52002DC0276

MEDEDELING VAN DE COMMISSIE OVER EFFECTBEOORDELING

Mei 2002

1. Inleiding

De Commissie is van plan de effectbeoordeling te lanceren als een instrument om de kwaliteit en de samenhang van het beleidsontwikkelingsproces te verbeteren. Effectbeoordeling draagt bij tot een effectief en efficiënt regelgevingskader, alsook tot een coherentere tenuitvoerlegging van de Europese strategie voor duurzame ontwikkeling. Effectbeoordeling stelt vast welke positieve en negatieve gevolgen de voorgestelde beleidsmaatregelen waarschijnlijk zullen hebben, waardoor het mogelijk wordt met kennis van zaken een politiek oordeel over het voorstel te vormen en kennelijke interacties vast te stellen bij de verwezenlijking van concurrerende doelstellingen. Effectbeoordeling maakt het ook mogelijk de toepassing van het aan het Verdrag van Amsterdam gehechte protocol betreffende het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel te voltooien.

Deze mededeling legt uit hoe het effectbeoordelingsproces in de Commissie vanaf 2003 geleidelijk ten uitvoer zal worden gelegd voor alle belangrijke initiatieven, d.w.z. voor de initiatieven die in de jaarlijkse beleidsstrategie of later in het werkprogramma van de Commissie worden gepresenteerd. De belangrijkste onderdelen van de effectbeoordeling zijn in de vorm van een bijlage opgenomen. In september 2002 zullen technische richtsnoeren voor de tenuitvoerlegging worden gepubliceerd.

1.1. Politieke context

In deze mededeling stelt de Commissie een nieuwe geïntegreerde methode voor effectbeoordeling vast, zoals was besloten op de Europese Raden van Göteborg en Laken. Effectbeoordeling is een maatregelen van het actieplan "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving" (zie document COM(2002) 278).

Onlangs is de Commissie op de Europese Raad van Laken de verplichting aangegaan om betere reglementeringsbeginselen ten uitvoer te leggen, met inbegrip van een mechanisme voor de beoordeling van de gevolgen van de regelgeving. Deze verplichting werd aangegaan in navolging van het witboek over governance van de Commissie zelf.

De Commissie komt ook haar in Göteborg aangegane verplichtingen na om duurzame ontwikkeling te implementeren en om een duurzaamheidseffectbeoordelingsinstrument in te stellen. In verband met dat laatste punt heeft de Commissie de externe dimensie van duurzame ontwikkeling toegevoegd via haar mededeling van februari 2001 "Naar een wereldwijd partnerschap voor duurzame ontwikkeling".

De nieuwe effectbeoordelingsmethode integreert alle sectoriële beoordelingen van de directe en indirecte gevolgen van een voorgestelde maatregel in een allesomvattend instrument en stapt zodoende af van de huidige situatie van een aantal partiële en sectoriële beoordelingen. Ze biedt een gemeenschappelijke reeks fundamentele vragen, minimale analytische normen en een gemeenschappelijk rapporteringsmodel. De nieuwe methode is evenwel voldoende flexibel om de verschillen tussen de beleidsgebieden waarop de Commissie werkzaam is, aan te kunnen, en houdt rekening met de specifieke omstandigheden van de verschillende beleidsgebieden.

1.2. De toegevoegde waarde van de invoering van de effectbeoordeling

Effectbeoordeling is het proces van systematische analyse van de waarschijnlijke gevolgen van het optreden van de overheid. Het maakt als zodanig onlosmakelijk deel uit van het proces waarbij beleidsvoorstellen worden ontworpen en waarbij de besluitvormers en het publiek bewust worden gemaakt van de waarschijnlijke gevolgen.

Effectbeoordeling is een hulpmiddel bij de besluitvorming, maar het vervangt de politieke beoordeling niet. Politieke beoordeling houdt namelijk complexe overwegingen in, die veel verder gaan dan de voorziene gevolgen van een voorstel. Een effectbeoordeling levert niet noodzakelijk vastomlijnde conclusies of aanbevelingen op. Ze levert niettemin een belangrijke bijdrage doordat ze de besluitvormers informeert over de gevolgen van de beleidskeuzes.

De effectbeoordeling is ook een doeltreffend en waardevol communicatie-instrument. Overleg met betrokken partijen levert een nuttige discussie en waardevolle informatie en analyses op. Bij de uitvoering van een effectbeoordeling zal de Commissie streven naar een breed spectrum van opinies en zal ze blijk geven van openheid en transparantie in het proces, zoals vastgesteld in haar mededeling over algemene beginselen en minimumnormen voor raadpleging.

1.3. Een geïntegreerd effectbeoordelingsproces ontwikkelen

Deze benadering van de effectbeoordeling heeft tot doel alle bestaande afzonderlijke effectbeoordelingsmechanismen voor voorstellen van de Commissie te omvatten, te versterken, te stroomlijnen en te vervangen.

* De Commissie heeft heel wat ervaring met effectbeoordelingen voor afzonderlijke sectoren. De bestaande instrumenten betreffen bijvoorbeeld het effect op het bedrijfsleven, de handel, het milieu, de volksgezondheid, gendermainstreaming en werkgelegenheid. Deze effectbeoordelingen zijn evenwel vaak partieel, aangezien ze slechts aandacht hebben voor bepaalde soorten gevolgen. Deze partiële benadering maakte het moeilijk voor de beleidsmakers om bij hun beleidskeuzes wisselwerkingen te beoordelen en verschillende scenario's te vergelijken. De effectbeoordeling vervangt de bestaande voorschriften met betrekking tot de beoordeling van het effect op het bedrijfsleven, de gender-effectevaluatie, de milieueffectbeoordeling, de beoordeling van het effect op het midden- en kleinbedrijf, de beoordeling van het effect op de handel, de beoordeling van het effect op de regelgeving enz. Het nieuwe geïntegreerde effectbeoordelingsinstrument bouwt namelijk voort op deze bestaande praktijken en integreert ze in het nieuwe instrument.

* De reikwijdte en de methodologie van de effectbeoordeling zullen vanzelfsprekend verschillen naar gelang van het initiatief in kwestie. Een aanpassing van de aanpak die wordt toegepast voor de effectbeoordeling van regelgevingsinitiatieven zal in het bijzonder nodig zijn voor de effectbeoordeling voor bepaalde uitgavenprogramma's, onderhandelingsrichtsnoeren voor internationale overeenkomsten en witboeken.

