Zaak T‑319/11

ABN Amro Group NV

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun — Financiële sector — Steun die tot doel heeft een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen — Artikel 107, lid 3, sub b, VWEU — Besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt — Voorwaarden waaronder de steun is toegestaan — Acquisitieverbod — Overeenstemming met de mededelingen van de Commissie inzake steun aan de financiële sector in het kader van de financiële crisis — Evenredigheid — Gelijke behandeling — Beginsel van behoorlijk bestuur — Motiveringsplicht — Eigendomsrecht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 8 april 2014

1. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingsvrijheid van de Commissie – Mogelijkheid om richtsnoeren vast te stellen – Dwingende werking – Rechterlijke toetsing

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU; mededelingen van de Commissie 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 en 2009/C 195/04)

2. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die verenigbaar met de interne markt kan worden geacht – Steun die in de context van de financiële crisis aan de financiële sector is verleend – Beperking van het steunbedrag tot het strikt noodzakelijke minimum – Overnameverbod – Draagwijdte en duur

   (Art. 107, lid 3, VWEU; mededeling 2009/C 195/04 van de Commissie)

3. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die verenigbaar met de interne markt kan worden geacht – Steun die in de context van de financiële crisis aan de financiële sector is verleend – Bevoegdheid om een besluit van de Commissie in te trekken of te wijzigen

   (Art. 108, lid 2, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 7; mededeling 2009/C 195/04 van de Commissie)

4. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die in de context van de financiële crisis aan de financiële sector is verleend – Overnameverbod – Evenredigheidsbeginsel – Rechterlijke toetsing

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU; mededelingen van de Commissie 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 en 2009/C 195/04)

5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die verenigbaar met de interne markt kan worden geacht – Onderzoek van de herstructureringsmaatregelen die de steun ontvangende onderneming voor ogen heeft – Vergelijking met de maatregelen die andere ondernemingen in dezelfde sector hebben getroffen – Bewijslast

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU; mededeling 2009/C 195/04 van de Commissie)

6. Recht van de Europese Unie – Algemene rechtsbeginselen – Recht op behoorlijk bestuur – Zorgvuldige en onpartijdige behandeling van dossiers – Besluit van de Commissie inzake staatssteun

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU)

7. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Commissie inzake de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt – Beknopte motivering – Toelaatbaarheid – Voorwaarden

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU; mededelingen van de Commissie 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 en 2009/C 195/04)

8. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit dat tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering

   (Art. 296 VWEU)

9. Europese Unie – Eigendomsregelingen – Neutraliteitsbeginsel – Toepassing van de fundamentele verdragsregels – Verhouding tot de bepalingen op het gebied van staatssteun

   (Art. 107, lid 1, VWEU en 345 VWEU)

1.  Bij de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in het kader van de Unie plaats dient te vinden. Voor de uitoefening van die bevoegdheid kan de Commissie zichzelf door middel van handelingen zoals de mededelingen indicatieve regels stellen, voor zover deze regels niet afwijken van de verdragsbepalingen. Door gedragsregels met betrekking tot de toepassing van steunmaatregelen vast te stellen en via de publicatie ervan te laten weten dat zij deze voortaan zal toepassen op de desbetreffende gevallen, stelt de Commissie grenzen aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel. Zo is de Commissie op het specifieke gebied van staatssteun gebonden aan de kaderregelingen en mededelingen die zij vaststelt, voor zover deze niet van de verdragsregels afwijken en door de lidstaten zijn aanvaard. Het staat aan de rechter van de Unie om na te gaan of de Commissie zich heeft gehouden aan de regels die zij zichzelf heeft gesteld.

   (cf. punten 27‑29)

2.  De Commissie schendt de mededeling inzake herstructureringen niet door vast te stellen dat zij op grond van het beginsel dat staatssteun die aan een onderneming in de banksector is verleend om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen tot het noodzakelijke minimum beperkt moet blijven, een verbod – met een maximumduur van vijf jaar – mag opleggen om deelnemingen van meer dan 5 % te verwerven, onder de hierna uiteengezette voorwaarden.

