Zaak C‑808/21

Europese Commissie

tegen

Tsjechische Republiek

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 19 november 2024

„Niet-nakoming – Artikel 20 VWEU – Burgerschap van de Unie – Artikel 21 VWEU – Recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven – Artikel 22 VWEU – Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die staat – Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten – Geen recht om lid te worden van een politieke partij – Artikelen 2 en 10 VEU – Democratiebeginsel – Artikel 4, lid 2, VEU – Eerbiediging van de nationale identiteit van de lidstaten – Artikel 12 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Rol van politieke partijen bij het tot uitdrukking brengen van de wil van Unieburgers”

1. Burgerschap van de Unie – Verdragsbepalingen – Burgers van de Europese Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten – Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat – Draagwijdte – Daadwerkelijke uitoefening van dit recht – Gelijke toegang tot de middelen in de nationale rechtsorde waarover de onderdanen van die lidstaat beschikken – Daaronder begrepen

   (Art. 10 VEU; artikelen 20, 21 en 22 VWEU; Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 12; richtlijnen 93/109 en 94/80 van de Raad)

   (zie punten 92‑97, 100‑117, 120‑127)

2. Burgerschap van de Unie – Verdragsbepalingen – Burgers van de Europese Unie die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten – Actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement in de lidstaat van verblijf, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat – Nationale regeling op grond waarvan dergelijke Unieburgers het recht wordt ontzegd om lid te worden van een politieke partij – Ontoelaatbaarheid – Rechtvaardiging – Eerbiediging van de nationale identiteit – Geen

   (Art. 2, 4, lid 2, en 10 VEU; art. 22 VWEU)

   (zie punten 135‑143, 152, 154‑164)

Samenvatting

Nadat bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming aanhangig was gemaakt, heeft de Grote kamer vastgesteld dat de Tsjechische Republiek, door burgers van de Europese Unie die niet de Tsjechische nationaliteit hebben maar wel in die lidstaat verblijven het recht te ontzeggen lid te worden van een politieke partij of politieke beweging, de krachtens artikel 22 VWEU op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.

De Tsjechische wet inzake politieke partijen en politieke bewegingen ( 1 ) bepaalt dat burgers het recht hebben zich te verenigen in politieke partijen en politieke bewegingen en dat iedere burger van 18 jaar of ouder lid kan worden van een partij of beweging. Burgers van de Europese Unie die niet de Tsjechische nationaliteit hebben maar wel in Tsjechië verblijven, hebben dit recht niet.

De Europese Commissie was van oordeel dat deze wettelijke regeling in strijd is met artikel 22 VWEU en heeft daarom bij het Hof een beroep wegens niet-nakoming ingesteld. Zij betoogt met name dat de Tsjechische Republiek, doordat zij het recht om lid te worden van een politieke partij of politieke beweging uitsluitend toekent aan Tsjechische onderdanen, Unieburgers die in die lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten, belet om het passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement onder dezelfde voorwaarden uit te oefenen als Tsjechische onderdanen.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats onderzoekt het Hof de draagwijdte van artikel 22 VWEU, rekening houdend met de bewoordingen, de context en de doelstellingen ervan.

Ten eerste hebben Unieburgers die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn, volgens de formulering van dit artikel het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van laatstgenoemde lidstaat, en worden deze rechten volgens dat artikel uitgeoefend onder voorbehoud van de door de Raad van de Europese Unie vastgestelde nadere regelingen. Deze bewoordingen bevatten geen verwijzing naar de voorwaarden inzake het verwerven van het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging. Door te verwijzen naar de voorwaarden voor het actief en passief kiesrecht die gelden voor de onderdanen van de lidstaat van verblijf van een dergelijke Unieburger, verbiedt artikel 22 VWEU deze lidstaat daarentegen om de uitoefening van dit recht door die Unieburger afhankelijk te stellen van andere voorwaarden dan die welke gelden voor zijn eigen onderdanen. Deze bepaling bevat dus een specifiek verbod van discriminatie op grond van nationaliteit en is bijgevolg van toepassing op elke nationale maatregel die een verschil in behandeling teweegbrengt dat afbreuk kan doen aan de daadwerkelijke uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement.

Bovendien is de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht door de Raad vastgesteld in de richtlijnen 93/109 ( 2 ) en 94/80 ( 3 ), die weliswaar geen bepalingen bevatten over de voorwaarden waaronder Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, lid kunnen worden van een politieke partij, maar de omvang van de uit artikel 22 VWEU voortvloeiende rechten en verplichtingen niet – zelfs niet impliciet – kunnen beperken. Bij gebreke van specifieke bepalingen betreffende deze voorwaarden, zijn de lidstaten in dit verband voor de vaststelling daarvan bevoegd. Niettemin moeten zij bij de uitoefening van deze bevoegdheid de verplichtingen nakomen die voor hen voortvloeien uit het Unierecht, waaronder artikel 22 VWEU.

