(1)

Bij Uitvoeringsverordening (EU) 2019/159 van de Commissie (3) (“de verordening tot instelling van een definitieve vrijwaringsmaatregel”) heeft de Europese Commissie (“de Commissie”) ten aanzien van bepaalde staalproducten een definitieve vrijwaringsmaatregel ingesteld (“de vrijwaringsmaatregel”) die bestaat uit tariefcontingenten voor bepaalde staalproducten (“het betrokken product”) van 26 categorieën die zijn vastgesteld op niveaus die de traditionele handelsstromen per productcategorie handhaven. Een douanerecht van 25 % is alleen van toepassing als de kwantitatieve drempels van deze tariefcontingenten worden overschreden. De vrijwaringsmaatregel werd ingesteld voor een aanvankelijke periode van drie jaar, d.w.z. tot en met 30 juni 2021.

(2)

Bij Uitvoeringsverordening (EU) 2021/1029 van de Commissie (4) (“de verordening inzake het eerste nieuwe onderzoek met het oog op verlenging”) heeft de Commissie geconcludeerd dat de maatregel nog steeds noodzakelijk was om ernstige schade te voorkomen of te verhelpen en dat de bedrijfstak van de Unie zich aan het aanpassen was. Zij concludeerde ook dat de verlenging van de maatregel in het belang van de Unie was. Bijgevolg besloot zij de vrijwaringsmaatregel te verlengen tot en met 30 juni 2024.

(3)

In overweging 161 van de verordening tot instelling van een definitieve vrijwaringsmaatregel zegde de Commissie toe regelmatig een beoordeling van de situatie uit te zullen voeren en ten minste op het einde van elk jaar van toepassing van de maatregelen een nieuw onderzoek te overwegen. In deze geest heeft de Commissie achtereenvolgens in 2019 (5), 2020 (6) en 2022 (7) de werking van de vrijwaringsmaatregel geëvalueerd. In juni 2023 (8) heeft zij voorts in een nieuw onderzoek beoordeeld of de maatregel voortijdig moest worden beëindigd (9).

(4)

Op 12 januari 2024 heeft de Commissie van veertien EU-lidstaten een met redenen omkleed verzoek ontvangen om overeenkomstig artikel 19 van Verordening (EU) 2015/478 van het Europees Parlement en de Raad (10) (“vrijwaringsbasisverordening”) en artikel 16 van Verordening (EU) 2015/755 te onderzoeken of de bestaande vrijwaringsmaatregel moet worden verlengd. Volgens de Commissie bevatte het verzoek voldoende bewijsmateriaal om een nieuw onderzoek met het oog op verlenging te openen.

(5)

Dienovereenkomstig heeft zij op 9 februari 2024 in het Publicatieblad van de Europese Unie een bericht van opening (11) (“het bericht van opening”) betreffende de mogelijke verlenging van de vrijwaringsmaatregel bekendgemaakt. In het bericht van opening heeft de Commissie ook toegezegd te zullen beoordelen of een technische aanpassing van de werking van de maatregel noodzakelijk is indien zij tot de conclusie komt dat de vrijwaringsmaatregel moet worden verlengd.

(6)

Om naar behoren te kunnen beoordelen of de vrijwaringsmaatregel noodzakelijk blijft om ernstige schade te voorkomen of te herstellen, of de staalindustrie van de Unie zich aanpast en of die verlenging strookt met het ruimere belang van de Unie, heeft de Commissie specifieke gegevens van de bedrijfstak van de Unie verzameld door middel van vragenlijsten (12). Deze gegevens omvatten onder meer de ontwikkeling van de belangrijkste economische en financiële indicatoren voor het betrokken product in de periode 2021-2023 (“de beoordelingsperiode”) en bewijsmateriaal waaruit blijkt dat de bedrijfstak van de Unie zich aan het aanpassen is.

(7)

De Commissie heeft voorts de belanghebbenden geraadpleegd over een mogelijke verlenging en over eventuele noodzakelijke aanpassingen van de werking van de maatregel, en voerde derhalve tegelijkertijd twee verschillende onderzoeken uit. Daartoe nodigde zij de belanghebbenden in het bericht van opening uit om aan het onderzoek deel te nemen door schriftelijke opmerkingen en bewijsmateriaal in te dienen, en verzocht zij de haar bekende producenten van het betrokken product in de Unie en hun verenigingen de vragenlijsten over schade in te vullen. Wat de evaluatie van de werking betreft, heeft de Commissie de belanghebbenden verzocht hun standpunt kenbaar te maken en schriftelijk specifiek bewijsmateriaal in te dienen met betrekking tot de volgende punten:

(8)

Met het oog op een goede rechtsgang omvatte het onderzoek inzake verlenging en ter evaluatie van de werking van de maatregel een in twee fasen opgedeelde schriftelijke procedure, waarbij belanghebbenden eerst hun opmerkingen indienden en vervolgens de opmerkingen van de andere partijen konden weerleggen. In totaal ontving de Commissie binnen de gestelde termijnen meer dan 65 opmerkingen en replieken van belanghebbenden. Ook hebben de producenten in de Unie meer dan 100 afzonderlijke antwoorden op de vragenlijst ingediend.

(9)

Bij de beoordeling of aan de voorwaarden voor verlenging van de vrijwaringsmaatregel was voldaan, heeft de Commissie in de eerste plaats onderzocht of was voldaan aan de wettelijke vereisten om een vrijwaringsmaatregel te verlengen op grond van de Unierechtelijke en de WTO-regels, namelijk of de maatregel noodzakelijk is om ernstige schade te voorkomen (punt 3.2) en of de bedrijfstak van de Unie zich aanpast (punt 3.3). In de tweede plaats heeft de Commissie beoordeeld of een dergelijke verlenging in het belang van de Unie zou zijn (punt 3.4). Tot slot heeft de Commissie in haar beoordeling naar behoren rekening gehouden met de opmerkingen en het bewijsmateriaal die zij van belanghebbenden heeft ontvangen, alsook met alle andere openbaar beschikbare informatie met betrekking tot de bovenstaande elementen. In punt 4 gaat de Commissie specifiek in op de ter zake doende argumenten van belanghebbenden met betrekking tot verlenging.

(10)

Vervolgens heeft de Commissie beoordeeld of technische aanpassingen van de werking van de maatregel noodzakelijk waren. Daarbij richtte zij zich op de in het bericht van opening genoemde aspecten (zie overweging 7) alsook op een technische wijziging waarbij de invoer uit Mozambique in het toepassingsgebied van de vrijwaringsmaatregel wordt opgenomen.

(11)

Overeenkomstig artikel 7, lid 1, van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen en artikel 19, lid 2, van de vrijwaringsbasisverordening kan de toepassingsperiode van een vrijwaringsmaatregel worden verlengd op voorwaarde dat deze verlenging noodzakelijk is om ernstige schade te voorkomen of te herstellen (“noodzakelijkheidscriterium”) en er bewijs is dat de producenten in de Unie nog bezig zijn met aanpassingen. Bovendien bepaalt artikel 22 van de vrijwaringsbasisverordening dat de maatregel in het belang van de Unie moet zijn.

(12)

Wat het eerste wettelijke criterium betreft, heeft de Commissie eerst de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie onderzocht op basis van de ontvangen antwoorden op de vragenlijst (punt 3.2.1). Vervolgens heeft zij verschillende belangrijke factoren beoordeeld om te bepalen hoe de invoer zich waarschijnlijk zou ontwikkelen en welke gevolgen een dergelijke ontwikkeling zonder vrijwaringsmaatregel zou hebben voor de producenten in de Unie (“contrafeitelijke analyse”, zie punt 3.2.2).

(13)

Om de economische situatie van de staalindustrie van de Unie te beoordelen, heeft de Commissie de haar bekende staalproducenten in de Unie vragenlijsten gestuurd om informatie te verzamelen over schade-indicatoren voor het betrokken product in de beoordelingsperiode. De Commissie heeft de haar bekende brancheorganisaties in de Unie — de European Steel Association (Eurofer), de European Steel Tube Association (ESTA) en het Comité Européen de la Tréfilerie (CET) — verzocht de vragenlijsten te verspreiden onder hun leden. Daarnaast heeft zij de haar bekende producenten in de Unie in kennis gesteld van het verzoek om vragenlijsten in te vullen via het open bestandssysteem (TRON) (13). De vragenlijsten werden ook beschikbaar gesteld op de website van het directoraat-generaal Handel van de Europese Commissie (14). De instructies voor het invullen van de vragenlijsten zijn ook opgenomen in het bericht van opening.

(14)

De Commissie heeft meer dan 100 individuele antwoorden op de vragenlijst ontvangen van leden van de drie haar bekende brancheorganisaties in de Unie en van andere producenten in de Unie die geen lid zijn van een organisatie. Bovendien hebben de drie brancheorganisaties de door hun afzonderlijke leden verstrekte gegevens gebundeld.

(15)

De Commissie heeft de rechtstreeks van de producenten in de Unie ontvangen gegevens gebundeld en de juistheid ervan tijdens specifieke kruiscontroles op afstand getoetst aan de gegevensset die de brancheorganisaties in de Unie hadden ingediend. Vervolgens heeft de Commissie de antwoorden van de leden van de organisaties en die van de producenten die geen lid zijn van een organisatie samengevoegd tot één geconsolideerde gegevensset, op basis waarvan de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie is beoordeeld.

(16)

De ontwikkeling van de schade-indicatoren tijdens de beoordelingsperiode wordt weergegeven in de onderstaande tabellen 1 tot en met 4:

(17)

Tijdens de beoordelingsperiode daalde het productievolume van de producenten in de Unie gestaag, met respectievelijk 11 % in 2022 en 14 % in 2023 ten opzichte van 2021. De productiecapaciteit bleef gedurende de hele periode stabiel, zodat de bezettingsgraad een dalende trend vertoonde en in 2023 uitkwam op het zeer lage niveau van 67 %. Ten slotte daalden de voorraden in 2022 met 5 % en in 2023 met 3 % ten opzichte van 2021.

(18)

Het verbruik op de markt van de Unie begon in 2022 te dalen (–8 %), en deze trend zette zich in 2023 voort (–14 %) ten opzichte van 2021. De ontwikkeling van de binnenlandse verkoop door producenten in de Unie vertoonde in de beoordelingsperiode een zeer vergelijkbare trend (respectievelijk –8 % in 2022 en –13 % in 2023 ten opzichte van 2021). In de beoordelingsperiode heeft de bedrijfstak van de Unie zijn marktaandeel vergroot met 0,9 procentpunt.

(19)

De verkoopprijzen per eenheid stegen in 2022 met 35 % en in 2023 met 13 % ten opzichte van 2021. De kasstroom steeg in 2022 met 113 % en in 2023 met 57 % ten opzichte van 2021. Het rendement op geïnvesteerd vermogen daalde in 2022 licht en was in 2023 negatief (–2,2 %).

(20)

Door de stijging van de prijzen en het herstel na COVID-19 was de bedrijfstak van de Unie winstgevend in 2021 (9,4 %) en nog iets winstgevender in 2022 (10,3 %). In 2023 daalde de winstgevendheid sterk, tot maar 0,3 %.

(21)

De werkgelegenheid bleef gedurende de beoordelingsperiode stabiel en vertoonde in 2023 een daling van 1 % ten opzichte van 2021.

(22)

Uit de schade-indicatoren bleek dat de bedrijfstak van de Unie in 2021 een gezonde winstgevendheid vertoonde, die grotendeels het gevolg was van hoge prijzen en een sterk herstel van de vraag na COVID-19. Vanaf de tweede helft van 2022 begon de bedrijfstak van de Unie echter tekenen van verslechtering te vertonen. Verscheidene belangrijke indicatoren, zoals productie, verkoop en bezettingsgraad, volgden een negatieve trend (16) en de energiekosten stegen aanzienlijk (17). De verslechtering van de meeste economische indicatoren werd nijpender in 2023, toen de prijzen daalden in de context van hogere gemiddelde energiekosten dan voorheen en een scherpe daling van de binnenlandse verkoop en productie op de markt van de Unie. Daardoor kwam de bezettingsgraad uit op het laagste niveau in de laatste tien jaar en daalde de winstgevendheid drastisch (tot break-even-niveau). De bedrijfstak van de Unie vergrootte zijn marktaandeel in 2023 met bijna een procentpunt ten opzichte van 2021, ten koste van de winstgevendheid; deze ontwikkeling moet worden bezien tegen de achtergrond van een aanhoudend hoge invoerdruk (18), waarbij de invoer in de beoordelingsperiode een groter marktaandeel had dan in eerdere perioden (19), zoals wordt toegelicht in punt 3.2.2.

(23)

Op basis van bovenstaande indicatoren (tabellen 1 tot en met 4) concludeerde de Commissie dat de situatie van de bedrijfstak van de Unie tussen 2021 en 2023 was verslechterd en dat de bedrijfstak zich aan het einde van de beoordelingsperiode in een kwetsbare situatie bevond.

(24)

Zoals in het oorspronkelijke onderzoek (20) heeft de Commissie ook de ontwikkeling van de schade-indicatoren per productfamilie beoordeeld (21). De vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal heeft betrekking op de volgende productfamilies: platte producten, lange producten en buizen.

(25)

De tabellen 5 tot en met 8 tonen de ontwikkeling van de schade-indicatoren per productfamilie:

Tabel 5

Productie, productiecapaciteit, bezettingsgraad, voorraden

Tabel 6

Verbruik in de Unie, binnenlandse verkoop en marktaandeel

Tabel 7

Verkoopprijs per eenheid, winstgevendheid, kasstroom en rendement op geïnvesteerd vermogen

Tabel 8

Werkgelegenheid

(26)

Afgaand op de bovenstaande indicatoren, bevestigt de analyse per productfamilie de bevindingen voor het betrokken product: de economische situatie van de bedrijfstak van de Unie is in de beoordelingsperiode aanzienlijk verslechterd en de bedrijfstak bevindt zich momenteel in een kwetsbare situatie. Zelfs de productfamilie die beter presteerde qua winstgevendheid en ontwikkeling van het marktaandeel (d.w.z. buizen) noteerde in de beoordelingsperiode een achteruitgang voor andere kernindicatoren, zoals bezettingsgraad, productieniveau en binnenlandse verkoop.

(27)

De Commissie heeft de ontwikkeling van de invoer beoordeeld, zowel in algemene termen als in verhouding tot het verbruik, om te bepalen welke druk de invoer in de beoordelingsperiode uitoefende op de markt van de Unie. Daarnaast heeft de Commissie de ontwikkeling van de gebruikte tariefcontingenten beoordeeld (zie punt 3.2.2, b).

(28)

De invoer in de Unie daalde in 2023 met 17 % ten opzichte van 2021, het jaar waarin de invoer het op één na hoogste niveau sinds 2013 had bereikt (22).

