52001AE0052

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over de "Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement en het Economisch en Sociaal Comité - Prijsstelling als beleidsinstrument voor een duurzamere benutting van de waterreserves"

(2001/C 123/15)

De Commissie heeft op 27 juli 2000 besloten, overeenkomstig de bepalingen van artikel 175 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over de voornoemde mededeling.

De afdeling "Landbouw, plattelandsontwikkeling, milieu", die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 20 december 2000 goedgekeurd. Rapporteur was mevrouw Sánchez Miguel.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 378e zitting (vergadering van 24 januari 2001) het volgende advies uitgebracht, dat met 82 stemmen vóór, bij 3 onthoudingen, is goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. De uitvoerige discussie over het waterbeleid in de EU, waaraan werd deelgenomen door wetenschappelijke kringen, milieuorganisaties, consumentenvertegenwoordigers en de sectoren landbouw en industrie, die meer dan wie ook bij deze problematiek betrokken zijn, heeft geleid tot de uitvaardiging van een kaderrichtlijn water(1), waarin de hoofdlijnen van een duurzaam waterbeleid worden uitgezet.

1.2. Het Comité heeft zowel ingestemd met de mededeling over het waterbeleid van de Europese Gemeenschap(2) als met het voorstel voor een kaderrichtlijn(3). Wel wees het erop dat met het oog op een duurzaam gebruik van de waterreserves een aantal concrete normen inzake de prijsstelling moeten worden vastgelegd.

1.3. Tevens erkent het Comité dat het voorstel voor een beschikking van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de lijst van prioriteitsstoffen op het gebied van het waterbeleid(4), voor de toepassing van de kaderrichtlijn van groot belang is.

2. Doelstellingen van de mededeling

2.1. De uitwerking van een waterprijsstellingsbeleid is op de eerste plaats bedoeld om een duurzaam gebruik van de waterreserves te bevorderen. Dit impliceert dat ten volle rekening wordt gehouden met de hoeveelheid aan het milieu onttrokken water en de mate van milieuverontreiniging.

2.2. De verschillende basisbegrippen waarop zowel de theorie als de praktijk van de prijsstelling steunen, dienen nader verklaard te worden en met name dient de volgende indeling te worden gemaakt van de kosten om tot een efficiënt beleid ter bevordering van een duurzaam waterverbruik te komen:

- de financiële kosten van de waterdiensten, met inbegrip van de kosten van het ter beschikking stellen en leveren van deze diensten, de exploitatie- en onderhoudskosten en de investeringskosten;

- de milieukosten, d.w.z. de kosten van de schade aan het milieu en de ecosystemen, en van de schade die wordt berokkend aan degenen die van deze ecosystemen gebruik maken;

- de kosten van de schade aan hulpbronnen, i.h.b. de uitputting van de waterreserves waardoor deze nog slechts in beperkte mate kunnen worden benut.

2.3. Een correct prijsstellingsbeleid, waarbij zowel milieubescherming als economische efficiëntie in aanmerking worden genomen, moet stoelen op de volgende uitgangspunten:

- de verbetering van kennis en informatie, inclusief een evaluatie van de vraag, de verbruikskosten en de kosten van de waterdiensten;

- de vaststelling van de juiste prijs, die de kosten in elke sector dekt (landbouw, huishoudens en industrie) en waarin niet alleen het verbruik van oppervlaktewater, maar ook van grondwater wordt verrekend;

- het fundamentele belang van het stroombekkenniveau bij de raming van de economische en milieukosten; dit is immers het niveau waarop de externe milieufactoren zich doen gevoelen.

3. Algemene opmerkingen

3.1. De Commissie gaat er in haar "kaderrichtlijn water" van uit dat prijsstelling van kapitaal belang kan zijn om duurzaam gebruik te stimuleren, de kosten van de desbetreffende diensten te dekken, en de doelstellingen van de richtlijn op een kosteneffectieve manier te realiseren.

3.2. Het Comité staat volledig achter de opvatting dat uit de prijs van water moet blijken dat het hier een schaars goed betreft, zodat een rem wordt gezet op verbruik en vervuiling. Toch wenst het hierbij een aantal kanttekeningen te plaatsen.

3.2.1. Hoewel het de productiesectoren (landbouw, industrie, toerisme, enz.) zijn die het meeste water verbruiken, en deze van fundamenteel economisch belang zijn, mag water niet louter worden beschouwd als een economisch goed. Integendeel, water is op de eerste plaats een elementaire hulpbron waar elke mens recht op heeft en die onmisbaar is voor de ecosystemen. Om te voorkomen dat de Commissie haars ondanks alleen de strikt economische aspecten in aanmerking zou nemen, moet duidelijk worden aangegeven hoe de verhoudingen liggen. Vandaar dat moet worden voorzien in een vitale hoeveelheid water voor iedereen, ook voor degenen die hun verbruik niet kunnen betalen.

