Zaak C‑27/22

Volkswagen Group Italia SpA,
en
Volkswagen Aktiengesellschaft

tegen

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Consiglio di Stato)

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 14 september 2023

„Prejudiciële verwijzing – Artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Beginsel ne bis in idem – Sanctie wegens oneerlijke handelspraktijken – Strafrechtelijke aard van de sanctie – Strafrechtelijke sanctie die door een lidstaat wordt opgelegd nadat in een andere lidstaat een sanctie wegens oneerlijke handelspraktijken is opgelegd maar die vóór deze laatste sanctie definitief is geworden – Artikel 52, lid 1 – Beperkingen van het beginsel ne bis in idem – Voorwaarden – Onderlinge afstemming van procedures en sancties”

1. Grondrechten – Beginsel ne bis in idem – Toepassingsvoorwaarden – Cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties van strafrechtelijke aard – Criteria om de strafrechtelijke aard te beoordelen – Juridische kwalificatie van de inbreuk in het nationale recht, aard van de inbreuk en zwaarte van de opgelegde sanctie – Toepassing op een administratieve geldboete die door een nationale autoriteit is opgelegd wegens oneerlijke handelspraktijken – Voorwaarden – Nastreven van een repressief doel en een aanzienlijke zwaarte

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50)

   (zie punten 44‑46, 48, 53‑55, dictum 1)

2. Grondrechten – Beginsel ne bis in idem – Beperking – Rechtspersoon die in een lidstaat strafrechtelijk is veroordeeld – Nationale regeling van een andere lidstaat op grond waarvan een boete van strafrechtelijke aard die wegens dezelfde feiten aan dezelfde persoon is opgelegd, kan worden gehandhaafd – Ontoelaatbaarheid – Desbetreffende veroordeling die dateert van na het besluit waarbij die boete is opgelegd maar onherroepelijk is geworden voordat de beslissing op het beroep in rechte tegen dat besluit in kracht van gewijsde is gegaan – Geen invloed

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50)

   (zie punten 57‑59, 63, 64, 66, 67, 76, 77, dictum 2)

3. Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden – Beperking van het beginsel ne bis in idem – Voorwaarden – Eerbiediging van de wezenlijke inhoud van dat beginsel – Beoordeling

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50 en 52)

   (zie punt 90)

4. Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden – Beperking van het beginsel ne bis in idem – Voorwaarden – Nastreven van een doelstelling van algemeen belang – Cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties krachtens het recht inzake bestuurlijke overtredingen en het consumentenrecht – Regelingen die onderscheiden legitieme doelstellingen nastreven

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50 en art. 52, lid 1)

   (zie punten 91, 92)

5. Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Beperkingen op de uitoefening van de in het Handvest neergelegde rechten en vrijheden – Beperking van het beginsel ne bis in idem – Voorwaarden – Eerbiediging van het evenredigheidsbeginsel – Cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties krachtens het recht inzake bestuurlijke overtredingen en het consumentenrecht – Geschiktheid, evenredigheid en strikte noodzaak van de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties – Beoordeling – Criteria

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 50 en art. 52, lid 1)

   (zie punten 93‑96, 103, 104, 106, dictum 3)

Samenvatting

In augustus 2016 heeft de Italiaanse mededingingsautoriteit aan Volkswagen Group Italia SpA en Volkswagen Aktiengesellschaft (hierna respectievelijk: „VWGI” en „VWAG”) een boete van 5 miljoen EUR opgelegd wegens oneerlijke handelspraktijken in de zin van het wetboek consumentenrecht. De betreffende inbreuken hielden in dat die ondernemingen vanaf 2009 in Italië dieselvoertuigen in de handel hadden gebracht die waren uitgerust met systemen om de meetresultaten van de uitstoot van verontreinigende stoffen te vervalsen en tevens reclameboodschappen hadden verspreid waarin zij beweerden dat die voertuigen voldeden aan de wettelijke milieunormen. VWGI en VWAG zijn tegen het besluit van de Italiaanse mededingingsautoriteit opgekomen bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg van de regio Latium, Italië; hierna: „TAR Lazio”).

In juni 2018 – toen de TAR Lazio nog geen vonnis had gewezen – heeft het openbaar ministerie dat in Duitsland met de zaak was belast VWAG een boete van 1 miljard EUR opgelegd krachtens de wet inzake bestuurlijke overtredingen. Die boete is opgelegd wegens onder meer het in de handel brengen van dieselvoertuigen die waren uitgerust met systemen om de meetresultaten van de uitstoot van verontreinigende stoffen te vervalsen en het verspreiden van reclameboodschappen waarin werd beweerd dat die voertuigen voldeden aan de wettelijke milieunormen. Het besluit van dat openbaar ministerie is op 13 juni 2018 definitief geworden, nadat VWAG had afgezien van haar recht om het aan te vechten en de daarbij opgelegde geldboete ook had betaald.