Tabel 9

Ontwikkeling van de invoer

(29)

De analyse op productfamilieniveau bevestigde deze algemene trend, zoals blijkt uit tabel 10 hieronder.

Tabel 10

Marktaandeel van de invoer per productfamilie

(30)

De Commissie heeft de ontwikkeling van de invoer afgezet tegen de ontwikkeling van het verbruik in dezelfde periode. Onderstaande grafiek laat zien dat het verbruik in 2017-2018 een piek bereikte. In 2023 daalde het verbruik evenwel drastisch, tot het laagste niveau sinds 2013 (23). Anderzijds was het aandeel van de invoer sterk en aanhoudend toegenomen tot 2018, toen in juli de vrijwaringsmaatregel voorlopig werd ingesteld, om in de twee jaar daarna licht te dalen. Sinds 2021 stijgt het aandeel van de invoer echter weer en ligt het aanzienlijk boven het niveau van vóór de instelling van de vrijwaringsmaatregel. Daarom werd in het onderzoek geconcludeerd dat de invoerdruk, wat het marktaandeel betreft, zelfs hoger is dan vóór de instelling van de vrijwaringsmaatregel (24) en dan de druk die werd vastgesteld in het kader van de verordening inzake het eerste nieuwe onderzoek met het oog op verlenging (25).

(31)

De Commissie heeft de invoerdruk ook beoordeeld in het licht van de ontwikkeling van het tariefcontingentgebruik (26). Eerst heeft de Commissie de ontwikkeling van het tariefcontingent sinds de verordening inzake het eerste nieuwe onderzoek met het oog op verlenging beoordeeld. De onderstaande grafiek toont het beschikbare tariefcontingent aan het einde van elk van de laatste twee vrijwaringsjaren (27), waaruit blijkt dat aan het einde van het laatste kwartaal van een vrijwaringsjaar (april-juni) gemiddeld ongeveer 46 % van het tariefcontingent was gebruikt en dat het ongebruikte tariefcontingent in de jaren 4 en 5 respectievelijk 7 miljoen en 8,5 miljoen ton bedroeg. In het huidige vrijwaringsjaar (28) (waarvoor gegevens beschikbaar zijn tot 21 mei 2024) lijkt het beschikbare tariefcontingent een vergelijkbaar beeld op te leveren. De Commissie heeft bijgevolg geen grote verandering vastgesteld in het totale tariefcontingentgebruik aan het einde van de laatste twee vrijwaringsjaren, met inbegrip van het lopende jaar.

(32)

Vervolgens heeft de Commissie de meest recente ontwikkelingen beoordeeld door het tariefcontingentgebruik tot dusver in het lopende vrijwaringsjaar (29) te onderzoeken op kwartaalbasis.

(33)

De analyse van het tariefcontingentgebruik bevestigde dat er aanzienlijke en toenemende hoeveelheden ongebruikte tariefcontingenten waren, en wel ongeveer 7 miljoen ton aan het einde van het kwartaal januari-maart 2024. Daardoor kwam het gebruik van het tariefcontingent na drie kwartalen uit op 47 %, zoals weergegeven in de onderstaande grafiek. Bij de beoordeling van de invoerdruk moet het gebruikspercentage van het tariefcontingent echter worden beschouwd in combinatie met de ontwikkeling van het aandeel van de invoer in punt 3.2.2, a), dat gemiddeld is gestegen ten opzichte van voorgaande perioden, en met een meer gedetailleerde beoordeling zoals die welke verderop in dit punt wordt verricht. Daarbij moet met name in ogenschouw worden genomen dat het tariefcontingent sinds 2019 met ongeveer 25 % in volume is toegenomen als gevolg van de liberalisering en de initiële verhoging, en dat het verbruik aanzienlijk is gedaald en naar verwachting in de nabije toekomst niet noemenswaardig zal herstellen.

(34)

Een nadere analyse van deze gegevens wijst namelijk uit dat in de drie beoordeelde kwartalen gemiddeld 21 afzonderlijke (landspecifieke of residuele) tariefcontingenten voor verschillende productcategorieën waren uitgeput. Het gecombineerde gemiddelde volume daarvan vertegenwoordigde 32 % (bijna twee miljoen ton per kwartaal) van het totale gemiddelde invoervolume in dezelfde periode.

(35)

Ten aanzien van de oorsprong bevestigde het onderzoek voorts dat een aanzienlijk aantal van deze tariefcontingenten was uitgeput door enkele van de belangrijkste landen die staal uitvoeren naar de Unie (30), die in een bepaald kwartaal één tot acht van hun landspecifieke tariefcontingenten hadden uitgeput (31). De Commissie had soortgelijke uitvoerpatronen reeds vastgesteld in de verordening inzake het eerste nieuwe onderzoek met het oog op verlenging (32). Bovendien werd het grootste tariefcontingent in het kader van de maatregel (het residuele tariefcontingent in categorie 1) de laatste drie opeenvolgende kwartalen vrijwel onmiddellijk uitgeput, wat duidt op aanhoudend opportunistisch gedrag van bepaalde derde landen (33).

(36)

De uitputting van de tariefcontingenten en het tempo waarin dat gebeurde, zijn in sommige gevallen een graadmeter voor de tariefcontingenten die zonder de vrijwaringsmaatregel waarschijnlijk te maken zouden hebben gekregen met grotere invoervolumes op de markt van de Unie. De vrijwaringsmaatregel heeft derhalve een hogere invoerdruk voorkomen. In het licht van deze gegevens concludeerde de Commissie dat de patronen van het tariefcontingentgebruik, die in verschillende mate waarneembaar waren in alle productfamilies, een verdere bevestiging vormden van de hoge invoerdruk op de staalmarkt van de Unie.

(37)

De invoer in de Unie daalde in 2023 met 17 % ten opzichte van 2021 (34). Zoals weergegeven in tabel 11, daalde in dezelfde periode ook de invoer op de markt van de VS, met 8 %, en bleef deze op een niveau dat aanzienlijk lager lag dan de piek die werd bereikt in 2017, vóór de instelling van de maatregel van de VS op grond van Section 232. In 2023 was de invoer met bijna 6 miljoen ton gedaald ten opzichte van 2017, het laatste jaar vóór instelling van de Section 232-maatregel.

Tabel 11

Invoer in de Verenigde Staten in ton

(38)

Nadat zij de ontwikkeling van de invoervolumes op de twee grootste staalinvoermarkten (de Unie en de VS) had vastgesteld (36), analyseerde de Commissie de uitvoerprestaties van de belangrijkste landen die staal uitvoeren naar de Unie (37) naar derde landen (andere dan de Unie en de VS).

(39)

Uit tabel 12 blijkt dat de belangrijkste landen die het betrokken product uitvoeren naar de Unie, in de beoordelingsperiode over het geheel genomen minder zijn gaan uitvoeren naar andere derde markten. Een individuele beoordeling van de uitvoerprestaties van deze landen duidde voorts op een algemene negatieve ontwikkeling van de uitvoer naar andere markten dan de Unie en de VS (38).

Tabel 12

Ontwikkeling van de uitvoer (uitgezonderd de uitvoer naar de Unie en de VS) van het betrokken product uit de belangrijkste landen (uitgezonderd China) die staal uitvoeren naar de Unie en naar derde markten

(40)

In het licht van deze cijfers concludeerde de Commissie dat deze landen lagere uitvoervolumes naar de markten van de Unie (tabel 9) en van de VS (tabel 11) noteerden en er voorts over het algemeen niet in slaagden hun op de twee grootste invoermarkten verloren uitvoervolumes te compenseren door uitvoer naar andere markten. Over het geheel genomen is het wereldwijde uitvoervolume van de belangrijkste landen die staal uitvoeren naar de Unie aanzienlijk gekrompen.

(41)

De Commissie heeft haar eigen beoordeling nog aangevuld met de analyse van de OESO aan de hand van een bredere productomschrijving. De OESO-gegevens bevestigden de eigen beoordeling van de Commissie dat de uitvoervolumes van de belangrijkste staalexporterende landen in de beoordelingsperiode constant waren gedaald (39).

(42)

De enige opmerkelijke uitzondering op deze overigens consistente trend betrof de Chinese uitvoer, die in 2023 toenam tot ongeveer 95 miljoen ton. Dit kwam neer op een stijging van de uitvoer met 24 miljoen ton (+40 %) (40). Gezien de enorme omvang ervan, zou de toename van de uitvoer door China de daling van de uitvoer voor vrijwel alle andere grote landen van uitvoer maskeren. Daarom is China niet opgenomen in de geaggregeerde analyse van tabel 12.

(43)

Door de extra druk van de Chinese uitvoer is de concurrentie op de markten van andere derde landen aanzienlijk toegenomen (41). Dit heeft de beschikbaarheid en omvang van exportmarkten over de hele wereld verder beperkt (42) en heeft bijgedragen tot de daling van de uitvoer door andere landen.

(44)

In dit verband bleek uit gegevens van de OESO dat de invoer in veel grote invoermarkten, behalve de EU en de VS, een opwaartse trend vertoonde ofschoon de meeste grote staalexporteurs minder uitvoerden (43). Dit lijkt ten minste op een aantal van deze markten (bv. Asean (44), Korea, Turkije (45) en Brazilië (46)) voort te vloeien uit de sterke stijging van de Chinese uitvoer (47). Bovendien wijzen de gegevens van de eerste maanden van 2024 niet op een kentering van dit exportgedrag van China (48).

(45)

Gelet op deze ontwikkeling van de Chinese uitvoer heeft de Commissie ook het effect van deze drastische stijging van de Chinese uitvoer naar derde landen op de invoerstromen naar de markt van de Unie en de correlatie daartussen beoordeeld.

(46)

De Commissie bevestigde dat de invoer uit sommige landen van oorsprong waarnaar China in 2023 zijn uitvoer aanzienlijk had opgevoerd (waaronder Vietnam, Indonesië en Maleisië (49)) alsook uit andere landen die op die Aziatische markten gewoonlijk met China concurreren (Japan (50)), in 2023 sterk was gestegen op de markt van de Unie (51). Deze stijgingen zijn nog scherper indien zij worden afgezet tegen de periode vóór de instelling van de vrijwaringsmaatregel. De onderzochte gegevens wijzen er dus sterk op dat, tegen de achtergrond van een zwakkere consumptie, deze sterke en toenemende invoerdruk uit China op bepaalde derde markten de producenten in sommige landen ertoe heeft aangezet om voor een deel van hun productie op zoek te gaan naar andere uitvoermarkten, waaronder de markt van de Unie (52).

(47)

Vervolgens heeft de Commissie de ontwikkeling van het binnenlandse verbruik van de belangrijkste staalexporterende landen (53) in de beoordelingsperiode beoordeeld.

Tabel 13

Ontwikkeling van het verbruik op de belangrijkste staalproducerende markten (met inbegrip van de belangrijkste landen die uitvoeren naar de Unie)

(48)

Uit tabel 13 (54) blijkt dat het verbruik op de binnenlandse markten van de belangrijkste staalexporteurs in 2022 (55) met 61 miljoen ton (–4 %) is gedaald ten opzichte van 2021 (56). Daarbinnen vertoonde het Chinese verbruik de scherpste daling wat betreft het totale volume, met een daling van 34 miljoen ton. In 2023 bedroeg de totale daling ten opzichte van 2021 2 % (–29,2 miljoen ton).

(49)

De analyse in dit punt bevestigde dat het voor de belangrijkste staalexporteurs steeds moeilijker wordt om een deel van hun productie uit te voeren naar derde markten (zie ook punt 3.2.2, e) en f)). Bovendien wezen de gegevens uit dat zij de verloren uitvoervolumes, gelet op de ontwikkeling van het verbruik, nauwelijks naar hun eigen binnenlandse markten zouden kunnen verleggen. Hierdoor daalden de verkochte volumes van veel van de grootste landen die staal uitvoeren naar de Unie aanzienlijk, zowel op de binnenlandse markt als in derde landen.

(50)

De ontwikkeling van de wereldwijde overcapaciteit was een belangrijke factor in het besluit van de Commissie tot instelling van een definitieve vrijwaringsmaatregel in februari 2019 (57) en tot verlenging ervan in juni 2021 (58). In het huidige onderzoek heeft de Commissie de laatste ontwikkelingen omtrent de overcapaciteit van de staalproductie beoordeeld met behulp van informatie van het Staalcomité van de OESO en het Mondiaal Forum over de overcapaciteit van staal (Global Forum on Steel Excess Capacity — GFSEC), die in hun meest recente verslagen bevestigen dat de overcapaciteit nog steeds zeer hoog is (59).

(51)

Volgens deze bronnen overschreed de wereldwijde staalproductiecapaciteit de productie in 2023 naar schatting met 550 miljoen ton. Dit is gelijk aan de gecombineerde staalproductie van India, Noord- en Zuid-Amerika, de EU, Japan en Turkije in 2023 (60) en viermaal het verbruik op de markt van de Unie in 2023.

(52)

Deze gegevens wezen derhalve uit dat de situatie van overcapaciteit sinds de instelling van de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal in 2019 niet is verbeterd. Overcapaciteit blijft een ernstig probleem in de staalsector, en in de nabije toekomst valt geen verbetering te verwachten. Bij de beoordeling van de waarschijnlijke ontwikkelingen van de wereldwijde overcapaciteit heeft de Commissie de verwachting geuit dat de situatie verder zal verslechteren. De OESO heeft gemeld dat de capaciteit tussen 2024 en 2026 naar verwachting met ongeveer 160 miljoen ton zal worden uitgebreid (61). Deze nieuwe capaciteit, die groter is dan het jaarlijkse verbruik in de Unie, komt er nog eens bij in een periode waarin de mondiale vraag naar staal naar verwachting slechts licht zal groeien, waardoor de kloof tussen capaciteit en vraag en bijgevolg de overcapaciteit nog groter dreigen te worden.

(53)

Bovendien bevestigde de onderzochte informatie dat de Unie vrijwel de enige belangrijke staalproducerende regio was waar de overcapaciteit in de periode 2018-2023 was gedaald en dus niet bijdroeg tot de huidige ontwikkeling van de wereldwijde overcapaciteit (62).

(54)

De Commissie bevestigde deze informatie verder met haar eigen beoordeling van de gegevens uit de CRU-databank (63) voor de belangrijkste staalproducerende landen ter wereld, waaronder de belangrijkste exporteurs van staal naar de markt van de Unie.

(55)

Bijgevolg concludeerde de Commissie dat de overcapaciteit op een zeer hoog niveau bleef en waarschijnlijk nog verder zou toenemen.

(56)

Naast de beoordeling van de laatste ontwikkelingen van de wereldwijde overcapaciteit analyseerde de Commissie ook de verbanden tussen de toenemende overcapaciteit in sommige landen en regio’s en de ontwikkeling van de invoer in de Unie uit die landen en regio’s. Zij baseerde die beoordeling op invoerstatistieken en op het specifieke onderzoek naar de ontwikkeling van overcapaciteit door het Staalcomité van de OESO (64) en het GFSEC (65).

