EUROPESE COMMISSIE
Brussel, 24.6.2020
COM(2020) 265 final
VERSLAG VAN DE COMMISSIE
AAN HET EUROPEES PARLEMENT, DE RAAD EN DE REKENKAMER
Jaarlijks beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting – Begrotingsjaar 2019
Deel 2 –
Interne controle en financieel beheer
2.1.De Commissie beheert de EU-begroting in een complexe omgeving
De Commissie hecht veel belang aan het goede financiële beheer van de EU-begroting, het Europees Ontwikkelingsfonds en de trustfondsen van de EU. Het is de taak van de Commissie om het geld van de belastingbetaler zo goed mogelijk te gebruiken voor het behalen van de beleidsdoelstellingen van de EU. Daarom is het essentieel om zowel te waarborgen dat de geldende regels goed worden nageleefd als dat de financiering op doeltreffende, efficiënte en zuinige wijze terechtkomt bij de beoogde begunstigden. Om die reden streeft de Commissie ernaar om de hoogste normen voor financieel beheer te bereiken en tegelijkertijd de juiste balans te behouden tussen weinig fouten, snelle betalingen en redelijke kosten voor controles.
2.2.De EU-begroting: veel verschillende gebieden, begunstigden en uitgaven
In 2019 bedroegen de uitgaven (
) uit de EU-begroting 147 miljard EUR (zie onderstaande tabel), wat overeenkomt met 240 000 betalingen variërend van een paar honderd euro (Erasmus-beurzen) tot honderden miljoenen euro’s (grote projecten zoals ITER of Galileo en Copernicus, en begrotingssteun aan ontwikkelingslanden). Deze betalingen worden gedaan ter ondersteuning van uiteenlopende activiteiten, zoals landbouw en de ontwikkeling van stedelijke en plattelandsgebieden, de verbetering van digitale en vervoersinfrastructuur, onderzoek, hulp voor kleine en middelgrote ondernemingen, de bescherming van het milieu, opleidingen voor werklozen, de integratie van migranten en grensbescherming, steun voor landen die willen toetreden tot de EU en hulp voor buurlanden en ontwikkelingslanden. Er zijn talloze ontvangers van EU-fondsen in allerlei soorten en maten.
Natuurlijke hulpbronnen
|
Cohesie
|
Onderzoek, industrie, ruimte, energie en vervoer
|
Externe betrekkingen
|
Ander intern beleid
|
Overige diensten en administratie
7 miljard EUR (5 %)
|
59 miljard EUR (40 %)
|
47 miljard EUR (32 %)
|
15 miljard EUR
(10 %)
|
12 miljard EUR (8 %)
|
7 miljard EUR (5 %)
|
|
|
|
|
|
|
|
Van de 10,5 miljoen landbouwbedrijven werden 6,2 miljoen landbouwbedrijven ondersteund
|
Regio’s en steden
Bijna 500 000 ondernemingen ondersteund sinds 2014
|
Meer dan 12 000 kleine en middelgrote ondernemingen ondersteund,
evenals onderzoekers, laboratoria en grote organisaties
|
90 niet-EU-landen en grondgebieden die rechtstreekse steun ontvangen, evenals talloze internationale en niet-gouvernementele organisaties
|
Erasmus+: in 2019 bijna 360 000 studenten ondersteund
(meer dan 4,6 miljoen deelnemers sinds 2014)
|
|
Relevante uitgaven van de EU-begroting die de Commissie in 2019 heeft verricht, per beleidsterrein, in % en in miljard EUR
Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen van de Europese Commissie.
Meer dan twee derde van de begroting wordt onder gedeeld beheer uitgevoerd. De lidstaten of door hen aangewezen organen verdelen de fondsen en beheren de uitgaven in overeenstemming met het nationale en EU-recht (bv. in geval van uitgaven met betrekking tot cohesie en natuurlijke hulpbronnen). De rest van de begroting wordt rechtstreeks uitgegeven door de Commissie of indirect in samenwerking met uitvoerende entiteiten. In de onderstaande tabel worden de drie beheersvormen beschreven.
|
|
|
|
|
Direct beheer
|
Fondsen worden besteed door de Commissie
|
22 %
|
Horizon 2020;
Connecting Europe Facility;
administratieve uitgaven
|
N.v.t. (financiering gaat rechtstreeks naar de begunstigden)
|
Indirect beheer
|
Fondsen worden in samenwerking met externe entiteiten besteed
|
7 %
|
Erasmus+;
deel van de ontwikkelingshulp en humanitaire hulp; pretoetredingssteun
|
Agentschappen,
gemeenschappelijke ondernemingen,
Verenigde Naties, Wereldbank, Europese Investeringsbank, Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling, niet-EU-landen
|
Gedeeld beheer
|
Fondsen worden besteed in samenwerking met nationale en/of regionale autoriteiten van lidstaten, die de eerste verantwoordelijkheid hebben
|
71 %
|
Landbouwfondsen; Fonds voor maritieme zaken en visserij;
Europees Fonds voor regionale ontwikkeling; Europees Sociaal Fonds;
migratie- en veiligheidsfondsen
|
Betaalorganen voor gemeenschappelijk landbouwbeleid: 76;
beheersautoriteiten voor cohesiefondsen: 492, in alle lidstaten
|
Gezien het feit dat de EU-begroting op veel verschillende manieren en met verschillende actoren wordt uitgevoerd, zijn de bijbehorende risico’s voor elk programma en elke beheersvorm anders (zie bijlage 3). Hier wordt rekening mee gehouden bij de ontwikkeling van de controlestrategieën (zie deel 2.2).
2.3.Governance, verantwoording en transparantie
Het verantwoordingstraject
Het door de Europese Commissie gebruikte governancesysteem is toegesneden op haar unieke structuur en rol. De governanceregelingen van de Commissie zijn in de loop der tijd verbeterd en aangepast aan veranderende omstandigheden. Interne en externe auditors hebben onlangs bevestigd dat deze regelingen solide zijn. De Commissie-Von der Leyen, die in december 2019 is aangetreden, stelt verantwoording en transparantie ook centraal in haar werkzaamheden, zoals is bevestigd in de bijgewerkte werkmethoden (
) en opdrachtbrieven die naar alle leden van de Commissie zijn verzonden. De laatste ontwikkelingen zijn opgenomen in de bijgewerkte mededeling over governance in de Commissie die samen met dit verslag wordt gepubliceerd (
).
Het college van commissarissen is politiek verantwoordelijk voor het beheer van de EU-begroting. De belangrijkste bouwstenen van de governance van de EU-begroting, die worden ondersteund door een duidelijke verdeling van de verantwoordelijkheden tussen politieke en beheersniveaus, leiden tot een solide keten van zekerheidsopbouw en verantwoordingsplicht. Deze zijn weergegeven in het onderstaande schema. Op Commissieniveau is het verantwoordingskader gebaseerd op goed gedefinieerde beheersverantwoordelijkheden en verslaglegging (zie hieronder).
Deze robuuste governanceregelingen helpen het college van commissarissen om de doelstellingen van de Commissie te verwezenlijken, de middelen efficiënt en effectief te gebruiken en te waarborgen dat de EU-begroting wordt uitgevoerd in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer.
De zekerheidsopbouw en verantwoordingsplicht van de Commissie: duidelijke rollen en verantwoordelijkheden.
Bron: Europese Commissie.
Verantwoording en verslaglegging op dienstenniveau
Het college van commissarissen delegeert het dagelijkse operationele beheer aan de vijftig directeuren-generaal (
) of het equivalent daarvan (
) (hierna te noemen de directeuren-generaal), die de administratieve structuren van de Commissie leiden. Zij beheren en vormen hun diensten volgens de institutionele regels en normen van de Commissie om hun doelstellingen te verwezenlijken zoals deze zijn gedefinieerd in hun strategische plannen, waarbij zij rekening houden met de beschikbare middelen. Zij zijn verantwoordelijk voor het deel van de EU-begroting dat door hun diensten wordt uitgevoerd.
In hun jaarlijkse activiteitenverslagen brengen zij op transparante wijze verslag uit van de bereikte prestaties en resultaten, de werking van hun interne-controlesystemen en het financieel beheer van hun aandeel van de EU-begroting, met inachtneming van de zekerheid die de lidstaten onder gedeeld beheer hebben geboden. In het betrouwbaarheidsverslag, dat deel uitmaakt van het jaarlijkse activiteitenverslag, verklaren zij of zij redelijke zekerheid hebben dat:
·de informatie in hun verslag een “getrouw beeld” (d.w.z. betrouwbaar, volledig en correct) geeft van de stand van zaken in hun dienst;
·de aan hun dienst toegewezen middelen voor het beoogde doel ervan en overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer zijn gebruikt;
·de binnen hun dienst ingevoerde controleprocedures de nodige garanties verstrekken in verband met de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.
Om deze zekerheid te verkrijgen, gebruiken de directeuren-generaal alle beschikbare informatie (die is samengevat in hun jaarlijkse activiteitenverslag), te weten:
·de resultaten van de controles die door of namens hun eigen diensten zijn uitgevoerd;
·de controle- en beheersinformatie die door de lidstaten en andere uitvoerende entiteiten op basis van hun eigen controlesystemen wordt verstrekt, in het geval van gedeeld en indirect beheer;
·het werk dat is gedaan door de dienst Interne Audit (zie bijlage 6);
·audits van de Europese Rekenkamer, de onafhankelijke externe controleur van de EU.
Als hierin tekortkomingen met een aanzienlijke impact worden vastgesteld, dan nemen zij in hun betrouwbaarheidsverklaring een voorbehoud op. Tegelijkertijd stellen zij actieplannen op om toekomstige risico’s te beperken en hun controlesystemen te versterken (zie deel 2.3.5 en bijlage 4).
Verantwoording en verslaglegging op institutioneel niveau
Het jaarlijkse beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting bevat de situatie op het niveau van de Commissie. Dit verslag maakt deel uit van het pakket geïntegreerde financiële en verantwoordingsverslagen van de Commissie (
) dat wordt goedgekeurd door het college en is gebaseerd op de zekerheid en voorbehouden uit alle jaarlijkse activiteitenverslagen.
De daaropvolgende jaarlijkse kwijtingsprocedure stelt het Europees Parlement en de Raad in staat de Commissie politiek verantwoordelijk te stellen voor de uitvoering van de EU-begroting. Het besluit van het Europees Parlement over de kwijting wordt gebaseerd op:
·de verslagen van de Europese Rekenkamer waarin zij een oordeel geeft over de betrouwbaarheid van de jaarrekening en over de regelmatigheid van de ontvangsten en uitgaven, en de resultaten van haar audits van specifieke uitgaven of beleidsterreinen, of begrotings- of beheerskwesties presenteert;
·de geïntegreerde financiële en verantwoordingsverslagen van de Commissie:
·hoorzittingen met commissarissen en directeuren-generaal en antwoorden op schriftelijke vragen;
·een aanbeveling van de Raad.
De Commissie brengt elk jaar tijdens de kwijtingsprocedure verslag uit over haar follow-up van verzoeken van het Europees Parlement en de Raad aan de Commissie.
