51997AC1186

Advies van het Economisch en Sociaal Comité over het "Voorstel voor een richtlijn van de Raad tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG betreffende het gemeenschappelijk stelsel van belasting over de toegevoegde waarde (Comité voor de belasting over de toegevoegde waarde)"

(98/C 19/17)

De Raad heeft op 11 juli 1997 besloten, overeenkomstig artikel 99 van het EG-Verdrag, het Economisch en Sociaal Comité te raadplegen over het voornoemde voorstel.

De Afdeling voor economische, financiële en monetaire vraagstukken, die met de voorbereiding van de desbetreffende werkzaamheden was belast, heeft haar advies op 14 oktober 1997 goedgekeurd. Algemeen Afdelingsrapporteur was de heer Walker.

Het Economisch en Sociaal Comité heeft tijdens zijn 349e Zitting van 29 en 30 oktober 1997 (vergadering van 29 oktober) het volgende advies uitgebracht, dat met 108 stemmen vóór, 6 stemmen tegen, en bij 9 onthoudingen werd goedgekeurd.

1. Inleiding

1.1. Met dit voorstel wordt in de eerste plaats beoogd, het gemeenschappelijke BTW-stelsel in de hele Gemeenschap uniform te laten functioneren. In de tweede plaats strekt het ertoe, de vrijstellingen van artikel 15, lid 10, bij te stellen.

1.2. Wijziging van de juridische status van het BTW-comité

1.2.1. Belastingneutraliteit en eliminatie van nog bestaande belemmeringen voor het vrije verkeer van goederen en diensten tussen de lid-staten zijn essentiële voorwaarden voor een BTW-stelsel dat voldoet aan de vereisten van een volwaardige interne markt.

1.2.1.1. Uit ervaringen met vooral de overgangsregelingen betreffende de belasting van transacties tussen de lid-staten is gebleken dat de onderling uiteenlopende uitwerking van nationale heffing en administratieve procedures de neutraliteit van het stelsel aantasten en aanzienlijke belemmeringen vormen voor ondernemingen die van de interne markt willen profiteren. Deze onvolkomenheden worden mede in de hand gewerkt door verschillen in uitleg en toepassing van de gemeenschappelijke BTW-regels door de lid-staten.

1.2.1.2. De Commissie beschikt niet over uitvoeringsbevoegdheden om gedetailleerde voorschriften te maken. Zij kan alleen maar voorstellen aan de Raad voorleggen. Gevolg hiervan was dat de lid-staten de gemeenschappelijke regelingen verschillend gingen toepassen, hetgeen niet met een interne-marktconcept strookt.

1.2.1.3. In het belang van de interne markt dienen dus maatregelen te worden genomen ten behoeve van de uniforme toepassing van het in de zesde BTW-Richtlijn neergelegde gemeenschappelijke mechanisme.

1.2.2. Bij de goedkeuring van deze richtlijn werden dergelijke maatregelen evenwel achterwege gelaten. Wel werd er een BTW-comité opgericht om de eenvormige toepassing van de richtlijn te vergemakkelijken en nauwere samenwerking tussen de lid-staten en de Commissie te bevorderen. Aan dit comité werden echter slechts uiterst beperkte bevoegdheden verleend.

1.2.2.1. Dit uit vertegenwoordigers van de lid-staten bestaande en door een Commissievertegenwoordiger voorgezeten adviescomité moet richtsnoeren vaststellen inzake door de lid-staten of de Commissie opgeworpen kwesties, en onderwerpen behandelen waarover het krachtens de richtlijn dient te worden geraadpleegd.

1.2.2.2. Voorts houdt het zich vaak bezig met vragen in verband met het onderscheid tussen of de indeling van goederen en diensten. Het resultaat van zijn werkzaamheden kan gevolgen hebben voor de plaats waar en de criteria op basis waarvan een bepaalde transactie wordt belast.

1.2.3. In wezen zouden de door het comité vastgestelde richtsnoeren erin moeten uitmonden dat de richtlijn overal in de Gemeenschap op dezelfde wijze wordt toegepast. Maar zelfs wanneer binnen het comité eenstemmigheid over uitleg van een bepaling bestaat, dan nog komt het voor dat sommige lid-staten een andere interpretatie verkiezen.

1.2.3.1. De lid-staten zijn niet verplicht, de richtsnoeren van het comité uit te voeren, omdat deze juridisch niet bindend zijn en evenmin worden gepubliceerd. Voorts maken de huidige richtsnoeren geen deel uit van de toetredingsakkoorden met de nieuwe lid-staten.