   Ten eerste betreft het acquisitieverbod niet enkel deelnemingen in ondernemingen die actief zijn in de financiële sector of in de lidstaat waartoe de steun ontvangende onderneming behoort, maar kan het mogelijkerwijs iedere acquisitie betreffen. Het verbod moet er immers voor zorgen dat de bank die de steun heeft ontvangen haar middelen gebruikt om deze steun terug te betalen, alvorens zij acquisities uitvoert. De acquisities moeten er namelijk toe strekken de levensvatbaarheid van de ondersteunde entiteit te garanderen. Iedere verwerving die geen verband houdt met het herstructureringsproces, kan derhalve op zich tot een verstoring van de markt leiden. Dat is het geval voor verwervingen die met staatssteun worden gefinancierd en niet strikt noodzakelijk zijn om de levensvatbaarheid van de begunstigde vennootschap te herstellen en die bijgevolg in strijd zijn met het beginsel dat steun tot het strikte minimum beperkt moet blijven.

   Ten tweede heeft het verbod om aandelen in andere ondernemingen te verwerven of om nieuwe investeringen te doen niet enkel betrekking op de verwerving van zeggenschapsdeelnemingen.

   Wat ten slotte de duur van het verbod betreft, wordt in de mededeling inzake herstructureringen weliswaar geen concrete duur bepaald voor acquisitieverboden die worden opgelegd om ervoor te zorgen dat de steun beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum, maar uit het feit dat in punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen wordt verwezen naar de herstructurering van de begunstigde onderneming kan worden afgeleid dat een dergelijke maatregel gerechtvaardigd kan worden geacht zolang sprake is van een dergelijke context.

   (cf. punten 40, 42‑46, 54, 63, 169, 177)

3.  De bevoegdheid van de Commissie om acquisities toe te staan nadat zij een besluit heeft gegeven tot goedkeuring van steun aan een onderneming uit de banksector om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, waarin zij een acquisitieverbod heeft opgelegd, vloeit voort uit haar algemene bevoegdheden als administratieve instantie die – als auteur van een besluit op dit gebied – dit besluit ook mag intrekken of wijzigen. Het feit dat die mogelijkheid niet specifiek is vermeld in dat besluit kan dus niet worden aangemerkt als een schending van de mededeling inzake herstructureringen.

   (cf. punt 66)

4.  Als algemeen beginsel van Unierecht vormt het evenredigheidsbeginsel een maatstaf voor de rechtmatigheid van alle handelingen van de instellingen van de Unie, daaronder begrepen de besluiten die de Commissie geeft als mededingingsautoriteit.

   Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een acquisitieverbod dat aan een onderneming uit de banksector is opgelegd als voorwaarde voor de verlening van staatssteun die tot doel heeft een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, moet ook rekening worden gehouden met de context van dit verbod. Het dient dus te worden beoordeeld in de context van de door de betrokken lidstaat ingediende herstructureringsplannen.

   Gelet op de aard van het onderzoek naar de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt, beschikt de Commissie bovendien over een ruime beoordelingsbevoegdheid wanneer zij met name onderzoekt of zij op grond van een geheel van maatregelen kan aannemen dat steun verenigbaar is met de interne markt. Derhalve kan het Gerecht op dit punt noodzakelijkerwijs maar een beperkt toezicht uitoefenen.

   (cf. punten 75, 80, 81)

5.  Wanneer wordt nagegaan of het gelijkheidsbeginsel in acht is genomen in verband met besluiten waarbij staatssteun in de banksector onder bepaalde voorwaarden is goedgekeurd op basis van een herstructureringsplan, kan weliswaar niet worden uitgesloten dat het mogelijk is om de specifieke herstructureringsmaatregelen en de voorwaarden die zijn neergelegd in verschillende besluiten in abstracto te vergelijken, maar de herstructurering van een onderneming en de voorwaarden die aan de steun zijn verbonden, moeten op de intrinsieke problemen van die onderneming zijn gericht en het is mogelijk dat de ervaringen die andere ondernemingen in een andere context hebben opgedaan, niet ter zake dienend zijn. Ingeval het Gerecht dient te onderzoeken of de situatie van een verzoekende partij vergelijkbaar is met de situaties die aan de orde waren in andere besluiten van de Commissie, berust de bewijslast inzake die vergelijkbaarheid hoe dan ook bij de verzoekende partij.