2.4.De Commissie vertrouwt op verschillende instrumenten om te waarborgen dat het geld van de belastingbetaler goed wordt beheerd
De Commissie beschikt over verschillende instrumenten om ervoor te zorgen dat de begroting goed wordt uitgevoerd en wordt beschermd tegen tekortkomingen en onregelmatigheden in deze complexe omgeving.
2.5.Een sterk interne-controlekader
De Commissie heeft een sterk institutioneel interne-controlekader dat is gebaseerd op de hoogste internationale normen (
).
De directeuren-generaal voeren dit institutionele kader binnen hun diensten uit met afgestemde interne-controlesystemen, waarbij rekening wordt gehouden met hun specifieke werkomgeving, risico’s en behoeften. Zij worden hierin bijgestaan door de centrale diensten (
), die instructies, richtsnoeren en adviezen verschaffen en de uitwisseling van goede praktijken vergemakkelijken. Elk jaar beoordelen zij de werking van hun interne-controlesystemen volgens een gemeenschappelijke methode en vatten zij hun conclusies samen in hun jaarlijkse activiteitenverslagen.
Bovendien kan de dienst Interne Audit controle-opdrachten uitvoeren over de werking van de interne-controlesystemen en de beoordeling van deze systemen door de diensten van de Commissie (zie bijlage 6).
Voor 2019, het tweede jaar waarin het huidige interne-controlekader volledig werd uitgevoerd, blijkt uit de beoordelingen van de diensten van de Commissie dat hun interne-controlesystemen doeltreffend blijven. De globale situatie wordt weergegeven in het onderstaande diagram.
De beoordeling bevat een bevestiging van de verbeteringen in verband met de controleactiviteiten, de positieve impact van het versterkte institutionele toezicht op risico-identificatie en risicobeheer en de verbeteringen op het gebied van informatietechnologie.
Uit deze resultaten blijkt dat de Commissie een gevorderd niveau van interne controle heeft bereikt. De centrale diensten blijven richtsnoeren verschaffen en de uitwisseling van goede praktijken vergemakkelijken om het interne-controlekader nog meer te bevorderen als beheersinstrument waarmee de organisatie haar doelstellingen kan behalen.
Beoordeling van de werking van de 17 internecontrolebeginselen
Bron: Jaarlijkse activiteitenverslagen van de Europese Commissie.
2.6.Met meerjarige controlestrategieën wordt gewaarborgd dat het geld van de belastingbetaler goed wordt besteed
Binnen het institutionele kader van de Commissie stellen de directeuren-generaal, als beheerders van de EU-begroting, meerjarige controlestrategieën op voor het voorkomen van fouten en, als het niet mogelijk is om fouten te voorkomen, voor het opsporen en corrigeren ervan. Hiervoor moeten zij hun zekerheid vanaf het begin opbouwen en de fouten waardoor de EU-uitgaven worden getroffen gedetailleerd beoordelen, d.w.z. per programma of een ander relevant uitgavensegment. Op deze manier kan de Commissie tekortkomingen opsporen en corrigeren en ook de onderliggende oorzaken van systeemfouten vaststellen (bv. de complexiteit van de regels), gericht corrigerende maatregelen treffen en ervoor zorgen dat er in de opzet van toekomstige financiële programma’s rekening wordt gehouden met de lessen die worden getrokken.
Van preventie naar opsporing en correctie
Aangezien de uitgavenprogramma’s van de EU als meerjarenprogramma’s zijn opgezet, bestrijken de desbetreffende controlesystemen en beheerscycli ook meerdere jaren. Dit betekent dat fouten die in een bepaald jaar worden ontdekt, pas worden gecorrigeerd in het lopende jaar of in latere jaren nadat de betaling is gedaan en tot de afsluiting aan het einde van de looptijd van het programma. Bovendien zijn de controlestrategieën naar risico gedifferentieerd, d.w.z. dat ze worden aangepast aan de verschillende beheersmethoden, beleidsterreinen en/of financieringsregelingen en de bijbehorende risico’s.
De meerjarige controlecyclus van de Commissie (zie deel 2.3.1 hieronder voor de resultaten voor 2019 uit de cirkels)
Bron: Europese Commissie.
De preventie van fouten
Preventie is de eerste verdedigingslinie tegen fouten. De belangrijkste preventieve mechanismen van de Commissie omvatten controles door de beheersautoriteiten van de lidstaten (onder gedeeld beheer), controles vooraf die leiden tot de afwijzing van niet-subsidiabele bedragen voordat de Commissie uitgaven aanvaardt en betalingen verricht, systeemcontroles om tekortkomingen in de beheers- en controlesystemen van uitvoerende partners op te sporen (preventief voor toekomstige uitgaven) en de onderbreking en schorsing van betalingen totdat de tekortkomingen in de systemen zijn opgelost.
Deze maatregelen dienen ook als stimulans voor de lidstaten om betalingen te corrigeren voordat ze hun kostendeclaraties indienen bij de Commissie. Dit verklaart waarom het risicobedrag bij betaling onder gedeeld beheer relatief laag is voor betalingen die de Commissie aan de lidstaten heeft gedaan, omdat de fouten al door de lidstaten zijn gecorrigeerd voordat ze hun betalingsaanvragen of jaarrekening ter goedkeuring indienen bij de Commissie.
In 2019 is voor 416 miljoen EUR aan preventieve maatregelen bevestigd. Het gaat onder meer om aftrekkingen en andere aanpassingen vóór betaling/aanvaarding van rekeningen door de Commissie, aftrekkingen door lidstaten van nieuwe uitgaven die bij de Commissie zijn gedeclareerd (aftrekken aan de bron) en andere aanpassingen vooraf.
Bovendien hebben de lidstaten voor cohesiebeleidsfondsen voor de periode 2014-2020 voor in totaal 670 miljoen EUR aan correcties toegepast. Dit is het gevolg van de versterkte regelgevingsbepalingen waardoor de verantwoordingsplicht van beheersautoriteiten wordt vergroot en de positie van de Commissie bij het beschermen van de EU-begroting tegen onregelmatige uitgaven aanzienlijk wordt versterkt.
Naast deze mechanismen helpen de aan de uitvoerende partners verstrekte richtsnoeren ook bij het voorkomen van fouten.
Opsporing en correctie van fouten waardoor de EU-uitgaven worden getroffen
Indien preventiemechanismen niet doeltreffend zijn, is het belangrijk dat de fouten waardoor de EU-uitgaven worden getroffen achteraf worden opgespoord met controles op bedragen die de Commissie heeft aanvaard en betaald (controles achteraf).
De Commissie corrigeert deze fouten in hetzelfde of de volgende jaren door middel van financiële correcties of de vervanging van niet-subsidiabele uitgaven onder gedeeld beheer, en terugvorderingen bij de eindontvangers in geval van direct en indirect beheer.
In 2019 werd voor 1,5 miljard EUR aan corrigerende maatregelen bevestigd (25 % meer dan in 2018). Deze hebben voornamelijk betrekking op fouten in verband met betalingen in de voorgaande jaren.
Tegelijkertijd worden tekortkomingen in controlesystemen die worden opgespoord met op risicoanalyses gebaseerde systeemcontroles opgelost en worden systemen gecorrigeerd om te voorkomen dat dezelfde fouten zich in de toekomst nogmaals voordoen. In het kader van gedeeld en indirect beheer wordt dit in de eerste plaats gedaan door de uitvoerende lidstaten en partners.
Raadpleeg bijlage 5 voor meer informatie over de bescherming van de EU-begroting.
Vertrouwen op de controlesystemen van uitvoerende partners
Bijna 80 % van de begroting wordt uitgevoerd in samenwerking met de lidstaten en uitvoerende entiteiten als uitvoerende partners (zie de tweede tabel in deel 2.1.1). Het is dus belangrijk om te controleren dat deze partners de financiële belangen van de EU beschermen op een niveau dat gelijk is aan de bescherming die wordt geboden als de Commissie de begroting zelf beheert. Om deze reden voert de Commissie een beoordeling uit van de systemen, regels en procedures van de personen of entiteiten die de EU-fondsen ten uitvoer leggen. Dit heeft voornamelijk betrekking op de beoordeling van de beheers- en controlesystemen van de lidstaten en uitvoerende entiteiten door middel van systeemcontroles in combinatie met gegevensgerichte controles van uitgaven en andere soorten controles die pijlerbeoordelingen of aanwijzingsprocedures worden genoemd voordat de partner de EU-begroting mag uitvoeren namens de Commissie.
Bij indirect beheer brengen de partners elk jaar in een beheersverklaring verslag uit over het goede financiële beheer van de toevertrouwde begroting. Op basis hiervan kunnen de desbetreffende diensten van de Commissie in deze beheers- en controleomgeving hun zekerheid opbouwen.
De Commissie werkt op dit moment aan een geautomatiseerde workflow voor de verschillende controles die het gehele proces omvat. Met een dergelijke tool kan de gecentraliseerde, coherente en gecoördineerde uitvoering van alle stadia die nodig zijn om een entiteit in aanmerking te laten komen voor samenwerking bij indirect beheer met de Commissie worden gewaarborgd.
Op het gebied van gedeeld beheer brengen de lidstaten elk jaar verslag uit over hun controles op het gebruik van EU-fondsen op nationaal niveau en over het goede financiële beheer van hun respectieve programma’s met een zekerheidspakket dat bestaat uit een beheersverklaring, een jaarlijkse samenvatting van de controles die zijn verricht en een jaarlijks controleverslag met daarin een foutenpercentage op basis van een representatieve steekproef en een auditoordeel over de wettigheid en regelmatigheid van de uitgaven. Deze verslaglegging vormt de basis voor de aanvaarding van de jaarrekening van de programma’s door de Commissie en om de desbetreffende diensten van de Commissie in staat te stellen om hun zekerheid op te bouwen. Deze wordt ook gebruikt om de potentiële risico’s voor de EU-begroting vast te stellen en om tekortkomingen en de gebieden waar nadere controles nodig zijn op te sporen.
De lidstaten delen de beste praktijken over interne controles in het kader van netwerken voor structurele en landbouwfondsen en het openbare interne-controlenetwerk onder leiding van de Commissie.
Bovendien heeft de Commissie een voorstel gedaan (
) om de EU-begroting te beschermen in geval van fundamentele tekortkomingen op het gebied van de rechtsstaat in de lidstaten. Over dit voorstel zijn, als integraal onderdeel van het toekomstige meerjarig financieel kader, onderhandelingen gaande in het Europees Parlement en de Raad.
De Commissie werkt ook samen met de lidstaten aan het bevorderen van het begrip en de uitvoering van de aangescherpte regels inzake belangenconflicten die van kracht zijn sinds het van toepassing worden van het herziene Financieel Reglement op 2 augustus 2018. Zij houdt ook toezicht op alle aantijgingen die in het kader hiervan onder haar aandacht worden gebracht.
