres:

[70] Te vinden op het volgende adres: http://europa.eu.int/comm/culture/index_en.htm

Wat de beschikbaarheid online betreft kan, zonder hier uitgebreid op in te gaan, worden benadrukt dat de Commissie heeft besloten de notulen van het College vanaf 1 januari op internet te plaatsen. Op dezelfde datum zijn ook de beschikbare documenten op Eur-Lex gratis toegankelijk geworden. Tot slot heeft de Commissie, zoals zij reeds voor andere gebieden had gedaan, in september van dit jaar het gehele acquis communautaire online beschikbaar gesteld waar het gaat om justitie en binnenlandse zaken, een nieuwe communautaire bevoegdheid die rechtstreeks betrekking heeft op de burgers. [71]

[71] Beschikbaar op het volgende adres: http://europa.eu.int/comm/justice_home/index_en.htm

Wat betreft de publicaties in het Publicatieblad heeft de Commissie eveneens besloten haar besluiten over enige programmeringsdocumenten en communautaire bestekken te publiceren, aangezien deze besluiten betrekking hebben op het leven van de burgers op lokaal niveau.

De Commissie heeft een nieuw systeem voor de planning van haar agenda ingevoerd, teneinde de initiatieven die zij gedurende de drie komende maanden voornemens is goed te keuren op betrouwbare wijze te programmeren. Het kwartaalprogramma wordt elke maand geactualiseerd en naar elke instelling van de Unie gestuurd, zodat zij hun eigen activiteiten kunnen organiseren. Omwille van doorzichtigheid is het programma inmiddels voor het publiek toegankelijk via de Europa-server.

Tot slot heeft de Commissie in juli van dit jaar het SOLVIT-netwerk (the problem solving network) opgezet, dat is bedoeld om burgers en bedrijven die te maken hebben gekregen met een slechte toepassing van het Gemeenschapsrecht antwoorden hierop te geven. Dit netwerk beschikt in elke lidstaat over speciale centra.

3.5 Redactionele kwaliteit

De Commissie heeft dit jaar de tenuitvoerlegging van het interinstitutioneel akkoord van 1998 over de redactionele kwaliteit voortgezet overeenkomstig de aan het Verdrag van Amsterdam gehechte verklaring 39 inzake de redactionele kwaliteit van de communautaire wetgeving.

In dit kader is de praktische interinstitutionele gids voor de diensten herzien met het oog op een ophanden zijnde publicatie op grote schaal en de beschikbaarstelling van de gids online. De opleidingen van juristen/revisors, die een belangrijke rol spelen bij de kwaliteit van de wetgeving, zijn dit jaar geïntensiveerd, waarbij de nadruk met name is gelegd op de praktische gids en de specifieke kenmerken van dit werk (meertaligheid, arbeidsvoorschriften, enz.). Darnaast is het computerinstrument LegisWrite, dat een gemeenschappelijke presentatie binnen de instellingen mogelijk maakt, verder verbeterd, met name met het oog op codificatie en herschikking.

Tot slot is voor het eerst een seminarie georganiseerd over de bestaande problematiek van de redactionele kwaliteit tussen de Commissie en de lidstaten.

4. CONCLUSIES

Het jaar 2002 is het tiende achtereenvolgende jaar dat het Europees Parlement, de Raad en de Commissie de beginselen van subsidiariteit en evenredigheid, zoals neergelegd in het Verdrag van Maastricht, toepassen. De eerste balans die van deze periode kan worden opgemaakt en die nogmaals wordt bevestigd door het jaar 2002, is positief. In het algemeen hebben de instellingen artikel 5 van het EG-Verdrag en het aangehechte Protocol namelijk in voldoende mate nageleefd. Deze positieve beoordeling van de Commissie wordt overigens gedeeld door de Europese Raad in zijn conclusies en door het Europees Parlement in zijn tweejaarlijks verslag. Bovendien was het aantal beroepszaken uit hoofde van subsidiariteit en evenredigheid voor het Hof van Justitie gering.

De Conventie over de toekomst van de Unie heeft overigens erkend dat het aantal gevallen van niet-naleving van het subsidiariteitsbeginsel door de instellingen zeer beperkt was. Teneinde echter de nationale parlementen te betrekken bij het toezicht op de communautaire wetgeving, heeft een van de werkgroepen van de Conventie voorgesteld om een mechanisme in te voeren voor vroegtijdige waarschuwing over de voorstellen van de Commissie alsmede voor het eventueel aanhangig maken van bepaalde zaken bij het Hof van Justitie door de nationale parlementen en het Comité van de Regio's.

Met het oog op de kwaliteit van de wetgeving die nog moet worden goedgekeurd of reeds is goedgekeurd, heeft de Commissie dit jaar talrijke initiatieven ontplooid die zij tot een goed einde wil brengen om de werkzaamheden die in de afgelopen jaren zijn verricht, uit te breiden. Zij hoopt in dit kader op politieke steun en op een grote betrokkenheid van het Europees Parlement en de Raad.