(57)

Volgens het GFSEC zijn “de risico’s van overinvesteringen de afgelopen jaren steeds duidelijker geworden in Zuidoost-Azië, delen van het Midden-Oosten en Afrika, waar dergelijke capaciteitsuitbreidingen de lokale staalvraag sterk overschrijden”. Het GFSEC voegde daaraan toe dat “de capaciteit in Vietnam, Indonesië en Maleisië met wel 35 % tot 95 % is uitgebreid, terwijl de vraag naar staal is afgenomen of slechts marginaal is gestegen [...], en dat bepaalde andere economieën in het Midden-Oosten, Zuid-Azië en Noord-Afrika ook een onevenwichtige groei noteren (bv. Iran, Pakistan en Algerije)” (66).

(58)

Deze informatie was ook in overeenstemming met de informatie op landniveau van de OESO, waaruit een aanzienlijke toename van de capaciteit in deze (en andere) landen blijkt (67). In dit verband wees het onderzoek ook uit dat een deel van deze capaciteitsuitbreidingen werd aangejaagd door overzeese investeringen van China, voornamelijk in de Asean-regio (68).

(59)

Bij de beoordeling van de ontwikkeling van de invoer in de Unie per land van oorsprong heeft de Commissie vastgesteld dat de invoer uit bepaalde landen (69) in de periode 2022-2023 ondanks de vrijwaringsmaatregel was toegenomen (70). Deze landen behoorden niet tot de traditionele landen van uitvoer naar de Unie en leverden in sommige gevallen vrijwel geen staal vóór de vrijwaringsmaatregel en tijdens de eerste jaren van toepassing ervan. Als zodanig kwamen zij niet in aanmerking voor een landspecifiek contingent en gebruikten zij daarom de beschikbare ruimte in het kader van de residuele tariefcontingenten om zeer snel en met grote volumes de markt van de Unie te betreden. Deze abrupte penetratie veroorzaakte aanzienlijke marktverstoringen en ondermijnde in sommige gevallen de doeltreffendheid van de maatregel (zie punt 7.3). Onderstaande grafiek toont de ontwikkeling van de invoer in de Unie uit sommige van die landen.

(60)

Uit de grafiek blijkt dat de invoer uit deze landen in 2023 met bijna 4 miljoen ton is gestegen ten opzichte van 2017, het jaar vóór de vrijwaringsmaatregel.

(61)

Uit de analyse van de beschikbare gegevens bleek derhalve dat er een rechtstreeks verband bestaat tussen de ontwikkeling van de invoer uit bepaalde landen naar de markt van de Unie en de ontwikkeling en toestand van de overcapaciteit in die landen, naast de toegenomen Chinese uitvoer naar sommige van die landen. Zoals uiteengezet in punt 7.3, heeft het onderzoek bevestigd dat de agressieve penetratie van een markt waar een vrijwaringsmaatregel van toepassing is reeds negatieve gevolgen had voor de bedrijfstak van de Unie, reden waarom verdere maatregelen met betrekking tot de werking van de maatregel nodig waren om die effecten te neutraliseren.

(62)

In haar verordening tot instelling van een definitieve vrijwaringsmaatregel heeft de Commissie vastgesteld dat de maatregelen van de VS op grond van Section 232 ten aanzien van bepaalde staalproducten waarschijnlijk een aanzienlijke verlegging van het handelsverkeer van oorspronkelijk voor de markt van de VS bestemde uitvoer naar de markt van de Unie zouden veroorzaken indien de Unie geen corrigerende maatregelen zou nemen. In die verordening constateerde de Commissie dat de eerste tekenen van handelsverlegging reeds in 2018 werden waargenomen (71). In de verordening inzake het eerste nieuwe onderzoek met het oog op verlenging bevestigde de Commissie dat het uit deze maatregel voortvloeiende risico van verlegging van het handelsverkeer bleef bestaan (72). Voorts heeft de Commissie in het kader van de verordening inzake de derde evaluatie van de werking uitvoerig beoordeeld welke effecten deze maatregel had op de potentiële handelsstromen naar de markt van de Unie. In die beoordeling concludeerde de Commissie dat het risico van verlegging van het handelsverkeer bleef bestaan, ondanks de wijzigingen van Section 232 (73).

(63)

In het huidige onderzoek heeft de Commissie de laatste stand van zaken van de Amerikaanse maatregel beoordeeld om vast te stellen of de eerdere bevindingen nog steeds geldig waren. Bij het onderzoek werd bevestigd dat de maatregel van kracht bleef en dat de reikwijdte of werking ervan sinds de laatste beoordeling door de Commissie, in 2023, niet wezenlijk was gewijzigd (74). Voorts kon op basis van de beschikbare informatie (75) redelijkerwijs worden aangenomen dat de maatregel van de VS op grond van Section 232 in de nabije toekomst niet zou worden ingetrokken of ingrijpend zou worden gewijzigd.

(64)

In tabel 11 (invoer in de VS) heeft de Commissie aangetoond dat de invoer op de markt van de VS aanzienlijk lager was dan in de periode voorafgaand aan de instelling van de maatregel op grond van Section 232. Bovendien hebben de grootste landen van uitvoer naar de Unie, zoals blijkt uit punt 3.2.2, c) (uitvoer naar andere markten en binnenlands verbruik), in de regel geen andere markten gevonden waar zij de volumes konden afzetten die zij voorheen uitvoerden naar de markt van, onder meer, de VS.

(65)

Bijgevolg blijft het risico van verlegging naar de markt van de Unie als gevolg van de maatregelen van de VS op grond van Section 232 onverminderd bestaan indien de vrijwaringsmaatregel van de Unie zou komen te vervallen.

(66)

De VS gaven te kennen dat zij ook, naast Section 232, de invoerrechten voor bepaalde staalproducten uit China op grond van Section 301 zouden verhogen (76). Door deze maatregel zou het voor China nog moeilijker worden om naar de markt van de VS uit te voeren, zodat het risico van verlegging van het handelsverkeer zou toenemen, hetzij door extra hoeveelheden staal die rechtstreeks van China naar de Unie worden uitgevoerd, hetzij indirect door de verdringing van staal uit andere landen van oorsprong op derde markten door de sterkere aanwezigheid van China, zoals opgemerkt in punt 3.2.2, d). Die volumes zouden dan althans gedeeltelijk naar de markt van de Unie kunnen worden verlegd.

(67)

Naast de VS heeft de Commissie ook nieuwe maatregelen geïdentificeerd, afgezien van de handelsbeschermingsinstrumenten (77) die door andere rechtsgebieden zijn vastgesteld. Zo heeft Mexico in augustus 2023 de invoerrechten op bepaalde ijzer- en staalproducten verhoogd van 15 % naar 25 % (78). In februari 2024 heeft Brazilië de invoerrechten op verschillende staalproducten verhoogd (79). In april 2024 heeft Turkije de uitvoer van bepaalde staalproducten naar Israël beperkt (80).

(68)

Het onderzoek bevestigde dan ook dat het aantal maatregelen van derde landen en de reikwijdte ervan verder zijn toegenomen; dit vergroot het risico van verlegging van het handelsverkeer, aangezien de afzetmogelijkheden voor de exporteurs verder zijn afgenomen.

(69)

De ontwikkeling en de stand van de handelsbeschermingsinstrumenten ten aanzien van staalproducten in derde landen (81) is in eerdere onderzoeken beoordeeld (82). In dit onderzoek heeft de Commissie de meest recente ontwikkelingen onderzocht en bevestigd dat er nog steeds een groot aantal handelsbeschermingsinstrumenten van kracht is, dat blijft toenemen, zoals blijkt uit de onderstaande grafiek.

(70)

Bovendien laat deze grafiek zien dat een aanzienlijk deel van de maatregelen is ingesteld tegen de belangrijkste landen die staal uitvoeren naar de Unie (83). Dit betekent dat deze landen steeds grotere moeilijkheden ondervinden om hun producten naar derde landen uit te voeren als gevolg van het toenemende aantal tegen hen ingestelde handelsbeschermingsinstrumenten.

(71)

Voorts heeft de Commissie geconstateerd dat andere rechtsgebieden werken aan verlenging van hun bestaande vrijwaringsmaatregelen, zoals het Verenigd Koninkrijk (84), of aan de opening van nieuwe onderzoeken inzake vrijwaringsmaatregelen, zoals Zuid-Afrika (85). Het toenemende aantal handelsbeschermingsmaatregelen in de verschillende rechtsgebieden maakt het voor landen van uitvoer nog moeilijker om afzetmarkten voor hun producten te vinden, waarbij voorts sprake is van een stijgende overcapaciteit (86), die de reeds bestaande spanningen op de markt zal verergeren. Bovendien kunnen de waargenomen marktontwikkelingen, met name de sterke stijging van de Chinese uitvoer bij zwakke marktomstandigheden, leiden tot de toepassing van verdere handelsbeschermingsinstrumenten (87).

(72)

De Unie is momenteel qua volume verreweg de grootste staalinvoermarkt ter wereld (88). Wat de prijzen betreft, hanteren de belangrijkste staalexporterende landen voor het overgrote deel van hun staaluitvoer steevast hogere prijzen bij uitvoer naar de Unie dan bij uitvoer naar andere derde markten. Op basis van een prijsbeoordeling door de Commissie vertoonde 57 % tot 93 % van de geanalyseerde productcodes per land hogere prijzen bij uitvoer naar de Unie dan naar andere derde markten (89).

(73)

Dit is een duidelijke aanwijzing dat exporteurs er een zeer groot belang bij hebben om de markt van de Unie te betreden en soms om oneerlijke prijsstellingspraktijken toe te passen. De afgelopen jaren heeft de Commissie een aantal antidumping- en compenserende maatregelen ingesteld ten aanzien van de invoer van staal, ook ten aanzien van productcategorieën waarop de vrijwaringsmaatregel van toepassing is (90). Dit grote belang om de markt van de Unie te betreden, blijkt voorts uit de omstandigheid dat sommige landen de bestaande handelsbeschermingsinstrumenten proberen te omzeilen (91). De statistieken over de ontwikkeling van de invoer in de Unie bevestigen de aantrekkelijkheid van de markt van de Unie voor exporteurs. Het marktaandeel van de invoer in de Unie is in de beoordelingsperiode gemiddeld zelfs toegenomen ten opzichte van de periode vóór de instelling van de vrijwaringsmaatregel, in een context van een dalend verbruik en ondanks het bestaan van een vrijwaringsmaatregel. Bovendien zijn in sommige gevallen de beschikbare tariefcontingenten in een bepaald kwartaal zeer snel uitgeput en zijn er aanwijzingen dat daarbij sprake is van aanhoudend opportunistisch gedrag.

(74)

In het licht van deze elementen heeft de Commissie geconcludeerd dat de staalmarkt van de Unie qua omvang en prijs aantrekkelijk blijft.

(75)

In aanvulling op de beoordeling van de in de punt 3.2.2, a) tot en met g), beschreven factoren heeft de Commissie ook de meest recente beschikbare marktvooruitzichten geanalyseerd. De vooruitzichten wezen op een relatief traag herstel in 2024 en 2025 ten opzichte van 2023, met volumes die nog onder het niveau van 2021 uitkomen.

(76)

In haar kortetermijnvooruitzichten van april 2024 verwachtte Worldsteel dat de mondiale vraag naar staal in 2024 met 1,7 % zou toenemen tot 1 793 miljoen ton en in 2025 met 1,2 % tot 1 815 miljoen ton. Ondanks dit bescheiden herstel in 2024 (tot nauwelijks boven de cijfers van 2022) en 2025, zou de vraag nog steeds onder de vraag van 2021 uitkomen. In het verslag wordt opgemerkt dat “de mondiale economische vooruitzichten zijn verslechterd als gevolg van de verkrapping van de monetaire omstandigheden die van invloed is op de consumptie en de investeringen. De bouwsector, met name de woningbouw, heeft te kampen met hoge rentetarieven en kosten, terwijl investeringen in infrastructuur enig soelaas bieden. De verwerkende industrie vertraagt als gevolg van een verzwakte vraag, waarbij duurzame consumptiegoederen hard werden getroffen” (92).

(77)

Volgens de verklaring van de voorzitter van het Staalcomité van de OESO van maart 2024 wijzen de meest recente prognoses voor 2024 en 2025 erop dat de mondiale vraag naar staal zeer traag zal blijven groeien (93).

(78)

Tot slot zijn de economische vooruitzichten van Eurofer in overeenstemming met de andere beoordeelde vooruitzichten, in de zin dat de aanhoudende economische onzekerheid de komende kwartalen naar verwachting van invloed zal blijven op de groei van de staalmarkt en dat de groei van staalverbruikende sectoren in 2024 naar verwachting verder zal vertragen (+0,2 %, neerwaarts bijgesteld van +0,4 %), voornamelijk als gevolg van de tweede recessie op rij in de bouwsector, om vervolgens in 2025 gematigd te stijgen (+1,5 %) (94).

(79)

Daarom concludeerde de Commissie dat de situatie op de wereldmarkt voor staal in het algemeen, en in de Unie in het bijzonder, problematisch zou blijven aan de vraagzijde.

(80)

Op basis van de bovenstaande bewijselementen en overwegingen heeft de Commissie vastgesteld dat de staalindustrie van de Unie zich in een kwetsbare situatie bevindt.

(81)

De Commissie heeft ook vastgesteld dat de invoer uit de belangrijkste staalexporterende landen een zeer hoge en toenemende invoerdruk op de staalmarkt van de Unie heeft uitgeoefend en nog steeds uitoefent. De invoerdruk werd nog vergroot door de plotselinge en snelle invoerpenetratie van verschillende landen van oorsprong die in het verleden geen significante hoeveelheden uitvoerden naar de markt van de Unie. Dit kwam bovenop de in eerdere onderzoeken vastgestelde invoerdruk.

(82)

De Commissie bevestigde ook de hoge overcapaciteit en de verwachte capaciteitsuitbreidingen in de komende jaren, in een context waarbij de vraag naar verwachting traag zal groeien. Dit wijst erop dat de situatie van overcapaciteit waarschijnlijk niet zal verbeteren.

(83)

De landen van uitvoer hebben niet alleen minder goede toegang tot de grootste invoermarkten (de Unie en de VS), maar ook tot andere derde markten gekregen. Bovendien is het binnenlandse verbruik over het algemeen ook gedaald. De sterke toename van de uitvoer uit China leidde tot extra concurrentiedruk op derde markten, waarbij volumes van andere landen van uitvoer werden verdrongen, een trend die in de nabije toekomst niet lijkt te zullen worden gekeerd.

(84)

De handelsbeperkende maatregelen en de handelsbeschermingsinstrumenten namen toe en bleven op een hoog niveau, waardoor de landen van uitvoer extra moeilijkheden ondervonden in de zoektocht naar afzetmogelijkheden voor hun producten. Ten slotte bevestigde het onderzoek dat de markt van de Unie aantrekkelijk was qua omvang en prijzen.