Ten tweede verwijst het Hof met betrekking tot de context van artikel 22 VWEU zowel naar de andere bepalingen van het VWEU als naar de bepalingen van gelijke rang in met name het VEU en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

Dienaangaande wordt om te beginnen in artikel 22 VWEU, gelezen in samenhang met artikel 20, lid 2, VWEU, een koppeling van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en bij de verkiezingen voor het Europees Parlement aan de status van Unieburger tot stand gebracht. Voorts verleent het burgerschap van de Unie overeenkomstig artikel 20, lid 2, en artikel 21 VWEU aan iedere Unieburger een fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten. Er bestaat dus een verband tussen enerzijds het recht van vrij verkeer en verblijf en anderzijds het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement van Unieburgers die in een lidstaat verblijven zonder de nationaliteit ervan te bezitten.

Vervolgens komt in artikel 10 VEU, dat het recht van Unieburgers erkent om rechtstreeks te worden vertegenwoordigd in het Europees Parlement en deel te nemen aan het democratisch bestel van de Unie, het verband tot uiting tussen het beginsel van representatieve democratie binnen de Unie en het aan het burgerschap van de Unie verbonden actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement, zoals gewaarborgd door artikel 22, lid 2, VWEU.

Ten slotte is in artikel 12, lid 1, van het Handvest het recht van eenieder op vrijheid van vereniging op alle niveaus vastgelegd, met name op politiek, vakverenigings- en maatschappelijk gebied. Dit recht komt overeen met dat van artikel 11, lid 1, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, dat een van de wezenlijke grondslagen van een democratische en pluralistische samenleving is, omdat het de burgers in staat stelt om op gebieden van gemeenschappelijk belang collectief op te treden en aldus bij te dragen tot het functioneren van het openbare leven. Artikel 10, lid 4, VEU en artikel 12, lid 2, van het Handvest kennen politieke partijen op Europees niveau een cruciale rol toe bij de uitdrukking van de wil van Unieburgers. Politieke partijen, die als één van hun taken hebben om kandidaten voor te dragen voor verkiezingen, vervullen aldus een essentiële functie in het stelsel van representatieve democratie, waarop de werking van de Unie overeenkomstig artikel 10, lid 1, VEU is gegrond. Derhalve draagt het lidmaatschap van een politieke partij of politieke beweging wezenlijk bij tot de daadwerkelijke uitoefening van het passief kiesrecht, zoals dit bij artikel 22 VWEU is verleend.

Ten derde wordt, wat de doelstelling van artikel 22 VWEU betreft, hiermee om te beginnen beoogd aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, het recht toe te kennen om met het actief en passief kiesrecht op Europees en lokaal niveau aan het democratische verkiezingsproces van die lidstaat deel te nemen. Vervolgens wordt met dit artikel beoogd de gelijke behandeling van Unieburgers te waarborgen, hetgeen impliceert dat er gelijke toegang moet worden verleend tot de in de nationale rechtsorde aanwezige middelen waarover de onderdanen van die lidstaat beschikken om dit recht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement uit te oefenen. Ten slotte volgt uit het verband tussen enerzijds de vrijheid van verkeer en verblijf en anderzijds het actief en passief kiesrecht bij die verkiezingen, dat dit laatste recht met name beoogt de geleidelijke integratie van de betrokken Unieburger in de samenleving van de gastlidstaat te bevorderen. Het is dus de bedoeling van artikel 22 VWEU om te waarborgen dat Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, als uitvloeisel van hun integratie in de samenleving van de gastlidstaat, ook vertegenwoordigd worden.

In de tweede plaats onderzoekt het Hof in het licht van deze preciseringen over de draagwijdte van artikel 22 VWEU, gelezen in het licht van de artikelen 20 en 21 VWEU, artikel 10 VEU en artikel 12 van het Handvest, of het door de Tsjechische wetgeving op grond van nationaliteit ingevoerde verschil in behandeling met betrekking tot de mogelijkheid lid te worden van een politieke partij of een politieke beweging, ertoe leidt dat Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, in strijd met artikel 22 VWEU geen gelijke toegang hebben tot de middelen waarover Tsjechische onderdanen beschikken om hun passief kiesrecht daadwerkelijk uit te oefenen.

In dit verband is het in Tsjechië inderdaad mogelijk dat een kandidaat die geen lid is van een politieke partij of politieke beweging, wordt opgenomen op een kandidatenlijst van een dergelijke partij of een dergelijke beweging, of een coalitie daarvan, bij de gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement. Aangezien het echter de leden van een partij of politieke beweging zijn die de kandidaten kiezen die op hun lijsten moeten worden geplaatst, loopt evenwel ten eerste een Unieburger die in Tsjechië verblijft zonder de nationaliteit van dat land te bezitten en deel wenst te nemen aan die verkiezingen, doordat hij geen lid kan worden van een partij of politieke beweging, het risico te worden uitgesloten van deelname aan de besluitvorming van die partij of beweging over zijn plaatsing op die kandidatenlijst. Deze omstandigheid plaatst dergelijke Unieburgers op het gebied van de mogelijkheid om zich op de lijst van een politieke partij of een politieke beweging, of van een coalitie daarvan, kandidaat te stellen voor gemeenteraadsverkiezingen en voor de verkiezingen voor het Europees Parlement, in een positie die minder gunstig is dan die van Tsjechische onderdanen die lid zijn van een politieke partij of politieke beweging in die lidstaat.