1.2.3.2. Vaak blijken niet alle lid-staten een gegeven richtsnoer te volgen. Afwijking van een gemeenschappelijke uitleg kan voortvloeien uit een besluit van een lid-staat, maar ook uit gerechtelijke uitspraken waarin op deze uitleg gebaseerde praktijken worden verboden. Bovendien kunnen de richtsnoeren niet voor de rechter worden ingeroepen, omdat zij rechtskracht ontberen.

1.2.4. Resultaat is dat de doelstelling van de richtsnoeren, namelijk uniforme toepassing van het gemeenschappelijk BTW-stelsel, wordt doorkruist. Daardoor worden niet alleen ondernemingen maar ook de lid-staten opgezadeld met rechtsonzekerheid en worden grensoverschrijdende transacties soms dubbel en soms in het geheel niet belast.

1.2.5. Weliswaar kunnen dergelijke onvolkomenheden momenteel via door de Raad vast te stellen EG-wetgeving worden weggewerkt, maar de desbetreffende procedure duurt lang en is bepaald ongeschikt voor kwesties die verband houden met snelle technologische en economische veranderingen.

1.3. Het toepassingsgebied van de vrijstelling ex artikel 15, lid 10

1.3.1. Op grond van artikel 15, lid 10, worden leveringen van goederen en diensten aan diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen, internationale organisaties en de NAVO-strijdkrachten voor zover deze deelnemen aan de gemeenschappelijke defensie-inspanning, van BTW-heffing vrijgesteld.

1.3.2. De vrijstelling is in de hele Gemeenschap van toepassing. Daarom dient de wijziging van het werkingsgebied beperkt te blijven tot aantoonbare gevallen van algemeen belang. De vrijstelling zou dus kunnen worden verleend in verband met NAVO-activiteiten die buiten de gemeenschappelijke defensie-inspanning vallen, b.v. in gevallen waarin de strijdkrachten van NAVO- en andere landen deelnemen aan activiteiten in het kader van het partnerschap voor de vrede.

1.3.3. De vrijstelling is onderworpen aan de beperkingen die zijn vastgelegd door de lid-staat waar de vrijstellingsgerechtigde organisatie te gast is. In geval van leveringen tussen lid-staten wordt het recht op vrijstelling aangetoond door een document.

1.3.4. De vrijstelling heeft de vorm van een "terugbetaling", dat wil zeggen dat de leverancier de door hem reeds betaalde BTW kan aftrekken, zodat de goederen en diensten volledig van BTW-heffing zijn verschoond.

2. Het Commissievoorstel

2.1. Wijziging van de status van het BTW-comité

2.1.1. De Commissie stelt voor om het BTW-comité te veranderen van een raadgevend orgaan in een comité dat in het kader van de procedure van het zgn. "regelgevend-comité" met gekwalificeerde meerderheid van stemmen advies uitbrengt over een ontwerp van de Commissie. Daarmee wil zij een oplossing vinden voor de moeilijkheden waarmee het bedrijfsleven vanwege een gebrek aan uniforme toepassing te kampen heeft, en de lid-staten afdoende rechtszekerheid verschaffen.

2.1.1.1. Het is de bedoeling dat oprichting en werkwijze van het comité worden geregeld op basis van artikel 2, III, onder a) van het Raadsbesluit van 13 juli 1987 () tot vaststelling van de voorwaarden die gelden voor de uitoefening van aan de Commissie verleende uitvoeringsbevoegdheden.

2.1.1.2. Keurt het comité een Commissievoorstel met gekwalificeerde meerderheid goed, dan heeft dit voorstel rechtskracht. De voorzitter van het comité (d.w.z. de Commissievertegenwoordiger) kan een termijn stellen waarbinnen het besluit moet worden genomen. Verwerpt het comité het voorstel of slaagt het er niet in, een advies te geven, dan kan de Commissie het voorstel ter besluit aan de Raad voorleggen. Keurt de Raad het voorstel met gekwalificeerde meerderheid goed of laat hij gedurende drie maanden een besluit achterwege, dan wordt het voorstel geacht te zijn aangenomen. Spreekt de Raad zich met gekwalificeerde meerderheid tegen het voorstel uit, dan is het verworpen.

2.1.2. De Commissie stelt voor dat zij, bijgestaan door het comité, besluiten kan nemen inzake uniforme toepassing van de Zesde richtlijn, vooral wanneer het ontbreken hiervan tot dubbele of in het geheel geen belastingheffing kan leiden. Is een bepaald onderwerp niet in deze richtlijn geregeld of wordt de lid-staten de ruimte gelaten om van het gemeenschappelijke stelsel af te wijken, dan zijn Commissie en BTW-comité niet bevoegd voor het nemen van uitvoeringsmaatregelen.