   (cf. punten 113, 114, 184, 185)

6.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punten 128, 213, 214)

7.  Op het gebied van staatssteun is een betrekkelijk beknopte motivering waarin grotendeels de beginselen van de mededeling inzake herstructureringen worden herhaald toegestaan, wanneer deze motivering de redenering van de Commissie duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doet komen, met name omdat de Commissie een in de voornoemde mededeling neergelegd beginsel heeft toegepast. Voorts is het gerechtvaardigd dat door de verzoekende partij voorgestelde alternatieve maatregelen niet zijn onderzocht, wanneer uit de gegeven motivering blijkt dat het noodzakelijk is de aangehaalde beginselen – zoals het beginsel dat de steun tot het strikte minimum beperkt moet blijven – strikt toe te passen, wat de aanvaarding van soepelere alternatieven uitsluit.

   Hoewel de mededelingen van de Commissie inzake de steun aan de financiële sector in de context van de financiële crisis hebben geleid tot de formulering van een nieuw beleid, rust op de Commissie bovendien geen zwaardere motiveringsplicht.

   Ten slotte is de omvang van de motivering van een ander besluit in ieder geval niet relevant voor het Gerecht om te beoordelen of het bestreden besluit rechtens genoegzaam is gemotiveerd.

   (cf. punten 135, 136, 139, 141)

8.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punt 138)

9.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punten 147, 148, 153)

Zaak T‑319/11

ABN Amro Group NV

tegen

Europese Commissie

„Staatssteun — Financiële sector — Steun die tot doel heeft een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen — Artikel 107, lid 3, sub b, VWEU — Besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt — Voorwaarden waaronder de steun is toegestaan — Acquisitieverbod — Overeenstemming met de mededelingen van de Commissie inzake steun aan de financiële sector in het kader van de financiële crisis — Evenredigheid — Gelijke behandeling — Beginsel van behoorlijk bestuur — Motiveringsplicht — Eigendomsrecht”

Samenvatting – Arrest van het Gerecht (Derde kamer) van 8 april 2014

1. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Beoordelingsvrijheid van de Commissie – Mogelijkheid om richtsnoeren vast te stellen – Dwingende werking – Rechterlijke toetsing

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU; mededelingen van de Commissie 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 en 2009/C 195/04)

2. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die verenigbaar met de interne markt kan worden geacht – Steun die in de context van de financiële crisis aan de financiële sector is verleend – Beperking van het steunbedrag tot het strikt noodzakelijke minimum – Overnameverbod – Draagwijdte en duur

   (Art. 107, lid 3, VWEU; mededeling 2009/C 195/04 van de Commissie)

3. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die verenigbaar met de interne markt kan worden geacht – Steun die in de context van de financiële crisis aan de financiële sector is verleend – Bevoegdheid om een besluit van de Commissie in te trekken of te wijzigen

   (Art. 108, lid 2, VWEU; verordening nr. 659/1999 van de Raad, art. 7; mededeling 2009/C 195/04 van de Commissie)

4. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die in de context van de financiële crisis aan de financiële sector is verleend – Overnameverbod – Evenredigheidsbeginsel – Rechterlijke toetsing

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU; mededelingen van de Commissie 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 en 2009/C 195/04)

5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die verenigbaar met de interne markt kan worden geacht – Onderzoek van de herstructureringsmaatregelen die de steun ontvangende onderneming voor ogen heeft – Vergelijking met de maatregelen die andere ondernemingen in dezelfde sector hebben getroffen – Bewijslast

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU; mededeling 2009/C 195/04 van de Commissie)

6. Recht van de Europese Unie – Algemene rechtsbeginselen – Recht op behoorlijk bestuur – Zorgvuldige en onpartijdige behandeling van dossiers – Besluit van de Commissie inzake staatssteun

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU)

7. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit van de Commissie inzake de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt – Beknopte motivering – Toelaatbaarheid – Voorwaarden

   (Art. 107, lid 3, sub b, VWEU; mededelingen van de Commissie 2008/C 270/02, 2009/C 10/03, 2009/C 72/01 en 2009/C 195/04)

