15.7.2011   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 209/5

(1)

Op 26 maart 2010 hechtte de Europese Raad zijn goedkeuring aan het voorstel van de Commissie voor een nieuwe groei- en werkgelegenheidsstrategie. Deze Europa 2020-strategie moet voor betere coördinatie van het economisch beleid zorgen en zich toespitsen op de sleutelgebieden waarop Europa's potentieel voor duurzame groei en concurrentievermogen een krachtige impuls nodig heeft.

(2)

De Raad heeft op 13 juli 2010 een aanbeveling inzake de globale richtsnoeren voor het economisch beleid van de lidstaten en de Unie (2010-2014) en op 21 oktober 2010 een besluit betreffende de richtsnoeren voor het werkgelegenheidsbeleid van de lidstaten (2) aangenomen, die samen de „geïntegreerde richtsnoeren” vormen. De lidstaten werd verzocht in hun nationaal economisch en werkgelegenheidsbeleid met de geïntegreerde richtsnoeren rekening te houden.

(3)

Op 12 januari 2011 hechtte de Commissie haar goedkeuring aan de eerste jaarlijkse groeianalyse en gaf daarmee de aanzet tot een nieuwe cyclus van economische governance in de EU en het eerste Europees semester van voorafgaande en geïntegreerde beleidscoördinatie, dat op de Europa 2020-strategie berust.

(4)

Op 25 maart 2011 heeft de Europese Raad de prioriteiten inzake begrotingsconsolidatie en structurele hervorming goedgekeurd (overeenkomstig de conclusies van de Raad van 15 februari en 7 maart 2011 en ten vervolge op de jaarlijkse groeianalyse van de Commissie). Hij benadrukte dat voorrang moet worden gegeven aan het weer gezond en houdbaar maken van begrotingen, het terugdringen van de werkloosheid door hervormingen van de arbeidsmarkt en nieuwe inspanningen om de groei te stimuleren. Hij verzocht alle lidstaten deze prioriteiten in concrete maatregelen om te zetten die in hun stabiliteits- of convergentieprogramma's en in hun nationale hervormingsprogramma's worden opgenomen.

(5)

Op 25 maart 2011 verzocht de Europese Raad voorts de lidstaten die aan het Euro Plus-pact deelnemen hun toezeggingen tijdig te presenteren om te kunnen worden opgenomen in de stabiliteits- of convergentieprogramma's en de nationale hervormingsprogramma's.

(6)

Op 15 april 2011 heeft Bulgarije zijn geactualiseerde convergentieprogramma 2011 voor de periode 2011-2014 en zijn nationale hervormingsprogramma 2011 ingediend. Om met de onderlinge verbanden rekening te houden zijn beide programma's terzelfder tijd geëvalueerd.

(7)

Toen de economische crisis losbarstte, maakte Bulgarije een periode van sterke groei door onder impuls van forse directe-investeringsstromen uit het buitenland en een expansie van de kredietverlening. De vrije val van de groei van het bbp met cumulatief 7,1 % werd in het tweede kwartaal van 2010 in zoverre gecompenseerd dat over het hele jaar 2010 een reële nulgroei werd genoteerd. De groei werd met name aangewakkerd door de sterk toenemende uitvoer en het weer aanvullen van de voorraden. Het begrotingssaldo evolueerde van een overschot vóór de crisis naar een tekort dat in 2009 4,7 % van het bbp en in 2010 3,2 % van het bbp bedroeg. Terwijl de productie en de werkgelegenheid in exportgerichte sectoren toenamen, werd het herstel gedurende het afgelopen jaar getemperd door de beperkte activiteit in de bouwsector, de onroerendgoedsector en de detailhandel. De werkgelegenheid was het grootste slachtoffer van de outputcorrectie, met een verlies van ca. 358 000 banen sinds de piek in 2008. De werkloosheid is daardoor met meerdere procentpunten gestegen tot 10,2 % in 2010 en zal naar verwachting haar niveau van vóór de crisis op middellange termijn niet weer bereiken.

