Samenvatting

Effectbeoordeling van een voorstel tot versterking van het mandaat van Europol (gerichte herziening van Verordening (EU) 2016/794).

A. De noodzaak om actie te ondernemen

Waarom? Wat is het probleem?

Het veiligheidslandschap verandert voortdurend in Europa door veranderende en steeds complexer wordende bedreigingen voor de veiligheid. Criminelen benutten de voordelen die de digitale transformatie en nieuwe technologieën met zich brengen, zoals de interconnectiviteit en het vervagen van de grenzen tussen de fysieke en de digitale wereld. De COVID-19-crisis draagt daartoe bij, aangezien criminelen al snel mogelijkheden zagen om de crisis te benutten door hun werkwijzen aan te passen of nieuwe criminele activiteiten te ontwikkelen. Deze bedreigingen verspreiden zich over de grenzen heen, en bestrijken en faciliteren allerlei strafbare feiten. Aangezien tot het nationale niveau beperkte maatregelen niet volstaan om deze grensoverschrijdende veiligheidsproblemen aan te pakken, hebben de rechtshandhavingsautoriteiten van de lidstaten steeds meer gebruikgemaakt van de ondersteuning en deskundigheid die Europol, het EU-agentschap voor samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, biedt om zware criminaliteit en terrorisme te bestrijden. De nieuwe bedreigingsomgeving zorgt er ook voor dat de lidstaten andere ondersteuning nodig hebben en verwachten van Europol om de burgers te beschermen, op een manier die niet te voorzien was toen de medewetgevers onderhandelden over het huidige mandaat van Europol, dat in 2016 van toepassing werd (Europol-verordening (EU) 2016/794).

Er zijn met name drie kernproblemen die allemaal te maken hebben met veranderende bedreigingen voor de veiligheid, en de daaruit voortvloeiende veranderingen in de operationele behoeften van de lidstaten om deze bedreigingen doeltreffend aan te pakken:

1)gebrek aan doeltreffende samenwerking tussen particuliere partijen en rechtshandhavingsautoriteiten om misbruik van grensoverschrijdende diensten door criminelen tegen te gaan;

2)het probleem van big data voor rechtshandhavingsautoriteiten;

3)lacunes op het gebied van innovatie en onderzoek die van belang zijn voor rechtshandhaving.

Het gaat om belangrijke problemen vanwege hun impact op de veiligheid, zoals ook blijkt uit de krachtige oproepen van de medewetgevers om maatregelen te nemen. Zij brengen belangrijke beleidskeuzes aan de orde die een gedetailleerde beoordeling vereisen van de oorzaken van de problemen, de daarmee verband houdende doelstellingen, de beschikbare beleidsopties en de impact ervan.

Wat zal met dit initiatief naar verwachting worden bereikt?

Als reactie op dringende operationele behoeften en verzoeken van de medewetgevers om meer ondersteuning van Europol, werd in het werkprogramma van de Commissie voor 2020 een wetgevingsinitiatief aangekondigd om “het mandaat van Europol [te] versterken om de operationele politiesamenwerking te versterken”. Dit is een van de belangrijkste maatregelen van de EU-strategie voor de veiligheidsunie van juli 2020. Overeenkomstig de oproep in de politieke beleidslijnen om, “[a]ls het gaat om de bescherming van onze burgers, […] ons uiterste best [te] doen”, zal dit initiatief naar verwachting Europol versterken, teneinde de lidstaten te helpen de burgers te beschermen.

Om de drie belangrijke problemen aan te pakken, beoogt het initiatief de volgende doelstellingen te verwezenlijken:

1)doelstelling I: doeltreffende samenwerking tussen particuliere partijen en rechtshandhavingsautoriteiten mogelijk maken ter bestrijding van misbruik van grensoverschrijdende diensten door criminelen;

2)doelstelling II: rechtshandhavingsautoriteiten in staat stellen grote en complexe datasets te analyseren om grensoverschrijdende verbanden op te sporen, met volledige inachtneming van de grondrechten;

3)doelstelling III: de lidstaten in staat stellen nieuwe technologieën voor rechtshandhaving te gebruiken.

Wat is de meerwaarde van maatregelen op EU-niveau? 

Zware criminaliteit en terrorisme zijn grensoverschrijdend van aard. Tot het nationale niveau beperkte maatregelen volstaan niet om deze doeltreffend te bestrijden. Daarom hebben de lidstaten ervoor gekozen om in het kader van de EU samen te werken om de bedreigingen van zware criminaliteit en terrorisme aan te pakken. Bovendien vragen de veranderende bedreigingen voor de veiligheid, die worden aangestuurd door de manier waarop criminelen de voordelen van de digitale transformatie en nieuwe technologieën benutten, ook om doeltreffende ondersteuning op EU-niveau van het werk van de nationale rechtshandhavingsautoriteiten. De EU-maatregelen bieden een doeltreffende en efficiënte manier om de lidstaten meer ondersteuning te verlenen bij de bestrijding van zware criminaliteit en terrorisme om gelijke tred te houden met deze veranderende bedreigingen.