3.2.2. Om via prijsstelling het beoogde effect te bereiken, moet duidelijk de link worden gelegd tussen een duurzaam gebruik en kostendekking, zoals bepaald in artikel 9 van de kaderrichtlijn. De Commissie gaat in haar mededeling evenwel voorbij aan een aantal variabelen, waardoor deze twee beginselen lijnrecht tegenover elkaar kunnen komen te staan. We denken dan aan de vraag wie eigenaar is van de waterreserves (met inachtneming van de bestaande eigendoms- en gebruiksrechten), of het beheer in handen is van de overheid of van een particulier bedrijf, enz.

3.3. Momenteel wordt getracht over te stappen van voorbijgestreefde beheers- en verbruiksmodellen op een duurzaam model. De uitwerking van beleidsmaatregelen om de vraag in goede banen te leiden wordt evenwel niet alleen bemoeilijkt door de gebruikelijke problemen waarmee elke koerswijziging gepaard gaat, maar ook door het gebrek aan kennis over de traditionele methoden en gewoontes.

3.4. Deze onwetendheid kan tot gevolg hebben dat bepaalde maatregelen, die zouden moeten aanzetten tot verandering, niet het gewenste effect hebben. In het geval van water kan de invoering van economische beginselen en instrumenten o.m. prijsspeculatie en niet-duurzaam gebruik in de hand werken. De traditionele kosten/baten-analyse zet hier geen zoden aan de dijk omdat de markt deze elementen niet erkent.

3.5. In hoofdstuk 2 geeft de Commissie een overzicht van het waterprijsbeleid in de lidstaten, de kandidaat-lidstaten en de ontwikkelingslanden. Zij zet de meest kenmerkende aspecten uiteen en gaat na hoe de prijzen de economie, het milieu en de maatschappij kunnen beïnvloeden.

3.5.1. Het Comité kan zich vinden in de stelling dat de zuivering van stedelijk afvalwater en de landbouw in de zuidelijke landen de twee sectoren zijn waar de scheve prijsverhoudingen het opvallendst zijn. Ook erkent het dat het afstemmen van de prijs op een aantal noodzakelijke grote infrastructuurinvesteringen geen sinecure is. Het grootste probleem in ontwikkelingslanden is dat water betaalbaar moet blijven (relatief dure dienstverlening in verhouding tot de inkomsten).

3.5.2. Het Comité wenst echter ook dieper in te gaan op een aantal andere ongunstige gevolgen, waarnaar reeds werd verwezen in het begin van dit hoofdstuk, zoals een tegen de doelstellingen van de kaderrichtlijn indruisende verandering van eigenaar, prijsspeculatie, en bevordering of buitensporige uitbreiding van door de Unie gefinancierde infrastructuur zowel in lidstaten, kandidaat-lidstaten als ontwikkelingslanden; in bepaalde gevallen is er zelfs sprake van ongeoorloofde of illegale praktijken. Om dergelijke uitwassen van de economische activiteit te voorkomen en openbare en particuliere waterbeheerders in staat te stellen zich aan te passen aan de nieuwe realiteit, is het van belang dat deze gevallen worden beschreven.

4. Bijzondere opmerkingen

4.1. Het waterprijsbeleid moet worden afgestemd op de andere communautaire beleidslijnen, met name op het GLB zoals dat in Agenda 2000 werd herzien, en de beleidsmaatregelen inzake sociale samenhang, regionale ontwikkeling, milieu, enz., zodat de efficiëntie van de desbetreffende instrumenten nog wordt versterkt.

4.2. In paragraaf 1.3 van de mededeling verklaart de Commissie dat een doeltreffende waterprijsstelling een optimale "toewijzing van de beschikbare waterreserves aan de verschillende toepassingen" mogelijk maakt. Dit idee verdient evenwel verdere uitwerking.

4.2.1. Zo stelt het Comité voor de verschillende toepassingen aan de hand van zorgvuldig gekozen sociale en milieucriteria te rangschikken naar prioriteit, zodat niet alleen de prijs - m.a.w., de draagkracht van de gebruikers - doorslaggevend is voor duurzaam gebruik. In gebieden waar schaarste heerst kan bv. een heftige strijd om water ontstaan tussen de traditionele, duurzame landbouw en de vrijetijds- en toeristische industrie (golfbanen, themaparken, enz.), die meer geld op tafel kan leggen en de kosten kan verhalen op de consument; dit laatste kan de traditionele landbouwer maar ten dele doen.