* Het effectbeoordelingsproces is een belangrijke stap in de inspanningen van de Commissie om haar evaluatiecultuur te versterken. Er moet evenwel op worden gewezen dat de (budgettaire) ex-ante evaluatie en de effectbeoordeling verschillende functies en doelstellingen hebben. De ex-ante evaluatie concentreert zich voornamelijk op de "waarde voor het geld", d.w.z. de kosteneffectiviteit voor de communautaire begroting van alle voorgestelde uitgavenprogramma's/-acties. De effectbeoordeling daarentegen is beleidsgebonden: het onderzoekt vooral of de gevolgen van belangrijke beleidsvoorstellen haalbaar zijn en in overeenstemming zijn met de beginselen van een betere regelgeving. Volgens het financieel reglement blijft de huidige verplichting gelden om ex-ante evaluaties uit te voeren voor alle voorstellen die begrotingsuitgaven met zich brengen. Anderzijds kan ook een effectbeoordeling worden toegepast op bepaalde voorstellen die begrotingsuitgaven inhouden. Gezien de gedeeltelijke overlapping van de methodologie van deze twee evaluaties, zullen de specifieke aspecten van de ex-ante evaluatie in deze gevallen worden toegevoegd aan de volledige effectbeoordeling, die een betere regelgeving en duurzaamheid omvat. In de praktijk zal de effectbeoordeling dus elementen bevatten die specifiek zijn voor de ex-ante evaluatie en die in bepaalde gevallen misschien niet zijn opgenomen (in het bijzonder met betrekking tot kosteneffectiviteitsaspecten). Op die manier wordt dubbel werk vermeden en wordt beantwoord aan de vereisten van het financieel reglement.

1.4. Implementatie - Een geleidelijke invoering van de geïntegreerde effectbeoordelingsprocedures

De effectbeoordelingsprocedures zullen geleidelijk worden ingevoerd.

Teneinde het proces geleidelijk in te voeren, zal de Commissie, wanneer ze een aanvang neemt met de goedkeuring van haar werkprogramma voor 2003, vaststellen welke voorstellen zullen worden onderworpen aan een uitgebreide effectbeoordeling, zoals vastgesteld onder punt 3.2.

De voorafgaande beoordeling, die in punt 3.1. is gedefinieerd, zal moeten worden toegepast op alle voorstellen die worden ingediend in de context van de jaarlijkse beleidsstrategie voor 2004, die de Commissie in februari 2003 zal goedkeuren. Op basis van de voorafgaande beoordeling zal de Commissie in dat besluit eveneens de voorstellen voor de jaarlijkse beleidsstrategie en het werkprogramma voor 2004 selecteren die een uitgebreide beoordeling vereisen. Het systeem zal volledig operationeel zijn in 2004/2005.

Aangezien het proces geleidelijk wordt ingevoerd, spreekt het vanzelf dat de effectbeoordelingen in het eerste jaar minder volledig zullen zijn. Effectbeoordelingen voorzien van alle details worden pas vanaf 2004 verwacht.

De technische effectbeoordelingsrichtsnoeren zullen in september 2002 beschikbaar zijn. Deze technische richtsnoeren zullen gebaseerd zijn op bestaande richtsnoeren van de diensten van de Commissie, en in het bijzonder op de ex-ante evaluatie.

1.5. Deelname van de andere instellingen en van de lidstaten

Zoals de Commissie aan de Raad van Laken en aan het Europees Parlement heeft voorgesteld, dienen de andere instellingen ertoe te worden aangespoord om vergelijkbare nieuwe werkmethodes in te voeren. Dat zou met name moeten gelden voor belangrijke wijzigingen van voorstellen van de Commissie (zie punt 2.3 van het actieplan "Vereenvoudiging en verbetering van de regelgeving", COM(2002) 278).

De lidstaten dienen effectbeoordelingen uit te voeren wanneer ze gebruik maken van hun initiatiefrecht om nieuwe wetgeving te creëren (justitie en binnenlandse zaken). Voorts dienen de lidstaten een effectbeoordeling over te leggen voor de nationale ontwerp-regelgeving waarvan ze de Commissie in kennis stellen. Overeenkomstig de aanbevelingen van de Mandelkern-groep verwacht de Commissie dat, telkens wanneer een effectbeoordeling van nationale ontwerp-regelgeving is uitgevoerd, die effectbeoordeling ter gelegenheid van de kennisgeving van de ontwerp-regelgeving systematisch wordt bijgevoegd. De lidstaten moeten er voorts ook toe worden aangezet om normen voor raadpleging en effectbeoordeling vast te stellen wat de omzetting betreft van richtlijnen die hen ruimere implementatiemarges bieden.

Het resultaat van de analyse dient aan de Commissie te worden meegedeeld om feedback op communautair niveau te vergemakkelijken.

Zoals voorzien in de mededeling over het actieplan om het regelgevingskader te vereenvoudigen en te verbeteren (inleiding blz. 4), wil de Commissie besprekingen voeren met de andere instellingen met de bedoeling een overeenkomst te sluiten met betrekking tot de interinstitutionele aspecten.

De invoering van een geïntegreerd effectbeoordelingsproces zal de kwaliteit en de coherentie van de totstandkoming van het beleid helpen verbeteren. Het zal ook de doorzichtigheid van en de communicatie en informatie over de voorstellen van de Commissie verbeteren. Maar daarom vervangt dit proces de politieke beoordeling nog niet.

De nieuwe gestroomlijnde methode zal geleidelijk worden ingevoerd, met de nodige flexibiliteit om rekening te houden met de verschillen tussen de verschillende soorten beleidsinitiatieven en zal bestaande beoordelingsinstrumenten vervangen om dubbel werk e voorkomen.

2. Voor welke voorstellen moet een effectbeoordeling worden uitgevoerd-

Een effectbeoordeling moet worden uitgevoerd voor de belangrijke initiatieven, d.w.z. de initiatieven die de Commissie in haar jaarlijkse beleidsstrategie of in haar werkprogramma presenteert.