In april 2019 heeft de TAR Lazio het beroep van VWGI en VWAG verworpen, met name op grond van de overweging dat het ne-bis-in-idembeginsel zich er niet tegen verzet dat de boete die bij het besluit van de Italiaanse mededingingsautoriteit is opgelegd, wordt gehandhaafd.

VWGI en VWAG zijn tegen dat vonnis opgekomen bij de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië), die heeft besloten het Hof te vragen onder welke voorwaarden de toepassing van het in artikel 50 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”) ( 1 ) neergelegde ne-bis-in-idembeginsel kan worden beperkt wanneer er sprake is van cumulatie van sanctieprocedures die in twee lidstaten worden gevoerd door autoriteiten die bevoegd zijn voor verschillende sectoren.

In zijn arrest verduidelijkt het Hof eerst en vooral dat een administratieve geldboete waarin de nationale regeling voorziet en die door de nationale autoriteit voor consumentenbescherming aan een onderneming wordt opgelegd wegens oneerlijke handelspraktijken, een strafrechtelijke sanctie in de zin van artikel 50 van het Handvest vormt – ook al wordt zij in de nationale regeling als een administratieve sanctie aangemerkt – wanneer er een repressief doel mee wordt nagestreefd en het om een zware sanctie gaat.

Vervolgens zet het Hof uiteen dat het in dat artikel neergelegde ne-bis-in-idembeginsel zich verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een boete van strafrechtelijke aard die wegens dergelijke oneerlijke handelspraktijken aan een rechtspersoon is opgelegd, kan worden gehandhaafd wanneer deze persoon voor dezelfde feiten strafrechtelijk is veroordeeld in een andere lidstaat, ook als deze veroordeling dateert van na het besluit waarbij die boete is opgelegd maar onherroepelijk is geworden voordat de beslissing op het beroep in rechte tegen dat besluit in kracht van gewijsde is gegaan.

Ten slotte oordeelt het Hof dat artikel 52, lid 1, van het Handvest ( 2 ) beperkingen van de toepassing van het in artikel 50 ervan neergelegde ne-bis-in-idembeginsel toestaat waardoor een cumulatie van procedures of sancties wegens dezelfde feiten mogelijk wordt indien is voldaan aan de voorwaarden van dat artikel 52, lid 1, zoals die in de rechtspraak zijn verduidelijkt. Zo mag de cumulatie ten eerste geen buitensporige last vormen voor de betrokken persoon, moeten er ten tweede duidelijke en nauwkeurige regels bestaan op basis waarvan het voorzienbaar is voor welk handelen en nalaten cumulatie mogelijk is, en moeten de betrokken procedures ten derde voldoende onderling zijn afgestemd en kort na elkaar hebben plaatsgevonden.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats brengt het Hof in verband met de beoordeling van het strafrechtelijke karakter van de vervolgingsmaatregelen en sancties in herinnering dat het in artikel 50 van het Handvest neergelegde ne-bis-in-idembeginsel eraan in de weg staat dat vervolgingsmaatregelen en sancties met een strafrechtelijk karakter in de zin van dat artikel voor dezelfde feiten en ten aanzien van dezelfde persoon worden gecumuleerd. Bij deze beoordeling baseert het Hof zich op drie relevante criteria, die voortvloeien uit de rechtspraak. Het eerste criterium betreft de juridische kwalificatie van het strafbare feit in het nationale recht, het tweede de aard zelf van het strafbare feit en het derde de zwaarte van de sanctie die aan de betrokkene kan worden opgelegd. Wat specifiek het tweede criterium betreft, leidt het enkele feit dat een sanctie tevens een preventief doel dient er niet toe dat zij haar kwalificatie van strafrechtelijke sanctie verliest. Het ligt namelijk in de aard zelf van strafrechtelijke sancties besloten dat zij strekken tot zowel repressie als preventie van ongeoorloofde gedragingen. Met betrekking tot het derde criterium wijst het Hof erop dat de zwaarte van de betrokken maatregelen wordt beoordeeld aan de hand van de maximumstraf waarin de relevante bepalingen voorzien. Zo is een administratieve geldboete die kan oplopen tot 5 miljoen EUR voldoende zwaar om te kunnen worden beschouwd als een sanctie van strafrechtelijke aard.

In de tweede plaats verstrekt het Hof, met het oog op de beoordeling of de betrokken Italiaanse regeling in overeenstemming is met het ne-bis-in-idembeginsel van artikel 50 van het Handvest, eerst en vooral preciseringen betreffende de voorwaarde „bis”. Zo kan een rechter slechts worden geacht definitief uitspraak te hebben gedaan over de feiten die aan een tweede procedure zijn onderworpen, indien zijn beslissing niet alleen definitief is geworden maar bovendien is gegeven na een beoordeling van de grond van de zaak. Voor de toepassing van het ne-bis-in-idembeginsel is weliswaar vereist dat er een eerdere definitieve beslissing is, maar dat betekent niet noodzakelijk dat dit beginsel enkel in de weg staat aan beslissingen die na die eerdere definitieve beslissing zijn vastgesteld. Zodra er een definitieve beslissing is, verzet dit beginsel zich er immers tegen dat strafrechtelijke vervolging voor dezelfde feiten wordt aangevat of voortgezet.