4.2.2. Het Comité heeft de verschillende gebruiksvormen eerder al naar prioriteit gerangschikt(5):

- de behoeften van de mens;

- de bescherming van het milieu;

- de behoeften van landbouw en industrie;

- de behoefte aan water voor recreatief en ander niet-essentieel gebruik.

4.2.3. Bij het streven naar duurzaam gebruik moet deze rangorde meewegen. Er dient dan ook te worden nagegaan hoe deze informatie kan worden verrekend in de prijzen, zodat aanbevelingen ten behoeve van de waterbeheerders kunnen worden opgesteld.

4.3. In paragraaf 2.1 geeft de Commissie een overzicht van de verschillende manieren waarop de waterreserves worden benut, en verwijst zij met name ook naar milieutoepassingen. Een definitie van dergelijke "milieutoepassingen", of de vergelijking met andere gebruiksvormen, lijkt hier echter niet op zijn plaats. De instandhouding van de natuurlijke eigenschappen van de waterreserves, zowel kwalitatief (hoofddoelstelling van de kaderrichtlijn) als kwantitatief, met het oog op de instandhouding van het ecosysteem en zijn regulerende functie, is een eerste voorwaarde om verder gebruik van deze reserves mogelijk te maken.

4.3.1. Om alle misverstanden over de rol en het gebruik van water uit de wereld te helpen zou dit aspect in het Commissiedocument verder moeten worden toegelicht. Zoals de Commissie al stelt moet ook de natuurlijke watercyclus worden beschouwd als een element dat ongelimiteerd gebruik van de reserves verhindert en aldus een garantie vormt voor duurzaam gebruik.

4.4. In hoofdstuk 3 worden richtsnoeren aangereikt voor de ontwikkeling van een waterprijsstellingsbeleid dat moet aanzetten tot duurzaam gebruik. Het Comité schaart zich ten volle achter de eerste twee stellingnames van de Commissie, nl. dat een uniforme waterprijs niet aan de orde is, daar rekening moet worden gehouden met de plaatselijke sociaal-economische en milieuomstandigheden, en dat regelgeving noodzakelijk blijft, en niet kan worden vervangen door economische instrumenten en prijsstelling.

4.4.1. We moeten vermijden dat de bevoegde autoriteiten bij de tenuitvoerlegging van de kaderrichtlijn voorrang geven aan prijsstelling, ten koste van duurdere maatregelen die geen onmiddellijke economische winst opleveren, zoals het verzamelen van informatie, het analyseren van de gebruiksmogelijkheden, de uitwerking van beheersplannen, enz.

4.5. In paragraaf 3.1.1 wijst de Commissie erop dat het belangrijk is na te gaan wie precies de verbruikers en de vervuilers van water zijn, omdat hierover nog relatief weinig bekend is. Zij stelt daarom voor de installatie van meetapparatuur aan te moedigen en methoden voor het verzamelen van gegevens uit te proberen.

4.5.1. Het is dus niet alleen zaak de noodzaak van informatie te onderstrepen, maar vooral ook meer meetapparatuur te installeren, met name in de landbouw en de industrie. Wat particulier verbruik aangaat zijn immers meer gegevens voorhanden. Het Comité is zich ervan bewust dat dergelijke maatregelen technisch gezien niet eenvoudig in praktijk te brengen zijn, niet omdat de nodige middelen zouden ontbreken, maar vanwege de problemen die de selectie van meetpunten met zich meebrengt, de sociaal-historische structuur van de landbouw, het algemene gebrek aan transparantie in de industrie, met name in de sectoren die de grootste impact hebben op het milieu, en de veranderingen in de organisatie van de controlediensten.

4.6. De kosten van waterdiensten en gebruik kunnen worden opgesplitst in financiële kosten, milieukosten en de kosten die de uitputting van de hulpbronnen meebrengt.

4.6.1. In verband met de financiële kosten zijn twee punten van belang. Ten eerste dient rekening te worden gehouden met uitzonderlijke situaties - bijvoorbeeld droogte of andere problemen die normale dienstverlening onmogelijk maken - waarin de kosten niet langer worden gedekt. Vooral in het geval van particulier beheer is dat een heel netelige kwestie. Het is al eerder voorgevallen dat prijsstijgingen in de sectoren watervoorziening en -zuivering de vraag deden afnemen, wat dan weer tot gevolg had dat de waterbedrijven niet de verwachte omzetcijfers haalden en de prijzen nog meer moesten verhogen. Op die manier krijgt de bevolking een verkeerd signaal: een beperkt gebruik en waterzuivering leiden niet tot lagere, maar tot hogere prijzen! (Eurowasser, Duitsland, 1994).