In het kader van de algemene doelstelling de regelgeving te verbeteren, moet het effectbeoordelingsproces ervoor zorgen dat de Commissie haar beslissing baseert op een degelijke analyse van de mogelijke gevolgen voor de samenleving en op een afweging van de verschillende beschikbare beleidsinstrumenten.

In beginsel zullen alle wetgevingsvoorstellen en alle andere beleidsvoorstellen van de Commissie die worden voorgesteld om te worden opgenomen in de jaarlijkse beleidsstrategie of het werkprogramma van de Commissie, zoals vastgesteld in het kader van de cyclus van strategische planning en programmering [1], aan de effectbeoordelingsprocedure worden onderworpen wanneer ze mogelijk economische of sociale gevolgen en/of gevolgen voor het milieu hebben en/of hun implementatie een regelgevingsmaatregel vereist. Daarom is het basiscriterium dat het voorstel wordt gepresenteerd voor opneming in de jaarlijkse beleidsstrategie en/of in het werkprogramma van de Commissie.

[1] Vastgesteld in de mededeling van 25 juli 2001 - SEC (2001) 1197.

Een tweede beginsel is dat voor de voorstellen die voor opneming in de jaarlijkse beleidsstrategie of in het werkprogramma worden voorgedragen, alleen een effectbeoordeling nodig is voor:

- regelgevingsvoorstellen, zoals richtlijnen en verordeningen, en

- in de juiste vorm, andere voorstellen zoals witboeken, uitgavenprogramma's en onderhandelingsrichtsnoeren voor internationale overeenkomsten die economische of sociale gevolgen of gevolgen voor het milieu hebben.

Bepaalde soorten voorstellen zullen normaal gezien evenwel zijn vrijgesteld van de effectbeoordelingsprocedure. Dat geldt onder meer voor voorstellen zoals groenboeken waarvan de beleidsformulering nog niet af is, periodieke besluiten van de Commissie en verslagen, voorstellen ingevolge internationale verplichtingen en uitvoeringsbesluiten, bijvoorbeeld toepassingsbesluiten, statutaire besluiten en kleine technische actualiseringen, inclusief aanpassingen aan de technische vooruitgang. Ook maatregelen van de Commissie die voortvloeien uit haar bevoegdheden inzake de controle op de correcte tenuitvoerlegging van de communautaire wetgeving, zijn vrijgesteld. Niettemin kan de Commissie in bepaalde gevallen beslissen een effectbeoordeling uit te voeren.

Daarnaast moet ook worden opgemerkt dat de Commissie in onvoorziene omstandigheden of bij overmacht de vereisten van deze mededeling met de nodige flexibiliteit zal toepassen. In dat opzicht zal naar behoren rekening worden gehouden met de verplichtingen die eventueel voortvloeien uit noodsituaties, internationale verplichtingen, mensenrechten en veiligheids- en zekerheidsaspecten.

Effectbeoordeling zal worden toegepast op de belangrijkste initiatieven die de Commissie in haar jaarlijkse beleidsstrategie of in haar werkprogramma presenteert, of het nu regelgevingsvoorstellen zijn of andere voorstellen met economische of sociale gevolgen of gevolgen voor het milieu.

3. De twee fasen in het effectbeoordelingsproces

De effectbeoordelingsprocedure zal worden geïntegreerd in de cyclus van strategische planning en programmering en activiteitsgestuurd management [2].

[2] Vastgesteld in de mededeling over activiteitsgestuurd management SEC(2001) 1197.

Het effectbeoordelingsproces van de Commissie zal twee fasen omvatten.

3.1. Voorafgaande beoordeling:

(a) Reikwijdte

De voorafgaande beoordeling geeft een eerste beeld van het desbetreffende probleem, de verschillende mogelijkheden en de betrokken sectoren. Ze werkt als een filter die het college de voorstellen helpt te selecteren die aan een uitgebreide effectbeoordeling zullen worden onderworpen (zie punt 3.2 hieronder). De uitvoering van een voorafgaande beoordeling is een voorwaarde om een voorstel in de jaarlijkse beleidsstrategie op te nemen, of om het in het werkprogramma op te nemen wanneer de aard van een initiatief in dit vroege stadium niet in detail kan worden gedefinieerd. Het besluit van de Commissie zal de selectie van belangrijke voorstellen voor een uitgebreide effectbeoordeling in de jaarlijkse beleidsstrategie bevestigen.

De eerste fase van de beoordeling resulteert in een korte verklaring (zie het ontwerp in bijlage 1) met aandacht voor de volgende sleutelfactoren:

- vaststelling van de thema's / de doelstellingen en het gewenste resultaat;

- vaststelling van de belangrijkste beschikbare beleidsmogelijkheden om de doelstelling te bereiken, rekening houdend met evenredigheids- en subsidiariteitsoverwegingen en voorafgaande indicaties inzake verwachte gevolgen;

- beschrijving van de reeds genomen en geplande voorbereidende stappen; (raadplegingen van betrokken partijen, studies) en een indicatie of in een later stadium een verdere effectbeoordeling nodig is [3].

[3] In voorkomend geval een indicatie of in een later stadium, bijvoorbeeld wanneer uitvoeringsmaatregelen worden voorgesteld, een verdere effectbeoordeling nodig zal zijn.

De voorafgaande beoordeling moet de methode volgen die in de algemene richtlijnen zal worden omschreven. Het verslag moet beantwoorden aan de hierboven vermelde standaardvragen voor de voorafgaande beoordeling.

(b) Timing:

De voorafgaande beoordeling moet worden opgesteld in een vroeg stadium van het beleidsformuleringsproces zodat het wetgevings- of beleidsvoorstel kan worden opgenomen in de jaarlijkse beleidsstrategie die in februari voor het volgende jaar wordt voorbereid. Ze moet uiterlijk in november af zijn, alvorens het voorstel in het werkprogramma wordt opgenomen. De voorafgaande-beoordelingsverklaringen voor alle voorstellen moeten aan de Commissie ter overweging worden overgelegd wanneer de Commissie haar werkprogramma goedkeurt.