De kosteneffectiviteit van controles
Alle diensten van de Commissie passen de hierboven beschreven gangbare controles toe, waarbij voor specifieke programma’s of andere uitgavensegmenten op meerjarenbasis preventieve en corrigerende maatregelen worden getroffen. Zoals we echter in deel 2.1.1 hebben gezien, kunnen de afzonderlijke uitgavenprogramma’s zeer divers zijn en daarom moeten controlestrategieën worden aangepast aan de verschillende beheersvormen, beleidsterreinen en/of financieringsmodaliteiten en de daaraan verbonden risico’s. De controlestrategieën moeten zo worden gedifferentieerd om te waarborgen dat de controles kosteneffectief blijven, d.w.z. dat de juiste balans wordt behouden tussen weinig fouten (effectiviteit), snelle betalingen (doeltreffendheid) en redelijke kosten (zuinigheid). Bij risicovollere gebieden zullen de controles grondiger en/of frequenter worden uitgevoerd, terwijl de controles voor gebieden met een laag risico minder intensief, duur of belastend zouden moeten zijn. Bovendien zal het daadwerkelijke herstelpotentieel van onterecht uitgegeven EU-fondsen worden overwogen bij het opstellen van de controlestrategie (bv. de kosten-batenanalyse van audits op locatie).
De Commissie en de Europese Rekenkamer: verschillende rollen leiden tot verschillen in de aanpak van controles
De Commissie en de Rekenkamer hebben elk een andere rol in de controleketen van de EU-begroting en daarom zijn er grote verschillen tussen de manieren waarop zij controles aanpakken. Als beheerder van de EU-begroting moet de Commissie fouten voorkomen en waar nodig corrigeren en onterecht uitgegeven fondsen terugvorderen. Hiervoor is een bottom-upbeoordeling van de controlesystemen nodig om vast te stellen waar er tekortkomingen zijn, zodat er in de programma’s of zelfs bij de uitvoerende partners gericht corrigerende maatregelen kunnen worden getroffen. De Rekenkamer moet aan de andere kant jaarlijks een auditoordeel verstrekken over de wettigheid en regelmatigheid van de EU-uitgaven als geheel, dat kan worden aangevuld met specifieke beoordelingen van belangrijke onderdelen van de EU-begroting (zie de vergelijkende tabel op de volgende pagina). Hoewel verschillende concepten voor beide instellingen gelden, verschilt de werkwijze van de Commissie behoorlijk van die van de Rekenkamer.
Dit kan ertoe leiden dat de Rekenkamer en de Commissie verschillende foutenpercentages melden. Als de Rekenkamer tijdens een steekproef fouten in verband met aanbestedingen en/of de beschikbaarheid van bewijsstukken voor subsidies opspoort in een of meerdere verrichtingen, dan extrapoleert zij de gevolgen daarvan naar het hele begrotingsonderdeel of de hele EU-begroting, waardoor het gewicht van dergelijke fouten vaak wordt vergroot. Gezien haar gedetailleerdere uitgavensegmentatie op basis van risicoprofielen en controlesystemen kan de Commissie dergelijke fouten als zij deze opspoort preciezer extrapoleren naar de bevolking die waarschijnlijk wordt getroffen. Daarom kan zij een genuanceerder beeld van het foutenpercentage in alle verrichte betalingen geven en duidelijk vaststellen waar verbeteringen nodig zijn.
In het onderstaande kader staan enkele voorbeelden van deze verschillen.
Natuurlijke hulpbronnen
In 2018 heeft de Rekenkamer bij drie van de zes verrichtingen in de steekproef in verband met het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij fouten aangetroffen. Omdat dit fonds onder het begrotingsonderdeel “Natuurlijke hulpbronnen” valt, heeft de Rekenkamer de fouten geëxtrapoleerd naar het volledige begrotingsonderdeel, ondanks het feit dat visserij slechts 1,3 % van de uitgaven in het kader van dit begrotingsonderdeel uitmaakt en dat de beheers- en controlesystemen ervan anders zijn dan die voor uitgaven voor het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De Commissie hanteert een hogere mate van granulariteit voor de extrapolatie van fouten.
Het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij is inderdaad onderdeel van de structuurfondsen en heeft dezelfde beheers- en controlecyclus als de uitgaven die worden gedaan in het kader van cohesie. Voor cohesie beoordeelt de Rekenkamer de wettigheid en regelmatigheid van verrichtingen na de jaarlijkse goedkeuring van de rekeningen, d.w.z. als alle controles vooraf zijn afgerond. Dit is in overeenstemming met de werkwijze van de Commissie voor alle uitgaven in het kader van de structuurfondsen, terwijl de bevindingen van de Rekenkamer voor de gecontroleerde verrichtingen in het kader van visserij gedaan zijn voordat alle controles vooraf zijn afgerond en nog gecorrigeerd hadden kunnen worden vóór de betaling door de Commissie.
Cohesie
Hoewel de Rekenkamer en de Commissie dezelfde opvatting hebben over de belangrijkste oorzaken voor fouten in de uitgaven in het kader van cohesie, heeft de Rekenkamer in sommige gevallen een afwijkende en beperktere interpretatie van de geldende nationale of EU-regels. Dit is van invloed op het berekende foutenpercentage, waardoor het foutenpercentage voor het hele begrotingsonderdeel na de extrapolatie wordt versterkt.
Naast de interpretatie van de geldende regels kan de kwantificering van fouten van de Rekenkamer “afwijken van die welke gehanteerd wordt door de Commissie of de lidstaten wanneer besloten wordt op welke wijze gereageerd zal worden op de onjuiste toepassing van de aanbestedingsregels” (
). De Rekenkamer kwantificeert aanbestedingsfouten systematisch op 100 %. De Commissie beoordeelt daarentegen de daadwerkelijke financiële gevolgen op basis van haar juridische interpretaties en richtsnoeren (
), d.w.z. dat de Commissie een financiële correctie van 100 % voor een dergelijke schending niet evenredig zou achten. Bovendien kunnen aanbestedingsfouten volgens de geldende richtsnoeren van de Commissie worden gekwantificeerd op 5 %, 10 % of 25 % als de Rekenkamer een fout slechts als een nalevingskwestie beschouwt zonder invloed op de berekening van het foutenpercentage.
Externe betrekkingen
In voorgaande jaren zorgde de (tijdige) toegang tot bewijsstukken van uitvoerende entiteiten, waaronder internationale organisaties, voor onregelmatigheden. Dit was ook een reden voor het relatief hoog geschatte foutenpercentage van de Rekenkamer voor het Europees Ontwikkelingsfonds (5,2 % voor 2018). Dat geschatte foutenpercentage was echter berekend voordat alle controles vooraf waren uitgevoerd en in het bijzonder voordat er bewijsstukken waren verschaft. De Rekenkamer erkende dat “[v]an de 39 betalingsverrichtingen die kwantificeerbare fouten bevatten, [...] het bij 9 (23 %) [ging] om definitieve verrichtingen die waren goedgekeurd nadat alle controles vooraf waren verricht” (
). Daarom zou het foutenpercentage voor de andere dertig transacties mogelijk lager zijn geweest, als de Rekenkamer ze had gecontroleerd nadat alle controles vooraf waren uitgevoerd.
|
Europese Commissie
beheersperspectief
|
Europese Rekenkamer
controleperspectief
|
Rollen
|
·Jaarlijkse betrouwbaarheidsverklaring verstrekken
·Tekortkomingen vaststellen en actie ondernemen op meerjarenbasis
·De EU-begroting beschermen
|
·Een auditoordeel over de wettigheid en regelmatigheid van financiële verrichtingen voor een bepaald jaar verstrekken
|
Mate van granulariteit
|
·Foutenpercentage voor de EU-begroting als geheel en individuele foutenpercentages voor elke dienst en elk beleidsterrein onder begrotingsonderdelen 1 tot en met 5, plus voor ontvangsten
·Foutenpercentages berekend per beleidsterrein, programma en/of relevant (sub)segment
·De uitgaven en ontvangsten van het jaar (of twee jaar voor onderzoek) met een meerjarenperspectief
|
·Foutenpercentage voor de EU-begroting als geheel en individuele foutenpercentages voor begrotingsonderdelen 1a, 1b, 2 en 5, plus voor ontvangsten
·Uitgaven en ontvangsten van het jaar
|
Meerjarigheid
|
·Twee foutenpercentages (risicobedrag bij betaling en risicobedrag bij afsluiting (
));
Met de meerjarigheid wordt prospectief rekening gehouden voor het risicobedrag bij afsluiting, via geschatte toekomstige correcties voor alle programma’s
|
·Eén foutenpercentage (meest waarschijnlijke fout)
·Met de meerjarigheid wordt retroactief rekening gehouden, alleen via financiële correcties voor afgesloten programma’s
|
Materialiteitsdrempel
|
·2 %
·Behalve voor ontvangsten (1 %) en voor Horizon 2020 (tussen 2 % en 5 %)
|
·2 %
|
Meer informatie
|
·Bijlage 3 bij dit verslag
|
·Bijlage 1.1 bij het jaarverslag van de Rekenkamer
|
Vergelijking tussen het perspectief van de Commissie en dat van de Europese Rekenkamer
2.7.Fraude ten nadele van de belastingbetaler wordt voorkomen met strategieën en controles met meerdere niveaus
Er moet worden benadrukt dat fraude een zeer klein deel van de illegale of onregelmatige uitgaven uitmaakt en dat deze voornamelijk worden veroorzaakt door fouten. De Commissie voert een nultolerantiebeleid ten aanzien van fraude.
De fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie slaat aan
Op grond van artikel 325 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie beschermen de Commissie en de lidstaten de EU-begroting tegen fraude en andere onwettige activiteiten. Hiervoor hebben de Commissie en haar afdelingen en uitvoerende agentschappen elk een fraudebestrijdingstrategie ontwikkeld, met daarin punten die kwetsbaar zijn voor fraude en prioriteiten bij de bestrijding van fraude.
Op initiatief van het Europees Bureau voor fraudebestrijding heeft de Commissie in april 2019 een nieuwe institutionele fraudebestrijdingsstrategie vastgesteld met de volgende hoofddoelstellingen:
·het vergroten van de kennis van de Commissie over fraude en haar analytische capaciteit voor het sturen van de fraudeaanpak;
·het waarborgen van nauwe samenwerking tussen diensten en uitvoerende agentschappen van de Commissie bij fraudebestrijding;
·het versterken van het institutionele toezicht van de Commissie op fraudebestrijding.
Het Europees Bureau voor fraudebestrijding en de andere diensten van de Commissie zijn begonnen met de invoering van de nieuwe fraudebestrijdingsstrategie van de Commissie (
).
Het verslag over de bescherming van de financiële belangen van de EU is het vlaggenschip van de strategische fraudebestrijdingsanalyse. Ter gelegenheid van de dertigste uitgave, die op 11 oktober 2019 is gepubliceerd, heeft het Europees Bureau voor fraudebestrijding een brochure uitgebracht met daarin de belangrijkste hoogtepunten van de bestrijding van fraude en corruptie in de afgelopen dertig jaar (
).
Het beheerssysteem voor onregelmatigheden waarmee de lidstaten, kandidaat-lidstaten en potentiële kandidaat-lidstaten opgespoorde fraude en andere onregelmatigheden bij de uitvoering van de EU-fondsen melden bij de Commissie, is verder ontwikkeld zoals is gepland in het actieplan voor de fraudebestrijdingsstrategie. Met de gegevens die in het systeem worden verzameld, kunnen gebruikers bepaalde vooraf gedefinieerde realtime analyses uitvoeren. Het instrument geeft gebruikers de mogelijkheid om gegevens gemakkelijk en intuïtief te benutten om empirisch onderbouwde beleidslijnen op te zetten, waardoor hun motivatie om tijdig en nauwkeurig meldingen te doen wordt vergroot.