B. Oplossingen

Welke wetgevende en niet-wetgevende beleidsopties zijn overwogen? Heeft een bepaalde optie de voorkeur? Waarom? 

Er werden een aantal wetgevende en niet-wetgevende beleidsopties overwogen. Na een voorselectie waarbij sommige opties moesten worden afgewezen, werden de volgende beleidsopties aan een volledige beoordeling onderworpen:

I.beleidsopties voor doelstelling I: doeltreffende samenwerking tussen particuliere partijen en rechtshandhaving

·beleidsoptie 1: Europol in staat stellen rechtstreeks van particuliere partijen ontvangen gegevens te verwerken

·beleidsoptie 2: Europol in staat stellen persoonsgegevens uit te wisselen met particuliere partijen om rechtsbevoegdheid vast te stellen

·beleidsoptie 3: Europol in staat stellen om door particuliere partijen beheerde databanken rechtstreeks te raadplegen

II.beleidsopties voor doelstelling II: analyseren van grote en complexe datasets om grensoverschrijdende verbanden op te sporen

·beleidsoptie 4: Europol in staat stellen grote en complexe datasets te analyseren

·beleidsoptie 5: invoeren van een nieuwe categorie betrokkenen (personen die niet betrokken zijn bij een strafbaar feit) van wie de gegevens door Europol kunnen worden verwerkt

III.beleidsopties voor doelstelling III: gebruik van nieuwe technologieën voor rechtshandhaving

·beleidsoptie 6: reguleren van de ondersteuning door Europol van het EU-programma voor veiligheidsonderzoek, het innovatielab bij Europol en de ondersteuning door Europol van de innovatiehub van de EU

·beleidsoptie 7: Europol in staat stellen persoonsgegevens te verwerken met het oog op innovatie op gebieden die relevant zijn voor zijn ondersteuning van rechtshandhaving

Na een gedetailleerde beoordeling van het effect van alle beleidsopties bestaat het pakket voorkeursbeleidsopties uit de beleidsopties 2, 4 en 7.

Wie steunt welke optie? 

De belanghebbenden zijn in het algemeen voorstander van het versterken van het wettelijke mandaat van Europol om de lidstaten te ondersteunen bij het voorkomen en bestrijden van zware criminaliteit en terrorisme. De lidstaten hebben de voorkeursbeleidsopties expliciet gesteund in verschillende Raadsfora en in een verklaring van de ministers van Binnenlandse Zaken van de EU van oktober 2020 (“Ten points on the Future of Europol” (tien punten over de toekomst van Europol). Tegelijkertijd zijn de lidstaten zich bewust van het belang van hun nationale soevereiniteit op het gebied van rechtshandhaving vanuit operationeel en procedureel oogpunt. Het Europees Parlement heeft zijn steun uitgesproken voor een sterke rol voor Europol en heeft er in een resolutie van het Europees Parlement van juli 2020 aan herinnerd dat “een versterkt mandaat hand in hand moet gaan met passende parlementaire controle”. Het Europees Parlement zal naar verwachting een gedetailleerde motivering verlangen van de noodzaak om Europol nieuwe gegevensverwerkingscapaciteit te geven, alsook sterke waarborgen op het gebied van gegevensbescherming. Uit de besprekingen met alle belanghebbenden is immers gebleken hoe belangrijk het is te voorzien in passende waarborgen om de grondrechten, en met name het recht op bescherming van persoonsgegevens, te waarborgen.

C. Effecten van de voorkeursoptie

Wat zijn de voordelen van de voorkeursopties (indien van toepassing, anders van de belangrijkste opties)? 

Het pakket voorkeursbeleidsopties (de beleidsopties 2, 4 en 7) vormt een doeltreffende reactie op de vastgestelde problemen en biedt Europol krachtige instrumenten en capaciteiten om de lidstaten beter te ondersteunen bij het aanpakken van nieuwe bedreigingen, met volledige inachtneming van de grondrechten.

In sociaal en economisch opzicht zijn de uiteindelijke begunstigden van alle voorkeursopties de burgers, die direct en indirect zullen profiteren van lagere criminaliteitscijfers, beperkter economische schade en minder veiligheidsgerelateerde kosten. Wat efficiëntie betreft, zijn de belangrijkste begunstigden de nationale rechtshandhavingsautoriteiten. De voorkeursopties moeten aanzienlijke schaalvoordelen opleveren op EU-niveau, aangezien hierdoor taken die efficiënter kunnen worden verricht op EU-niveau, van het nationale niveau naar Europol zullen verschuiven. De voorkeursbeleidsopties voorzien in efficiënte oplossingen voor problemen die anders tegen hogere kosten zouden moeten worden aangepakt met 27 individuele nationale oplossingen, of voor problemen die helemaal niet op het nationale niveau zouden kunnen worden aangepakt vanwege hun grensoverschrijdende aard.