(8)

Op basis van de op grond van Verordening (EG) nr. 1466/97 verrichte beoordeling van het geactualiseerde convergentieprogramma is de Raad van mening dat het macro-economische scenario dat ten grondslag ligt aan de begrotingsprognoses, is gebaseerd op optimistischere groeiprojecties dan in de prognoses van de diensten van de Commissie werden vooropgesteld. Het geactualiseerde convergentieprogramma voor 2011 voorziet in een correctie van het buitensporig overheidstekort overeenkomstig de aanbeveling van de Raad van 13 juli 2010, en voor latere jaren in verdere reducties. Na een aanzienlijke en vervroegde structurele begrotingsaanpassing met meer dan 2 procentpunten in 2010 blijft de begrotingsinspanning flink achter bij het aanbevolen percentage van ten minste 0,75 % van het bbp, maar over de gehele periode van het buitensporigtekortprogramma blijft de begrotingsinspanning gemiddeld boven 1 % van het bbp. Voor de periode 2012-2014 wordt in de actualisering echter onvoldoende uiteengezet wat de begrotingsmaatregelen die gepland zijn om de begrotingsdoelstellingen in deze jaren te halen, precies inhouden. De naar beneden bijgestelde middellangetermijndoelstelling (MTD), die erin bestaat dat voor 2014 een structureel tekort van 0,6 % van het bbp wordt vooropgesteld, is nog altijd ambitieuzer dan het minimaal vereiste niveau. Dit doel past in de doelstellingen van het stabiliteits- en groeipact en zou aan het einde van de looptijd van het convergentieprogramma (2014) moeten zijn gehaald. Het probleem is dat de vooropgestelde gemiddelde structurele begrotingsinspanning die na de geplande correctie van het buitensporig tekort in 2011 in de periode 2012-2014 jaarlijks moet worden geleverd, ver onder de aanbevolen minimale jaarlijkse structurele verbetering van 0,5 % van het bbp ligt. Gezien de geleidelijk verbeterende economische vooruitzichten zou het convergentieprogramma erop gericht moeten zijn de MTD in een korter tijdsbestek te halen. De prognose voor de groei van de begrotingsuitgaven in 2012-2013 lijkt, na toetsing aan een voorzichtige raming van de potentiële outputgroei op middellange termijn, aan de optimistische kant en houdt een risico in voor de structurele begrotingssituatie op middellange termijn.

(9)

De voor uiterlijk eind 2011 geplande correctie van het buitensporig tekort zal bijdragen tot het herstel van het vertrouwen en tot de versterking van de geloofwaardigheid van het overheidsbeleid. Op middellange termijn is het belangrijk dat het beoogde geringe structurele tekort van 0,6 % van het bbp wordt gehaald, wil men ervoor zorgen dat het begrotingsbeleid het bestaande monetaire stelsel ondersteunt. De budgettaire consolidatie ondervindt echter hinder van een inefficiënt werkende overheid; dit kan de druk om middelen uit te geven aanzienlijk opvoeren terwijl de begrotingsinkomsten naar alle waarschijnlijkheid structureel lager liggen dan in de jaren van forse economische groei die aan de crisis voorafgingen. Daarom zijn ambitieuze hervormingen van de overheidsfinanciën nodig, wil men de vereiste begrotingsaanpassing doorvoeren en de financiële middelen (inclusief de cofinanciering die nodig is voor door de EU gesteunde projecten) kunnen oormerken voor de tenuitvoerlegging van de vereiste structurele hervormingen.

(10)