Om samenwerking en toezicht te bevorderen is er een structuur opgezet om de praktische uitwisseling van standpunten en goede praktijken tussen de diensten van de Commissie, met inbegrip van de collegiale toetsing van fraudebestrijdingsstrategieën, te vergemakkelijken. De versterking van het institutionele overzicht is op dit moment gericht op het monitoren van de follow-up van de aanbevelingen van het Europees Bureau voor fraudebestrijding door de Commissie en haar uitvoerende agentschappen. De hoofden van de centrale diensten van de Commissie (
) bespreken de conclusies van dit voortdurende proces regelmatig.
|
Het Europees Bureau voor fraudebestrijding (
) is niet alleen als beleidsvormer onmisbaar bij de bestrijding van fraude, maar ook essentieel als onafhankelijk onderzoeksorgaan. Dankzij de administratieve onderzoeken naar fraude, corruptie en andere strafbare feiten en onregelmatigheden van het Europees Bureau voor fraudebestrijding kunnen fraudeurs ter verantwoording worden geroepen en kan de schade die is aangericht aan de EU-begroting worden hersteld. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding heeft in 2019 181 onderzoeken afgesloten en 1 174 selecties afgerond (
).
Fraudebestrijding in de praktijk
Voorbeeld: het onderzoeken van vermeend misbruik van onderzoeksfondsen van de EU
De basis van dit onderzoek waren aantijgingen van onder andere de mogelijke verduistering en het mogelijke misbruik van enkele miljoenen euro aan onderzoeksfondsen van de EU door een onderneming die verzuimde om zoals contractueel vereist was verschuldigde bedragen uit te betalen aan haar partners bij het onderzoeksproject en tegelijkertijd op bedrieglijke wijze insolventieprocedures ontweek.
Als onderdeel van de activiteiten en in nauwe samenwerking met het Europees Bureau voor fraudebestrijding hebben de Duitse autoriteiten op verschillende locaties in Duitsland huiszoekingen uitgevoerd in bedrijfsruimten en privéwoningen van betrokkenen. De Franse politie heeft op basis van een rechtshulpverzoek van de Duitse rechterlijke autoriteiten ook gelijktijdige doorzoekingen uitgevoerd in Frankrijk. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding heeft deelgenomen aan de doorzoekingen, die van tevoren waren gecoördineerd met behulp van het Agentschap van de Europese Unie voor justitiële samenwerking in strafzaken.
Als gevolg van de gecoördineerde doorzoekingen hebben de Duitse autoriteiten enorme hoeveelheden bewijsmateriaal in beslag genomen dat essentieel is voor de ontwikkeling van het lopende onderzoek.
Voorbeeld: gezamenlijke douaneoperatie “Hygiea”
De Aziatische en Europese douaneautoriteiten hebben in een operatie die werd gecoördineerd door het Europees Bureau voor fraudebestrijding circa 200 000 stuks imitatieparfum, -tandpasta en cosmetische producten, 120 ton imitatieschoonmaakmiddelen, -shampoo en -luiers, meer dan 4,2 miljoen andere namaakartikelen (accucellen, schoeisel, speelgoed, tennisballen, scheerapparaten, elektronische apparatuur enz.), 77 miljoen sigaretten en 44 ton imitatiewaterpijptabak in beslag genomen.
Tijdens deze operatie hebben de douaneautoriteiten gerichte fysieke of röntgencontroles uitgevoerd op een paar honderd geselecteerde verzendingen in zeecontainers. Het Europees Bureau voor fraudebestrijding heeft de samenwerking tussen de deelnemende landen vergemakkelijkt met ondersteuning van een team van tien verbindingsfunctionarissen uit Bangladesh, China, Japan, Litouwen, Maleisië, Malta, Portugal, Spanje, Vietnam en het Agentschap van de Europese Unie voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, die allemaal samenwerkten in Brussel. Voor de binnenkomende informatie werd gebruik gemaakt van een virtuele operationele coördinatie-eenheid, een veilig communicatiekanaal voor dergelijke gezamenlijke douane-operaties. Dankzij deze realtime uitwisseling van informatie konden alle betrokken deskundigen de verdachte stromen namaakartikelen onderscheiden van de gewone handelstransacties.
|
Tegelijkertijd en in grote mate op basis van de informatie die is verzameld met het onderzoek van het Europees Bureau voor fraudebestrijding vinden fraudepreventie en sancties plaats via het systeem voor vroegtijdige opsporing en uitsluiting, waarmee onbetrouwbare marktdeelnemers vroegtijdig kunnen worden opgespoord en uitgesloten van de uitvoering van EU-fondsen in direct en indirect beheer. In 2019 is het aantal voorlichtingsactiviteiten bij de diensten van de Commissie opgevoerd en dit jaar zijn het aantal geregistreerde gevallen van vroegtijdige opsporing en het aantal gevallen dat is ingediend voor mogelijke administratieve sancties (d.w.z. uitsluiting en/of financiële boetes en waar nodig de publicatie daarvan) aanzienlijk gestegen. Deze zijn in lijn met het evenredigheidsbeginsel (ernst van de situatie, met inbegrip van de gevolgen voor de financiële belangen en het imago van de EU; de tijd die sinds het desbetreffende gedrag is verstreken, de duur en herhaling, opzet of mate van onvoorzichtigheid het bedrag waar het om gaat).
2.8.De controleresultaten van de Commissie bevestigen dat de EU-begroting goed wordt beschermd
De Commissie is van mening dat de begroting doeltreffend wordt beschermd wanneer het risicobedrag bij afsluiting minder dan 2 % van de desbetreffende uitgaven is, wat de materialiteitsdrempel is die ook wordt gehanteerd door de Rekenkamer.
Als er tijdens de looptijd van het programma tekortkomingen of fouten worden opgespoord, treft de Commissie alle noodzakelijke maatregelen.
Uiterlijk bij de sluiting van het programma, d.w.z. als alle controles, correcties, terugvorderingen enz. zijn gedaan, moet het risicobedrag bij afsluiting lager zijn en worden geschat dan 2 %.
2.9.Aan het eind van de looptijd van de programma’s is het risico lager dan 2 %
Op basis van de audits en controles die worden uitgevoerd zoals hierboven is beschreven, schat elke dienst van de Commissie elk jaar het risico voor de wettigheid en regelmatigheid van de EU-uitgaven bij twee stadia van de meerjarige controlecyclus: bij de betaling en bij afsluiting.
Het risicobedrag bij betaling is een schatting van de fouten die niet zijn voorkomen en ondanks de controles vooraf nog altijd van invloed kunnen zijn op de betalingen (die worden gedaan aan de lidstaten, intermediaire organisaties, begunstigden enz.). Deze worden opgespoord met controles achteraf en audits over de verrichte betalingen.
Het risicobedrag bij afsluiting is een schatting van de feiten die aan het eind van de looptijd van de programma’s blijven bestaan nadat alle controles achteraf en correcties zijn uitgevoerd. Dit is gelijk aan het risicobedrag bij betaling minus een conservatieve schatting van de toekomstige correcties in het kader van de meerjarige correctiemechanismen, die plaats zullen vinden tussen de verslaglegging en het einde van de looptijd van het programma.
Raadpleeg bijlage 3 voor meer details over deze concepten en de methode die wordt gehanteerd om deze schattingen te bepalen en de percentages per beleidsterrein en per dienst van de Commissie.
Voor 2019 wordt het algemene risicobedrag bij afsluiting geschat op 0,7 % van de relevante uitgaven van de Commissie (zie grafiek).
Vanwege het hogere risicobedrag bij betaling voor cohesieuitgaven dit jaar, bedraagt het algemene risicobedrag bij betaling voor 2019 2,1 % (1,7 % in 2018). Omdat de bijbehorende geschatte toekomstige correcties ook hoger zijn (1,4 % in vergelijking tot 0,9 % in 2018) leidt dit echter tot een stabiel en laag risicobedrag bij afsluiting van 0,7 % (0,8 % in 2018).
Omdat dit naar schatting met inachtneming van de toekomstige correcties lager dan 2 % is, betekent dit dat de doeltreffende bescherming van de EU-begroting in 2019 over het algemeen is gewaarborgd met de meerjarige controlesystemen van de Commissie.
Hieronder wordt de situatie van de risicobedragen bij betaling en bij afsluiting voor 2019 per beleidsterrein beschreven en de ontwikkeling ervan in de periode 2017-2019 wordt weergegeven in een grafiek. Raadpleeg bijlage 3 voor meer details over onder andere de diensten waarop de beleidsterreinen van toepassing zijn.
Natuurlijke hulpbronnen
Voor natuurlijke hulpbronnen zet het risicobedrag bij betaling zijn neerwaartse trend voort met een verdere afname van 2,1 % in 2018 naar 1,9 % in 2019, wat onder de materialiteitsdrempel is. Dit komt overeen met het risicobedrag bij betaling voor landbouwuitgaven, aangezien deze het grootste deel van de uitgaven op dit beleidsterrein vertegenwoordigen (98 %), vergeleken met de uitgaven voor maritieme zaken en visserij (
), milieu en klimaat.
Ten eerste is het risicobedrag bij betaling in het gemeenschappelijk landbouwbeleid het laagst bij de rechtstreekse steunbetalingen van het garantiefonds (1,6 %) en ligt dit voor het derde jaar op rij onder de materialiteitsdrempel. Deze uitgaven, die onder pijler 1 van het gemeenschappelijk landbouwbeleid vallen, hebben inherent een laag risico vanwege het terugbetalingsmechanisme op basis van rechten (zie deel 2.3.2). Ten tweede blijft het risicobedrag bij betaling voor de marktinterventies van het garantiefonds, nog altijd onder pijler 1 van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, hoger (2,8 %). Ten derde is het risicobedrag bij betaling voor plattelandsontwikkeling, onder pijler 2 van het gemeenschappelijk landbouwbeleid, ook hoger (2,7 %), maar dit is de afgelopen jaren aanhoudend afgenomen.
Voor beide pijlers is de aanhoudende daling van het foutenpercentage te danken aan doeltreffende beheers- en controlesystemen die zijn toegepast, in het bijzonder het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, met inbegrip van het landbouwpercelenidentificatiesysteem, en de succesvolle samenwerking tussen de Commissie en de lidstaten, waarbij actieplannen van de lidstaten een effectief hulpmiddel zijn gebleken om de tekortkomingen die bij bepaalde betaalorganen zijn vastgesteld te herstellen.
Als gevolg van de opzet van de beheers- en controlesystemen op dit beleidsterrein zullen bijna alle fouten die van invloed zijn op betalingen en die aan het eind van het jaar niet zijn ontdekt, naar verwachting worden gedekt door latere terugvorderingen (door lidstaten) of financiële correcties. Dit verklaart het hoge niveau van geschatte toekomstige correcties (1,8 %). Met 0,1 % blijft het geschatte risicobedrag bij afsluiting (
) dus erg laag.