3.2. Uitgebreide effectbeoordeling

a) De Commissie beslist

Op basis van het voorafgaande-beoordelingsverslag beslist de Commissie in de jaarlijkse beleidsstrategie, of uiterlijk in haar werkprogramma voor het komende jaar, voor welke voorstellen een uitgebreide effectbeoordeling nodig is. Bij het nemen van haar beslissing zal de Commissie onder meer met de volgende criteria rekening houden:

- zal het voorstel substantiële economische gevolgen, gevolgen voor het milieu en/ of sociale gevolgen hebben voor een specifieke sector of voor verschillende sectoren en zal het voorstel aanzienlijke gevolgen hebben voor de belangrijkste betrokken partijen-

- vertegenwoordigt het voorstel een grote beleidshervorming in één of verschillende sectoren-

b) Reikwijdte

De uitgebreide effectbeoordeling streeft normaal gezien een dubbel doel na:

- een meer diepgaande analyse uitvoeren van de mogelijke gevolgen voor de economie, de samenleving en het milieu;

- overleg plegen met de betrokken partijen en deskundigen ter zake overeenkomstig de minimumnormen voor raadpleging die zijn vastgesteld in de mededeling over raadpleging, rekening houdend met de uitzonderingen in geval van specifieke raadplegingsvereisten waarin de verdragen of internationale overeenkomsten voorzien. Dat is van belang voor de gegevens- en informatieverzameling en voor de validering. Het raadplegingsproces moet bovendien een discussie over ruimere overwegingen zoals ethische en politieke kwesties mogelijk maken. Een samenvatting van de belangrijkste resultaten van deze raadpleging moet in het effectbeoordelingsverslag worden opgenomen.

Bij de voorbereiding van een uitgebreide effectbeoordeling is het van belang te overwegen hoe de verdere informatie die nodig is om de hoofdvragen helemaal te beantwoorden, kan worden verzameld [4]. Wanneer het niet mogelijk is alle belangrijke gegevens binnen een redelijke termijn te verzamelen, zullen kwalitatieve of partiële gegevens worden gebruikt. In dergelijke gevallen moet uitdrukkelijk worden voorzien in een tussentijdse en/of ex-post evaluatie, die moet worden uitgevoerd vóór de volgende herziening van de wetgeving (de tussentijdse of ex-post evaluatie volgt de regels van de mededeling over raadpleging, zoals gespecificeerd in bijlage 2, punt 5).

[4] De uitgebreide effectbeoordeling zal de technische richtsnoeren voor effectbeoordeling volgen die in het najaar van 2002 onder de autoriteit van het secretariaat-generaal zullen worden gepubliceerd, alsook de algemene methode zoals beschreven in bijlage 2 van deze mededeling. Indien nodig kunnen de diensten beslissen een beroep te doen op externe deskundigen.

De verantwoordelijke Commissiedienst moet de resultaten van de analyse presenteren in een effectbeoordelingsverslag, dat deel uitmaakt van het overleg met de verschillende diensten over het voorstel in kwestie. Wanneer het voorstel door de Commissie is goedgekeurd, moet het effectbeoordelingsverslag ook aan de andere instellingen als werkdocument worden toegezonden. Een samenvatting van de belangrijkste vaststellingen moet in de memorie van toelichting worden opgenomen. (c) Timing

In de meeste gevallen wordt de uitgebreide effectbeoordeling uitgevoerd na het besluit betreffende de jaarlijkse beleidsstrategie in het voorjaar. De directoraten-generaal dienen dan verslag uit te brengen over de vooruitgang die met de uitgebreide effectbeoordeling is geboekt opdat het voorstel in het najaar in het werkprogramma zou kunnen worden opgenomen

De uitgebreide effectbeoordeling moet uiterlijk af zijn wanneer het overleg met de verschillende diensten over het voorstel een aanvang neemt. Alle effectbeoordelingsverslagen moeten aan het pakket voor overleg met de verschillende diensten worden toegevoegd.

(d) Organisatie van de uitgebreide effectbeoordeling

Voor de voorstellen die de Commissie aan een uitgebreide effectbeoordeling onderwerpt, verschilt het proces op twee punten: in de eerste plaats wat de vereiste gedetailleerdheid betreft, en in de tweede plaats wat de organisatorische regelingen betreft.

* De effectbeoordeling zal overeenkomstig het beginsel van de evenredige analyse worden uitgevoerd, d.w.z. dat de gedetailleerdheid zal worden afgestemd op de waarschijnlijke gevolgen van het voorstel. Dat betekent dat de diepte van de analyse in verhouding zal staan tot het belang van de mogelijke gevolgen. De voorgestelde maatregelen die mogelijk ernstige negatieve neveneffecten hebben of in het bijzonder gevolgen hebben voor bepaalde groepen in de samenleving, moeten dus grondiger worden geanalyseerd dan kleine technische wijzigingen van regelgevingen. Zo ook zal de analyse worden aangepast aan de specifieke omstandigheden van het betrokken beleidsgebied, zodat rekening wordt gehouden met verschillen tussen de soorten activiteiten van de diensten en met specifieke statutaire verplichtingen.

* Normaal gezien zal het verantwoordelijke directoraat-generaal de uitgebreide beoordeling uitvoeren, het secretariaat-generaal informeren en de andere directoraten-generaal bij de beoordeling betrekken wanneer het voorstel hen mogelijk betreft (daarbij indien nodig een beroep doend op externe deskundigen). Voor de voorstellen met belangrijke transversale gevolgen en die politiek van het grootste belang zijn, kan de Commissie in bepaalde gevallen beslissen dat het DG dat verantwoordelijk is voor de effectbeoordeling wordt bijgestaan door en het voorzitterschap waarneemt van een interdepartementale groep, waarvan de meest betrokken DG's en het SG deel uitmaken. De Commissie zal ervoor zorgen dat bij het ontwerpen van deze voorstellen zo vroeg mogelijk in het proces rekening wordt gehouden met de horizontale multisectoriële aspecten, en in het bijzonder met de economische en sociale gevolgen en de gevolgen voor het milieu. Het is de taak van de interdepartementale groep de reikwijdte vast te stellen, toezicht te houden op de voortgang van de uitgebreide beoordeling en de afwerking van de effectbeoordelingsverslagen voor transversale voorstellen te superviseren. Terwijl het uitvoeren van de effectbeoordeling tot de verantwoordelijkheid van de bevoegde dienst behoort, coördineert het secretariaat-generaal de basisondersteuningsstructuur voor de nieuwe effectbeoordelingsprocedures via de cyclus van strategische planning en programmering en activiteitsgestuurd management en het netwerk van die cyclus, in het bijzonder met betrekking tot de selectie van en het toezicht op de voorstellen die aan een uitgebreide effectbeoordeling worden onderworpen. Het secretariaat-generaal coördineert de publicatie van leidraden, de organisatie van opleiding en de uitwisseling van goede praktijken, en houdt toezicht op de uiteindelijke kwaliteit van de uitgevoerde effectbeoordeling.