(85)

Gezien de omvang van de wereldwijde overcapaciteit, het grote aantal handelsbelemmeringen in meerdere rechtsgebieden en de huidige marktvooruitzichten, concludeerde de Commissie dat de invoer naar de Unie waarschijnlijk zou toenemen indien de vrijwaringsmaatregel zou komen te vervallen. Een dergelijke toename zou extra invoerdruk op de kwetsbare bedrijfstak van de Unie leggen en aldus waarschijnlijk ernstige schade veroorzaken. Gezien de in de punten 3.1 en 3.2 onderzochte elementen heeft de Commissie derhalve geconcludeerd dat de maatregel nog steeds noodzakelijk was om ernstige schade voor de bedrijfstak van de Unie te voorkomen of te verhelpen.

(86)

Een van de doelstellingen van het instrument van vrijwaring is de binnenlandse producenten in staat te stellen zich aan te passen terwijl de maatregelen van kracht zijn. Daarom is bewijs van aanpassingen door de bedrijfstak een noodzakelijke voorwaarde voor de verlenging van een vrijwaringsmaatregel.

(87)

In dit verband heeft de Commissie reeds in 2021 (95) bevestigd dat de bedrijfstak van de Unie zich aan het aanpassen was. Toen de Commissie in 2018 de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal instelde, was de bedrijfstak van de Unie al begonnen met een proces van aanpassing in reactie op de ernstige crisis waarmee de staalsector werd geconfronteerd sinds medio 2010, toen de mondiale vraag naar staal vertraagde maar de wereldwijde capaciteit bleef groeien (96).

(88)

In dit onderzoek heeft de Commissie bewijsmateriaal voor talrijke door de bedrijfstak van de Unie doorgevoerde aanpassingen verzameld via antwoorden op de vragenlijst (97), schriftelijke opmerkingen en eigen onderzoek (op basis van openbaar beschikbare informatie, zoals artikelen waarin melding wordt gemaakt van aanpassingen in de bedrijfstak in alle onderstaande categorieën).

(89)

De bedrijfstak van de Unie heeft tal van maatregelen beschreven om het concurrentievermogen in de huidige moeilijke marktomstandigheden te verbeteren. Sinds de verordening inzake het eerste nieuwe onderzoek met het oog op verlenging in 2021 is de bedrijfstak van de Unie doorgegaan met een aantal herstructureringsmaatregelen, zoals de sluiting van minder efficiënte of onderbenutte installaties (98). Dit werd bevestigd door de capaciteitsgegevens in de antwoorden op de vragenlijst, die een lichte daling van de productiecapaciteit laten zien (99). De gegevens van het Staalcomité van de OESO waren ook in overeenstemming met deze informatie en wezen erop dat de capaciteit in de Unie in de periode 2018-2023 met 5,2 miljoen ton was gedaald (100). In het kader van deze aanpassing kondigde een van de grootste producenten in de Unie (thyssenkrupp) in april 2024 aan de capaciteit van zijn grootste productielocatie aanzienlijk te verminderen met ongeveer 2,5 miljoen ton. De bedrijfstak van de Unie leverde dus voortdurend aanzienlijke inspanningen om zich aan de marktomstandigheden aan te passen (101).

(90)

Daarnaast hebben de producenten in de Unie een reeks andere aanpassingen beschreven om het concurrentievermogen te verbeteren, zoals uitbreiding van de productportefeuille, vaak met producten met een hogere toegevoegde waarde (102), verbetering van de procesefficiëntie en modernisering van installaties (103). In dit verband zijn de inspanningen van de staalindustrie van de Unie gericht op verbetering van de energie-efficiëntie (104), mede met het oog op de naleving van de EU-emissievereisten.

(91)

De doorgevoerde aanpassingen hebben betrekking op alle productfamilies waarop de vrijwaringsmaatregel van toepassing is.

(92)

Daarom concludeerde de Commissie dat uit het bewijsmateriaal bleek dat de bedrijfstak van de Unie zich tijdens de beoordelingsperiode verder heeft aangepast.

(93)

De Commissie heeft ook onderzocht of er dwingende economische redenen zijn die tot de conclusie zouden kunnen leiden dat het niet in het belang van de Unie is om de bestaande vrijwaringsmaatregel te verlengen.

(94)

Daarvoor heeft de Commissie het effect van mogelijke maatregelen op producenten, importeurs en gebruikers in de Unie beoordeeld. De beoordeling van het beschikbare bewijsmateriaal is verricht aan de hand van: i) de economische situatie van de staalproducenten in de Unie en het mogelijke effect van intrekking van de maatregel; en ii) het belang van gebruikers en importeurs in de Unie, waarbij onder meer wordt gekeken naar de ontwikkeling van het gebruik van tariefcontingenten in het kader van de vrijwaringsmaatregel en de algemene beschikbaarheid van invoer op de markt van de Unie in het licht van de huidige marktvooruitzichten.

(95)

Zoals uiteengezet in de verordening inzake het eerste nieuwe onderzoek met het oog op verlenging, beschikt de staalindustrie van de Unie over meer dan 500 productielocaties in 23 EU-lidstaten. De bedrijfstak biedt rechtstreeks werk aan meer dan 300 000 mensen en is goed voor 2,6 miljoen banen in de hele Unie als de indirecte en daarmee gerelateerde banen in andere sectoren worden meegerekend. Bovendien bleek uit verschillende analyses van de diensten van de Commissie het belang van de staalindustrie voor de economie van de Unie (105). Het huidige onderzoek heeft bevestigd dat er in dit opzicht geen wezenlijke veranderingen zijn opgetreden.

(96)

In dit onderzoek heeft de Commissie ook geconcludeerd dat de vrijwaringsmaatregel noodzakelijk bleef om de ernstige schade die waarschijnlijk zou ontstaan indien de vrijwaringsmaatregel zou komen te vervallen, te voorkomen. In geval van ernstige schade zouden de aanpassingsinspanningen van de bedrijfstak van de Unie ernstig in gevaar komen.

(97)

Daarom bevestigde het onderzoek dat verlenging van de maatregel in het belang van de producenten in de Unie zou zijn.

(98)

In het onderzoek werd ook beoordeeld welke gevolgen een verlenging van de maatregel waarschijnlijk zou hebben voor gebruikers en importeurs in de Unie.

(99)

In dit verband werd in het kader van het onderzoek geconstateerd dat het verbruik in de Unie drastisch was gedaald en dat er, in overeenstemming met deze marktontwikkeling, elk kwartaal steeds grotere hoeveelheden van de tariefcontingenten ongebruikt bleven. Bovendien bevestigde het onderzoek dat er een zeer grote en toenemende kloof bestond tussen de toename van de tariefcontingenten, voornamelijk (106) als gevolg van de geleidelijke liberalisering sinds 2019, en de ontwikkeling van het verbruik (107). De marktvooruitzichten duidden er ook op dat het verbruik in de Unie waarschijnlijk slechts gematigd zou groeien, en wel aanzienlijk minder dan de hoeveelheden tariefcontingenten die, doorgaans uit meerdere landen van oorsprong, beschikbaar bleven voor alle productcategorieën en -families.

(100)

Daarom concludeerde de Commissie dat het voor de gebruikers en importeurs in de Unie, zelfs in geval van verlenging van de maatregel, over het algemeen mogelijk zou blijven om voor alle productcategorieën rechtenvrij staal van verschillende oorsprong in te kopen. Bovendien bevestigde het onderzoek dat de producenten in de Unie ruimte hadden om hun bezettingsgraad te verhogen en dus extra hoeveelheden aan afnemers in de Unie konden leveren. De Commissie bevestigde dan ook dat een verlenging van de maatregel gebruikers en importeurs in de Unie in het algemeen niet zou verhinderen om voldoende hoeveelheden rechtenvrij staal in te kopen, zowel in derde landen als bij producenten in de Unie.

(101)

Bovendien heeft de Commissie, net als in de verordening inzake het eerste nieuwe onderzoek met het oog op verlenging (108), de mogelijke gevolgen van de vrijwaringsmaatregel (109) voor de staalprijzen op de markt van de Unie getoetst door de trends in de Unie te vergelijken met die op andere belangrijke staalmarkten wereldwijd (110). De analyse wees uit dat de prijzen op de markt van de Unie dezelfde of een zeer vergelijkbare trend volgden als de prijzen op andere markten, wat erop wijst dat de vrijwaringsmaatregel geen ongewone prijsontwikkeling in de Unie veroorzaakte.

(102)

Op basis van deze bevindingen heeft de Commissie geconcludeerd dat uit de opmerkingen van gebruikers en importeurs in de Unie niet bleek dat de verlenging in strijd zou zijn met het algemene belang van de Unie.

(103)

De Commissie heeft vastgesteld dat aan de wettelijke vereisten om een vrijwaringsmaatregel te verlengen (noodzakelijkheid en aanpassing) is voldaan. Bovendien heeft zij vastgesteld dat de maatregel niet in strijd zou zijn met het algemene belang van de Unie.

(104)

Daarom acht de Commissie het passend de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal na 30 juni 2024 te verlengen.

(105)

De Commissie heeft meer dan 65 opmerkingen en replieken ontvangen van belanghebbenden, waaronder staalproducenten in de Unie, gebruikers en importeurs van staal in de Unie alsook hun respectieve verenigingen, producenten-exporteurs en regeringen van derde landen. In dit punt gaat de Commissie in op de argumenten van deze belanghebbenden met betrekking tot een eventuele verlenging. Met het oog op de administratieve efficiëntie heeft de Commissie de argumenten gegroepeerd naar aard en inhoud. In voorkomend geval verwijst de Commissie naar eerdere bevindingen in deze verordening (punten 3 en 4) waarin zij de meeste argumenten van belanghebbenden al uitvoerig heeft behandeld. De Commissie concludeerde dat geen van de aangevoerde argumenten haar conclusie over de gepastheid van de verlenging van de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal kon veranderen.

(106)

Sommige belanghebbenden verwezen naar het rapport van het Orgaan voor Geschillenbeslechting van 29 april 2022 in het geschil DS595 Europese Unie — Vrijwaringsmaatregelen ten aanzien van bepaalde staalproducten en voerden aan dat de Commissie de maatregel automatisch had moeten beëindigen omdat deze in strijd was met sommige bepalingen van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen en de Algemene Overeenkomst betreffende tarieven en handel (GATT).

(107)

In dit verband verwijst de Commissie, net als in eerdere nieuwe onderzoeken waarin dit argument werd aangevoerd, naar Uitvoeringsverordening (EU) 2023/104 van 13 januari 2023 (111), waarbij zij uitvoering gaf aan de uitspraak van het Orgaan voor Geschillenbeslechting en aldus de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal in overeenstemming bracht met de WTO-regels voor de weinige aspecten waarvoor het panel inconsistenties had vastgesteld.

(108)

Bijgevolg zijn de argumenten met betrekking tot dat geschil niet relevant in het kader van het lopende onderzoek, aangezien zij reeds door middel van een afzonderlijke rechtshandeling zijn behandeld. De Commissie was het hoe dan ook, en gelet op de redenering in Uitvoeringsverordening (EU) 2023/104, niet eens met het argument dat zij de maatregel op grond van de bevindingen van het panel in dat geschil had moeten beëindigen.

(109)

Eén partij voerde aan dat de WTO-leden een vrijwaringsmaatregel op grond van de WTO-regels eenmaal kunnen verlengen. In de desbetreffende tekst in de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen (artikel 7.3) wordt het woord “extension” (“verlenging”) namelijk in het enkelvoud gebruikt. Tot dusver heeft het Orgaan voor Geschillenbeslechting deze term niet inhoudelijk uitgelegd, maar het woord “verlenging” in artikel 7.3 wordt voorafgegaan door het woord “any” (“elke”), wat erop kan wijzen dat meerdere verlengingen mogelijk zijn. Bovendien wordt in artikel 19, lid 3, van de Engelstalige versie van de vrijwaringsbasisverordening de term “extensions” (meervoud) gebruikt.

(110)

Sommige belanghebbenden voerden aan dat als gevolg van enkele wijzigingen in de maatregel van de VS op grond van Section 232, het risico van verlegging van het handelsverkeer zodanig was verminderd dat de vrijwaringsmaatregel niet langer nodig zou zijn.

(111)

Dit is een terugkerend argument dat de belanghebbenden ook in eerdere nieuwe onderzoeken hebben aangevoerd. Daarom heeft de Commissie dit vraagstuk in het verleden bij verschillende gelegenheden beoordeeld, waaronder in de verordening inzake het nieuwe onderzoek van juni 2023 (112). Steeds kwam de Commissie tot de conclusie dat de wijzigingen in de maatregel van de VS op grond van Section 232 geen verandering brachten in de beoordeling van het risico van verlegging van het handelsverkeer naar de markt van de Unie als gevolg van de maatregel van de VS op grond van Section 232 (113).

(112)

De wijzigingen van de maatregel van de VS op grond van Section 232 waarnaar belanghebbenden in het kader van het huidige onderzoek verwijzen, zijn vóór juni 2023 doorgevoerd en maakten derhalve reeds deel uit van de beoordeling van de Commissie in dat onderzoek. De Commissie heeft geen aanvullend bewijsmateriaal ontvangen op grond waarvan zij tot een andere conclusie zou komen dan in 2023.

(113)

Zoals toegelicht in punt 3.2.2, e), wees de informatie waarover de Commissie beschikte er bovendien op dat niet alleen de maatregel van de VS op grond van Section 232 zeer waarschijnlijk van kracht zou blijven, maar de VS en andere derde landen ook steeds meer handelsmaatregelen tegen invoer uit derde landen namen. Hierdoor neemt het risico van verlegging van het handelsverkeer als gevolg van dergelijke maatregelen toe, met inbegrip van de maatregel van de VS op grond van Section 232.

(114)

Sommige partijen merkten op dat de staalindustrie van de Unie reeds voldoende beschermd is door talrijke antidumping- en compenserende maatregelen voor een breed scala aan producten. Het cumulatieve effect van de verschillende handelsbeschermingsinstrumenten zou in dit verband tot overmatige bescherming van de bedrijfstak van de Unie leiden.

(115)

De Commissie merkt op dat elk van de verschillende handelsbeschermingsinstrumenten een ander doel dient. De vrijwaringsmaatregel is een erga omnes maatregel tegen invoerstijgingen als gevolg van onvoorziene ontwikkelingen die ernstige schade veroorzaken of dreigen te veroorzaken, en antidumping- en compenserende maatregelen zijn erop gericht een binnenlandse bedrijfstak te beschermen tegen oneerlijke handelspraktijken (schade veroorzakende dumping of subsidiëring). Wanneer zij aan de wettelijke voorwaarden voor de oplegging (of verlenging) van de verschillende instrumenten voldoen, mogen de EU en de andere WTO-leden gelijktijdig verschillende instrumenten toepassen.