Eind 2019 waren er vijf punten van voorbehoud voor uitgavensegmenten of programma’s waar tekortkomingen in de controle en/of foutenpercentages boven 2 % waren vastgesteld (zie deel 2.3.5 en meer details in bijlage 4), namelijk:
·drie punten van voorbehoud voor landbouw: de marktmaatregelen en rechtstreekse betalingen van het Europees Landbouwgarantiefonds en de maatregelen van het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling in verband met de lidstaten en betaalorganen die (tijdelijke) tekortkomingen en/of hoge foutenpercentages hebben;
·een terugkerend niet-gekwantificeerd voorbehoud voor het register van het EU-emissiehandelssysteem;
·een nieuw punt van voorbehoud in 2019 voor het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij in verband met een lidstaat en een operationeel programma met een wezenlijk foutenpercentage.
Cohesie
Wat cohesie betreft, is de uitvoering van de huidige programma’s volledig op kruissnelheid gekomen. Het risicobedrag bij afsluiting wordt geschat op 1,1 %, wat in overeenstemming is met 2018 (1,3 %). Hoewel het risicobedrag bij betaling is gestegen van 1,7 % in 2018 naar 2,2 % à 3,1 % in 2019, zijn de geschatte toekomstige correcties ook gestegen (1,1 % naar 2 %).
De schatting van het toekomstige corrigerende vermogen is afkomstig uit het controlesysteem zelf: in het kader van het cohesiebeleid (
) worden alle fouten die de lidstaten, de Commissie of de Rekenkamer bij hun respectieve controles ontdekken, systematisch onderworpen aan financiële correcties. De afzonderlijke betrokken programma’s worden volledig transparant openbaar gemaakt in de jaarlijkse activiteitenverslagen, waarin ook verslag wordt uitgebracht over de vervolgstappen die zijn genomen om de nodige correcties aan te brengen. In het kader van het gedeeld beheer past de Commissie verder financiële correcties toe wanneer het foutenpercentage (gerapporteerd of herberekend) in de jaarrekeningen van de programma’s boven de 2 % blijft. Onder het cohesiebeleid worden programma’s aan het eind van hun looptijd pas afgesloten als alle nodige financiële correcties zijn doorgevoerd.
Wat cohesie betreft, is een aantal operationele programma’s in de lidstaten in 2018 en 2019 overgegaan tot hun eerste betalingen. Dit betekent dat de controleurs voor een groter aantal programma’s en een hoger aantal betalingen het volledige proces konden onderzoeken. Dit heeft geleid tot de opsporing van meer fouten en tot een hoger foutenpercentage. Met name voor het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, dat het grootste deel van de uitgaven op dit beleidsterrein voor zijn rekening neemt, is het risicobedrag bij betaling gestegen van 2 % in 2018 naar 2,7 % à 3,8 % in 2019, waarbij alle mogelijke risico’s in acht worden genomen. Voor het Europees Sociaal Fonds ligt het risicobedrag bij betaling tussen 1,7 % en 2,4 %.
In 2019 hebben de auditautoriteiten van de lidstaten onregelmatigheden gemeld volgens een gemeenschappelijke typologie die is overeengekomen met en aanbevolen door de Commissie. Niet-subsidiabele uitgaven, onregelmatigheden bij overheidsopdrachten en problemen in verband met het controlespoor zijn de belangrijkste bronnen van controlebevindingen en onregelmatigheden die de auditautoriteiten en de Commissie hebben vastgesteld tijdens hun controles.
Om de meest voorkomende fouten aan te pakken – naast, in alle gevallen, financiële correcties voor uitgaven in het verleden en corrigerende maatregelen met betrekking tot het systeem voor de toekomst – worden de auditautoriteiten van de lidstaten door de Commissie aangemoedigd om aan de beheers- en certificeringsautoriteiten verslag uit te brengen over de belangrijkste oorzaken van vastgestelde onregelmatigheden. Dit stelt deze programma-autoriteiten in staat hun interne controles aan te passen, hun checklists te verbeteren en hun personeel en begunstigden verder op te leiden. De Commissie organiseert ook evenementen voor capaciteitsopbouw en gezamenlijke workshops met de programma-autoriteiten, voornamelijk beheers- en auditautoriteiten. Zij verstrekt gedetailleerde auditaanbevelingen en vereist gedetailleerde actieplannen voor herstel waar tekortkomingen in systemen zijn aangetroffen.
Gezien het belang van overheidsopdrachten voor het cohesiebeleid, blijft de Commissie haar geactualiseerde actieplan inzake overheidsopdrachten uitvoeren om de procedures voor overheidsopdrachten op dit beleidsterrein beter te doen naleven. Bijzondere nadruk wordt gelegd op acties die de lidstaten helpen bij de verdere professionalisering van aanbestedende diensten, overeenkomstig het door de Commissie in oktober 2017 goedgekeurde pakket inzake overheidsopdrachten. De Commissie stelt uitgebreide richtsnoeren, voorbeelden van goede praktijken en toelichtingen online beschikbaar. Uitwisselingen tussen collega’s worden bevorderd om aanbestedende diensten en programma-autoriteiten te helpen deze kwesties aan te pakken en fouten te beperken.
De twee cohesiediensten hebben in 2019 punten van voorbehoud voor de operationele programma’s voor 2014-2020 afgegeven met foutenpercentages boven de materialiteitsdrempel. Bovendien zijn er nog steeds een paar operationele programma’s voor 2007-2013 met een niet-gekwantificeerd voorbehoud (zie deel 2.3.5 en meer details in bijlage 4).
Externe betrekkingen
Wat externe betrekkingen betreft, bleef zowel het risicobedrag bij betaling (1 %) als het risicobedrag bij afsluiting (0,7 %) stabiel en ver onder de 2 %.
In 2019 bleef de Commissie zich inspannen om haar naar risico gedifferentieerde controlestrategieën voor de uitgaven op het gebied van ontwikkeling en nabuurschap te verbeteren, waarbij haar acties specifiek gericht waren op de risicovollere segmenten. Bovendien hebben de twee verantwoordelijke diensten de transparantie van hun studies met betrekking tot het restfoutenpercentage verder verbeterd (zie bijlage 3). Voor de ontwikkelingsuitgaven is het totale percentage (1,13 %) nu bijvoorbeeld opgesplitst in een percentage voor de EU-begroting (1,14 %) en een percentage voor het Europees Ontwikkelingsfonds (1,13 %), waardoor duidelijk te zien is dat hun risicoprofielen vergelijkbaar zijn.
Wat betreft de niet-nalevingskwesties blijft de (tijdige) toegang tot bewijsstukken van uitvoerende entiteiten, waaronder internationale organisaties, voor onregelmatigheden zorgen. Dit is ook de reden waarom de Rekenkamer het foutenpercentage voor het Europees Ontwikkelingsfonds relatief hoog inschat (5,2 % voor 2018), dat wordt bepaald voordat alle controles zijn uitgevoerd (corrigerend vermogen van 0,3 %) en vooral voordat er bewijsstukken zijn verstrekt. Daarom is er een actieplan gelanceerd voor een betere informatiestroom tussen de uitvoerende entiteiten, de Commissie en/of de Rekenkamer.
Eind 2019 behield het DG Nabuurschapsbeleid en Uitbreidingsonderhandelingen zijn twee punten van voorbehoud: een voor “subsidies onder direct beheer” (met een foutenpercentage van 2,65 %) en een voor “projecten in Libië en Syrië” (waar zekerheidsopbouw om veiligheidsredenen niet mogelijk is) (zie deel 2.3.5 en meer details in bijlage 4).
Onderzoek, industrie, ruimte, energie en vervoer
Voor het brede beleidsterrein onderzoek, industrie, ruimtevaart, energie en vervoer als geheel bleven de risicobedragen bij betaling (2 %) en bij afsluiting (1,5 %) stabiel.
Binnen dit beleidsterrein blijft het risicobedrag bij betaling voor de onderzoeksprogramma’s van Horizon 2020 (3,3 %) boven de 2 %. Dit hogere risico is inherent aan subsidies die gebaseerd zijn op de terugbetaling van daadwerkelijk gemaakte subsidiabele kosten (zie deel 2.3.2) die in het kader van Horizon 2020 en de programma’s voor het concurrentievermogen van kleine en middelgrote ondernemingen worden gebruikt, overeenkomstig de bijbehorende rechtsgronden. De complexiteit bij het bepalen van de exacte kosten die aan projecten in rekening kunnen worden gebracht, leidt tot fouten in kostendeclaraties en de bijbehorende betalingen.
Om deze situatie te verzachten heeft de goed ingeburgerde strategie voor controles achteraf voor het programma Horizon 2020, die wordt toegepast door alle diensten die betrokken zijn bij de uitvoering ervan, in de loop der jaren geleid tot aanzienlijke correcties achteraf, die ook als basis dienen voor de geschatte toekomstige correcties.
Desalniettemin streven de onderzoeksdiensten er voortdurend naar om het risicobedrag bij betaling naar beneden te krijgen: bijvoorbeeld door verdere vereenvoudiging van de modelsubsidieovereenkomst, duidelijkere communicatie over subsidiabiliteitsregels en verdere uitbreiding van de financiering op basis van forfaitaire bedragen. Bovendien wordt het gebruik van vereenvoudigde kostenopties in het voorstel van de Commissie voor het volgende onderzoeksprogramma (Horizon Europa vanaf 2021) verder uitgebreid.
Wat betreft de andere programma’s liggen de risicobedragen bij de betaling en bij afsluiting voor de Connecting Europe Facility (vervoer, energie en telecommunicatie), uitgevoerd door het Uitvoerend Agentschap innovatie en netwerken, volledig onder de 2 %. De ruimtevaartprogramma’s van de EU (
), uitgevoerd door het Europees Ruimteagentschap en het Europees GNSS-Agentschap, brengen dankzij het soort financiering en de omvang van de uitgevoerde controles ook inherent lagere risicobedragen bij de betaling en bij afsluiting met zich mee. Deze zijn echter voorzichtigheidshalve vastgesteld op 0,5 %.
Zoals in de voorgaande jaren hebben de onderzoeksdiensten en uitvoerende agentschappen in hun betrouwbaarheidsverklaringen geen punten van voorbehoud opgenomen met betrekking tot het programma Horizon 2020, ondanks het huidige foutenpercentage van 2,3 %. De reden hiervoor is dat zij de specifieke materialiteitsdrempel voor het programma van 2 % tot 5 % toepassen om rekening te houden met de inherente risico’s ervan en met de controlebeperkingen (
).
Voor 2019 is er slechts één punt van voorbehoud in verband met het voorgaande zevende kaderprogramma voor onderzoek en technische ontwikkeling (zie deel 2.3.5 en meer details in bijlage 4).
Ander intern beleid
Voor de andere interne beleidsterreinen, waaronder voornamelijk onderwijs en cultuur, migratie en binnenlandse zaken, en economische en financiële zaken, bleven de risicobedragen bij de betaling en bij afsluiting, met respectievelijk 1,0 % en 0,8 % stabiel en ver onder de 2 %.