* De resultaten worden gepresenteerd in een effectbeoordelingsverslag, dat bij het pakket voor overleg met de verschillende diensten moet worden gevoegd. Deze beoordeling vervangt bestaande beoordelingen die door de DG's worden uitgevoerd, zoals beoordelingen van de gevolgen voor de regelgeving, beoordelingen van de gevolgen voor het bedrijfsleven, milieueffectbeoordelingen enz. (zie punt 1.3), die nu onder de voorschriften voor deze categorie vallen.

Het beginsel van de evenredige analyse wordt de drijvende kracht van het proces.

Er zullen twee fasen zijn: eerst worden alle voorstellen voor het werkprogramma op basis van een korte voorafgaande beoordeling gefilterd, en vervolgens worden de geselecteerde voorstellen aan een uitgebreide beoordeling onderworpen.

4. Een hulpmiddel bij het maken van de uiteindelijke politieke keuze

Effectbeoordeling is een hulpmiddel bij de besluitvorming, maar het vervangt de politieke beoordeling niet.

De belangrijkste onderdelen van de uitgebreide effectbeoordeling zijn beschreven in bijlage 2.

Wat de beleidskeuze betreft, zullen de uiteindelijke mogelijkheden (d.w.z. een ontwerp-voorstel van de Commissie dat aan het college ter goedkeuring wordt voorgelegd) tijdens het verloop van het effectbeoordelingsproces duidelijk worden. Uit de effectbeoordeling kan soms reeds vroeg duidelijk worden wat de geprefereerde basisbenadering en het optimale beleidsinstrument zijn. De latere analyse zal dan vooral aandacht besteden aan het verbeteren van de effectiviteit van het voorstel door wijzigingen aan te brengen aan belangrijke ontwerpparameters of drempelwaarden. Ze kan ook begeleidende maatregelen vaststellen om de positieve gevolgen te maximaliseren en de negatieve gevolgen tot een minimum te beperken.

De redenen waarom speciaal de voorkeur wordt gegeven aan een specifieke beleidsoptie, zullen in het effectbeoordelingsverslag duidelijk worden uiteengezet. Alternatieve instrumenten die aan dezelfde (reeks) beleidsdoelstelling(en) beantwoorden, dienen steeds te worden overwogen in een vroeg stadium van de voorbereiding van beleidsvoorstellen.

Wat de keuze van de instrumenten betreft, komen de volgende generische vormen van beleidsinstrumenten in aanmerking:

- prescriptieve regelgevingsmaatregelen (bijvoorbeeld tot vaststelling van luchtkwaliteitsnormen);

- mederegelgevingsbenaderingen (bijvoorbeeld de sociale dialoog);

- marktinstrumenten (bijvoorbeeld emissiehandel, belastingheffingen);

- financiële ingrepen (bijvoorbeeld belastingheffingen, subsidiëring, medefinanciering, seed financing of risicofinanciering);

- maatregelen met het oog op vrijwillige overeenkomsten of zelfregulering;

- informatie-, netwerkings- of coördinatieactiviteiten;

- kaderrichtlijnen, zoals voorzien in het actieplan ter verbetering van de regelgeving;

- de open coördinatiemethode.

Het spreekt voor zich dat de selectie van een instrument verenigbaar moet zijn met de toepasselijke verdragsbepalingen. Een combinatie van de hierboven genoemde instrumenten moet eveneens worden overwogen, rekening houdend met de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten, zoals die door het Verdrag zijn vastgesteld.

Effectbeoordeling is een hulp bij de besluitvorming, maar vervangt het politieke oordeel niet.

Het beoordelingsverslag verantwoordt de gekozen beleidsoptie, na de alternatieven te hebben onderzocht.

5. Presentatie en publicatie

De voorafgaande-beoordelingsverklaringen worden als werkdocument van de diensten opgenomen in de bijlage bij het werkprogramma van de Commissie.

De definitieve effectbeoordelingsverslagen moeten bij het pakket voor overleg met de verschillende diensten worden gevoegd (zie het ontwerp in bijlage 3). Voorts moeten tussentijdse resultaten van uitgebreide effectbeoordelingen zo spoedig mogelijk aan de andere meest betrokken directoraten-generaal worden meegedeeld.

Een samenvatting van de belangrijkste resultaten van de voorafgaande en/of de uitgebreide beoordelingen moet in de memorie van toelichting worden opgenomen. Ook de financiële verslagen moeten bij de voorgestelde maatregel worden gevoegd wanneer het voorstel voor definitieve goedkeuring aan de Commissie wordt voorgelegd. Dat doet niets af aan de verplichting om een financieel memorandum in te dienen. De effectbeoordelingsverslagen zullen dus als ondersteunend werkdocument van de diensten door de Commissie worden goedgekeurd en samen en parallel met het voorstel aan de andere instellingen worden doorgestuurd.

De Commissie zal zorgen voor volledige transparantie wat de resultaten van de effectbeoordeling betreft, zowel voor de voorafgaande als voor de uitgebreide beoordeling.

BIJLAGEN:

(1) MODEL VOOR DE VOORAFGAANDE-EFFECTBEOORDELINGSVERKLARING

(2) DE COMPONENTEN VAN DE EFFECTBEOORDELING

(3) INDICATIEF RAPPORTERINGSMODEL VOOR DE UITGEBREIDE EFFECTBEOORDELING

BIJLAGE 1 Voorafgaande-effectbeoordelingsverklaring:

1. Vaststelling van het probleem

Beschrijf het probleem dat het beleid/het voorstel verondersteld wordt aan te pakken:

Vermeld de met het probleem verbonden trends die de duurzaamheid mogelijk in de weg staan:

- op economisch vlak:

- op sociaal vlak:

- op milieuvlak:

Vermeld de mogelijke inconsistenties tussen de drie dimensies of met andere beleidsaspecten

2. Doel van het voorstel

Wat is de algemene doelstelling van het beleid in termen van verwachte gevolgen-

3. Beleidsopties

Welke basisaanpak wordt voorgesteld om de doelstelling te bereiken-

Welke beleidsinstrumenten zijn in overweging genomen-

Hoe respecteren de vastgestelde opties het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel-

Welke opties kunnen in dit vroege stadium worden uitgesloten-

4. Positieve en negatieve gevolgen

Vermeld op een preliminaire basis de verwachte positieve en negatieve gevolgen van de geselecteerde opties, in het bijzonder op economisch, sociaal en milieugebied-

Vermeld wie betrokken is en welke de mogelijke zware gevolgen zijn voor een specifieke groep in de samenleving, een economische sector of een regio (binnen of buiten de EU): op korte termijn; op middellange en op lange termijn.