8. Handelingen van de instellingen – Motivering – Verplichting – Omvang – Besluit dat tot stand is gekomen in een context die de betrokkene bekend is, zodat hij de strekking van de hem betreffende maatregel kan begrijpen – Toelaatbaarheid van een beknopte motivering

   (Art. 296 VWEU)

9. Europese Unie – Eigendomsregelingen – Neutraliteitsbeginsel – Toepassing van de fundamentele verdragsregels – Verhouding tot de bepalingen op het gebied van staatssteun

   (Art. 107, lid 1, VWEU en 345 VWEU)

1.  Bij de toepassing van artikel 107, lid 3, VWEU beschikt de Commissie over een ruime beoordelingsbevoegdheid, waarvan de uitoefening een complexe afweging van economische en sociale gegevens impliceert die in het kader van de Unie plaats dient te vinden. Voor de uitoefening van die bevoegdheid kan de Commissie zichzelf door middel van handelingen zoals de mededelingen indicatieve regels stellen, voor zover deze regels niet afwijken van de verdragsbepalingen. Door gedragsregels met betrekking tot de toepassing van steunmaatregelen vast te stellen en via de publicatie ervan te laten weten dat zij deze voortaan zal toepassen op de desbetreffende gevallen, stelt de Commissie grenzen aan de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij niet van deze regels afwijken zonder dat hieraan in voorkomend geval een sanctie wordt verbonden wegens schending van algemene rechtsbeginselen, zoals het gelijkheids- of het vertrouwensbeginsel. Zo is de Commissie op het specifieke gebied van staatssteun gebonden aan de kaderregelingen en mededelingen die zij vaststelt, voor zover deze niet van de verdragsregels afwijken en door de lidstaten zijn aanvaard. Het staat aan de rechter van de Unie om na te gaan of de Commissie zich heeft gehouden aan de regels die zij zichzelf heeft gesteld.

   (cf. punten 27‑29)

2.  De Commissie schendt de mededeling inzake herstructureringen niet door vast te stellen dat zij op grond van het beginsel dat staatssteun die aan een onderneming in de banksector is verleend om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen tot het noodzakelijke minimum beperkt moet blijven, een verbod – met een maximumduur van vijf jaar – mag opleggen om deelnemingen van meer dan 5 % te verwerven, onder de hierna uiteengezette voorwaarden.

   Ten eerste betreft het acquisitieverbod niet enkel deelnemingen in ondernemingen die actief zijn in de financiële sector of in de lidstaat waartoe de steun ontvangende onderneming behoort, maar kan het mogelijkerwijs iedere acquisitie betreffen. Het verbod moet er immers voor zorgen dat de bank die de steun heeft ontvangen haar middelen gebruikt om deze steun terug te betalen, alvorens zij acquisities uitvoert. De acquisities moeten er namelijk toe strekken de levensvatbaarheid van de ondersteunde entiteit te garanderen. Iedere verwerving die geen verband houdt met het herstructureringsproces, kan derhalve op zich tot een verstoring van de markt leiden. Dat is het geval voor verwervingen die met staatssteun worden gefinancierd en niet strikt noodzakelijk zijn om de levensvatbaarheid van de begunstigde vennootschap te herstellen en die bijgevolg in strijd zijn met het beginsel dat steun tot het strikte minimum beperkt moet blijven.

   Ten tweede heeft het verbod om aandelen in andere ondernemingen te verwerven of om nieuwe investeringen te doen niet enkel betrekking op de verwerving van zeggenschapsdeelnemingen.

   Wat ten slotte de duur van het verbod betreft, wordt in de mededeling inzake herstructureringen weliswaar geen concrete duur bepaald voor acquisitieverboden die worden opgelegd om ervoor te zorgen dat de steun beperkt blijft tot het noodzakelijke minimum, maar uit het feit dat in punt 23 van de mededeling inzake herstructureringen wordt verwezen naar de herstructurering van de begunstigde onderneming kan worden afgeleid dat een dergelijke maatregel gerechtvaardigd kan worden geacht zolang sprake is van een dergelijke context.