Hoewel sommige onderwijs- en cultuurprogramma’s onder andere vanwege de complexiteit van de terugbetalingsprogramma’s een hoger risicoprofiel hebben, worden deze risico’s verzacht door hun controlesystemen.
Het DG Justitie en Consumentenzaken heeft zijn voorbehoud ten aanzien van een wezenlijk foutenpercentage bij subsidies onder direct beheer gehandhaafd. Het DG Migratie en Binnenlandse Zaken heeft twee punten van voorbehoud bij gedeeld beheer (voor het Fonds voor asiel, migratie en integratie en het Fonds voor interne veiligheid alsmede voor de programma’s voor solidariteit en beheer van de migratiestromen, waarvoor in enkele lidstaten een voorbehoud was gemaakt) en een voorbehoud bij subsidies voor direct beheer gehandhaafd vanwege een wezenlijk foutenpercentage (zie ook deel 2.3.5 en meer details in bijlage 4).
Overige diensten en administratie
De overige diensten en administratie van de Commissie beheren ten slotte voornamelijk uitgaven met een laag risico, zoals de administratieve uitgaven van het Uitbetalingsbureau. Desalniettemin is het risicobedrag bij betaling voorzichtigheidshalve vastgesteld op 0,5 %. Aangezien de meeste bijbehorende controlesystemen overwegend controles vooraf hebben, worden de toekomstige correcties vaak voorzichtig geschat op 0,0 %. Bijgevolg is het risicobedrag bij afsluiting bijna gelijk aan het risicobedrag bij betaling en blijft het met 0,5 % zeer laag.
Op dit beleidsterrein heeft het DG Steun voor structurele hervormingen zijn punt van voorbehoud voor een wezenlijk foutenpercentage in een segment van subsidies onder direct beheer behouden (zie deel 2.3.5 en meer details in bijlage 4).
2.10.Programma’s met een relatief lager of hoger risico
Uit het bovenstaande blijkt dat er programma’s of uitgavensegmenten met relatief lage of juist relatief hoge foutenpercentages zijn. Dit heeft sterk te maken met de aard van de financiering, vooral het verschil tussen nogal complexe regelingen in het kader van terugbetalingen enerzijds en vrij eenvoudige betalingen op basis van rechten (
) anderzijds.
Op basis hiervan kan de portefeuille van de Commissie zoals hieronder wordt toegelicht worden onderverdeeld in uitgaven met een lager risico en uitgaven met een hoger risico (zie het onderstaande diagram).
·Lager risico. De uitgaven met een risicobedrag bij betaling onder de 2 % bedragen 80 miljard EUR (54 %);
hieronder vallen: landbouw – rechtstreekse betalingen, het Fonds voor maritieme zaken en visserij, de Marie Skłodowska-Curie-acties, subsidies van de Onderzoeksraad, het Europees Ruimteagentschap en het Europees GNSS-Agentschap, de Connecting Europe Facility, Erasmus+, het Fonds voor asiel, migratie en integratie, begrotingssteun, subsidies, administratieve uitgaven enz.
·Hoger risico. De uitgaven met een risicobedrag bij betaling boven de 2 % bedragen 67 miljard EUR (46 %);
hieronder vallen: landbouw – marktmaatregelen en plattelandsontwikkeling, het Fonds voor regionale ontwikkeling, het Sociaal Fonds, onderzoekssubsidies in het kader van Horizon 2020, complexe subsidies van andere diensten enz.
Als deze onderverdeling in plaats hiervan gebaseerd zou zijn op het risicobedrag bij afsluiting, zou het verschil gezien het meerjarige karakter van de controlesystemen bovendien nog groter zijn. De uitgaven van het Europees Sociaal Fonds (11,2 miljard EUR, risicobedrag bij afsluiting van 1,3 %) zou dan bijvoorbeeld onder de lagere risico’s vallen.
Benadrukt moet worden dat deze schatting voortkomt uit een analyse van het foutenpercentage per programma en andere relevante uitgavensegmenten. Deze onderverdeling is anders dan die van de Rekenkamer, die gebaseerd is op het soort terugbetalingen die zijn gedaan, d.w.z. rechten die inherent worden beschouwd als een laag risico en terugbetalingen die inherent worden beschouwd als een hoog risico, ongeacht het daadwerkelijk vastgestelde foutenpercentage. Vanuit een beheersperspectief kan het daadwerkelijke foutenpercentage dankzij de resultaten van de controles die worden uitgevoerd lager liggen dan de materialiteitsdrempel en kunnen programma’s die de Rekenkamer als een hoog risico beschouwt in werkelijkheid een laag risico vormen.
Daarom heeft de Commissie de complexiteit en of iets als een hoger risico en/of een hoger foutenpercentage wordt beschouwd ook meegenomen in haar voorstellen voor vereenvoudiging die zijn opgenomen in de programma’s voor het volgende meerjarig financieel kader (zie deel 2.4.2 hieronder).
|
2.11.De Commissie maakt haar activiteiten nog efficiënter
In het kader van grote budgettaire beperkingen streeft de Commissie ernaar de efficiëntie van al haar activiteiten te verbeteren en tegelijkertijd hoge prestaties te blijven leveren. De bestuursraad verzorgt de aansturing van werkzaamheden binnen de Commissie voor bijvoorbeeld personeelsmanagement, financieel beheer, informatietechnologie en -beheer, communicatie, logistiek en evenementenbeheer. De werkmethoden en -processen worden gestroomlijnd om te garanderen dat de beperkte middelen zo efficiënt mogelijk worden gebruikt. Deze werkzaamheden worden voortgezet om ervoor te zorgen dat de middelen zo optimaal mogelijk worden toegewezen en er zo goed mogelijk wordt gepresteerd, terwijl de werklast op veel terreinen stijgt, zoals de laatste tijd in verband met de reactie op de COVID-19-pandemie.
In haar mededeling “The synergies and efficiencies initiative: stock-taking and way forward” (Initiatief inzake synergieën en efficiëntieverbeteringen: inventarisatie en vervolgstappen) (maart 2019) heeft de Commissie het DG Begroting aangewezen als de domeinleider voor financieel beheer en het interne-controlekader. Het doel is om het goede financiële beheer voortdurend te verbeteren door de verdere professionalisering van het domein, waarbij beter rekening wordt gehouden met de recente ontwikkelingen in de wijze waarop de EU-begroting wordt beheerd. Er worden in het huidige gedecentraliseerde systeem maatregelen getroffen op twee vlakken: de verbetering van gecentraliseerde governance en gecentraliseerd toezicht, en betere coördinatie en modernisering van het financiële beheer in de hele Commissie. In 2019 werden er naast de bevordering van goed financieel beheer meer stappen ondernomen om het financieel beheer in de hele Commissie te harmoniseren, standaardiseren en vereenvoudigen. De nadruk lag op het opzetten van programma’s met meer flexibiliteit en interoperabiliteit voor de periode na 2020.
Vereenvoudiging kan worden bewerkstelligd door middel van eenvoudigere regels, geharmoniseerde en indien mogelijk gestandaardiseerde institutionele modellen van rechtsinstrumenten en moderne hulpmiddelen voor institutionele financiële informatietechnologie, en consistentie in de betrekkingen met partners die de EU-fondsen onder indirect beheer uitvoeren.
Enkele maatregelen die sinds 2019 op institutioneel niveau zijn getroffen, zijn de ontwikkeling van efficiëntere institutionele werkstromen (voor subsidies, aanbestedingen, financiële instrumenten) aan de hand van vereenvoudigde institutionele modellen en procedures (waarmee wordt voortgebouwd op één elektronisch gegevensuitwisselingsterrein). Bovendien heeft de Commissie gezorgd voor meer richtsnoeren en coördinatie voor lidstaten en andere diensten van de Commissie op gebieden die relevant zijn voor de uitvoering van de EU-begroting (bijvoorbeeld interne-controlesystemen in lidstaten, belangenconflicten, de rechtsstaat en fraudebestrijdingsmaatregelen). E-cohesie bij gedeeld beheer en het geospatiale systeem dat wordt gebruikt voor landbouw zijn andere initiatieven op het gebied van informatietechnologie.
Binnen de diensten van de Commissie zijn ook initiatieven ondernomen om de efficiëntie van het financiële beheer verder te vergroten.
·Allereerst zijn de financiële processen van een aantal diensten van de Commissie meer gedigitaliseerd. Dit draagt bij aan een slankere, minder bureaucratische, beter geïntegreerde en flexibelere Commissie. Hierdoor kunnen de middelen beter worden besteed aan de kernactiviteiten. Dankzij geautomatiseerde dashboardinstrumenten kunnen het monitoringproces en het beheer worden verbeterd en kunnen gegevens beter worden gebruikt, terwijl het risico op gemiste kansen op een snelle reactie wordt verlaagd.
·Ten tweede hebben verschillende diensten van de Commissie gemeld dat zij hun controlestrategieën en/of financiële werkstromen hebben herzien om hun procedures te vereenvoudigen en de controlefrequentie en -intensiteit meer af te stemmen op het risico van de verrichtingen.
Met de bovenstaande initiatieven wordt de EU-begroting doeltreffend beschermd en wordt tegelijkertijd de tijd die nodig is voor de uitvoering van de financiële processen verlaagd. De zeer gunstige dalende trend van de indicatoren voor de betalingstermijn is voortgezet. In 2019 bedroeg de gemiddelde nettobetalingstermijn van de Commissie 16 dagen (een daling ten opzichte van 20 en 18 in de twee voorgaande jaren), wat ruim onder het wettelijke maximum van 30 dagen is. De Commissie heeft 95 % van haar betalingen op tijd verricht (het aantal betalingen dat vertraging heeft opgelopen is gedaald van 10 % en 8 % in de twee voorgaande jaren). Het doel is echter nog altijd om voor elke betaling te voldoen aan de wettelijke betalingstermijn. Zie bijlage 8 voor meer details.
2.12.De controlekosten blijven in verhouding met de bijbehorende risico’s
De geschatte controlekosten zijn over het algemeen redelijk met het oog op de aard van de programma’s en/of de controleomgevingen. Bovendien blijven deze stabiel dankzij de ongewijzigde controleomgevingen en -strategieën voor de huidige programma’s.
Door de verschillende kenmerken en kostenveroorzakers, waarvan in het onderstaande kader voorbeelden worden gegeven, is het vaak niet mogelijk programma’s een-op-een met elkaar te vergelijken.
Voorbeelden van gebruikelijke kostenveroorzakers:
·de mate van complexiteit van de beheerde programma’s;
·de te verwerken volumes en bedragen: d.w.z. dat het verwerken van een groot aantal verrichtingen met een lage waarde arbeidsintensiever is dan het verwerken van een laag aantal verrichtingen met een hoge waarde;
·de specifieke risicoprofielen van de beheerde programma’s: bijvoorbeeld programma’s van externe betrekkingen waarbij de middelen voornamelijk in niet-EU-landen worden besteed;
·mogelijke schaalnadelen voor bepaalde kleinere programma’s, wat betreft de hoogte van de financiering, en programma’s die worden beëindigd, of middelen die door kleinere uitvoerende entiteiten worden beheerd, of diensten van de Commissie die minder hoge bedragen beheren, omdat er een minimumaantal controles moet worden uitgevoerd dat niet afhankelijk is van de hoogte van de financiering;
·het soort beheer: indirect en gedeeld beheer brengen met zich mee dat de controlekosten worden gedeeld tussen de Commissie en haar uitvoerende partners, nationale autoriteiten of uitvoerende entiteiten, waardoor de kosten voor de Commissie voor dergelijke programma’s veel lager kunnen zijn dan voor programma’s die direct door de Commissie worden beheerd.
|
Ten behoeve van de transparantie hebben de diensten die gedeeld en/of indirect beheer toepassen de kosten van controles in lidstaten en uitvoerende entiteiten ook los van de eigen controlekosten van de Commissie gerapporteerd in hun jaarlijkse activiteitenverslagen. In het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid bedroegen de kosten die de lidstaten voor de levering hebben gerapporteerd voor 2019 bijvoorbeeld 3,5 % van de uitgaven.
