24.3.2009   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 70/13

(1)

Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde stabiliteitsprogramma van Luxemburg voor de periode 2008-2010 (2) behandeld.

(2)

De economische bedrijvigheid is sterk vertraagd als gevolg van de wereldwijde economische inzinking en de financiële crisis. De reële BBP-groei is dan ook teruggelopen van 5,2 % in 2007 tot circa 1 % in 2008. Volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie zal de bedrijvigheid in 2009 krimpen met 0,9 %. De Luxemburgse economie, die zeer open is en sterk op de prestaties van de financiële sector leunt, zal door de voorspelde achteruitgang van de wereldhandel en de financiële crisis zwaar worden getroffen, terwijl de groei naar verwachting alleen zal worden ondersteund door de overheidsuitgaven en, tot op zekere hoogte, de particuliere consumptie. De voornaamste beleidsuitdagingen bij deze inzinking liggen op het gebied van de financiële sector, die een zeer sterke internationale inslag heeft, en van de ondersteuning van de binnenlandse vraag. Met de verwachte omslag van een voorspeld groot overschot over 2008 in een tekort in 2009, dat in 2010 nog verder oploopt, zal de inzinking een duidelijke weerslag hebben op de overheidsfinanciën. Bij deze verslechtering van het overheidssaldo is ook rekening gehouden met het effect van de steunmaatregelen waartoe in de afgelopen maanden is besloten en die hoofdzakelijk voorzien in omvangrijke belastingverlagingen, met name op het gebied van de personenbelasting, alsook in een sterk versnelde uitvoering van publieke investeringsprojecten. In het licht van de gunstige budgettaire uitgangspositie en de zeer lage overheidsschuld zijn deze maatregelen passend en wenselijk.

(3)

Volgens het bij het addendum gewijzigde macro-economische scenario dat aan het programma ten grondslag ligt, zal het reële BBP, na een groeivertraging van 5,2 % in 2007 tot 1,0 % in 2008, in 2009 met – 0,9 % krimpen, en zich nadien enigszins herstellen tot 1,4 % in 2010. Afgaande op de thans beschikbare informatie (3) lijkt dit scenario voor de periode 2008-2010 op plausibele groeihypothesen te zijn gebaseerd. Het sluit naadloos aan bij de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie. De programmaprognoses voor de inflatie en de loonontwikkeling lijken eveneens realistisch.

(4)

In het addendum bij het programma wordt het overheidsoverschot voor 2008 op 2,0 % van het BBP geraamd, terwijl in het vorige geactualiseerde stabiliteitsprogramma een streefcijfer van 0,8 % van het BBP werd gehanteerd. Dit resultaat, dat veel beter is dan verwacht in vergelijking met het vorige geactualiseerde programma, is grotendeels te danken aan het basiseffect dat uitging van het feit dat het overheidsoverschot in 2007 opwaarts is bijgesteld van een eerdere raming van 1 % van het BBP tot 3,2 %, hoofdzakelijk naar aanleiding van inkomstenmeevallers.

Voor 2008 werd deze onverwacht betere uitgangspositie ten dele tenietgedaan door een hoger dan voorziene uitgavenstijging, met name bij de consumptieve bestedingen en investeringen van de overheid en bij de sociale overdrachten. De sneller dan verwachte toename bij de consumptieve bestedingen van de overheid kan ten dele worden verklaard door de indienstneming van nieuwe medewerkers ten behoeve van de ontwikkeling van de universiteit van Luxemburg en andere publieke onderzoekscentra.

(5)

Volgens het programma zal het overheidssaldo omslaan van een overschot van 2 % van het BBP in 2008 in een tekort van 0,6 % van het BBP in 2009. Dit is ten dele te wijten aan de economische vertraging en de daarmee gepaard gaande normale werking van de automatische stabilisatoren, in het bijzonder wat de belastinginkomsten uit de financiële sector betreft. Het tekort in 2009 komt ook op rekening van de discretionaire maatregelen die in de begroting voor 2009 zijn opgenomen, waaronder de in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan genomen maatregelen om de economische neergang te bestrijden, ten belope van 1,75 % van het BBP. In de begroting voor 2009 zijn aanzienlijke belastingverlagingen opgenomen, met name bij de personenbelasting, die ex ante op circa 1,25 % van het BBP worden geraamd, terwijl enkele publieke investeringsprojecten die oorspronkelijk voor 2010 waren gepland, zullen worden vervroegd. In 2009 wordt een daling van de ontvangsten met circa 0,5 procentpunt van het BBP verwacht. Dit percentage omvat een daling van de opbrengst van de directe belastingen met 1 procentpunt van het BBP als gevolg van de belastingverlagingen en het effect van de crisis, terwijl de sociale bijdragen en vermogensinkomsten elk met circa 0,25 procentpunt van het BBP zouden stijgen dankzij het doorwerkende effect van de tot eind 2008 nog altijd krachtige werkgelegenheidsgroei en de rente-inkomsten uit de leningen die ter ondersteuning van de financiële sector zijn toegekend. Tegelijkertijd zullen de overheidsuitgaven in 2009 volgens de plannen met 2,25 procentpunt van het BBP toenemen, hoofdzakelijk als gevolg van een forse stijging bij de consumptieve bestedingen en de investeringen van de overheid, en bij de sociale overdrachten. De toename van de sociale overdrachten is ten dele toe te schrijven aan de vervanging van de belastingaftrek voor kinderen door een systeem van heffingskorting en aan de voor dit jaar voorspelde werkloosheidsstijging.