(116)

Zoals in eerdere onderzoeken in herinnering is gebracht (114), is het vrijwaringsinstrument in de EU verenigbaar met de toepassing van andere handelsbeschermingsinstrumenten zonder buitensporige bescherming te creëren, aangezien het EU-rechtskader (115) voorziet in een mechanisme om dubbele corrigerende maatregelen voor hetzelfde product te voorkomen. Dit mechanisme waarborgt dat wanneer de invoer in het kader van de vrijwaringsmaatregel het volume van het rechtenvrije tariefcontingent overschrijdt, de 25 % niet wordt gecumuleerd met het toepasselijke antidumping- en/of compenserende recht, zodat de gevolgen voor het handelsverkeer niet groter zijn dan wenselijk. Voorts heeft het Gerecht van de Europese Unie de rechtmatigheid van de praktijk van de Commissie in dit opzicht bevestigd in een zaak over de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal (116). Op grond hiervan heeft de Commissie de bovenstaande argumenten afgewezen.

(117)

Sommige belanghebbenden voerden aan dat er minder invoerdruk is als gevolg van een afgenomen vraag en een laag tariefcontingentgebruik.

(118)

Hoewel het tariefcontingentgebruik is gedaald in een context van lager verbruik (–14 % in de periode 2021-2023) en een lagere invoer (–17 % in dezelfde periode), blijkt uit gegevens dat de invoerdruk wat betreft het marktaandeel van de invoer hoog blijft. Ofschoon het marktaandeel van de invoer in 2023 licht is gedaald, bleef het met 21,5 % in de buurt van het recordniveau. Dit niveau ligt aanzienlijk hoger dan het gemiddelde marktaandeel vóór de vaststelling van de definitieve vrijwaringsmaatregel begin 2019 (16,4 %).

(119)

Bovendien vertegenwoordigden, zoals toegelicht in punt 3.2.2, a), de gecombineerde gemiddelde volumes van de uitgeputte tariefcontingenten 32 % (bijna twee miljoen ton per kwartaal) van het totale gemiddelde invoervolume in het lopende vrijwaringsjaar. Wat de oorsprong betreft, droeg de aanhoudende invoerdruk vanuit bepaalde landen van oorsprong in sommige productcategorieën (117), ondanks de algemene beschikbaarheid van tariefcontingenten, bij tot de algemene stijging van het marktaandeel van de invoer in de beoordelingsperiode tegen de achtergrond van een afnemende vraag.

(120)

Daarom is de Commissie van oordeel dat het lagere gebruik van tariefcontingenten niet noodzakelijkerwijs duidt op een vermindering van de invoerdruk die de beëindiging van de maatregel tegen 30 juni 2024 zou kunnen rechtvaardigen.

(121)

Sommige belanghebbenden (voornamelijk exporteurs en gebruikers) voerden aan dat bepaalde tariefcontingenten snel of consistent uitgeput raken en dat de rechtenvrije contingenten derhalve ontoereikend zijn. Het aanbod zou daardoor ontoereikend zijn.

(122)

De Commissie heeft dit argument in eerdere onderzoeken beoordeeld en ook in het huidige nieuwe onderzoek bevestigd dat de snelle uitputting van bepaalde tariefcontingenten niet kan leiden tot de conclusie dat de vrijwaringsmaatregel een staaltekort voor gebruikers in het algemeen creëert. In dit verband merkte de Commissie op dat de argumenten van sommige belanghebbenden betrekking hadden op de uitputting van een aantal specifieke, afzonderlijke tariefcontingenten, zonder te verwijzen naar de algemene beschikbaarheid van staal buiten staal van een specifieke oorsprong waarvoor het landspecifieke tariefcontingent mogelijk snel uitgeput raakte. Zo bevestigde de Commissie dat het contingent voor bepaalde productcategorieën met een specifieke oorsprong weliswaar op een bepaald moment was uitgeput, maar die productcategorieën over het algemeen grotendeels beschikbaar bleven in andere landen van oorsprong (zie punt 3.2.2, b)).

(123)

Bovendien bood het bewijsmateriaal van verschillende partijen geen uitsluitsel over de bewering dat de bedrijfstak van de Unie niet in staat is te leveren. Integendeel, de lage benuttingsgraad in de meeste productcategorieën wijst erop dat het een reële mogelijkheid is om producten af te nemen van de bedrijfstak van de Unie.

(124)

De Commissie heeft dit argument daarom afgewezen.

(125)

Sommige belanghebbenden voerden aan dat er geen bewijs is dat de bedrijfstak van de Unie zich in een kwetsbare staat bevindt, en andere voerden aan dat de vastgestelde schadefactoren niet kunnen worden toegeschreven aan een toename (of mogelijke toename) van de invoer, maar verband houden met mondiale omstandigheden. Andere factoren die van invloed zouden zijn op de prestaties van de bedrijfstak van de Unie zijn met name de stijging van de energiekosten en de stijging van de vervoerskosten. Tot slot merkten andere partijen op dat de schade niet voor alle productcategorieën is gecontroleerd.

(126)

Dienaangaande merkt de Commissie op dat de vereisten om een vrijwaringsmaatregel op grond van artikel 7, lid 1, van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen en artikel 19, lid 2, van de vrijwaringsbasisverordening te verlengen, namelijk de noodzaak om ernstige schade te voorkomen of te herstellen en dat de producenten in de Unie nog met aanpassingen bezig zijn, niet vereisen dat de invoer tijdens de beoordelingsperiode toeneemt. De Commissie heeft vastgesteld dat het waarschijnlijk is dat de invoer bij het vervallen van de vrijwaringsmaatregel zal toenemen, waardoor de bedrijfstak van de Unie ernstige schade zou lijden.

(127)

Wat betreft de vermeende noodzaak om in alle productcategorieën schade aan te tonen, herinnert de Commissie eraan dat de productomschrijving alle productcategorieën als één product omvat en dat de schadebeoordeling derhalve betrekking heeft op het product waarop het onderzoek betrekking heeft als geheel en niet per productcategorie. In voorkomend geval heeft de Commissie aangetoond dat een analyse per productfamilie geen afbreuk doet aan de conclusies op het niveau van het product als geheel.

(128)

De Commissie heeft deze argumenten daarom afgewezen.

(129)

Sommige gebruikers voerden aan dat de vrijwaringsmaatregel heeft geleid tot een prijsstijging die het concurrentievermogen van de staalverwerkende industrie aantast. De gebruikers voerden ook aan dat de invoer van afgewerkte producten en halffabricaten is toegenomen omdat zij door de ten gevolge van de vrijwaringsmaatregel gestegen kosten van basisproducten concurrerender zijn geworden ten opzichte van dezelfde producten die door deze gebruikers in de Unie worden geproduceerd.

(130)

De Commissie heeft geen bewijsmateriaal ontvangen dat de argumenten met betrekking tot prijzen en concurrentievermogen staaft. Volgens de door de Commissie beoordeelde prijsinformatie (zie punt 3.4.2 over het belang van de Unie) volgden de prijzen op de markt van de Unie echter dezelfde of een zeer vergelijkbare trend als die op andere markten, hetgeen erop wijst dat de vrijwaringsmaatregel niet heeft geleid tot abnormale prijsontwikkelingen in de Unie.

(131)

Daarom heeft de Commissie deze argumenten afgewezen.

(132)

Een aantal partijen plaatste vraagtekens bij de aanpassingsinspanningen die de bedrijfstak van de Unie heeft geleverd sinds de instelling van de vrijwaringsmaatregel. Op basis daarvan waren zij van mening dat de vrijwaringsmaatregel niet kon worden verlengd, daar niet aan een van de wettelijke voorwaarden voor verlenging was voldaan. De partijen voerden aan dat de aanpassingen voornamelijk gericht waren op het koolstofvrij maken van de staalindustrie van de Unie en dat deze plannen nog niet waren uitgevoerd.

(133)

De producenten in de Unie hebben de Commissie talrijke voorbeelden gegeven van aanpassingen waartoe onlangs is besloten en die zich momenteel in verschillende uitvoeringsstadia bevinden. Bovendien heeft de Commissie vastgesteld dat naast de door de bedrijfstak van de Unie gegeven voorbeelden, producenten in de Unie van elke omvang ondanks de moeilijke marktomstandigheden een groot aantal maatregelen hebben genomen om het concurrentievermogen te verbeteren. Enkele van die voorbeelden worden genoemd in punt 3.3 van deze verordening.

(134)

Daarom heeft de Commissie deze argumenten afgewezen.

(135)

Verscheidene belanghebbenden voerden aan dat de meeste aanpassingsmaatregelen van de bedrijfstak van de Unie waren ingegeven door de milieuverplichtingen uit hoofde van Uniewetgeving en -beleid en derhalve niet mochten worden beschouwd als aanpassingen om het concurrentievermogen ten opzichte van de invoer te verbeteren.

(136)

In dit verband was de Commissie van oordeel dat de aanpassingsmaatregelen die ondernemingen in welk verband dan ook nemen, gewoonlijk door vele overwegingen worden ingegeven en verschillende doelen tegelijk dienen. Vaak zal een aanpassing om de milieuprestaties van een bepaalde installatie te verbeteren ook leiden tot een hogere energie-efficiëntie en zal een nieuw aanbod van groene producten ook voorzien in een groeiende vraag. Alle door de Commissie beoordeelde aanpassingen, of ze nu de modernisering van installaties, procesefficiëntie of de sluiting van onderbenutte installaties behelzen, zullen leiden tot een verbetering van het concurrentievermogen, wat op de markt van de Unie betekent dat ondernemingen beter het hoofd zullen kunnen bieden aan de concurrentie van ingevoerde producten.

(137)

De Commissie heeft vastgesteld dat de vrijwaringsmaatregel van de Unie ten aanzien van staal noodzakelijk blijft om ernstige schade te voorkomen en dat er aanwijzingen zijn dat de bedrijfstak van de Unie maatregelen blijft nemen om zich aan te passen aan een marktsituatie die wordt gekenmerkt door een hogere invoerdruk. Overeenkomstig artikel 19 van de vrijwaringsbasisverordening, waarbij artikel 7, lid 2, van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen is omgezet, moet de duur van vrijwaringsmaatregelen worden “beperkt tot de tijd die nodig is om ernstige schade te voorkomen of te herstellen en om de producenten in de Unie de gelegenheid te geven zich aan te passen”.

(138)

Een vrijwaringsmaatregel mag maximaal acht jaar van kracht zijn, behalve voor ontwikkelingslanden die lid zijn van de WTO. Dit betekent dat de Unie de huidige vrijwaringsmaatregel slechts tot uiterlijk 30 juni 2026 kan verlengen.

(139)

In dit onderzoek heeft de Commissie vastgesteld dat verlenging van de maatregel noodzakelijk is. Sommige factoren die in 2019 aanleiding waren om de maatregel in te stellen, doen zich nog steeds voor, te weten een hoge staalovercapaciteit, het grote aantal door andere landen toegepaste handelsbeschermingsmaatregelen en het risico van verlegging van het handelsverkeer als gevolg van de Amerikaanse maatregel op grond van Section 232 en van andere maatregelen die derde landen sinds 2019 hebben genomen.

(140)

Bovendien verkeert de bedrijfstak van de Unie momenteel in een kwetsbare positie terwijl deze bezig is zich aan te passen in een context van hoge en toenemende invoerdruk uit landen van uitvoer. Uit de geanalyseerde informatie bleek niet dat een van de essentiële factoren die de verlenging van de maatregel rechtvaardigden in de nabije toekomst zal verdwijnen of aanzienlijk zal verbeteren.

(141)

Bovendien voorzien de meest recente marktvooruitzichten inzake het mondiale staalverbruik slechts een bescheiden herstel van 1,7 % in 2024 (nauwelijks beter dan in 2022) en van 1,2 % in 2025 (waarbij het verbruik onder de volumes van 2021 blijft).

(142)

Om ervoor te zorgen dat de maatregel de producenten in de Unie een doeltreffend en passend vangnet biedt, acht de Commissie het tegen deze achtergrond noodzakelijk om de maatregel met nog eens twee jaar te verlengen tot en met 30 juni 2026. De maatregel vervalt automatisch aan het einde van de periode van acht jaar.

(143)

In het kader van de economische partnerschapsovereenkomst tussen de EU en de Ontwikkelingsgemeenschap van Zuidelijk Afrika (SADC) heeft de EU zich ertoe verbonden om de invoer uit de SADC-landen vijf jaar uit te sluiten van de toepassing van multilaterale vrijwaringsmaatregelen. Toen die termijn verstreek, nam de Unie de invoer uit Zuid-Afrika en de meeste SADC-leden op in het toepassingsgebied van de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal (118). Voor Mozambique is deze vrijstelling in een later stadium komen te vervallen.

(144)

Daarom achtte de Commissie het passend om Mozambique met ingang van 1 juli 2024 binnen het toepassingsgebied van de vrijwaringsmaatregel te brengen teneinde te voldoen aan de meestbegunstigingsverplichting uit hoofde van de WTO-regels.

(145)

Vanwege de uitsluiting liet de Commissie de invoergegevens van Mozambique buiten beschouwing in haar oorspronkelijke bevindingen inzake het bewijs voor het bestaan van een toename van de invoer in de verordening tot instelling van een definitieve vrijwaringsmaatregel (119). Daarbij paste zij het beginsel van parallellisme toe (120), uit hoofde waarvan de onderzoekende autoriteit in haar analyse geen rekening mag houden met de landen van oorsprong die zijn uitgesloten van de toepassing van de maatregel.

(146)

Aangezien de invoer uit Mozambique niet langer van de maatregel wordt uitgesloten, moet de Commissie de oorspronkelijke bevindingen die tot de toepassing van de definitieve maatregel hebben geleid opnieuw beoordelen door de ten tijde van het oorspronkelijke onderzoek reeds beschikbare invoergegevens van Mozambique op te nemen.

(147)

Wat de beoordeling van de toename van de invoer betreft, toont onderstaande tabel de totale aan de vrijwaringsmaatregel onderworpen invoer in de Unie in de beoordelingsperiode van de verordening tot instelling van een definitieve vrijwaringsmaatregel (2013-2017), met inbegrip van de invoer uit Mozambique:

Tabel 14

Invoervolume (na opneming van Mozambique) en marktaandeel

(148)

De invoer steeg in absolute zin met 71 % tijdens de beoordelingsperiode van het oorspronkelijke onderzoek, waarin ook het marktaandeel van de invoer steeg (van 12,78 % in 2013 tot 18,19 % in 2017).