In een recente audit over de kosten voor de uitvoering van cohesiefondsen (
) constateerde de Rekenkamer dat de totale kosten voor de uitvoering van het cohesiebeleidsfonds die de Commissie in haar jaarlijkse activiteitenverslagen heeft gepresenteerd, relatief laag zijn in vergelijking met die voor andere EU-fondsen en internationaal gefinancierde programma’s. Deze kosten bedroegen als percentage van de betalingen die in 2018 zijn gedaan respectievelijk 2,87 % voor het Europees Sociaal Fonds, 2,45% voor het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling en 2,03 % voor het Cohesiefonds.
In 2019 concludeerden alle diensten van de Commissie dat hun controles over het geheel genomen kosteneffectief waren op basis van de gecombineerde beoordeling van de doeltreffendheid, efficiëntie en zuinigheid van hun controles.
2.13.Betrouwbaarheidsverklaring, auditoordeel en kwijtingsautoriteit
Beoordelingen, zekerheid en voorbehouden van de directeuren-generaal
In hun betrouwbaarheidsverklaringen over 2019 (
) verklaarden alle vijftig directeuren-generaal (of het equivalent daarvan) redelijke zekerheid te hebben dat: i) de informatie in hun verslag een “getrouw beeld” (d.w.z. betrouwbaar, volledig en correct) geeft van de stand van zaken in hun dienst; ii) de aan hun activiteiten toegewezen middelen voor het beoogde doel ervan en overeenkomstig het beginsel van goed financieel beheer zijn gebruikt; en iii) de ingevoerde controleprocedures de nodige garanties bieden met betrekking tot de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen.
In het kader van hun algemene proces van zekerheidsopbouw en vanuit hun beheersperspectief voeren de directeuren-generaal ook een meer gedetailleerde analyse uit voor elk programma of segment van hun portefeuille. Zij maken gebruik van alle beschikbare informatie, met name de resultaten van hun controles, om eventuele belangrijke kwantitatieve of kwalitatieve tekortkomingen op te sporen. Aan het eind van elk begrotingsjaar bepalen zij of de financiële gevolgen van een dergelijke tekortkoming waarschijnlijk boven de materialiteitsdrempel van 2 % liggen en/of of de reputatiegevolgen al dan niet aanzienlijk zijn. Zo ja, dan nemen zij in hun betrouwbaarheidsverklaring een voorbehoud op voor het specifieke segment van de betrokken portefeuille.
Voor 2019 hebben 11 van de 50 directeuren-generaal een betrouwbaarheidsverklaring met in totaal 18 punten van voorbehoud afgegeven. Deze aanzienlijke daling in vergelijking met 2018 (toen er door twintig diensten veertig punten van voorbehoud werden gemeld) wordt als volgt verklaard:
·zes punten van voorbehoud werden opgeheven, omdat de onderliggende tekortkomingen zijn opgelost;
·op 17 punten van voorbehoud werd de “de-minimisregel” toegepast, waarbij punten van voorbehoud onder bepaalde voorwaarden niet langer als zinvol worden beschouwd, te weten de beperkte betrokken uitgaven (minder dan 5 % van de betalingen van de dienst) en lage financiële gevolgen die daaruit voortvloeien (minder dan 5 miljoen EUR). Deze hadden voornamelijk betrekking op oude programma’s voor 2007-2013 op het gebied van onderzoek, concurrentievermogen, onderwijs en cultuur, en externe betrekkingen;
·in totaal zijn 17 punten van voorbehoud terugkerende punten uit voorgaande jaren en er is slechts één nieuw punt in 2019, voornamelijk omdat de onderliggende oorzaken van het wezenlijke foutenpercentage in het kader van de juridische kaders van de huidige programma’s deels kunnen worden verzacht, maar niet volledig kunnen worden weggenomen. Raadpleeg deel 2.3.1 en de concepten in bijlage 4 voor meer details.
De totale financiële gevolgen van alle punten van voorbehoud (1 053 miljoen EUR voor 2019, d.w.z. 2 % lager dan de 1 078 miljoen EUR in 2018) zijn vergelijkbaar met het niveau uit de voorgaande twee jaren. Voor elk punt van voorbehoud hebben de betrokken directeuren-generaal schadebeperkende maatregelen getroffen om de onderliggende tekortkomingen aan te pakken en de daaruit voortkomende risico’s te beperken.
Bijlage 4 bevat het volledige overzicht van de punten van voorbehoud voor 2019 en een nadere toelichting en meer details.
Werk van de dienst Interne Audit en algemeen oordeel
De diensten van de Commissie hebben zich voor het verkrijgen van zekerheid ook gebaseerd op het werk van de dienst Interne Audit. De dienst Interne audit controleert de beheers- en controlesystemen van de Commissie en de uitvoerende agentschappen en verschaft onafhankelijke en objectieve zekerheid over de geschiktheid en doeltreffendheid ervan.
Overeenkomstig zijn taakomschrijving (
) brengt de dienst Interne Audit jaarlijks een algemeen oordeel uit over het financiële beheer van de Commissie op basis van de auditwerkzaamheden die hij de afgelopen drie jaar (2017-2019) met betrekking tot het financiële beheer in de Commissie heeft verricht. In het algemene oordeel wordt ook rekening gehouden met informatie uit andere bronnen, met name de verslagen van de Europese Rekenkamer. Op basis van deze auditinformatie was de interne controleur van mening dat de Commissie in 2019 beschikte over governance-, risicobeheer- en interne-controleprocedures die over het geheel genomen toereikend zijn om redelijke zekerheid te verschaffen over de verwezenlijking van haar financiële doelstellingen. Het algemene oordeel bevat echter een voorbehoud in verband met de punten van voorbehoud die de gedelegeerde ordonnateurs hebben gemaakt in hun betrouwbaarheidsverklaringen die in hun respectieve jaarlijkse activiteitenverslagen zijn opgenomen.
Bij het opstellen van zijn algemene oordeel heeft de interne controleur ook rekening gehouden met het gecombineerde effect van i) alle geschatte risicobedragen bij betaling, aangezien deze hoger zijn dan de bedragen ten aanzien waarvan voorbehoud is gemaakt en ii) de financiële correcties en terugvorderingen in verband met tekortkomingen en fouten die de afdelingen van de Commissie de komende jaren zullen opsporen en corrigeren dankzij de meerjarige correctiemechanismen die in de interne-controlesystemen van de Commissie zijn ingebouwd. Op grond van deze elementen is de dienst Interne Audit van oordeel dat de EU-begroting in haar geheel en in de loop van de tijd naar behoren wordt beschermd.
De COVID-19-uitbraak en de reactie van de Commissie hebben haar vermogen om de EU-begroting in 2019 te beschermen niet aangetast. Dit kan echter in 2020 en de jaren erna wel het geval zijn, omdat corrigerende maatregelen achteraf die tot nu toe tot correcties hebben geleid wellicht minder effectief worden (wat van invloed is op het corrigerend vermogen). Dit kan volgen uit de verlichting van bepaalde procedures op het gebied van uitgaven en moeilijkheden met het terugvorderen van illegale of onregelmatige uitgaven van eindbegunstigden met financiële en economische problemen als gevolg van de coronacrisis. De intern controleur maakte geen andere voorbehouden, maar voegde aan zijn verklaring wel twee “toelichtende paragrafen” toe, die zijn beschreven in bijlage 6 bij dit verslag. Deze hadden betrekking op:
·de uitvoering van de EU-begroting tegen de achtergrond van de huidige crisis in verband met de COVID-19-pandemie, in het bijzonder de noodzaak om een gedetailleerde beoordeling uit te voeren van de nieuwe risico’s en het vaststellen en uitvoeren van de bijbehorende mitigerende maatregelen; en
·strategieën voor toezicht op derden die beleid en programma’s uitvoeren.
Om bij te dragen aan de prestatiegerichte cultuur van de Commissie en meer nadruk te leggen op kosteneffectiviteit, heeft de dienst Interne Audit in 2019 doelmatigheidscontroles uitgevoerd als onderdeel van zijn strategisch auditplan 2019-2021. Deze controles hebben geleid tot aanbevelingen, die volledig zijn aanvaard door de gecontroleerden, met betrekking tot: strategieën voor toezicht in verband met de uitvoering van programma’s door derden, controlestrategieën van geselecteerde diensten, processen voor human resources en IT-beheer en prestatiegerelateerde aspecten van de uitvoering van activiteiten en programma’s door de diensten. Voor alle aanbevelingen hebben de gecontroleerden actieplannen opgesteld, die aan de dienst Interne Audit zijn voorgelegd en door de dienst voldoende werden geacht.
Ten slotte heeft de dienst Interne Audit in overeenstemming met zijn strikte follow-upbeleid de daadwerkelijke uitvoering van zijn aanbevelingen door de diensten en uitvoerende agentschappen van de Commissie regelmatig beoordeeld. Uit de werkzaamheden van de dienst is gebleken dat 98 % van zijn in de periode 2015-2019 afgegeven en opgevolgde aanbevelingen naar behoren en effectief is uitgevoerd door de gecontroleerden. Dit resultaat wijst erop dat de diensten van de Commissie zich inspannen om de aanbevelingen uit te voeren en de door de dienst Interne Audit gesignaleerde risico’s te verkleinen.
Bijlage 6 bevat meer informatie over de door de dienst Interne Audit verstrekte zekerheid. Bovendien zal de Commissie de kwijtingsautoriteit overeenkomstig artikel 118, lid 8, van het Financieel Reglement een verslag van de werkzaamheden van de interne controleur toezenden als onderdeel van het pakket geïntegreerde financiële en verantwoordingsverslagen.
Het werk van het comité follow-up audit
Het comité follow-up audit (
) houdt toezicht op auditkwesties binnen de Commissie en brengt jaarlijks verslag uit aan het college. Het doet dit door de onafhankelijkheid van de dienst Interne Audit te waarborgen, toezicht te houden op de kwaliteit van het interne-auditwerk en ervoor te zorgen dat interne auditaanbevelingen (d.w.z. van de dienst Interne Audit) en externe auditaanbevelingen (d.w.z. van de Europese Rekenkamer) naar behoren in acht worden genomen door de diensten van de Commissie en dat deze een passend vervolg krijgen.