Wat zijn de kosten van de voorkeursopties (indien er een voorkeur is, anders van de belangrijkste opties)? 

De voorkeursopties brengen voornamelijk extra kosten op EU-niveau mee, aangezien hierdoor taken en diensten die efficiënter kunnen worden verricht op EU-niveau, van het nationale niveau naar Europol zullen verschuiven. In dit stadium is het moeilijk om een aantal van de afzonderlijke beleidsopties precies te kwantificeren, met name vanwege de complexiteit van de ontwikkeling van de voorgestelde IT-infrastructuur en -systemen. Naar schatting zouden voor de totale MFK-periode een extra begroting van ongeveer 120 tot 150 miljoen EUR en ongeveer 150 extra posten nodig zijn om ervoor te zorgen dat Europol over de nodige middelen beschikt om zijn herziene mandaat uit te voeren. Voor zover deze beleidsopties extra kosten met zich brengen voor het nationale niveau, moeten deze kosten worden gecompenseerd door de voordelen van de aanvullende diensten die Europol zal verlenen. Voor bedrijven zijn er geen aanzienlijke extra kosten te verwachten. De voorkeursopties bevatten geen wettelijke verplichtingen voor burgers of consumenten en leiden derhalve niet tot extra kosten voor deze belanghebbenden.

Wat zijn de gevolgen voor bedrijven, kmo’s en micro-ondernemingen?

De voorkeursbeleidsopties zullen naar verwachting geen significante gevolgen hebben voor het bedrijfsleven. Alleen beleidsoptie 2 (Europol in staat stellen persoonsgegevens uit te wisselen met particuliere partijen) zal rechtstreeks gevolgen hebben voor bedrijven. In dat verband zullen bedrijven extra middelen uitgeven aan uitwisselingen met Europol, maar dit zal worden gecompenseerd door aanzienlijke besparingen, aangezien bedrijven zelf minder middelen zullen besteden aan het identificeren van de bevoegde nationale jurisdicties zelf en minder blootgesteld zullen zijn aan aansprakelijkheidsrisico’s bij het delen van gegevens met Europol. Ook zullen bedrijven minder reputatieschade ondervinden van criminelen die misbruik maken van hun grensoverschrijdende diensten.

Zijn er significante gevolgen voor de nationale begrotingen en overheden? 

De voorkeursbeleidsopties zullen naar verwachting geen significante gevolgen hebben voor de nationale begrotingen en overheden. Hoewel de lidstaten extra middelen zullen besteden aan samenwerking met Europol, moeten deze kosten ruimschoots worden gecompenseerd door besparingen in verband met de verbeterde diensten van Europol aan de lidstaten.

Zijn er andere significante gevolgen? 

Alle voorkeursbeleidsopties bieden nieuwe rechtsgrondslagen voor de verwerking van persoonsgegevens door Europol. Bijgevolg hebben deze beleidsopties gevolgen voor de grondrechten en met name voor het recht op bescherming van persoonsgegevens (artikel 8 van het Handvest) en het recht op eerbiediging van het privéleven (artikel 7 van het Handvest). Om volledige naleving van de grondrechten te waarborgen, voorziet de effectbeoordeling in een grondige analyse van de grondrechten, op basis van een gedetailleerde beoordeling van de beleidsopties wat betreft de beperkingen ervan op de uitoefening van de grondrechten, en die bevat:

·een beschrijving van de beleidsopties die in een vroeg stadium zijn afgewezen vanwege hun ernstige negatieve gevolgen voor de grondrechten;

·een stapsgewijze beoordeling van noodzakelijkheid en evenredigheid;

·een beschrijving van de verworpen beleidsopties indien er een minder ingrijpende maar even doeltreffende optie beschikbaar is; en

·een volledige lijst van gedetailleerde waarborgen voor de beleidsopties waarvoor een beperking van de uitoefening van de grondrechten noodzakelijk is, mede vanwege het ontbreken van een minder ingrijpende maar even doeltreffende optie.

Als gevolg daarvan zijn de voorkeursbeleidsopties strikt beperkt tot wat noodzakelijk en evenredig is en omvatten zij de nodige waarborgen.

D. Evaluatie

Wanneer wordt het beleid geëvalueerd?

Het toezicht en de evaluatie zullen grotendeels worden uitgevoerd door middel van de toepasselijke mechanismen waarin de bestaande Europol-verordening voorziet, met name artikel 68 van de Europol-verordening (om de vijf jaar). Bovendien moeten de voorkeursbeleidsopties vergezeld gaan van een bepaling op grond waarvan het effect ervan op de grondrechten twee jaar na de inwerkingtreding ervan moet worden beoordeeld.