5. Follow-up

Welke voorbereidingen zijn reeds getroffen (raadplegingen, studies)-

Is een uitgebreide beoordeling aanbevolen- Ja/nee

Is er overleg gepland- Ja/nee

BIJLAGE 2 De belangrijkste componenten van de uitgebreide effectbeoordeling

Bij de uitvoering van een uitgebreide effectbeoordeling moeten de volgende vragen worden gesteld:

(1) welk probleem wordt het beleid/het voorstel verondersteld aan te pakken- wat is de toegevoegde waarde voor de Gemeenschap-

(2) welke hoofddoelstelling wordt met het beleid/het voorstel nagestreefd-

(3) wat zijn de belangrijkste beschikbare beleidsopties om de doelstelling te bereiken-

(4) welke - positieve en negatieve - gevolgen worden verwacht van de verschillende vastgestelde opties-

(5) hoe kunnen de resultaten en de gevolgen van het beleid/het voorstel worden gevolgd en geëvalueerd-

In de analyse kunnen herhalingen voorkomen; deze vragen hoeven niet noodzakelijk in strikte volgorde te worden beantwoord.

1. het probleem analyseren

De eerste vraag in het effectbeoordelingsproces betreft de vaststelling en de analyse van het probleem / de problemen op één of meer beleidsgebieden in economische, sociale en milieutermen. De formulering is zo concreet mogelijk en gebuikt kwalitatieve, kwantitatieve en waar mogelijk monetaire termen. Ook de dringendheid van de maatregel en alle inherente risico's [5] in de uitgangssituatie moeten worden vastgesteld.

[5] Een risico wordt algemeen gedefinieerd als een gebeurtenis die een ongewest of negatief resultaat tot gevolg kan hebben. Het wordt gekenmerkt door de waarschijnlijkheid dat de gebeurtenis zich voordoet en door de gevolgen als de gebeurtenis zich voordoet. Deze twee factoren samen vormen het niveau van risicoblootstelling. De analyse moet de mate van risicoblootstelling onderzoeken en nagaan hoe aan risicobeheersing kan worden gedaan.

Het is van vitaal belang een precieze en objectieve beschrijving van causale verbanden te geven, aangezien er al te vaak reeds in deze eerste fase fouten in de analyse sluipen doordat veeleer wordt verondersteld dan dat verbanden worden gelegd tussen oorzaken en gevolgen. Er moet ook rekening worden gehouden met het resultaat van voorgaande raadplegingen, bijvoorbeeld met de lessen die uit groenboeken zijn getrokken.

2. de beleidsdoelstelling vaststellen

Op basis van de probleemanalyse zullen de beleidsdoelstellingen worden uitgedrukt in termen van verwachte resultaten in een bepaald tijdskader (in termen van 'doelstellingen', niet van 'middelen'). In voorkomend geval zullen ook reeds op voorhand vastgestelde doelstellingen (bijvoorbeeld in het verdrag, bestaande wetgeving, beleidslijnen, verzoeken van de Europese Raad enz.) worden opgegeven als de rechtsgrondslag waarop een dergelijk voorstel kan worden gebaseerd.

De oorspronkelijke doelstelling(en) kan (kunnen) worden herzien of verfijnd na de analyse die onder de punten 3.3 - 3.6 is uitgevoerd.

3. beleidsopties en alternatieve instrumenten vaststellen

Alternatieve opties of instrumenten om de beleidsdoelstelling(en) te bereiken, moeten steeds in een vroeg stadium van de voorbereiding van de beleidsvoorstellen in overweging worden genomen.

Doorheen het hele effectbeoordelingsproces dienen eveneens het subsidiariteits- en het evenredigheidsbeginsel in aanmerking te worden genomen en verder te worden onderzocht: er moet duidelijk worden gemaakt waarom het probleem op Europees niveau moet worden aangepakt en wat de meerwaarde is van een communautair optreden in vergelijking met het ontbreken van enig regulerend optreden of met maatregelen van de lidstaten.

Het scenario "geen wijziging van het beleid" moet in de analyse steeds als referentiepunt ("counterfactuele situatie") worden opgenomen. De andere opties worden daarmee vergeleken.

De term "beleidsoptie" (voor maatregelen op EU-niveau) omvat combinaties van drie nauw met elkaar verbonden elementen, die tegelijkertijd zullen worden onderzocht:

(a) Verschillende manieren ("basisbenaderingen") overwegen om het doel te bereiken.

In veel gevallen kunnen de doelstellingen op verschillende manieren worden bereikt. Daar dient rekening mee te worden gehouden bij de vaststelling van de verschillende opties.

(b) Verschillende beleidsinstrumenten overwegen.

De keuze van de instrumenten moet de toepasselijke verdragsbepalingen respecteren. Een combinatie van de verschillende instrumenten kan eveneens worden overwogen, rekening houdend met de respectieve bevoegdheden van de Gemeenschap en de lidstaten, zoals die door het Verdrag zijn vastgesteld.

Bovendien moet er rekening mee worden gehouden hoe het voorstel past in de bestaande en, indien bekend, toekomstige regels en beleidslijnen die worden uitgewerkt.

(c) Zich op realistische opties concentreren

De gedetailleerde analyse zal zich concentreren op een beperkt aantal opties die het meest relevant en realistisch worden geacht wanneer de volgende criteria worden toegepast:

- relevantie voor het probleem;

- doeltreffendheid om de doelstellingen te bereiken (dit moet indien mogelijk worden gekwantificeerd en geconcretiseerd);

- coherentie met ruimere economische, sociale en milieudoelstellingen;

- interactie met andere bestaande en geplande communautaire maatregelen;

- de kosten (de nodige middelen) en de gebruiksvriendelijkheid.