(6)

Volgens het programma zal het nominale overheidstekort verder verslechteren van 0,6 % van het BBP in 2009 tot 1,5 % van het BBP in 2010, terwijl het primaire tekort zou toenemen van 0,3 % van het BBP tot 1,2 %. De Luxemburgse middellangetermijndoelstelling voor de begrotingssituatie is een structureel tekort (dat wil zeggen conjunctuurgezuiverd, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen) van 0,75 % van het BBP. Afgaande op het macro-economische scenario en de begrotingsprognoses van het programma zal deze middellangetermijndoelstelling naar verwachting gedurende de gehele programmaperiode ten volle worden verwezenlijkt: aangenomen wordt dat het structurele saldo, zoals herberekend volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van de in het programma verstrekte gegevens, positief zal blijven, waarbij het overschot enigszins afneemt van 0,6 % van het BBP in 2009 tot 0,4 % van het BBP in 2010. Voorspeld wordt dat de bruto overheidsschuld, die is verdubbeld van 7 % van het BBP in 2007 tot 14,4 % van het BBP in 2008 als gevolg van de financiering van de leningen ter ondersteuning van Luxemburgse dochterondernemingen van structureel belangrijke buitenlandse banken, zal stijgen tot 15 % van het BBP in 2009 en tot 17 % in 2010. Ondanks deze verdubbeling in 2008 blijft dit percentage evenwel verreweg het laagste in het eurogebied.

(7)

De risico's voor de begrotingsprognoses van het programma lijken over het algemeen in evenwicht te zijn. Enerzijds kunnen zich bij het macro-economische scenario enkele neerwaartse risico's voordoen. Met name de particuliere consumptie kan minder veerkrachtig blijken dan voorspeld. Daarenboven zouden de gevolgen van de crisis voor de belastinginkomsten, met name uit de financiële sector, nog groter kunnen zijn dan thans wordt verwacht. Anderzijds kan het feitelijke begrotingssaldo in 2008 beter uitvallen dan in het programma wordt voorspeld (hetgeen ook in 2007 het geval was), daar Luxemburg bekend staat om zijn voorzichtige begrotingsprognoses.

(8)

Wat de Luxemburgse overheidsfinanciën betreft, blijft de houdbaarheid ervan op lange termijn het belangrijkste aandachtspunt, gelet op de zeer grote stijging die bij de leeftijdsgebonden overheidsuitgaven wordt verwacht, en gezien het feit dat tot dusver nog geen maatregelen zijn getroffen om dit probleem aan te pakken: Luxemburg behoort tot de EU-lidstaten waar het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting zich het sterkst doet gevoelen, met name door de verwachte zeer forse stijging van de pensioenuitgaven. De in het programma geraamde begrotingssituatie voor 2008, die gunstiger is dan de uitgangssituatie van het vorige programma, de lage schuldquote, de omvangrijke activa die in de sociale zekerheid zijn opgebouwd, en een structureel primair overschot kunnen de verwachte langetermijngevolgen van de vergrijzing voor de begroting deels helpen opvangen. Dit alles volstaat echter niet om de forse stijging van de leeftijdsgebonden uitgaven te financieren. De risico's voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op middellange termijn zouden verminderen indien gezorgd wordt voor hoge primaire overschotten op middellange termijn en indien — zoals de autoriteiten inmiddels hebben erkend — maatregelen worden getroffen om de forse stijging van de leeftijdsgebonden uitgaven te beteugelen, inclusief verhoging van de reële pensioenleeftijd. Momenteel lijken de steunmaatregelen die de afgelopen maanden ten behoeve van de financiële sector zijn genomen, geen grote risico's in te houden voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën, ondanks de forse stijging van de overheidsschuld die zij hebben veroorzaakt. De potentiële verplichtingen kunnen verhoudingsgewijs evenwel aanzienlijk uitvallen wegens de zeer grote omvang van de financiële sector. Bovendien zouden de kosten van de reeds genomen steunmaatregelen in de toekomst voor een groot deel (of zelfs in hun geheel) kunnen worden gerecupereerd.

(9)

De structuur van de overheidsfinanciën in Luxemburg lijkt relatief gunstig: de overheidsuitgaven en de belastingdruk zijn vrij laag en de uitgaven- en inkomstenstelsels functioneren kennelijk redelijk efficiënt, vergeleken met andere lidstaten. Met name de consumptieve bestedingen van de overheid en de belastingen op inkomen uit arbeid zijn verhoudingsgewijze laag, terwijl de overheidsinvesteringen tot de hoogste in de EU behoren.