   (cf. punten 40, 42‑46, 54, 63, 169, 177)

3.  De bevoegdheid van de Commissie om acquisities toe te staan nadat zij een besluit heeft gegeven tot goedkeuring van steun aan een onderneming uit de banksector om een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, waarin zij een acquisitieverbod heeft opgelegd, vloeit voort uit haar algemene bevoegdheden als administratieve instantie die – als auteur van een besluit op dit gebied – dit besluit ook mag intrekken of wijzigen. Het feit dat die mogelijkheid niet specifiek is vermeld in dat besluit kan dus niet worden aangemerkt als een schending van de mededeling inzake herstructureringen.

   (cf. punt 66)

4.  Als algemeen beginsel van Unierecht vormt het evenredigheidsbeginsel een maatstaf voor de rechtmatigheid van alle handelingen van de instellingen van de Unie, daaronder begrepen de besluiten die de Commissie geeft als mededingingsautoriteit.

   Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van een acquisitieverbod dat aan een onderneming uit de banksector is opgelegd als voorwaarde voor de verlening van staatssteun die tot doel heeft een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen, moet ook rekening worden gehouden met de context van dit verbod. Het dient dus te worden beoordeeld in de context van de door de betrokken lidstaat ingediende herstructureringsplannen.

   Gelet op de aard van het onderzoek naar de verenigbaarheid van een steunmaatregel met de interne markt, beschikt de Commissie bovendien over een ruime beoordelingsbevoegdheid wanneer zij met name onderzoekt of zij op grond van een geheel van maatregelen kan aannemen dat steun verenigbaar is met de interne markt. Derhalve kan het Gerecht op dit punt noodzakelijkerwijs maar een beperkt toezicht uitoefenen.

   (cf. punten 75, 80, 81)

5.  Wanneer wordt nagegaan of het gelijkheidsbeginsel in acht is genomen in verband met besluiten waarbij staatssteun in de banksector onder bepaalde voorwaarden is goedgekeurd op basis van een herstructureringsplan, kan weliswaar niet worden uitgesloten dat het mogelijk is om de specifieke herstructureringsmaatregelen en de voorwaarden die zijn neergelegd in verschillende besluiten in abstracto te vergelijken, maar de herstructurering van een onderneming en de voorwaarden die aan de steun zijn verbonden, moeten op de intrinsieke problemen van die onderneming zijn gericht en het is mogelijk dat de ervaringen die andere ondernemingen in een andere context hebben opgedaan, niet ter zake dienend zijn. Ingeval het Gerecht dient te onderzoeken of de situatie van een verzoekende partij vergelijkbaar is met de situaties die aan de orde waren in andere besluiten van de Commissie, berust de bewijslast inzake die vergelijkbaarheid hoe dan ook bij de verzoekende partij.

   (cf. punten 113, 114, 184, 185)

6.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punten 128, 213, 214)

7.  Op het gebied van staatssteun is een betrekkelijk beknopte motivering waarin grotendeels de beginselen van de mededeling inzake herstructureringen worden herhaald toegestaan, wanneer deze motivering de redenering van de Commissie duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doet komen, met name omdat de Commissie een in de voornoemde mededeling neergelegd beginsel heeft toegepast. Voorts is het gerechtvaardigd dat door de verzoekende partij voorgestelde alternatieve maatregelen niet zijn onderzocht, wanneer uit de gegeven motivering blijkt dat het noodzakelijk is de aangehaalde beginselen – zoals het beginsel dat de steun tot het strikte minimum beperkt moet blijven – strikt toe te passen, wat de aanvaarding van soepelere alternatieven uitsluit.

   Hoewel de mededelingen van de Commissie inzake de steun aan de financiële sector in de context van de financiële crisis hebben geleid tot de formulering van een nieuw beleid, rust op de Commissie bovendien geen zwaardere motiveringsplicht.

   Ten slotte is de omvang van de motivering van een ander besluit in ieder geval niet relevant voor het Gerecht om te beoordelen of het bestreden besluit rechtens genoegzaam is gemotiveerd.

   (cf. punten 135, 136, 139, 141)

8.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punt 138)

9.  Zie de tekst van de beslissing.

   (cf. punten 147, 148, 153)