In het licht van de geactualiseerde cijfers bevestigde de Commissie dat de oorspronkelijke beoordeling inzake toegenomen invoer ongewijzigd blijft. Gelet op de niet-significante omvang van de invoer uit Mozambique in de Unie ten opzichte van de totale invoer, was de Commissie bovendien van oordeel dat de oorspronkelijke bevindingen inzake dreiging van ernstige schade, oorzakelijk verband, belang van de Unie en onvoorziene ontwikkelingen nog steeds geldig zijn. De bijgewerkte lijst van ontwikkelingslanden die zijn onderworpen aan of zijn uitgesloten van de maatregel, waarin Mozambique is opgenomen, is te vinden in bijlage III.2 van het huidige nieuwe onderzoek.

(149)

Op basis van de bovenstaande beoordeling zullen de nieuwe, per 1 juli 2024 van toepassing zijnde tariefcontingenten (bijlage IV) de invoer uit Mozambique omvatten.

(150)

Toen de Commissie tot de conclusie was gekomen dat de maatregel moest worden verlengd en dat de invoer uit Mozambique binnen het toepassingsgebied van de maatregel moest vallen, heeft zij onderzocht of de werking van de maatregel technisch moest worden aangepast. Na een grondige analyse van alle ontvangen opmerkingen kwam de Commissie tot de hiernavolgende conclusies, die worden behandeld in de volgende punten, overeenkomstig de structuur in het bericht van opening.

(151)

In dit punt analyseert de Commissie de ontwikkeling en de patronen van het gebruik van tariefcontingenten en de opmerkingen die de partijen daarover hebben ingediend. Op basis daarvan heeft zij bepaald of een aanpassing als gevolg van gewijzigde omstandigheden in het belang van de Unie gerechtvaardigd kon zijn.

(152)

Sommige partijen (de bedrijfstak van de Unie) verzochten om afschaffing van de driemaandelijkse overdracht van ongebruikte contingenten naar het volgende kwartaal (ten minste voor het laatste kwartaal), of om beperking van de overdracht tot maximaal 4 % van het ongebruikte tariefcontingent op kwartaalbasis, terwijl andere partijen (bepaalde landen van uitvoer en gebruikers) verzochten om doorschuiving van de ongebruikte landspecifieke contingenten naar het residuele contingent van het volgende kwartaal.

(153)

Bovendien verzochten bepaalde landen van uitvoer en gebruikers om voor bepaalde categorieën (of zelfs voor alle categorieën) af te stappen van landspecifieke contingenten en de contingenten binnen elk kwartaal op wereldniveau toe te wijzen teneinde de contingenten optimaal te benutten. Anderen verzochten om de toewijzing van sommige van de tariefcontingenten die momenteel wereldwijd worden toegewezen door middel van landspecifieke en residuele tariefcontingenten.

(154)

De Commissie heeft ook verzoeken ontvangen om alle contingenten te herberekenen aan de hand van een nieuw referentietijdvak teneinde rekening te houden met een recente verandering in de handelsstromen, alsook verzoeken om de contingenten te vergroten. Sommige belanghebbenden verzochten ook om afschaffing van de contingenten voor bepaalde landen en om herverdeling van deze hoeveelheden over andere landen van oorsprong.

(155)

De bedrijfstak van de Unie verzocht om schrapping van de evenredige verdeling van het recht buiten het contingent van 25 % op de dag van uitputting van een bepaald tariefcontingent over alle op die dag aanvaarde aangiften.

(156)

Vooraf merkte de Commissie op dat veel van de bovenstaande argumenten met elkaar in tegenspraak waren. De Commissie heeft met name geen coherent en uitgebreid onderbouwd argument aangetroffen dat een herziening van de bestaande kernstructuur van het beheer van de tariefcontingenten zou rechtvaardigen, met name ter zake van de periode op basis waarvan de tariefcontingenten worden berekend en de combinatie van landspecifieke en residuele tariefcontingenten in de meeste productcategorieën.

(157)

De vrijwaringsmaatregel is al ongeveer zes jaar van kracht. De opzet van het tariefcontingentsysteem is in de loop der jaren doeltreffend en consistent gebleken. In voorkomend geval heeft de Commissie de nodige aanpassingen in het contingentbeheer aangebracht om de doeltreffendheid ervan te behouden en rekening te houden met marktontwikkelingen. Bepaalde basiselementen vormen echter de hoeksteen van het tariefcontingentsysteem en zorgen ervoor dat de maatregel voorspelbaar en coherent is, en de Commissie ziet daarom geen reden om die elementen te wijzigen.

(158)

Zoals toegelicht in eerdere nieuwe onderzoeken met betrekking tot de maatregel, werden de tariefcontingenten, zowel de landspecifieke als de residuele, toegewezen op basis van de uitvoerprestaties in het referentietijdvak van het oorspronkelijke onderzoek (121). Wijziging van dit referentietijdvak, zoals door verschillende partijen is geopperd, is niet mogelijk aangezien een herberekening van alle tariefcontingenten op basis van recentere stromen waarop de maatregel betrekking heeft, zou indruisen tegen de doelstelling van instandhouding van de traditionele handelsstromen die vóór de invoering van de maatregel bestonden.

(159)

Het systeem met tariefcontingenten op kwartaalbasis is doeltreffend gebleken om stabiliteit op de markt van de Unie tot stand te brengen, plotselinge stijgingen van de invoer die de markt zouden destabiliseren te voorkomen en te zorgen voor een ordelijke en voorspelbare invoerstroom gedurende het hele jaar. Dit systeem maakt het ook mogelijk dat de traditionele handelsstromen qua volume en oorsprong zonder aanvullend recht kunnen plaatsvinden, en in voorkomend geval heeft het bepaalde landen van oorsprong in staat gesteld hun rechtenvrije uitvoer uit te breiden tot buiten hun traditionele handelsstromen (122).

(160)

Bij de opzet van de huidige beheerswijze van de tariefcontingenten zijn tegengestelde belangen tegen elkaar afgewogen. Ten eerste werkt het systeem in het voordeel van de bedrijfstak van de Unie, omdat het een stortvloed aan invoer in een korte periode, met de daaruit voortvloeiende negatieve gevolgen voor de markt, voorkomt. Ten tweede is het systeem ook gunstig voor bepaalde derde landen en bepaalde gebruikers in de Unie, die anders door andere grotere landen van uitvoer ten onrechte van de markt zouden worden verdrongen en niet in staat zouden zijn om aan gebruikers in de Unie te leveren, die op hun beurt zouden worden belet om het materiaal dat zij nodig hebben te kopen van deze specifieke landen van oorsprong. Ten slotte kunnen grotere landen van uitvoer hun traditionele handelsstromen in de meeste productcategorieën overschrijden door in het laatste kwartaal van een periode waarin de gevestigde landen van uitvoer de contingenten niet konden opgebruiken, toegang te krijgen tot het residuele contingent.

(161)

De uitvoering van een aantal van de door de belanghebbenden gevraagde wijzigingen zou het evenwicht tussen de belangen van de belanghebbenden ernstig verstoren en zou aldus indruisen tegen het algemene belang van de Unie en de doeltreffende werking van de maatregel. Dit omvat het verzoek van de bedrijfstak van de Unie inzake de evenredige verdeling van het recht op de dag van uitputting van het contingent. In dit verband is artikel 51, lid 4, van Uitvoeringsverordening (EU) 2015/2447 van de Commissie tot vaststelling van de evenredige verdeling van toepassing, welke bepaling geen flexibiliteit biedt.

(162)

Bovendien hebben de partijen in hun opmerkingen niet aangetoond in welk opzicht het huidige systeem van tariefcontingenten niet geschikt zou zijn en hoe de verschillende door hen voorgestelde aanpassingen het algemene belang van de Unie (en niet slechts hun individuele belang) zou dienen en tevens verenigbaar met de logica en de goede werking van de maatregel zouden zijn.

(163)

Om deze redenen achtte de Commissie het nog steeds passend om de huidige wijze van contingentbeheer (driemaandelijks beheer met een combinatie van landspecifieke en residuele contingenten, met enkele gerechtvaardigde uitzonderingen in het belang van de Unie) in stand te houden, evenals de overdracht van ongebruikte contingenten en de toegang tot het residuele contingent in het laatste kwartaal van het vrijwaringsjaar (Q4), en achtte zij dit billijk voor alle belanghebbenden.

(164)

Hoewel het huidige systeem voor het beheer van tariefcontingenten passend is, was de Commissie niettemin van mening dat er een aantal technische aanpassingen nodig zijn om rekening te houden met recente marktontwikkelingen, zoals veranderingen in de handelsstromen, en om het systeem doeltreffender te maken. Die aanpassingen worden hieronder nader toegelicht en zullen worden beoordeeld samen met een aantal argumenten in het kader van de punten 7.2 (Verdringing van traditionele handelsstromen) en 7.6 (Andere wijzigingen van omstandigheden).

(165)

Als gevolg van de overdracht van ongebruikte contingenten van kwartaal naar kwartaal binnen een vrijwaringsjaar (123), wordt het laatste kwartaal van het vrijwaringsjaar (april-juni) gewoonlijk gekenmerkt door de hoogste ongebruikte volumes. Om het gebruik van contingenten aan het eind van het vrijwaringsjaar te optimaliseren, heeft de Commissie in de verordening tot instelling van een definitieve vrijwaringsmaatregel een mechanisme ingevoerd dat inhoudt dat grotere exporteurs die hun landspecifieke contingent hebben uitgeput, in het laatste kwartaal ook toegang krijgen tot het residuele contingent.

(166)

In het kader van de eerste evaluatie van de werking in 2019 merkte de Commissie op dat dit systeem kan leiden tot onnodige verdringing van kleinere landen van uitvoer in de residuele contingenten. Deze trend deed zich na 2019 ook voor in andere categorieën. Daarom heeft de Commissie bij de evaluatie van de werking van 2020 een systeem ontwikkeld waarin de toegang van landen met een landspecifiek contingent tot het residuele contingent in het laatste kwartaal van een vrijwaringsjaar zou worden gebaseerd op het werkelijke gebruik van het residuele contingent in de voorgaande kwartalen door de landen waarvoor het residuele tariefcontingent geldt. Deze aanpassing was bedoeld ter bescherming van de handelsstromen in het laatste kwartaal van de kleinere landen van uitvoer die de logische begunstigden van residuele contingenten zijn (124).

(167)

Om de verdringing van traditionele landen van oorsprong in de residuele contingenten tot een minimum te beperken en tegelijkertijd extra toegang te blijven verlenen in die categorieën waar dat nodig is om een maximaal gebruik van de contingenten te waarborgen, heeft de Commissie een systeem opgezet waarin elke productcategorie onder een van de volgende drie verschillende groepen valt, die behoren bij drie verschillende toegangsscenario’s. Dit systeem beantwoordt aan één van de belangrijkste beginselen en doelstellingen van de vrijwaringsmaatregel, namelijk het behoud van de traditionele handelsstromen wat de landen van oorsprong betreft.

(168)

De drie momenteel geldende regelingen zijn:

(169)

Er zijn geen argumenten ingediend over het huidige systeem waarin landen met een landspecifiek contingent toegang krijgen tot het residuele contingent van het laatste kwartaal van een vrijwaringsjaar.

(170)

In het kader van dit punt heeft de bedrijfstak van de Unie de Commissie verzocht onderzoek te doen naar het verdringingsrisico in alle productcategorieën als gevolg van de aanzienlijke toename van de invoer uit nieuwe landen van uitvoer. Dit verzoek wordt afzonderlijk behandeld in punt 7.3.

(171)

In het algemeen was de Commissie van mening dat het huidige systeem geschikt is gebleken voor het beoogde doel. Het systeem stelt de gebruikers in de Unie zo goed mogelijk in staat om het residuele contingent uit te putten en zorgt ervoor dat de traditionele handelsstromen binnen het residuele contingent in stand worden gehouden qua landen van oorsprong (wat evenzeer in het belang van de gebruikers is). Bovendien heeft de Commissie geen opmerkingen ontvangen die wijzen op een specifiek probleem met de werking van dit aspect van de maatregel.

(172)

Niettemin is de Commissie op basis van de meest recente beschikbare gegevens nagegaan of er in het laatste kwartaal sprake was van verdringing in het residuele contingent. Dit deed zij op basis van gegevens over de invoer en het contingentgebruik per land van oorsprong en per categorie tussen 1 april 2023 en 31 maart 2024.

(173)

Op basis van deze beoordeling heeft de Commissie geconcludeerd dat het huidige systeem in stand moet blijven. De Commissie was evenwel van mening dat het systeem zou kunnen worden vereenvoudigd om marktdeelnemers voorspelbaarheid te bieden en mogelijke verdringing in de toekomst te voorkomen. De Commissie was dan ook van mening dat de werking van de maatregel moest worden aangepast door twee regelingen toe te staan in plaats van de huidige drie. De eerste regeling, “geen toegang”, zou van toepassing zijn op de categorieën met een zeer hoog gemiddeld gebruik van het residuele contingent in een bepaalde categorie. De tweede regeling, “toegang”, zou van toepassing zijn op de andere categorieën en zou in het laatste kwartaal toegang verlenen tot het residuele contingent wat betreft de volumes die de gevestigde landen van uitvoer gemiddeld niet hebben gebruikt in het kader van het residuele tariefcontingent. In enkele categorieën blijft een bijzondere regeling van toepassing.

(174)

Op basis hiervan werden de toegangsregelingen per productcategorie als volgt aangepast (zie bijlage I (IV.3) bij deze verordening voor specifieke volumes):

(175)

Deze regeling is (in overeenstemming met de beginselen van de vorige evaluatie van de werking) niet van toepassing op de volgende categorieën:

(176)

Al met al zou de maatregel in het laatste kwartaal aldus voor verreweg de meeste productcategorieën toegang blijven verlenen tot het residuele contingent. Tegelijkertijd zorgt het systeem ervoor dat de landen zonder landspecifiek contingent niet onnodig worden verdrongen door de extra volumes die sommige landen in het kader van dit systeem kunnen uitvoeren. Vanaf nu zullen landen waar in beginsel geen risico op verdringing bestaat, ook worden beschermd tegen eventuele plotselinge toekomstige veranderingen in de handelsstromen, in overeenstemming met het gemiddelde gebruik van het residuele tariefcontingent in het lopende vrijwaringsjaar. Dit systeem biedt gebruikers brede toegang tot de beschikbare volumes zonder afbreuk te doen aan de doeltreffendheid van de maatregel voor de producenten in de Unie. Daarom is het huidige systeem het meest geschikt met het oog op het algemene belang van de Unie.

(177)

De Commissie was van mening dat bepaalde argumenten in het kader van de punten 7.1 (Toewijzing en beheer van tariefcontingenten), 7.2 (Verdringing van traditionele handelsstromen) en 7.6 (Andere wijzigingen van omstandigheden) gezamenlijk moesten worden behandeld. Deze argumenten lijken namelijk te zijn ingegeven door dezelfde grond.