In het gunstige economische klimaat in de periode vóór de crisis presteerde Bulgarije goed op begrotingsgebied. De budgettaire doelstellingen werden steeds gehaald en er werden behoorlijke budgettaire buffers aangelegd. In 2009 werd ten gevolge van de economische crisis het eerste begrotingstekort sinds jaren genoteerd en werd inbreuk gepleegd op de regel om een begrotingsevenwicht of -overschot aan te houden en de overheidsuitgaven onder 40 % van het bbp te handhaven. Dit was voor een deel terug te voeren op tekortkomingen bij het plannen en controleren van de uitgaven. Bovendien werd ermee aangetoond dat meevallers die het gevolg waren van de economische bloei vóór de crisis, gebruikt waren om relatief sterk toenemende ad-hocuitgaven en verlagingen van de socialezekerheidsbijdragen te financieren. De autoriteiten zijn deze problemen te lijf gegaan met verschillende maatregelen om de controle van de uitgaven en de gerelateerde toezichts- en rapportagesystemen te verbeteren, onder meer door een omvattend wetgevingspakket vast te stellen dat de begrotingsregels en het begrotingskader voor de middellange termijn moet verscherpen. Verwacht wordt dat dit pakket de begrotingsdiscipline en de voorspelbaarheid van het beleid ten goede zal komen, de macro-economische volatiliteit zal reduceren en zal garanderen dat een minder procyclisch begrotingsbeleid wordt gevoerd. Volgens de laatste evaluatie van de Commissie zijn de risico's ten aanzien van de langetermijnhoudbaarheid van de overheidsfinanciën middelgroot.

(11)

De jaren van sterke economische groei vóór de crisis werden in Bulgarije onder meer gekenmerkt door een forse verkrapping van de arbeidsmarkt en door lonen die sterker stegen dan de productiviteit. Dit leidde tot een stijging van het gemiddelde loonniveau, dat evolueerde in de richting van het EU-gemiddelde. In het vierde kwartaal van 2007 piekten de loonstijgingen op een jaarpercentage van bijna 20 %. De loonstijgingen zijn sinds de crisis vertraagd in tempo, maar liggen nog steeds op een relatief hoog niveau (in 2010 bijna 10 % voor werkenden met een arbeidsovereenkomst — nagenoeg 65 % van de beroepsbevolking).

(12)

Factoren die de arbeidsparticipatie bemoeilijken, zijn de recente verslechtering van de situatie op de arbeidsmarkt tijdens de crisis en het ontbreken van een actief arbeidsmarktbeleid, samen met onvoldoende gefinancierde overheidsdiensten voor arbeidsvoorziening. De kwaliteit van de overheidsdiensten op het gebied van activering van werklozen, hulp bij het vinden van een baan en herscholing is ontoereikend. De capaciteit om toezicht te houden op de programma's en deze te evalueren moet verder worden versterkt teneinde het proces van beleidsvorming te stimuleren. Zoals wordt geconstateerd in een recent rapport in opdracht van het ministerie van Werkgelegenheid en Sociaal Beleid („Evaluation of the net effect of ALMPs in Bulgaria” — ALMP = actief arbeidsmarktbeleid), zouden werkzoekende werklozen baat hebben bij een meer gepersonaliseerde en kwalitatief betere dienstverlening en bij een betere infrastructuur van de diensten voor arbeidsvoorziening.

(13)

De economische crisis is nog steeds voelbaar op de arbeidsmarkt. Het werkloosheidspercentage is gestegen van 5,4 % in 2008 tot 10,2 % in 2010; voor jongeren (van 15 tot 24 jaar) bedroeg het in 2010 23,2 %. Laaggeschoolden (bijna 70 % van de werklozen, met inbegrip van een groot deel van de Roma-minderheid) hebben bijzonder zware klappen gekregen als gevolg van de crisis. De langdurige werkloosheid (46 % in 2010) ligt hoger dan het EU-gemiddelde (40 % in 2010) en zou structureel kunnen worden. De participatiegraad bij jongeren bedraagt al geruime tijd minder dan twee derde van het EU-gemiddelde (in 2009 29,5 % tegenover 43,8 % in de EU). Het werkgelegenheidspercentage bij jongeren bedroeg in 2009 24,8 % (tegenover 35,2 % in de EU). Bovendien kent Bulgarije het hoogste percentage jongeren die noch een opleiding volgen, noch een baan hebben (19,5 % van de jongeren van 15 tot 24 jaar). Een van de belangrijke redenen waarom jongeren moeilijk hun weg naar de arbeidsmarkt vinden, is dat er onvoldoende gelegenheid bestaat om opleiding en werk te combineren, bijvoorbeeld via studiespecifieke stages en praktijkopleidingen die de overgang naar de arbeidsmarkt vergemakkelijken.