2.1.3. Uitdrukkelijk is bepaald dat de voorgestelde procedure niet van toepassing is op de BTW-tarieven, de overgangstarieven inbegrepen.

2.1.4. Het BTW-comité blijft naast het uitoefenen van bevoegdheden als "regelgevend-comité" haar functie als adviescomité uitoefenen, m.a.w. het behandelt onderwerpen waarover het krachtens de Richtlijn moet worden geraadpleegd en besluit over kwesties die door zijn voorzitter of een lid naar voren worden gebracht.

2.2. Werkingsgebied van de vrijstelling ex artikel 15, lid 10

2.2.1. De Commissie is van opvatting dat recente politieke ontwikkelingen de rol van de NAVO hebben gewijzigd en dat daarnaast veranderingen in internationale betrekkingen de internationale samenwerkingsverbanden hebben veranderd. Haars insziens hebben deze ontwikkelingen nog geen neerslag gevonden in de reikwijdte van de aan de desbetreffende organisaties toegekende BTW-vrijstelling.

2.2.2. De Commissie, bijgestaan door het BTW-comité "in het kader van de procedure van het regelgevend-comité", wil deze leemte opvullen en wenst daartoe over de bevoegdheid te beschikken om de nodige aanpassingen aan te brengen in artikel 15, lid 10 van de Zesde richtlijn krachtens dewelke bepaalde leveringen van goederen en diensten aan diplomatieke en consulaire vertegenwoordigingen, internationale organisaties en de NAVO-strijdkrachten van heffing zijn vrijgesteld.

2.2.2.1. Zij stelt voor dat het aan haar wordt overgelaten om binnen het kader van artikel 15, lid 10, te bepalen aan welke organisaties en onder welke voorwaarden een vrijstelling dient te worden verleend. Ook wenst zij te mogen besluiten over details, vorm en inhoud van het vrijstellingscertificaat voor leveranciers van goederen en diensten aan de desbetreffende organisaties. Bij de vaststelling van de vorm en de inhoud daarvan dient de Commissie te worden bijgestaan door het BTW-comité, naar het voorbeeld van het Accijnscomité op het gebied van de accijnzen.

2.2.2.2. Bij de goedkeuring van de Tweede vereenvoudigingsrichtlijn () had de Raad reeds in een verklaring in de notulen het comité gemachtigd om een dergelijk certificaat op te stellen. Door delegatie van specifieke bevoegdheden aan de Commissie, die in deze zou worden bijgestaan door het BTW-comité, zou er evenwel voor kunnen worden gezorgd dat dit certificaat de nodige wettelijke status krijgt en openbaar wordt gemaakt.

3. Algemene opmerkingen

3.1. Wijziging van de status van het BTW-comité

3.1.1. In zijn advies over "Een gemeenschappelijk BTW-stelsel - Een programma voor de interne markt" () merkte het Comité op dat "handel en industrie in de EU worden gehinderd door het ontbreken van een gemeenschappelijk stelsel en de uiteenlopende toepassing van de bestaande BTW-richtlijn door de lid-staten". Voorts concludeerde het dat "er een centraal orgaan voor gemeenschappelijke interpretatie moet komen, zodat praktische problemen op een lager niveau dan het Hof van Justitie kunnen worden opgelost".

3.1.1.1. Het Comité schaart zich derhalve volledig achter onderhavig voorstel om de status van het BTW-comité te wijzigen. Op die manier kan het door hem bepleite forum worden opgericht, mits het bedrijfsleven, de sociale partners en andere sociaal-economische belangengroeperingen in voldoende mate bij de beleidsvorming worden betrokken.

3.1.2. Het Comité wijst nogmaals op zijn in bovengenoemd advies vermelde standpunt dat "in dit verband voor transparantie moet worden gezorgd door belastingconsulenten aan de werkzaamheden van het BTW-comité te laten deelnemen en de resultaten ervan openbaar te maken".

3.1.3. De transparantie zou tevens kunnen worden verhoogd wanneer de Commissie haar aan het BTW-comité voor te leggen voorstellen ruim vóór de desbetreffende comitévergadering publiceert, zodat belanghebbenden contact kunnen opnemen met de leden van het comité.