(178)

Ze hadden in wezen betrekking op een verandering in het patroon van de handelsstromen in enkele productcategorieën, waarbij exporteurs die in de referentieperiode (2015-2017) geen aanzienlijke hoeveelheden uitvoerden en dus geen landspecifieke contingenten kregen toegewezen, via bepaalde residuele contingenten aanzienlijke hoeveelheden uitvoerden naar de markt van de Unie.

(179)

Partijen voerden aan dat deze verandering in het patroon van de handelsstromen kon worden beschouwd als een blijvende verandering van omstandigheden, aangezien deze nieuwe exporteurs hun productiecapaciteit in de afgelopen jaren aanzienlijk hadden uitgebreid. Deze stromen zouden andere landen van oorsprong in de residuele contingenten verdringen, en belanghebbenden stelden wijzigingen in het beheer van de tariefcontingenten voor. Deze voorgestelde wijzigingen omvatten de invoering van landspecifieke contingenten om bepaalde handelsstromen in de residuele contingenten te beschermen, de invoering van nieuwe regelingen om het verbruik van tariefcontingenten door bepaalde landen van oorsprong in alle kwartalen te voorkomen, de overdracht van ongebruikte hoeveelheden naar de residuele contingenten in het volgende kwartaal en het opsplitsen van categorieën of het vaststellen van een plafond voor de residuele contingenten.

(180)

De Commissie heeft de invoerstromen van de residuele contingenten geanalyseerd in een aantal categorieën waarover belanghebbenden argumenten hadden aangevoerd.

(181)

De analyse bevestigde dat recente marktontwikkelingen ertoe hebben geleid dat de uitvoer door traditionele landen van uitvoer naar de Unie in het kader van de residuele contingenten in bepaalde categorieën is gedaald, terwijl de uitvoer uit nieuwe landen van oorsprong binnen dezelfde residuele contingenten is toegenomen. Deze verandering van de handelsstromen heeft verschillende negatieve effecten op de werking van de maatregel in bepaalde categorieën, zoals hieronder zal worden toegelicht.

(182)

De Commissie stelde vast dat de argumenten voor twee productcategorieën gegrond waren. Daardoor moest de werking van de maatregel worden gewijzigd om de doeltreffendheid ervan en het behoud van de traditionele handelsstromen in het belang van de Unie te waarborgen.

(183)

Productcategorie 1 (warmgewalste platte producten) is om verschillende redenen een zeer belangrijke productcategorie in het kader van de vrijwaringsmaatregel. De categorie vertegenwoordigt consistent veruit het grootste deel van de invoer (8,5 miljoen ton in 2023) en is goed voor 31 % van de totale invoer in het kader van de maatregel in 2023. Deze categorie vertegenwoordigt ook 34 % van de totale productie van de bedrijfstak van de Unie en ongeveer 25 % van zijn binnenlandse verkoop uitgedrukt in volume. Aangezien de producten in deze categorie zeer veelzijdig toepasbaar zijn en worden beschouwd als een soort grondstof, is de categorie bijzonder gevoelig voor prijsschommelingen. Warmgewalste platte producten kunnen onder meer als eindproduct in de bouw- of in de automobielsector worden gebruikt, maar fungeren ook als basisproduct bij de vervaardiging van producten verderop in de keten, met name productcategorie 2 (koudgewalste platte producten), die vervolgens verder kunnen worden verwerkt tot bijvoorbeeld producten van categorie 4 (metallisch beklede bladen), die op hun beurt kunnen worden verwerkt tot producten van categorie 5 (organisch beklede platen). Warmgewalste platte producten zijn ook een basisproduct bij de vervaardiging van bepaalde buizen. Daarom zijn de ontwikkelingen in deze categorie, gezien het belang ervan in de totale productie van het betrokken product in de Unie en de verwevenheid ervan met verschillende andere productcategorieën, bijzonder relevant voor de doeltreffendheid van de vrijwaringsmaatregel.

(184)

Bijgevolg maakt een doeltreffend beheer van het tariefcontingent in deze categorie, gelet op het bijzondere belang ervan, het waarschijnlijker dat de maatregel in het algemeen doeltreffend is. Deze categorie is dan ook speciaal onder de loep genomen, en de werking ervan is in eerdere nieuwe onderzoeken meermaals geëvalueerd om het beheer ervan af te stemmen op de heersende marktomstandigheden.

(185)

Bovendien is het residuele contingent van deze categorie het grootste individuele tariefcontingent in het kader van de maatregel, met een omvang van ongeveer 1 miljoen ton aan het begin van elk kwartaal.

(186)

Kijkend naar de huidige situatie, is het residuele tariefcontingent sinds oktober 2023 (drie opeenvolgende kwartalen (125)) steeds uitgeput op de eerste dag van het kwartaal.

(187)

Als gevolg daarvan was de markt de rest van die kwartalen uit evenwicht doordat zeer grote hoeveelheden onmiddellijk ter beschikking werden gesteld, met een aanzienlijke invoerdruk als gevolg.

(188)

De invoerdruk was bijzonder hoog in deze productcategorie, aangezien de invoer bleef toenemen ondanks een aanzienlijke algemene daling van het staalverbruik in de Unie. Het marktaandeel van de invoer in deze productcategorie bedroeg in 2023 namelijk 30 %, aanzienlijk boven het gemiddelde voor het betrokken product als geheel.

(189)

De vroegtijdige uitputting werd met name veroorzaakt door de zeer sterke penetratie van Vietnam en Egypte, die pas in de tweede helft van 2022 producten uit categorie 1 naar de Unie zijn gaan uitvoeren en eind 2023 goed waren voor meer dan 45 % van de invoer in het kader van dit tariefcontingent. Daardoor zijn andere kleinere, maar historisch aanwezige landen van uitvoer in deze categorie, zoals Zwitserland, in sommige van deze kwartalen verdrongen.

(190)

Om de markt in deze belangrijke productcategorie te stabiliseren en er aldus voor te zorgen dat de doeltreffendheid van de maatregel niet wordt ondermijnd door marktontwikkelingen, heeft de Commissie vastgesteld dat een aanpassing nodig was.

(191)

Gezien het bovenstaande achtte de Commissie de instelling van een maximumhoeveelheid die een land in het kader van het residuele tariefcontingent per kwartaal kan uitvoeren de meest geschikte oplossing.

(192)

Op basis van een zorgvuldige afweging van alle belangen die op het spel staan, waaronder die van de betrokken landen van uitvoer en hun gebruikers in de Unie, achtte de Commissie een plafond van 15 % per land op het bij aanvang van elk kwartaal beschikbare tariefcontingent passend (126).

(193)

Dit plafond zorgt er enerzijds voor dat de invoerpenetratie in het kader van het residuele tariefcontingent op de eerste dag van het kwartaal qua volume beperkt zal zijn, waardoor de invoerdruk op de markt afneemt. Anderzijds zullen de meest getroffen landen van uitvoer nog steeds aanzienlijke hoeveelheden kunnen uitvoeren, boven hun historische handelsstromen van vóór de vrijwaringsmaatregel en in het algemeen ook boven de hoeveelheden die zij in de eerste jaren van de vrijwaringsmaatregel uitvoerden. Bovendien beschermt het plafond de belangen van die gebruikers in de Unie en landen van uitvoer die consequent werden verdrongen.

(194)

De Commissie was om een aantal redenen van oordeel dat deze aanpassing geen risico inhoudt voor de beschikbaarheid van producten uit categorie 1 op de markt van de Unie. Ten eerste zijn er aanzienlijke hoeveelheden ongebruikte landspecifieke contingenten van andere grote landen van uitvoer en kunnen andere landen van uitvoer hun aanwezigheid in het kader van het residuele tariefcontingent tot op zekere hoogte vergroten. Ten tweede beschikt de bedrijfstak van de Unie over de capaciteit om zijn binnenlandse productie te verhogen, zoals blijkt uit tabel 5. Dit zou helpen om de bezettingsgraad van de Unie op een gezonder peil te brengen, waardoor de bedrijfstak van de Unie zijn algemene economische prestaties zou kunnen verbeteren. Tot slot lijkt het, gelet op de marktprognoses, zeer onwaarschijnlijk dat de gecombineerde volumes van de ongebruikte landspecifieke contingenten plus de beschikbare capaciteit van de producenten in de Unie niet zouden volstaan om in de toekomst aan de vraag te voldoen.

(195)

Om deze redenen was de Commissie van mening dat de aanpassing in het algemene belang van de Unie is, aangezien zij de werking van de maatregel verbetert, de doeltreffendheid ervan vergroot en tegelijkertijd onnodige verdringing voorkomt en een voldoende divers aanbod voor gebruikers in de Unie waarborgt.

(196)

Behalve voor productcategorie 1 stelde de Commissie ook voor productcategorie 16 vast dat een veranderd invoerpatroon het evenwicht tussen de landen van oorsprong in het residuele tariefcontingent verstoorde, met negatieve gevolgen voor de werking van de maatregel. In twee van de laatste drie beoordeelde kwartalen (127) raakte het residuele tariefcontingent in deze categorie in de eerste dagen van het kwartaal opgebruikt.

(197)

Uit de beoordeling van de Commissie bleek dat het residuele tariefcontingent tot het kwartaal juli-september 2023 regelmatig door een verscheidenheid aan landen van uitvoer werd uitgeput. Het aandeel van de invoer per land varieerde per kwartaal. Algerije gebruikte gemiddeld (128) 39 % van het totale residuele tariefcontingent, Bosnië en Herzegovina ongeveer 23 %, Zuid-Korea 9 % en Japan 7 %. Verscheidene andere landen gebruikten gemiddeld de resterende 20 %.

(198)

Bij het ontwerpen van de definitieve vrijwaringsmaatregel en bij de verschillende evaluaties van de werking heeft de Commissie getracht de traditionele handelsstromen qua volume en landen van oorsprong in stand te houden. De doelstelling om de traditionele volumes in stand te houden werd bereikt door de tariefcontingenten te berekenen op basis van handelsstromen uit het verleden, terwijl de doelstelling om de traditionele landen van oorsprong te behouden werd verwezenlijkt door landspecifieke contingenten vast te stellen.

(199)

Kleinere traditionele landen van uitvoer die in een bepaalde productcategorie niet in aanmerking kwamen voor een landspecifiek contingent, konden evenwel te maken krijgen met plotselinge en abrupte veranderingen in de handelsstromen binnen hun respectieve residuele tariefcontingenten. Bepaalde landen van uitvoer van producten uit categorie 16 kregen hiermee te maken en konden daardoor geen significante volumes meer uitvoeren, ten nadele van henzelf en van hun gebruikers in de Unie.

(200)

Vanaf het kwartaal juli-september 2023 veranderde de verhouding tussen de landen van oorsprong abrupt binnen het residuele tariefcontingent voor deze productcategorie en gingen Maleisië en Egypte plotseling zeer grote hoeveelheden uitvoeren. Het gecombineerde gemiddelde gebruik van dit tariefcontingent vóór dat kwartaal bedroeg 0 %. In de laatste drie kwartalen waarvoor volledige gegevens beschikbaar waren, bereikte het gecombineerde gemiddelde aandeel van de invoer echter het niveau van 76 %. Dit leidde tot een enorme vermindering van de rechtenvrije invoer uit alle andere landen van uitvoer die voorheen een vaste waarde waren op de markt van de Unie. Sommige van hen hebben de uitvoer in het kader van dit tariefcontingent vrijwel stopgezet. Het aandeel van Bosnië en Herzegovina in het gebruik van het tariefcontingent daalde tot 2 %, het aandeel van Zuid-Korea tot 4 %, het aandeel van Japan tot 1 % en het aandeel van andere landen tot 1 %.

(201)

Deze agressieve penetratie van Maleisië en Egypte op de markt van de Unie heeft dan ook duidelijk geleid tot verdringing van andere landen die regelmatig uitvoerden in het kader van dit tariefcontingent. Die landen werden beduidend minder actief (Algerije) of zetten de uitvoer vrijwel volledig stop (bv. Bosnië en Herzegovina, Japan, Zuid-Korea), ten nadele van henzelf en van hun gebruikers in de Unie.

(202)

Op basis van bovenstaande bevindingen achtte de Commissie de instelling van een plafond voor de rechtenvrije invoer per land van oorsprong en per kwartaal de meest geschikte maatregel om in dit residuele tariefcontingent weer tot een evenwichtiger verdeling over de landen van oorsprong te komen en aldus te zorgen voor een betere werking van de maatregel. De Commissie achtte het passend om dit plafond vast te stellen op 15 % van het aanvankelijk aan het begin van elk kwartaal beschikbare tariefcontingent.

(203)

Met deze aanpassing streeft de Commissie ernaar om onwenselijke verdringing van kleinere traditionele landen van uitvoer te voorkomen en er bijgevolg voor te zorgen dat de gebruikers in de Unie toegang hebben tot volumes uit die landen van oorsprong. Anderzijds zou een plafond van 15 % de landen van uitvoer die het sterkst de gevolgen van het plafond ondervinden, in staat stellen aanzienlijke hoeveelheden rechtenvrij te blijven uitvoeren, ruim boven hun historische niveaus, die in sommige gevallen non-existent waren. Bovendien zou het plafond de gebruikers in de Unie voldoende diversiteit bieden qua landen van oorsprong. Tot slot acht de Commissie het, gezien de consistente prestaties die andere landen in het verleden hebben behaald in het residuele tariefcontingent, redelijk om aan te nemen dat het residuele tariefcontingent in deze categorie volledig benut zal blijven worden.

(204)

De Commissie is van mening dat deze aanpassing in het belang van de Unie is, aangezien zo wordt gewaarborgd dat er verschillende toeleveringsbronnen beschikbaar zijn voor de gebruikers in de Unie en tegelijkertijd ontwrichtende stromen worden voorkomen, wat ten goede komt aan de stabiliteit van de markt.

(205)

In punt 2.C van het bericht van opening kondigde de Commissie aan dat zij zou nagaan of de invoer uit een ontwikkelingsland dat lid is van de WTO de drempel van 3 % in de relevante periode (namelijk het jaar 2023) overschreed en, indien nodig, de lijst van ontwikkelingslanden die WTO-lid zijn en die in het toepassingsgebied van de maatregel moeten worden opgenomen of daarvan moeten worden uitgesloten, zou bijwerken.

(206)

Verscheidene partijen verzochten om bijwerking van de lijst van WTO-ontwikkelingslanden die van het toepassingsgebied van de maatregel zijn uitgesloten op basis van de meest recente invoergegevens. De bedrijfstak van de Unie verzocht voorts de uit Oekraïne ingevoerde hoeveelheden niet mee te tellen in de gegevens die worden gebruikt in de berekening om vast te stellen welke WTO-leden die ontwikkelingslanden zijn van het toepassingsgebied van de maatregel worden uitgesloten.