Alleen de opties die het best aan deze criteria beantwoorden, worden voor verdere analyse geselecteerd; de andere opties worden verworpen.

4. de gevolgen analyseren

Voor de gekozen beleidsoptie, en waar mogelijk ook voor de geselecteerde alternatieven, dienen alle relevante positieve en negatieve gevolgen in de effectanalyse te worden onderzocht en gerapporteerd, met bijzondere nadruk op hun milieu- en economische en sociale dimensies. Dat gebeurt in twee stappen: eerst worden de relevante gevolgen vastgesteld en vervolgens worden ze beoordeeld in kwalitatieve, kwantitatieve en/of monetaire termen.

4.1. Gevolgen vaststellen ("screening")

De effectbeoordeling moet zowel de directe als de indirecte gevolgen van de geselecteerde opties vaststellen. Ze moet uitdrukkelijk wijzen op de mogelijke problemen bij het vaststellen van de gevolgen.

De gevolgen worden in de mate van het mogelijke uitgedrukt in economische, sociale en milieutermen, hoewel het moeilijk kan zijn bepaalde gevolgen in één van deze categorieën onder te brengen. De belangrijkste opdracht zal zijn alle relevante (positieve en negatieve) gevolgen vast te stellen, en met name die gevolgen die relevant zijn in het kader van de strategie van de EU voor duurzame ontwikkeling, zowel in de interne als in de externe dimensie (met inbegrip van het internationale ontwikkelingsbeleid van de EU).

Dit zijn een paar voorbeelden van economische en sociale gevolgen en gevolgen voor het milieu:

- Economische gevolgen: zowel macro- als micro-economische gevolgen, met name voor de economische groei en het concurrentievermogen, d.w.z. veranderingen van de nalevingskosten, met inbegrip van administratieve lasten voor het bedrijfsleven/het MKB en de implementatiekosten voor de overheidsdiensten, gevolgen voor het innovatiepotentieel en het potentieel inzake technische ontwikkeling, veranderingen van de investeringen, marktaandelen en handelspatronen, alsook stijgingen of dalingen van de consumentenprijzen enz.

- Sociale gevolgen: gevolgen voor het menselijk kapitaal, gevolgen voor grondrechten / mensenrechten, verenigbaarheid met het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, veranderingen van de werkgelegenheidscijfers en van de kwaliteit van de banen, veranderingen die de gelijke kansen voor mannen en vrouwen betreffen, sociale uitsluiting en armoede, gevolgen voor de gezondheid, veiligheid, consumentenrechten, sociaal kapitaal, zekerheid (inclusief misdaad en terrorisme), onderwijs, opleiding en cultuur, en de spreiding van de gevolgen, zoals de gevolgen voor het inkomen van specifieke sectoren, consumenten- of werknemersgroepen enz.

- Gevolgen voor het milieu: positieve en negatieve gevolgen die in verband worden gebracht met de veranderende toestand van het milieu, zoals klimaatveranderingen, lucht-, water- en bodemvervuiling, een gewijzigd gebruik van de bodem en een verlies aan biodiversiteit, veranderingen met betrekking tot de volksgezondheid enz.

Afhankelijk van het voorliggende thema, zal duidelijk worden gemaakt welke sociale groep, welke economische sector of welke regio door een bepaald gevolg wordt getroffen; indien nodig zullen de gevolgen met betrekking tot de spreiding worden geanalyseerd. Interne (binnen de Unie) en externe gevolgen (buiten de Unie) zullen afzonderlijk worden behandeld.

4.2. De gevolgen beoordelen ("scoping")

Voor het beoordelen van de gevolgen kunnen een aantal analytische methodes worden gebruikt. Deze methodes verschillen van elkaar wat het concept en de inhoud betreft (bijvoorbeeld kosten-batenanalyse, rendabiliteitsanalyse, nalevingskostenanalyse, multi-criteriumanalyse en risico-evaluatie). De keuze van de methode en de gedetailleerdheid variëren naar gelang van de aard van het probleem en de haalbaarheid. In september 2002 zullen technische richtsnoeren voor de analyse van de gevolgen worden gepubliceerd die rekening houden met de beste praktijken en de bestaande beoordelingsinstrumenten.

Bij het beoordelen van de gevolgen zal de Commissie de volgende beginselen toepassen:

* De economische en sociale gevolgen en de gevolgen voor het milieu die voor de voorgestelde optie zijn vastgesteld, moeten worden geanalyseerd en gepresenteerd in een formaat dat een beter begrip van de wisselwerkingen tussen concurrerende economische, sociale en milieudoelstellingen mogelijk maakt. Om de verschillende gevolgen duidelijk te maken, vergelijkingen te vergemakkelijken en wisselwerkingen en win-winsituaties op een transparante manier vast te stellen, is het wenselijk de gevolgen (naast de kwalitatieve beoordeling) te kwantificeren in materiële en waar nodig monetaire termen. De gevolgen die niet in kwantitatieve of monetaire termen kunnen worden uitgedrukt, mogen evenwel niet als minder belangrijk worden beschouwd, aangezien ze aspecten kunnen bevatten die voor de beleidsbeslissing van belang zijn. Evenmin kunnen definitieve resultaten altijd in één getal worden uitgedrukt dat de netto winst of de netto kosten van de beschouwde optie weergeeft.

* De beoordeling van de gevolgen zal zich concentreren op de gevolgen die waarschijnlijk het belangrijkst zullen zijn en/of aanzienlijke spreidingseffecten zullen hebben. In een geïntegreerde beoordeling is het van belang een dubbele telling te voorkomen (kosten die in de vorm van hogere prijzen aan de consument worden doorgerekend, mogen bijvoorbeeld niet ook nog eens als kosten voor het bedrijfsleven worden meegerekend).

* Ook de tijdsdimensie (gevolgen op korte, middellange en lange termijn) zal in deze context worden onderzocht, bijvoorbeeld door de negatieve gevolgen op korte termijn af te wegen tegen de positieve gevolgen op lange termijn, met toepassing van een reductie telkens wanneer positieve en negatieve gevolgen in monetaire termen kunnen worden uitgedrukt. Er zal ook duidelijk worden gemaakt of het effect eenmalig is of zich in de loop der tijd ontwikkelt.