3.1.3.1. Relevant is in dit verband dat de Commissie momenteel taak en functioneren van het Raadgevend Comité op het gebied van douanezaken en indirecte belastingen herziet. Dit Comité is opgericht als een forum voor informatie-uitwisseling over douane- en fiscale kwesties tussen het bedrijfsleven en de Commissie. De Commissie merkt terecht op dat dit comité, dat de laatste jaren slechts zelden heeft vergaderd, een adequaat orgaan kan vormen voor gedachtewisseling op een meer regelmatige basis, zodat het BTW-comité nuttige signalen uit het bedrijfsleven kan opvangen.

3.2. Reikwijdte van de vrijstelling krachtens artikel 15, lid 10

3.2.1. De Commissie noemt geen voorbeelden van moeilijkheden die zijn of kunnen worden veroorzaakt door handhaving van deze bepaling in zijn huidige vorm, en het Comité ziet dan ook geen reden voor de voorgestelde wijziging. Bovendien zijn het aanwijzen van de vrijstellingsgerechtigden en het vaststellen van de omvang van de vrijstelling aangelegenheden die in de eerste plaats op politiek niveau moeten worden geregeld.

4. Conclusies

4.1. De nog altijd bestaande verschillen tussen de lid-staten op het gebied van administratieve procedures en regelingen doen afbreuk aan de belastingneutraliteit en vormen een grote hindernis voor de voltooiing van de interne markt.

4.1.1. Momenteel functioneren al meer dan 400 comités op de wijze waarop wordt voorgesteld dat het BTW-comité moet gaan functioneren. In brede kring wordt beseft dat meer uniformiteit bij de toepassing en de uitleg van BTW-richtlijnen geboden is en dat moet worden voorkomen dat de ontwikkeling van het EG-belastingrecht gefragmenteerd plaatsvindt. Daarom is er geen enkele reden waarom het BTW-comité niet overeenkomstig het Commissievoorstel zou moeten worden hervormd.

4.1.1.1. Krachtens de voorgestelde goedkeuringsprocedure verwerpen of aanvaarden het BTW-comité en de Raad de Commissievoorstellen met gekwalificeerde meerderheid van stemmen. Dit is een significante afwijking van de bestaande praktijk, omdat tot op heden ieder besluit over belastingen met eenparigheid van stemmen dient te worden genomen. De logica achter deze afwijking is echter aanvaardbaar, omdat alle tariefkwesties uitdrukkelijk van de procedure zijn uitgesloten en, evenals andere fiscale onderwerpen, aan het unanimiteitsvereiste blijven gebonden.

4.1.1.2. Het is essentieel dat de aan het BTW-comité voor te leggen Commissievoorstellen tijdig worden gepubliceerd. Momenteel dient de EG-wetgeving op BTW-gebied middels een richtlijn of een verordening te worden gewijzigd en publicatie van het ontwerp geeft belanghebbenden de mogelijkheid om hun standpunt kenbaar te maken. Deze openbaarheidsgarantie moet ook gelden voor voorstellen waarover het BTW-comité dient te worden geraadpleegd.

4.1.1.3. De adviezen van het BTW-comité dienen in het Publicatieblad te worden gepubliceerd, ongeacht de vraag of het comité deze als advies- of regelgevend-comité heeft uitgebracht.

4.1.1.4. Het Comité steunt het voorstel om het Raadgevend Comité op het gebied van douanezaken en indirecte belastingen vaker in te schakel als forum waar belastingconsulenten, ondernemingen, sociale partners en andere belanghebbenden het BTW-comité van informatie kunnen voorzien.

4.2. Ten slotte is het Comité het oneens met de Commissie dat zij, bijgestaan door het BTW-comité, bevoegd zou moeten worden gemaakt voor het wijzigen van de reikwijdte van de krachtens artikel 15, lid 10, te verlenen vrijstellingen of voor het aanwijzen van de vrijstellingsgerechtigde organisaties. Het ziet evenwel geen reden waarom details, vorm en inhoud van het vrijstellingscertificaat niet aan het hervormde BTW-comité zouden kunnen worden toevertrouwd.

Brussel, 29 oktober 1997.

De voorzitter van het Economisch en Sociaal Comité

T. JENKINS

() Besluit 87/373/EEG - PB L 197 van 18. 7. 1987, blz. 33.

() Richtlijn 95/7/EG van de Raad van 10 april 1995 tot wijziging van Richtlijn 77/388/EEG en tot invoering van nieuwe vereenvoudigingsmaatregelen op het gebied van de belasting over de toegevoegde waarde - werkingssfeer en praktische regeling voor de toepassing van bepaalde vrijstellingen - PB L 102 van 5. 5. 1995, blz. 18.

() PB C 296 van 29. 9. 1997, blz. 51.