(14)

Ondanks het bovengemiddelde opleidingsniveau van de Bulgaren presteert 40 % van de bevolking ondermaats op het vlak van lees-, schrijf- en rekenvaardigheid. Hieruit blijkt dat het onderwijssysteem beter moet worden afgestemd op de behoeften van de arbeidsmarkt. Uitgaande van de positieve resultaten van de recente hervorming met het oog op de decentralisering van onderwijsinstellingen wordt verwacht dat de wet betreffende voorschools en schoolonderwijs die momenteel in de pijplijn zit, oplossingen zal aandragen op tal van gebieden die aan verbetering toe zijn, zoals financiële autonomie, participatie aan voorschools onderwijs, externe evaluatie en verantwoordingsplicht. De schooluitval (14,7 % in 2009) ligt dicht bij het EU-gemiddelde, maar is bijzonder hoog bij de Roma (naar schatting 43 % in 2008). Het aantal studenten dat een tertiaire opleiding met succes afrondt, ligt in Bulgarije onder het EU-gemiddelde (in 2009 27,9 % tegenover 32,2 % in de EU). Bulgarije heeft zijn hervorming van het hoger onderwijs op de lange baan geschoven. De nieuwe wet inzake hoger onderwijs, die een antwoord op de hervormingsbehoeften zou kunnen bieden, is weliswaar al in 2010 ingediend, maar is vervolgens weer ingetrokken.

(15)

De pensioenhervorming waartoe in 2010 werd besloten, is niet gekoppeld aan de levensverwachting of aan de toestand van de gezondheidszorg en de langetermijnzorg. De tenuitvoerleggingsperiode loopt van 2011 tot 2026 en de meeste maatregelen worden pas van kracht in de tweede helft van deze periode. Hierdoor kan zowel de tenuitvoerlegging als de houdbaarheid van de eerste pijler van het pensioenstelsel in gevaar komen.

(16)

De armoedegraad in Bulgarije is hoger dan het gemiddelde in de EU (41,9 % van de bevolking ondervindt ernstige materiële deprivatie, ten opzichte van 8,1 % in de EU). Ongeveer 66 % van de bejaarden loopt een veel groter risico in de armoede terecht te komen dan de gemiddelde bejaarde in de EU. De afgelopen paar jaar zijn er tekenen die wijzen op een verslechtering van de levensomstandigheden. Gezien de demografische situatie zullen doordachte beleidsmaatregelen voor oudere werknemers en kansarmen enerzijds en adequate sociale transfers anderzijds in grote mate bepalen of de in het nationale hervormingsprogramma vastgestelde doelstellingen voor armoedebestrijding worden gehaald. In het nationale hervormingsprogramma wordt een operationele strategie met een geïntegreerd plan voor de integratie van de Roma (naar raming 10 % van de bevolking (3)) aangekondigd die een antwoord moet bieden op de talrijke belemmeringen die deze bevolkingsgroep ondervindt op het gebied van werkgelegenheid, onderwijs, gezondheid en huisvesting.

(17)

De gebrekkige efficiëntie van de overheidsdiensten blijft een groeibelemmerende factor. Ondanks de recente stroomlijning is in het kader van de hervorming van de overheidsdiensten geen werk gemaakt van de verbetering van de kwaliteit van het personeel of van sleutelfuncties. Met slechts 14,9 % vastebreedbandpenetratie bungelt Bulgarije op de op één na laatste plaats in het EU-peloton. Deze lage penetratiegraad zet tevens een rem op het gebruik van alle elektronisch geleverde diensten.

(18)

Bij 60 % procent van alle gecontroleerde openbare aanbestedingsprocedures zijn onregelmatigheden vastgesteld; dit percentage ligt zelfs nog hoger bij grote openbare infrastructuurprojecten, die door de overheden vooraf moeten worden gecontroleerd. De capaciteit van de overheidsdienst voor financiële inspectie is in 2006 substantieel gereduceerd, met als resultaat dat deze dienst in 2007-2009 slechts 12 % van alle openbare aanbestedingsprocedures achteraf heeft gecontroleerd.