(207)

Overeenkomstig artikel 9 van de WTO-overeenkomst inzake vrijwaringsmaatregelen en artikel 18 van de vrijwaringsbasisverordening kunnen vrijwaringsmaatregelen niet worden toegepast ten aanzien van een product van oorsprong uit een ontwikkelingsland dat lid is van de WTO zolang het aandeel van dat land in de invoer in de Unie van het betrokken product niet meer dan 3 % bedraagt. Indien de ontwikkelingslanden die lid zijn van de WTO en waarvan het aandeel in de invoer in de Unie minder dan 3 % bedraagt, tezamen meer dan 9 % van de totale invoer in de Unie van het betrokken product vertegenwoordigen, is de vrijwaringsmaatregel van toepassing op alle ontwikkelingslanden die lid zijn van de WTO. De Commissie heeft de lijst van ontwikkelingslanden regelmatig geëvalueerd en bijgewerkt.

(208)

Dat deed zij voor het laatst in juni 2023, in het kader van het nieuwe onderzoek waarin zij naging of de vrijwaringsmaatregel vroegtijdig kon worden beëindigd (129). Net als bij eerdere nieuwe onderzoeken heeft de Commissie de lijst van ontwikkelingslanden die onder de maatregel vallen en daarvan zijn uitgesloten, bijgewerkt op basis van een berekening van hun aandeel in de invoer aan de hand van de meest recente beschikbare geconsolideerde invoergegevens, d.w.z. invoerstatistieken over het jaar 2023 (130). De Commissie achtte het niet nodig om de bij eerdere nieuwe onderzoeken gevolgde methode te wijzigen.

(209)

Deze bijwerking brengt de volgende, per 1 juli 2024 geldende wijzigingen met zich mee (bijgewerkte tabel in bijlage II (III.2) bij deze verordening):

(210)

Op grond van de regels van de WTO (131) en de EU (132) moet een WTO-lid dat een vrijwaringsmaatregel toepast, de maatregel een jaar na oplegging ervan tijdens de toepassingsperiode met regelmatige intervallen geleidelijk liberaliseren. De liberalisering heeft tot doel om geleidelijk meer invoerconcurrentie op de markt toe te laten naarmate de binnenlandse bedrijfstak zich aanpast aan een toename van de invoer.

(211)

Het WTO-recht bevat geen bijzondere eisen met betrekking tot de vorm of het precieze tempo van de liberalisering, behalve dat een dergelijke liberalisering tijdens de toepassingsperiode geleidelijk en met regelmatige intervallen moet plaatsvinden.

(212)

De EU-vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal wordt sinds 2019 jaarlijks geliberaliseerd, en het liberaliseringspercentage is verschillende malen beoordeeld en zo nodig gewijzigd (133). Het sinds juli 2022 geldende jaarlijkse liberaliseringspercentage is 4 %.

(213)

In het kader van het onderzoek heeft de Commissie toegezegd te beoordelen of de huidige mate van liberalisering nog steeds passend is of moet worden herzien.

(214)

Verschillende belanghebbenden (met name producenten-exporteurs en gebruikers in de Unie) verzochten de Commissie de mate van liberalisering te verhogen tot boven 4 %. Verscheidene producenten-exporteurs voerden aan dat de bedrijfstak van de Unie robuust was, dat er geen verlegging van het handelsverkeer had plaatsgevonden en dat het risico daarop was afgenomen. De bedrijfstak van de Unie verzocht om een verlaging van het liberaliseringstempo op basis van aanwijzingen voor een verminderd verbruik en de vooruitzichten voor de komende maanden. De bedrijfstak van de Unie merkte op dat er daarom geen tekorten dreigen op de markt van de Unie.

(215)

Om te bepalen of de huidige mate van liberalisering passend is, heeft de Commissie zowel een retrospectieve als een toekomstgerichte analyse uitgevoerd.

(216)

Wat de retrospectieve beoordeling betreft, blijkt uit de gegevens dat het liberaliseringspercentage hoger was dan de ontwikkeling van het verbruik. Terwijl de tariefcontingenten met bijna 25 % zijn verhoogd (met inbegrip van de verhoging van 5 % die sinds februari 2019 van toepassing is), daalde het verbruik in dezelfde periode met 17 %. Deze tegengestelde trends hebben de kloof tussen de omvang van de tariefcontingenten en de marktvraag aldus aanzienlijk vergroot.

(217)

Wat de toekomstgerichte beoordeling betreft, vertoont de staalmarkt, zoals uiteengezet in punt 3.2.2, h), duidelijke tekenen van vertraging. Het mondiale staalverbruik daalde in 2023 met 1,1 % (134) ten opzichte van 2022. In de Unie daalde het verbruik veel scherper, namelijk met 6 % (135). De meest recente marktvooruitzichten inzake het mondiale staalverbruik voorzien slechts een bescheiden herstel van 1,7 % in 2024 (nauwelijks beter dan in 2022) en van 1,2 % in 2025 (waarbij het verbruik onder de volumes van 2021 blijft). Uit punt 3.2.2, h), blijkt dat de markt van de Unie zich naar verwachting op een vergelijkbare wijze zal ontwikkelen.

(218)

Hoewel het gebruik van de tariefcontingenten per land en per categorie verschilde, resteerden er aan het einde van elk vrijwaringsjaar aanzienlijke ongebruikte hoeveelheden, wat in het huidige, zesde vrijwaringsjaar nog steeds het geval is (136).

(219)

Gezien de recente negatieve ontwikkelingen en de vooruitzichten inzake het staalverbruik in de wereld en op de staalmarkt van de Unie en het feit dat voor alle productcategorieën grote hoeveelheden tariefcontingenten beschikbaar waren, achtte de Commissie het niet in het belang van de Unie om de reeds grote kloof tussen het tempo waarmee het tariefcontingent wordt verhoogd en de ontwikkeling van het staalverbruik verder te vergroten.

(220)

Gezien de steeds groter wordende kloof tussen het verbruik (met inbegrip van het verwachte verbruik) en de tariefcontingenten, en de bestaande hoge invoerdruk, die zeer waarschijnlijk zal aanhouden, was de Commissie van mening dat handhaving of verhoging van het percentage van 4 % de doeltreffendheid van de maatregel ernstig zou ondermijnen. Daarnaast bevestigde de Commissie dat er in algemene zin voor alle productcategorieën voldoende hoeveelheden van de tariefcontingenten beschikbaar waren.

(221)

Tegen deze achtergrond achtte de Commissie een verlaging van het liberaliseringspercentage tot 1 % passend om de doeltreffendheid van de maatregel te waarborgen.

(222)

Bijgevolg zullen de tariefcontingenten vanaf 1 juli 2024 voor alle productcategorieën jaarlijks met 1 % stijgen. De specifieke hoeveelheden voor de periode van 1 juli 2024 tot en met 30 juni 2026 (op kwartaalbasis) worden vermeld in bijlage IV.1 bij deze verordening.

(223)

In combinatie met de andere in deze verordening voorgestelde aanpassingen zal dit liberaliseringspercentage de doeltreffendheid van de maatregel vergroten in een periode waarin de markt van de Unie te maken heeft met aanzienlijke spanningen als gevolg van de invoer, die worden teweeggebracht door de negatieve effecten van de overcapaciteit en de reacties daarop in de hele wereld, tegen de achtergrond van een zwakke vraag. Voor de gebruikers in de Unie zullen in het kader van de bestaande tariefcontingenten voldoende rechtenvrije hoeveelheden beschikbaar blijven.

(224)

In het bericht van opening heeft de Commissie de reikwijdte van de argumenten in het kader van dit hoofdstuk gedefinieerd als alle andere kwesties die niet onder de punten 7.1, 7.2, 7.4 of 7.5 vallen, voor zover het blijvende wijzigingen van omstandigheden betreft in vergelijking met de situatie tijdens het oorspronkelijke onderzoek, waarvan de gevolgen mogelijk opnieuw moeten worden onderzocht en waardoor onder meer een aanpassing van het niveau of de toewijzing van de tariefcontingenten voor specifieke productcategorieën gerechtvaardigd kan zijn. De belanghebbenden werd verzocht voldoende bewijsmateriaal ter staving van hun opmerkingen over te leggen, alsook specifieke voorstellen om in te spelen op ontwikkelingen die van invloed zijn op een productcategorie.

(225)

De in dit verband ontvangen verzoeken kunnen worden opgedeeld in twee groepen. De eerste groep verzoeken heeft betrekking op blijvende veranderingen in de vraag naar producten uit bepaalde categorieën, en de tweede op een blijvende verandering met betrekking tot nieuwe landen van uitvoer.

(226)

Deze verzoeken hadden betrekking op wijzigingen in de productomschrijving, waarbij gewoonlijk productcategorieën uit het toepassingsgebied van de maatregel werden geschrapt, de toewijzingen van tariefcontingenten werden verhoogd of een landspecifiek contingent aan een bepaald land van oorsprong werd toegekend op basis van een geraamde snelle toename van de vraag naar producten uit een bepaalde categorie, in de veronderstelling dat de bedrijfstak van de Unie die niet in voldoende hoeveelheden kon leveren.

(227)

Het bewijsmateriaal dat in dezen door de belanghebbenden is verstrekt, volstond niet om een aanpassing door te voeren op basis van de argumenten met betrekking tot gewijzigde omstandigheden. De argumenten hadden veelal betrekking op specifieke landen van oorsprong in bepaalde productcategorieën. In alle gevallen waren er in de laatste drie kwartalen (juli 2023-maart 2024) rechtenvrije hoeveelheden beschikbaar. De argumenten hadden derhalve geen betrekking op het algemene belang van de Unie, maar veeleer op de specifieke voorkeuren van bepaalde belanghebbenden. Voorts werden de argumenten over de beschikbaarheid van aanvoer van producenten in de Unie uitgebreid weerlegd door de bedrijfstak van de Unie, en de Commissie was van mening dat het beschikbare bewijsmateriaal in het dossier, waaronder over het tariefcontingentgebruik, geen ondersteuning bood voor een vermeend potentieel staaltekort.

(228)

De Commissie heeft derhalve geconcludeerd dat er onvoldoende bewijs was om de werking van de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal aan te passen wegens gewijzigde omstandigheden in verband met een vermeende toekomstige stijging van de vraag naar producten uit bepaalde categorieën.

(229)

Verscheidene partijen (de bedrijfstak van de Unie, exporteurs en gebruikers) voerden aan dat de handelsstromen waren veranderd en dat dit een blijvende verandering van omstandigheden betrof. Volgens bepaalde partijen (de bedrijfstak van de Unie) houdt deze verandering van de handelsstromen verband met een recente, complexe regionale dynamiek ten aanzien van de mondiale staalovercapaciteit die noopt tot wijzigingen in het tariefcontingentenbeheer.

(230)

Argumenten met betrekking tot de verandering van de handelsstromen werden ook ingediend in het kader van de punten 7.1 (Toewijzing en beheer van tariefcontingenten) en 7.2 (Verdringing van traditionele handelsstromen) .

(231)

De belanghebbenden voerden aan dat hoewel sommige landspecifieke contingenten in bepaalde productcategorieën grotendeels onbenut blijven, nieuwe stromen de markt van de Unie bereiken via residuele contingenten. Daarom verzochten zij de Commissie om het tariefcontingentenbeheer op een aantal punten aan te passen.

(232)

In het onderzoek heeft de Commissie vastgesteld dat in bepaalde productcategorieën sprake is van nieuwe handelsstromen naar de markt. De Commissie is naar aanleiding van deze argumenten gekomen met de in punt 7.3 beschreven aanpassingen.

(233)

Als gevolg van actualiseringen (137) van de gecombineerde nomenclatuur (GN) van de Unie zijn op 1 januari 2022 bepaalde GN-codes met betrekking tot stalen buizen waarop de vrijwaringsmaatregel ten aanzien van staal van toepassing is, gewijzigd (138). De betrokken productcategorieën waren 22 (naadloze buizen en pijpen van roestvrij staal), 24 (andere naadloze buizen) en 26 (andere gelaste buizen).

(234)

Deze wijziging is niet in aanmerking genomen in het laatste nieuwe onderzoek met betrekking tot de maatregel (139) in juni 2023, en daardoor was het invoervolume dat in dat nieuwe onderzoek werd gebruikt voor de berekening met het oog op de opstelling van de lijst van ontwikkelingslanden voor deze categorieën niet geheel accuraat.

(235)

Bijgevolg had de lijst van ontwikkelingslanden waarop de maatregel vanaf 1 juli 2023 van toepassing is wezenlijke gevolgen voor twee van de drie bovengenoemde categorieën. Indien de Commissie in haar laatste nieuwe onderzoek de bijgewerkte GN-codes had gebruikt, zou de lijst van ontwikkelingslanden als volgt zijn gewijzigd ten opzichte van de op 1 juli 2023 gepubliceerde lijst (die van toepassing is tot en met 30 juni 2024):

(236)

De wijzigingen in de lijst van ontwikkelingslanden waarop de maatregel van toepassing is, die het gevolg zijn van de codewijzigingen, kunnen als volgt worden samengevat:

(237)

De bijgewerkte lijst van ontwikkelingslanden waarop de maatregel van toepassing is, die geldt van 1 juli 2023 tot en met 30 juni 2024, is opgenomen in bijlage III (III.2) bij deze verordening.

(238)

Deze wijzigingen in de lijst van ontwikkelingslanden waarop de maatregel van 1 juli 2023 tot en met 30 juni 2024 van toepassing is, hebben de volgende praktische gevolgen:

(239)

Op basis van het bovenstaande erkent de Commissie het recht van de importeurs die tussen 1 juli 2023 en 31 december 2023 in categorie 26 rechten hebben betaald voor invoer van oorsprong uit bepaalde landen, om overeenkomstig de toepasselijke douanewetgeving de nationale douaneautoriteiten om terugbetaling van die rechten te verzoeken. Deze landen zijn:

(240)

Met het oog op de goedkeuring van verzoeken om terugbetaling voor het lopende kwartaal (1 april 2024 tot en met 30 juni 2024) zal worden nagegaan of de betaling van rechten voortkwam uit het feit dat de Commissie de nieuwe codes niet in de berekening van de ontwikkelingslanden had verwerkt.

(241)

Indien een bedrag moet worden terugbetaald naar aanleiding van een arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie, geldt ingevolge artikel 109 van Verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad (142) als rentevoet de rente die de Europese Centrale Bank voor haar basisherfinancieringstransacties hanteert, zoals bekendgemaakt in de C-serie van het Publicatieblad van de Europese Unie op de eerste kalenderdag van elke maand.

(242)

Deze verordening tot wijziging van de vrijwaringsmaatregel voldoet ook aan de verplichtingen die voortvloeien uit de bilaterale overeenkomsten die met bepaalde derde landen zijn ondertekend.

(243)

De in deze verordening vervatte maatregel is in overeenstemming met het advies van het bij artikel 3, lid 3, van de vrijwaringsbasisverordening respectievelijk artikel 22, lid 3, van Verordening (EU) 2015/755 ingestelde Comité vrijwaringsmaatregelen,