Ten tweede blijkt uit het feit dat Tsjechische onderdanen de keuze hebben om zich kandidaat te stellen als lid van een politieke partij of een politieke beweging of als zelfstandige kandidaat, terwijl Unieburgers die in Tsjechië verblijven zonder de nationaliteit van dat land te bezitten, slechts over laatstgenoemde mogelijkheid beschikken, dat deze Unieburgers hun passief kiesrecht bij die verkiezingen niet onder dezelfde voorwaarden kunnen uitoefenen als Tsjechische onderdanen.

In de derde en laatste plaats onderzoekt het Hof of dit verschil in behandeling met betrekking tot de toegang tot de middelen die de daadwerkelijke uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement mogelijk maken, kan worden gerechtvaardigd door redenen die verband houden met de eerbiediging van de nationale identiteit van een lidstaat in de zin van artikel 4, lid 2, VEU.

Allereerst is het juist dat de organisatie van het nationale politieke leven, waaraan de politieke bewegingen en politieke partijen bijdragen, deel uitmaakt van de nationale identiteit. Aangezien het actief en passief kiesrecht dat in artikel 22 VWEU wordt toegekend aan Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, alleen betrekking heeft op gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat, heeft dat artikel niet tot gevolg dat deze lidstaat aan deze burgers het actief en passief kiesrecht bij nationale verkiezingen moet verlenen, en evenmin dat het deze lidstaat verbiedt om bijzondere regels vast te stellen voor de besluitvorming binnen een politieke partij of politieke beweging over de kandidaatstelling voor nationale verkiezingen waardoor het zou worden uitgesloten dat leden van de partij of beweging die geen onderdaan van die staat zijn, aan een dergelijke besluitvorming deelnemen.

Voorts moet bij de lezing van artikel 4, lid 2, VEU rekening worden gehouden met bepalingen van dezelfde rang, met name de artikelen 2 en 10 VEU, en kan deze bepaling er niet toe leiden dat de lidstaten de uit deze bepalingen voortvloeiende vereisten niet hoeven na te leven. In dit verband vormen het democratiebeginsel en het beginsel van gelijke behandeling waarden waarop de Unie overeenkomstig artikel 2 VEU berust. Deze bepaling verwoordt niet gewoon een politieke koers of intentie, maar bevat waarden die tot de wezenlijke identiteit van de Unie als gemeenschappelijke rechtsorde behoren en geconcretiseerd zijn in beginselen die juridisch bindende verplichtingen voor de lidstaten bevatten. Bovendien vormt het beginsel van de representatieve democratie, waarop de werking van de Unie overeenkomstig artikel 10, lid 1, VEU is gegrond, een concrete uitwerking van de democratie als een in artikel 2 VEU genoemde waarde.

Door Unieburgers die in een lidstaat verblijven waarvan zij de nationaliteit niet bezitten, te waarborgen dat zij het actief en passief kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen en de verkiezingen voor het Europees Parlement in die lidstaat hebben onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat, concretiseert artikel 22 VWEU ten slotte de beginselen van democratie en van gelijke behandeling van Unieburgers, die behoren tot de gemeenschappelijke identiteit en waarden van de Unie, die de lidstaten onderschrijven en waarvan zij de eerbiediging op hun grondgebied moeten waarborgen. Bijgevolg mag het feit dat dergelijke Unieburgers in hun lidstaat van vestiging lid kunnen worden van een politieke partij of politieke beweging, teneinde de beginselen van democratie en gelijke behandeling ten volle toe te passen, niet worden beschouwd als een ondermijning van de nationale identiteit van die lidstaat.

( 1 ) Zákon č. 424/1991 Sb. o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (wet nr. 424/1991 betreffende de vereniging in politieke partijen en politieke bewegingen), zoals gewijzigd bij zákon č. 117/1994 Sb. (wet nr. 117/1994). Zie § 1 en § 2, lid 3, van deze wet.

( 2 ) Richtlijn 93/109/EG van de Raad van 6 december 1993 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actief en passief kiesrecht bij de verkiezingen voor het Europees Parlement ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij geen onderdaan zijn (PB 1993, L 329, blz. 34), zoals gewijzigd bij richtlijn 2013/1/EU van de Raad van 20 december 2012 (PB 2013, L 26, blz. 27).

( 3 ) Richtlijn 94/80/EG van de Raad van 19 december 1994 tot vaststelling van de wijze van uitoefening van het actieve en passieve kiesrecht bij gemeenteraadsverkiezingen ten behoeve van de burgers van de Unie die verblijven in een lidstaat waarvan zij de nationaliteit niet bezitten (PB 1994, L 368, blz. 38).