(10)

Teneinde de stabiliteit van de financiële sector te herstellen, heeft de Luxemburgse regering in september en oktober 2008 besloten een converteerbare lening van in totaal 2 776 miljard EUR (7,6 % van het BBP) toe te kennen aan de lokale dochterondernemingen van twee grote buitenlandse banken. Voorts werd besloten om voor de nieuwe verplichtingen die door een van deze banken zijn aangegaan, gedurende maximaal drie jaar bij de institutionele beleggers garant te staan, teneinde de betrokken bank een betere toegang tot financiering te bieden. Tot slot is het bedrag dat door het depositogarantiestelsel wordt gedekt, opgetrokken van 20 000 EUR tot 100 000 EUR per deposito, teneinde het vertrouwen bij de deposanten te herstellen. Er zij op gewezen dat de overheid over een aanzienlijk bedrag aan financiële activa beschikt doordat de afgelopen decennia steevast overschotten zijn geboekt; daaraan moeten nog de leningen worden toegevoegd die eind 2008 zijn toegekend aan de dochterondernemingen van deze twee buitenlandse banken. In 2008 vertegenwoordigden deze activa circa 32 % van het BBP, waarvan ongeveer een derde in het bezit is van de centrale overheid en twee derde aan het socialezekerheidsstelsel toebehoort. De overheidsfinanciën vertonen per saldo derhalve een zeer positief beeld.

(11)

In de begroting voor 2009, die vóór de verslechtering van de financiële crisis was opgesteld, waren al enkele fiscale steunmaatregelen opgenomen. Deze maatregelen bestonden voor het merendeel in verlagingen van de personenbelasting, waarvan de kosten volgens het programma circa 1,2 % van het BBP zullen bedragen. De begroting voorzag ook in een verlaging van het vennootschapsbelastingtarief, hetgeen vanaf 2010 zijn weerslag zal hebben op de inkomsten. In overeenstemming met het Europees economisch herstelplan waarover de Europese Raad in december overeenstemming heeft bereikt, heeft Luxemburg tevens andere steunmaatregelen vastgesteld, waarvan de belangrijkste voorzien in het naar voren halen van overheidsinvesteringen en van subsidies voor de aankoop van energie-efficiënte verbruiksgoederen en voor energiebesparende investeringen. Voorts zal de werkgeversbijdrage in de werkloosheidsuitkering in geval van deeltijdse werkloosheid tot eind 2009 door de overheid worden terugbetaald. Alles samen zullen deze stimuleringsmaatregelen goed zijn voor circa 1,75 % van het BBP. Dankzij het niet onbeduidende overschot van 2008 en de zeer lage overheidsschuld heeft Luxemburg een zeer grote manoeuvreerruimte. Het fiscale stimuleringspakket voor 2009 en 2010 lijkt een passend antwoord te bieden op de huidige economische neergang, ofschoon een groot deel van de stimuleringsmaatregelen niet als tijdelijke maatregelen zijn bedoeld. Zo waren met name de verlagingen van de personenbelasting in eerste instantie bestemd ter compensatie van de niet-indexering van de belastingschalen in de personenbelasting sinds 2001. Luxemburg heeft ook diverse maatregelen genomen, en zal de komende jaren nog verdere maatregelen nemen, om een aantrekkelijker economisch klimaat te scheppen en het energie- en klimaatveranderingspakket ten uitvoer te leggen. Deze maatregelen stroken met de hervormingsagenda voor de middellange termijn die de Commissie op 28 januari 2009 in het kader van de Lissabonstrategie voor groei en werkgelegenheid heeft voorgesteld.

(12)

Aangenomen wordt dat het volgens de algemeen aanvaarde methode berekende structurele saldo positief zal blijven, waarbij het overschot daalt van 1,5 % van het BBP in 2008 tot 0,6 % van het BBP in 2009 en 0,4 % van het BBP in 2010. Algemeen genomen is het begrotingsbeleid voor 2009 expansief — met name als gevolg van de reactie van de Luxemburgse overheid op de economische neergang — en in 2010 licht expansief, hoewel de veranderingen in het structurele saldo wat beperkter zijn dan de stimuleringsmaatregelen. Aangenomen wordt dat de MTD over de programmaperiode zullen worden verwezenlijkt.

(13)

Wat de in de gedragscode voor stabiliteits- en convergentieprogramma's gespecificeerde gegevensvereisten betreft, vertoont het programma enkele lacunes in de verplichte en facultatieve gegevens (4). Ook bevat het addendum bij het programma, dat het oorspronkelijke macro-economische en budgettaire scenario deels vervangt, geen prognoses voor 2011 (5).

i)

uitvoering te geven aan de begrotingsplannen, inclusief de stimuleringsmaatregelen, conform het Europees economisch herstelplan en binnen het raam van het stabiliteits- en groeipact;

ii)

de houdbaarheid van zijn openbare financiën op lange termijn te verbeteren door structurele hervormingen door te voeren, met name wat de pensioenen betreft.