(19)

De Bulgaarse economie is een van de energieintensiefste in de EU. Een overduidelijk voorbeeld hiervan is de verwarming van woningen, en met name van gebouwen met meerdere appartementen, die in dit verband de grootste problemen veroorzaken. Als gevolg van recente wijzigingen van de subsidiabiliteitsvoorschriften is het inmiddels mogelijk financiële middelen uit de structuurfondsen van de EU te gebruiken als steun voor energie-efficiënte investeringen. Niettemin is weinig geïnvesteerd, terwijl de inkomsten uit energie- en vervoersbelastingen zijn gedaald ten opzichte van het bbp en ten opzichte van belastingen op arbeid, die aanzienlijk boven het EU-gemiddelde liggen. De toegang tot de energiemarkt ondervindt hinder van concurrentiebeperkingen en ondoorzichtige prijsvormingsmechanismen.

(20)

Bulgarije heeft in het kader van het Euro Plus-pact een aantal toezeggingen gedaan. Wat de begroting betreft, moeten deze verbintenissen ervoor zorgen dat de houdbaarheid van de overheidsfinanciën wordt ondersteund door pensioenhervormingsmaatregelen, maatregelen ter waarborging van prestatiegebaseerde lonen in de overheidssector via het bevriezen van pensioenen en lonen tot 2013, en de versteviging van het nationale begrotingskader door middel van de vaststelling van een pact voor financiële stabiliteit met daarin onder meer bindende cijfermatige begrotingsregels. Om de werkgelegenheid te bevorderen, zullen maatregelen worden genomen om het zwartwerk tegen te gaan en de arbeidsparticipatie te verhogen. Maatregelen op het gebied van het concurrentievermogen hebben vooral tot doel de administratieve lasten te verminderen, e-governance uit te breiden en zowel de toegang tot het onderwijs als de prestatie van het onderwijssysteem te verbeteren. De hierboven genoemde toezeggingen bestrijken drie van de vier gebieden uit het pact, met uitzondering van de financiële sector. Zij liggen in het verlengde van de breder opgezette hervormingsagenda die wordt uiteengezet in het convergentieprogramma en het nationale hervormingsprogramma, en geven een extra impuls aan de lopende hervormingsprojecten op het gebied van budgettaire governance, openbaar bestuur en onderwijs. De toezeggingen in het kader van het Euro Plus-pact zijn geëvalueerd en in aanmerking genomen in de aanbevelingen.

(21)

Het convergentieprogramma en het nationale hervormingsprogramma van Bulgarije en de toezeggingen die het land in het kader van het Euro-Plus-pact heeft gedaan, zijn door de Commissie onderzocht. Daarbij heeft zij niet alleen gekeken naar de relevantie ervan voor een duurzaam budgettair en sociaaleconomisch beleid in Bulgarije, maar ook of de EU-regels en -richtsnoeren in acht zijn genomen, gezien de noodzaak om de algemene economische governance van de EU te versterken door middel van een EU-inbreng in toekomstige nationale besluiten. De Commissie is van mening dat, na de aanzienlijke en versnelde budgettaire aanpassing in 2010, de plannen voor 2011 op het gebied van budgettaire consolidatie onverkort ten uitvoer moeten worden gelegd en dat het tekort onder de referentiewaarde van 3 % moet worden gebracht overeenkomstig de aanbeveling van de Raad van 13 juli 2010. In de actualisering wordt onvoldoende uiteengezet welke begrotingsmaatregelen precies worden gepland om de begrotingsdoelstellingen in 2012-2014 te halen; bovendien had men ervoor kunnen zorgen dat sneller vooruitgang werd geboekt om de geselecteerde middellangetermijndoelstelling te halen. De versterking van het nationale begrotingskader zal de begrotingsdiscipline verankeren en het regeringsbeleid op middellange termijn voorspelbaarder en geloofwaardiger maken. Er moeten meer maatregelen worden genomen om de mededinging te versterken, om mensen aan een baan te helpen, om de meest kwetsbare groepen tegen talrijke belemmerende factoren te beschermen, om de capaciteit van de overheidsdiensten en de regulatoren te intensiveren, om een efficiënter gebruik van de hulpbronnen te stimuleren en om meer kansen te creëren voor investeringen en groei.