4.6.1.1. De werking van de markt schiet hier dus tekort: wat goed is voor de gemeenschap - water besparen - schaadt de belangen van de privé-sector, die er baat bij heeft zoveel mogelijk te verkopen.

4.6.2. Ook het tweede punt houdt verband met kostendekking voor de particuliere sector. In het voorstel wordt de opbrengst van de investeringen (o.m. de winst), "in voorkomend geval", eveneens tot de financiële kosten gerekend. De Commissie zou daarom moeten voorstellen de bevoegde autoriteiten te belasten met de controle op deze opbrengsten, om zo te voorkomen dat de hoofddoelstellingen van de kaderrichtlijn worden ontkracht.

4.6.3. Wat de milieukosten en de kosten die gepaard gaan met het gebruik van hulpbronnen betreft, beperkt de Commissie zich ertoe aan te geven waarom deze moeilijk in de prijzen kunnen worden meegenomen. Ook wijst zij erop dat de bestaande rekenmodellen vooral door wetenschappers worden gebruikt. Zonder geharmoniseerde structuur en criteria kunnen deze kosten onmogelijk juist worden ingeschat. Wordt deze lacune niet opgevuld, dan zou men de indruk kunnen krijgen dat de kaderrichtlijn enkel en alleen bedoeld is om dekking van de financiële kosten te realiseren.

4.6.3.1. Het is dus nodig om binnen afzienbare tijd een aantal richtsnoeren en criteria vast te leggen, en wel door de verschillende visies te analyseren en met elkaar te verenigen. Zo verdedigen sommigen het standpunt dat een geldwaarde moet worden toegekend aan deze goederen en kansen, terwijl anderen meer heil zien in een veelheid van criteria, waarbij steeds voor ogen moet worden gehouden dat ook milieu- en sociale doelstellingen bij het streven naar duurzaamheid horen.

4.6.4. In verband met de berekening van de kosten van gebruik en dienstverlening pleit het Comité dan ook voor de opstelling van een lijst van goede praktijkvoorbeelden, zodat de verschillende in de Commissiemededeling verwerkte begrippen niet verkeerd kunnen worden begrepen of toegepast, en de doelstellingen van het beginsel van integrale kostendekking niet kunnen worden vertekend.

4.7. Het correcte waterprijsniveau wordt door de Commissie als volgt bepaald: "In theorie wordt het optimale watergebruik bereikt wanneer de marginale baten van dat gebruik gelijk zijn aan de marginale kosten, met inbegrip van de kosten voor het milieu en de hulpbronnen". De ideale prijsstructuur omvat niet alleen een variabel (volume, niveau van verontreiniging, jaargetijde, plaats) maar ook een vast element, zodat de kosten hoe dan ook worden gedekt.

4.7.1. Met het oog op de betaalbaarheid, de politieke acceptatie en de tijd die nodig is voor de aanpassing, stelt de Commissie voor het nieuwe systeem gefaseerd in te voeren. Ook wijst zij erop dat bij niet-duurzaam watergebruik, sociale doelstellingen niet de hoofdlijnen van het waterprijsstellingsbeleid mogen uitmaken, al dienen zij wel in aanmerking te worden genomen.

4.7.2. Het Comité sluit zich daarbij aan, maar merkt nog op dat de aanvullende sociale maatregelen nauw moeten aansluiten bij het prijsstellingsbeleid, en dat niet alleen dient te worden gewaakt over een duurzaam gebruik van de waterreserves, maar van het hele ecosysteem. Zo is het niet de bedoeling dat zou worden geïnvesteerd in andere activiteiten met evenveel of een nog grotere impact.

4.8. De Commissie erkent dat een combinatie van belastingen en subsidies een belangrijk economisch instrument is, waarmee investeringen en economische activiteit in goede banen kunnen worden geleid. Wel dienen al deze waterheffingen en -belastingen doelgericht te worden besteed, zodat een aanzienlijk deel ervan ten goede komt aan de sectoren die het sterkst getroffen worden door eventuele omschakeling. Op die manier zou de afname van de winst of de inkomsten, veroorzaakt door de stijging van de waterprijs, geheel of gedeeltelijk worden opgevangen door investeringen, steun, subsidies of andere compensatiemechanismen. Daarbij valt bv. te denken aan modernisering van de watervoorziening in steden, irrigatiesystemen, zuiveringsinstallaties, enz.