Wat vervolgens de voorwaarde „idem” betreft, wijst het Hof erop dat het relevante criterium om te beoordelen of er sprake is van een en hetzelfde strafbare feit, erin bestaat dat het gaat om dezelfde materiële feiten, in die zin dat er sprake is van een geheel van onlosmakelijk met elkaar verbonden concrete omstandigheden die tot de vrijspraak of de definitieve veroordeling van de betrokkene hebben geleid. De nationaalrechtelijke kwalificatie van de feiten en het beschermde rechtsgoed zijn daarentegen niet relevant aangezien de bescherming die door artikel 50 van het Handvest wordt geboden niet van lidstaat tot lidstaat mag verschillen. Overigens volstaat het niet dat de feiten soortgelijk zijn. Het ne-bis-in-idembeginsel kan immers enkel worden toegepast wanneer de twee betrokken procedures of sancties betrekking hebben op dezelfde feiten, hetgeen aan de verwijzende rechter staat om te beoordelen.

Wat ten slotte de voorwaarden betreft waaronder beperkingen van het in het Handvest neergelegde ne-bis-in-idembeginsel gerechtvaardigd kunnen zijn, wijst het Hof erop dat een dergelijke beperking volgens artikel 52, lid 1, van het Handvest gerechtvaardigd kan zijn indien deze bij wet wordt gesteld en de wezenlijke inhoud van artikel 50 van het Handvest en het evenredigheidsbeginsel eerbiedigt. Bij de mogelijkheid om vervolgingsmaatregelen en sancties te cumuleren wordt de wezenlijke inhoud van artikel 50 van het Handvest geëerbiedigd op voorwaarde dat de betrokken nationale regelingen niet toestaan dat iemand wordt vervolgd voor dezelfde feiten en wordt bestraft op basis van hetzelfde strafbare feit of met hetzelfde doel, maar enkel voorzien in de mogelijkheid om vervolgingsmaatregelen en sancties op grond van verschillende regelingen te cumuleren. Daarnaast vereist het evenredigheidsbeginsel dat de cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties waarin de nationale regeling voorziet niet buiten de grenzen treedt van wat geschikt en noodzakelijk is om de rechtmatige doelstellingen die met die regeling worden nagestreefd, te verwezenlijken, met dien verstande dat wanneer een keuze mogelijk is tussen meerdere geschikte maatregelen, de maatregel moet worden gekozen die de minste belasting met zich brengt. Zo mogen overheidsinstanties ervoor kiezen om te voorzien in aanvullende juridische antwoorden op bepaalde gedragingen die schadelijk zijn voor de samenleving mits het samenspel van die juridische antwoorden geen buitensporige last vormt voor de betrokken persoon. Het feit dat twee procedures verschillende doelstellingen van algemeen belang nastreven waarbij het legitiem is om beide doelstellingen op gecumuleerde wijze te beschermen, kan bijgevolg in het kader van de beoordeling van de evenredigheid van een cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties in aanmerking worden genomen als een factor die deze cumulatie kan rechtvaardigen, op voorwaarde dat die procedures complementair zijn en dat de extra last die de betreffende cumulatie oplevert dus door de twee nagestreefde doelstellingen kan worden gelegitimeerd. Wat de strikte noodzakelijkheid van een dergelijke cumulatie van vervolgingsmaatregelen en sancties betreft, moet worden nagegaan of er duidelijke en nauwkeurige regels bestaan op basis waarvan kan worden voorzien voor welk handelen en nalaten een dergelijke cumulatie mogelijk is en die de verschillende instanties in staat stellen hun optreden onderling af te stemmen, of de beide procedures voldoende onderling zijn afgestemd en kort na elkaar hebben plaatsgevonden, en of de sanctie die in voorkomend geval is opgelegd in het kader van de chronologisch eerst gevoerde procedure in aanmerking is genomen bij de bepaling van de tweede sanctie, zodat de lasten die voor de betrokkenen uit die cumulatie voortvloeien beperkt blijven tot wat strikt noodzakelijk is en de opgelegde sancties in hun geheel beschouwd stroken met de ernst van de begane inbreuken.

( 1 ) Volgens deze bepaling: „[wordt niemand] opnieuw berecht of gestraft in een strafrechtelijke procedure voor een strafbaar feit waarvoor hij in de Unie reeds onherroepelijk is vrijgesproken of veroordeeld overeenkomstig de wet”.

( 2 ) Die bepaling luidt als volgt: „Beperkingen op de uitoefening van de in dit Handvest erkende rechten en vrijheden moeten bij wet worden gesteld en de wezenlijke inhoud van die rechten en vrijheden eerbiedigen. Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen slechts beperkingen worden gesteld, indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk beantwoorden aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.”