Het comité follow-up audit bleef tijdens het verslagjaar een belangrijke rol spelen bij het verbeteren van de governance, de organisatorische prestaties en de verantwoording in de hele organisatie. Het is drie keer bij elkaar gekomen en heeft zijn werkzaamheden toegespitst op de vier hoofddoelstellingen die in zijn werkprogramma’s voor 2019 en 2020 zijn uiteengezet. Het comité follow-up audit was tevreden over de onafhankelijkheid en kwaliteit van het interne-auditwerk en was van mening dat de planning van de interne controleur het audituniversum adequaat bestrijkt en de belangrijkste risicogebieden blijft bestrijken. Het comité vond het bemoedigend dat de effectieve uitvoeringsgraad van de aanbevelingen van de interne controleur hoog bleef (d.w.z. 98 % voor aanbevelingen die in de periode 2015-2019 zijn gedaan) en dat in januari 2020 slechts zes zeer belangrijke controleaanbevelingen meer dan zes maanden vertraging hadden opgelopen. De voortgang bij de uitvoering van de aanbevelingen van de Europese Rekenkamer was ook toereikend. In februari 2020 was slechts één aanbeveling uit de periode 2001-2014 nog niet uitgevoerd. Ten slotte was het comité follow-up audit tevreden over het feit dat de Rekenkamer voor de twaalfde keer op rij een goedkeurend oordeel heeft gegeven over de betrouwbaarheid van de geconsolideerde rekeningen van de EU.
Bijlage 7 bevat meer informatie over het werk en de conclusies van het comité.
Het oordeel van de Rekenkamer over de jaarrekening voor 2018 en over de wettigheid en rechtmatigheid van verrichtingen
In 2019 heeft de Europese Rekenkamer voor het twaalfde jaar op rij een positief (goedkeurend) oordeel afgegeven over de jaarrekening van de EU.
Validering van lokale systemen
De rekenplichtige moet de jaarrekening aftekenen en verklaren dat hij/zij redelijke zekerheid heeft dat deze een getrouw beeld van de financiële situatie van de Commissie geeft. De validering van lokale systemen bestaat uit een aantal monitoring- en toezichtcontroles om zekerheid te bieden dat hij/zij kan vertrouwen op de informatie die de verschillende diensten van de Commissie invoeren in de boekhoudsystemen. Deze komt boven op de door het management van de diensten uitgevoerde beoordelingen van de interne-controlesystemen.
Uit de in 2019 uitgevoerde werkzaamheden zijn een aantal sterke punten en een aantal zwakke punten en problemen naar voren gekomen, wat heeft geleid tot aanbevelingen ter verbetering van de controleomgeving en de boekhoudkundige kwaliteit van de diensten (
) die de risico’s voor de nauwkeurigheid van de financiële en wettelijk voorgeschreven managementverslaggeving moeten beperken (
). Het is niet waarschijnlijk dat de geconstateerde tekortkomingen een materieel effect zullen hebben op de jaarrekening.
De Rekenkamer heeft wat betreft de wettigheid en regelmatigheid van de onderliggende verrichtingen een oordeel met een beperking (positief, maar met opmerkingen) afgegeven voor de EU-begroting, maar een afkeurend (negatief) oordeel voor het Europees Ontwikkelingsfonds.
De Commissie volgt de aanbevelingen van de Rekenkamer op en brengt in haar jaarlijkse activiteitenverslagen verslag uit over de getroffen maatregelen. Bovendien brengt de Commissie regelmatig verslag uit over de uitvoering van aanbevelingen aan het comité follow-up audit, dat hiervoor in het kader van zijn bijgewerkte mandaat bepaalde monitoringactiviteiten verricht (
).
De Rekenkamer monitort de uitvoering door de Commissie van haar aanbevelingen en geeft feedback die de Commissie helpt om haar follow-upactiviteiten te verbeteren. In haar jaarverslag 2018 heeft de Rekenkamer de kwaliteit van de follow-upmaatregelen van de Commissie aangaande 184 controleaanbevelingen uit 25 speciale verslagen die in 2015 werden gepubliceerd beoordeeld. De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de Commissie circa driekwart van de aanbevelingen volledig of in de meeste opzichten had uitgevoerd en iets minder dan een vijfde in sommige opzichten had uitgevoerd. De Commissie had de resterende aanbevelingen niet aanvaard en derhalve niet uitgevoerd. Dit komt grotendeels overeen met de voorgaande jaren.
Kwijting 2018
Het Europees Parlement heeft de Commissie op 14 mei 2020 met een duidelijke meerderheid van stemmen kwijting verleend voor het begrotingsjaar 2018, na onderzoek van de verslagen van de Europese Rekenkamer, het geïntegreerde pakket inzake financiële verslaglegging van de Commissie en de aanbeveling tot kwijting van de Raad. De Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement heeft ook een aantal commissarissen en directeuren-generaal uitgenodigd om tijdens de kwijtingsprocedure van gedachten te wisselen. De kwijtingsresolutie van het Europees Parlement voor 2018 bevat aanbevelingen voor de verbetering van de uitvoering van de begroting en aanbevelingen aangaande specifieke beleidsterreinen en situaties in verband met bijvoorbeeld de rechtsstaat en vermeende belangenconflicten. Zoals gebruikelijk treft de Commissie maatregelen om deze aanbevelingen uit te voeren en wijdt zij een specifiek verslag aan deze follow-up (
).
2.14.Verdere ontwikkelingen verwachtingen voor 2020 en de periode 2021-2027
2.15.Gevolgen van de coronacrisis voor het goede financiële beheer in 2020
De Commissie heeft een aantal maatregelen getroffen om te reageren op de crisis die wordt veroorzaakt door de uitbraak van COVID-19, zoals de investeringsinitiatieven om de sociaaleconomische gevolgen van het coronavirus te beperken. De pandemie zelf, via het enorme effect ervan op EU-begunstigden, nationale autoriteiten en de diensten van de Commissie, en de getroffen maatregelen zullen gevolgen hebben voor de uitvoering van de EU-begroting, maar zullen ook mogelijke uitdagingen voor de zekerheidsopbouw van de Commissie met zich meebrengen.
Bijvoorbeeld de specifieke context van de aanpassingen in de controleprocedures die nodig zijn vanwege de crisis en meer flexibiliteit in het beheer van fondsen (bijvoorbeeld de Europese structuur- en investeringsfondsen), waardoor middelen sneller kunnen worden ingezet waar ze het hardst nodig zijn. Deze specifieke aanpassingen zijn opgenomen in gewijzigde wetgeving, aan de hand waarvan de naleving voor de door de crisis getroffen periode zal worden beoordeeld.
Op dit moment werkt de Commissie aan een gedetailleerde vaststelling van deze nieuwe risico’s en uitdagingen, de beoordeling van de invloed ervan en verzachtende maatregelen om een evenwicht te vinden tussen de flexibiliteit die nodig is om middelen voor het bestrijden van de crisis beschikbaar te stellen aan lidstaten en andere uitvoerende partners en begunstigden en de noodzaak om het beginsel van goed financieel beheer na te leven.
2.16.In het volgende meerjarig financieel kader worden de inspanningen voor het waarborgen van goed financieel beheer voortgezet
De Commissie streeft er voortdurend naar dat de EU-begroting wordt beheerd volgens de hoogste normen van goed financieel beheer. Ook onder de huidige omstandigheden is dit hard nodig. In mei heeft de Commissie haar vernieuwde voorstellen voor het meerjarig financieel kader 2021-2027 goedgekeurd. In deze voorstellen wordt de verbintenis van de Commissie aan goed financieel beheer opnieuw bevestigd, waarbij bijzondere aandacht wordt besteed aan het maximaliseren van vereenvoudigingen, synergieën en efficiëntieverbeteringen en aan de uitvoering van naar risico gedifferentieerde en kosteneffectieve controlesystemen.
Het doel is de verwezenlijking van zowel de beleids-/programmadoelstellingen als de interne-controledoelstellingen, d.w.z. snelle betalingen, weinig fouten en lage controlekosten. Voorbeelden die aan deze drie doelstellingen kunnen bijdragen, zijn het toegenomen gebruik van subsidies op basis van forfaitaire bedragen (waardoor bovendien de behoefte aan een gedetailleerde registratie wordt verminderd) en de mogelijkheid van financiering op basis van output of resultaten (waardoor het bijvoorbeeld niet langer nodig is om de gewerkte uren te registreren aan de hand van een urenstaat of gespecificeerde facturen voor de gemaakte kosten in te dienen).
Het goede financiële beheer van de EU-begroting wordt ook vergemakkelijkt door het verstrekken van sjablonen voor de oprichtingswet en delegatie-instrumenten voor de delegatie van programma’s aan de uitvoerende agentschappen in het volgende meerjarig financieel kader, evenals richtsnoeren voor de oprichting en de werking van uitvoerende agentschappen.
2.17.De samenwerking met lidstaten verder verbeteren en versterken
Het Better Spending Network (dat bestaat uit vertegenwoordigers van lidstaten en van de Commissie) moet als onderdeel van het algemene initiatief van de Commissie om haar samenwerking met de lidstaten te verbeteren en versterken helpen bij de uitwisseling van goede praktijken, het delen van kennis en informatie, het in een vroeg stadium opsporen van zwakke punten en het vinden van oplossingen met betrekking tot overheidsuitgaven, onder andere op het gebied van belangenconflicten, de rechtsstaat en fraude en corruptie. Het contact met de lidstaten vindt plaats op hoog niveau (jaarlijkse conferentie van de groep op hoog niveau van het Better Spending Network) en op technisch niveau, met de organisatie van workshops over bepaalde onderwerpen.
De kwestie belangenconflicten staat hoog op de agenda van de Commissie en is al vaak het onderwerp van gesprekken en oproepen tot actie geweest, met name van de Commissie begrotingscontrole van het Europees Parlement. Als reactie daarop en naar aanleiding van de herziene regels voor het vermijden van belangenconflicten in het Financieel Reglement 2018, waarin de toepassing ervan uitdrukkelijk werd uitgebreid naar gedeeld beheer, stelt de Commissie een richtsnoer voor de vermijding van belangenconflicten op dat van toepassing is op alle beheersvormen (direct/indirect/gedeeld beheer). Het doel is om het begrip en de kennis over de regels voor het vermijden van belangenconflicten van de verschillende belanghebbenden die binnen de EU-instellingen en in de lidstaten gebruikmaken van EU-fondsen te vergroten. De publicatie ervan staat gepland voor het einde van het jaar.
De Commissie overweegt ook andere acties om specifieke zorgen die het Europees Parlement heeft geuit en mogelijke problemen of mazen die het afgelopen jaar zijn vastgesteld aan te pakken. Deze acties houden bijvoorbeeld voorstellen in om de kwaliteit en interoperabiliteit van de gegevens over EU-begunstigden die beschikbaar worden gesteld aan de Commissie te verbeteren en de handhaving van terugvorderingen van EU-middelen te waarborgen.
Op basis van de betrouwbaarheidsverklaringen en punten van voorbehoud in de jaarlijkse activiteitenverslagen (
) keurt het college dit jaarlijkse beheers- en prestatieverslag over de EU-begroting – Begrotingsjaar 2019 goed en neemt het de algemene politieke verantwoordelijkheid voor het beheer van de EU-begroting op zich.