4.9. De hierboven beschreven stappen moeten worden aangevuld met initiatieven op het gebied van onderwijs en opleiding, zodat de nieuwe watercultuur, i.h.b. het streven naar besparing en het voorkomen van verontreiniging, ingang vindt bij de Europese burgers.

4.10. Participatie van gebruikers en consumenten en informatieverschaffing door de leveranciers zijn van kapitaal belang wil men tot een adequate prijsstelling komen, de maatschappelijke acceptatie ervan versterken en de prijzen probleemloos kunnen toepassen.

4.10.1. De begrippen gebruiker en consument moeten ruimer worden geïnterpreteerd. Traditioneel werd waterbeleid beschouwd als een zaak van beheerders, bestuursinstanties en technici, en, in sommige landen, ook wel van elektriciteits- en bouwbedrijven, of van landbouw- of irrigatieverenigingen, dit laatste dan vooral in het zuiden. Ondanks haar sterk traditionele karakter raakt deze belangengemeenschap stilaan doordrongen van het nut van de nieuwe sociale en milieueisen, die ten grondslag liggen aan een nieuwe watercultuur. Het is duidelijk dat het waterbeheer zich moet openstellen voor de nieuwe basisideeën en -begrippen van deze cultuur, zoals besparing, het voorkomen van vervuiling, hergebruik, e.d.

4.10.2. Het is zaak andere maatschappelijke actoren, die het accent kunnen leggen op innovatie en verandering, te betrekken bij de overgang naar een nieuwe watercultuur. Met name niet-gouvernementele milieuorganisaties, ondernemersverenigingen en vakverenigingen zijn onmisbaar bij het streven naar milieubescherming, een spaarzaam industrieel gebruik en de bestrijding van industriële verontreiniging. Bovendien zijn hun organisatorische basis en maatschappelijke invloed sterk genoeg om bewustmakings- en participatiecampagnes ter ondersteuning van het prijsbeleid op te zetten.

4.10.3. Vandaar dat de participatie van gebruikers en consumenten moet worden geïnstitutionaliseerd, zoals bepaald in artikel 9, lid 1, van de kaderrichtlijn, en dat een aantal rechten wettelijk moeten worden vastgelegd. Zonder een dergelijke basis zijn participatie en controle op de beheerders zo goed als onmogelijk, vooral in de in de mededeling beschreven gevallen waarin de leveranciers min of meer over een monopolie beschikken. Vandaar dit pleidooi om institutionele mechanismen in te voeren die onafhankelijke controle op zowel de openbare als de particuliere waterbeheerders mogelijk maken.

4.11. De correcte naleving van deze economische aanbevelingen moet uitdrukkelijk worden opgenomen in de doelstellingen van de communautaire programma's voor onderzoek en ontwikkeling. Het gaat daarbij zowel om rechtstreekse (onderzoek naar berekeningsmethoden voor milieukosten, kosten op het gebied van hulpbronnen, enz.) als om onrechtstreekse bepalingen om de negatieve sociaal-economische gevolgen af te zwakken (onderzoek naar plantensoorten die minder water verbruiken, waterbesparende technieken in industrie, landbouw en watervoorziening voor particulieren, tegengaan van lekken, enz.).

4.12. De Commissie wijst er in haar mededeling herhaaldelijk op dat correcte prijsstelling met name in de landbouwsector geen sinecure is: duurzame vraag en consumptie zijn moeilijk in te schatten, een aantal teelten wordt in sterke mate gesubsidieerd, de diffuse verontreiniging door nitraten en verdelgingsmiddelen is moeilijk te bepalen, er dient rekening te worden gehouden met het GLB en er bestaan geen exacte berekeningsmethoden voor de kosten en baten op milieugebied. De Commissie zou zich dan ook grondig moeten beraden over prijsstelling in de landbouw, en daarover een specifiek document moeten opstellen. Daarbij dient bv. rekening te worden gehouden met de positieve impact van de irrigatie van graangewassen, waardoor bedreigde soorten in stand worden gehouden en de bodem wordt verbeterd, de bijdrage aan de opname van CO2 (koolstofputten) tegen de achtergrond van klimaatverandering, enz.

Brussel, 24 januari 2001.

De voorzitter

van het Economisch en Sociaal Comité

G. Frerichs

(1) PB L 327 van 22.12.2000.

(2) PB C 30 van 30.1.1997.

(3) PB C 355 van 21.11.1997.

(4) PB C 268 van 19.9.2000.

(5) PB C 30 van 30.1.1997.