* Bij de effectbeoordeling levert de loutere kosten-batenanalyse niet altijd de meest relevante informatie op; er moet bijvoorbeeld ook rekening worden gehouden met de graad van onomkeerbaarheid. Indien nodig dient het voorzorgsbeginsel te worden toegepast [6]. Indien beleidsdoelstellingen zijn vastgesteld, moeten de gevolgen daarvoor worden beoordeeld.

[6] Overeenkomstig de richtsnoeren van de Commissie betreffende de toepassing van het voorzorgsbeginsel - COM(2000) 1

* Effectbeoordeling is moeilijk omdat moeilijk betrouwbare voorspellingen kunnen worden gemaakt. In voorkomend geval zal de vergelijking van verschillende opties dan ook gepaard gaan met een analyse van de gevoeligheid van de resultaten voor veranderingen van de belangrijkste interne en externe parameters. Een minimumvereiste is dat de belangrijkste factoren die de tendens van de gevolgen kunnen veranderen, onder de aandacht worden gebracht.

* Bij de effectbeoordeling moet er ook rekening mee worden gehouden dat verschillende deskundigen verschillende methodes toepassen.

5. ex-post implementatie, monitoring en evaluatie

De effectbeoordeling moet vaststellen of er zich problemen kunnen voordoen bij de tenuitvoerlegging van de beoordeelde opties en moet beschrijven hoe daarmee rekening zal worden gehouden, bijvoorbeeld bij de keuze van de implementatieperiodes of de geleidelijke invoering van een maatregel.

Aan de lidstaten moet worden gevraagd met welke problemen ze bij de tenuitvoerlegging van het voorstel te maken zullen krijgen (bijvoorbeeld gevolgen voor de overheidsdiensten en voor de diensten die met de handhaving belast zijn).

Er zullen regelingen met betrekking tot het toezicht op de tenuitvoerlegging van de gekozen optie worden beschreven. De latere lopende of ex-post evaluaties volgen de regels van de mededeling over evaluatie [7], d.w.z. een algemene ex-post of tussentijdse evaluatie met een interval van maximaal zes jaar, afhankelijk van de aard van de activiteit.

[7] SEC(2000) 1051

Er dienen procedures te worden vastgesteld voor het verkrijgen van monitoringgegevens.

BIJLAGE 3 Rapporteringsmodel voor de uitgebreide effectbeoordeling

1. Welk probleem wordt het beleid/het voorstel verondersteld aan te pakken-

* Wat is het probleem op een bepaald beleidsgebied, uitgedrukt in economische, sociale en milieutermen, met inbegrip van niet-duurzame trends-

* Wat zijn de inherente risico's in de uitgangssituatie-

* Wat is / zijn de onderliggende drijfveer / drijfveren-

* Wat zou er gebeuren in het geval van een scenario waarbij het beleid niet wordt gewijzigd-

* Wie is hierbij betrokken-

2. Welke hoofddoelstelling wordt met het beleid / het voorstel nagestreefd-

* Wat is de algemene doelstelling van het beleid in termen van verwachte effecten-

* Is er rekening gehouden met vooraf vastgestelde doelstellingen-

3. Wat zijn de belangrijkste beschikbare beleidsopties om de doelstelling te bereiken-

* Wat is de basisaanpak om de doelstelling te bereiken-

* Welke beleidsinstrumenten zijn in overweging genomen-

* Welke wisselwerkingen worden met de voorgestelde optie geassocieerd-

* Welke "ontwerpen" en "drempelwaarden" zijn in aanmerking genomen-

* Welke opties zijn in een vroeg stadium uitgerangeerd-

* Op welke manier is rekening gehouden met subsidiariteit en evenredigheid-

4. Welke - positieve en negatieve - gevolgen worden verwacht van de verschillende vastgestelde opties-

* Wat zijn de verwachte positieve en negatieve gevolgen van de geselecteerde opties, in het bijzonder op economisch, sociaal en milieugebied, met inbegrip van gevolgen voor het risicomanagement- Zijn er potentiële conflicten en incoherenties tussen de economische gevolgen, de sociale gevolgen en de gevolgen voor het milieu die tot wisselwerkingen en gerelateerde beleidsbeslissingen kunnen leiden-

* Hoe groot zijn de bijkomende ("marginale") gevolgen die aan het beleidsvoorstel kunnen worden toegeschreven, met name de gevolgen buiten het scenario "geen wijziging van het beleid"- Beschrijving in kwalitatieve, en waar mogelijk ook in kwantitatieve en monetaire termen.

* Zijn er bijzonder zware gevolgen voor een specifieke groep in de samenleving, economische sector (volgens de grootte van de ondernemingen) of regio-

* Zijn er gevolgen buiten de Unie, voor de kandidaat-lidstaten en/of voor andere landen ("externe gevolgen")-

* Wat zijn de gevolgen op termijn-

* Wat zijn de resultaten van de reeds uitgevoerde scenario-, risico- of sensibiliteitsanalysen-

5. Hoe kunnen de resultaten en de gevolgen van het voorstel na de implementatie worden gemonitord en geëvalueerd-

* Hoe zal het beleid ten uitvoer worden gelegd-

* Hoe zal toezicht worden gehouden op het beleid-

* Wat zijn de regelingen voor een ex-post evaluatie van het beleid-

6. Raadpleging van de betrokkenen

* Welke betrokken partijen werden geraadpleegd, wanneer in het proces en met welk doel-

* Welke resultaten heeft de raadpleging opgeleverd-

7. Ontwerp-voorstel van de Commissie en verantwoording

* Wat is de uiteindelijke beleidskeuze en waarom-

* Waarom is niet gekozen voor een meer/minder ambitieuze mogelijkheid-

* Welke compromissen vergt de gekozen optie-

* Ingeval de momenteel beschikbare gegevens en kennis ontoereikend zijn: waarom wordt nu een beslissing genomen, en wordt de beslissing niet uitgesteld tot betere informatie beschikbaar is-

* Zijn er begeleidende maatregelen genomen die de positieve gevolgen moeten maximaliseren en de negatieve gevolgen moeten minimaliseren-