(22)

In het licht van deze beoordeling, en rekening houdende met de aanbeveling van de Raad van 13 juli 2010 op grond van artikel 126, lid 7, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie, heeft de Raad de actualisering 2011 van het convergentieprogramma van Bulgarije onderzocht. Zijn advies (4) daarover is met name in de onderstaande aanbevelingen (1) en (2) weergegeven. Rekening houdende met de conclusies van de Europese Raad van 25 maart 2011, heeft de Raad het nationale hervormingsprogramma van Bulgarije onderzocht,

1.

Voort te gaan met een doeltreffende uitvoering van de begroting teneinde het buitensporig tekort in 2011 te corrigeren, overeenkomstig de aanbeveling van de Raad van 13 juli 2010 in het kader van het buitensporigtekortprogramma. De maatregelen ter ondersteuning van de begrotingsstrategie voor de periode 2012-2014 te specificeren. Het economische herstel te baat te nemen om de budgettaire aanpassing in de richting van de middellangetermijndoelstelling te versnellen door in de eerste plaats de toename van de uitgaven sterk onder controle te houden en tegelijkertijd prioriteit te geven aan groeibevorderende uitgaven te verhogen.

2.

Maatregelen te nemen om de voorspelbaarheid van de planning en de uitvoering van de begroting te verbeteren, ook met behulp van het stelsel van baten-lasten, met name door de budgettaire governance te versterken. Hiertoe bindende begrotingsregels te ontwerpen en ten uitvoer te leggen, alsmede een duidelijk omschreven begrotingskader voor de middellange termijn dat borg staat voor transparantie op alle overheidsniveaus. Maatregelen in te voeren om tot een begrotingsrapportage op transactiebasis te komen.

3.

De maatregelen die zijn afgesproken met sociale partners uitvoeren in het kader van de huidige pensioenhervorming, bepaalde sleutelmaatregelen verder doorvoeren om de effectieve pensioenleeftijd te helpen verhogen en de vervroegde uittreding verminderen, onder andere door de geleidelijke verhoging van de diensttijd onder sociale verzekering, en versterking van het beleid dat ertoe moet dienen om oudere werknemers langer in dienst te houden.

4.

In overleg met de sociale partners en in overeenstemming met de nationale praktijk beleidsmaatregelen te bevorderen die ervoor zorgen dat loonstijgingen de ontwikkelingen op het gebied van productiviteit beter weerspiegelen en het concurrentievermogen ondersteunen, en daarbij blijven letten op een voortdurende convergentie.

5.

Maatregelen te nemen op het gebied van armoedebestrijding en sociale inclusie, met name ten bate van kwetsbare groepen die te kampen hebben met meerdere belemmerende factoren. Maatregelen nemen om de overheidsdiensten voor arbeidsvoorziening te moderniseren, teneinde hun capaciteit om vaardigheidsprofielen af te stemmen op de behoeften van de arbeidsmarkt, te versterken, en door vooral te voorzien in ondersteuning voor jongeren met weinig vaardigheden. Meer vaart te zetten achter de onderwijshervorming door uiterlijk medio 2012 een wet betreffende voorschools en schoolonderwijs en een nieuwe wet inzake hoger onderwijs vast te stellen.

6.

De inspanningen ter versterking van de administratieve capaciteit in essentiële overheidsfuncties en bij regulerende autoriteiten te intensiveren teneinde de overheidsdiensten in staat te stellen efficiënter te reageren op de behoeften van burgers en bedrijven; maatregelen in te voeren en daadwerkelijk uit te voeren om openbare aanbestedingen op basis van een risicobeoordeling te controleren en de capaciteit van de overheden om onregelmatigheden te voorkomen en te bestraffen, te versterken, teneinde de kwaliteit en de kostenefficiëntie op het gebied van de besteding van openbare financiële middelen te verbeteren.

7.

Over te gaan tot de afschaffing van belemmeringen voor het betreden van een markt, van gegarandeerde winstregelingen en van prijscontrolerende mechanismen, en te zorgen voor de volledige onafhankelijkheid van de Bulgaarse energieregulator, teneinde de markt voor elektriciteit en voor gas open te stellen voor meer concurrentie. Stimuli in te voeren om de energie-efficiency van gebouwen te verhogen.