Gevoegde zaken C‑704/20 en C‑39/21

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

tegen

C
en
B (C‑704/20),

en

X

tegen

Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (C‑39/21)

[verzoeken om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Raad van State en de rechtbank Den Haag, zittingsplaats ’s-Hertogenbosch (Nederland)]

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 8 november 2022

„Prejudiciële verwijzing – Ruimte van vrijheid, veiligheid en recht – Bewaring van derdelanders – Grondrecht op vrijheid – Artikel 6 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring – Richtlijn 2008/115/EG – Artikel 15 – Richtlijn 2013/33/EU – Artikel 9 – Verordening (EU) nr. 604/2013 – Artikel 28 – Toetsing van de rechtmatigheid van een inbewaringstelling en van de voortduring van een maatregel van bewaring – Ambtshalve onderzoek – Grondrecht op een doeltreffende voorziening in rechte – Artikel 47 van het Handvest van de grondrechten”

1. Prejudiciële vragen – Prejudiciële spoedprocedure – Voorwaarden – Persoon die van zijn vrijheid is beroofd – Uitkomst van het geding die een weerslag kan hebben op die vrijheidsberoving – Beëindiging van de vrijheidsbenemende maatregel – Beëindiging van de toepassing van deze procedure

   (Statuut van het Hof van Justitie, art. 23 bis; Reglement voor de procesvoering van het Hof, art. 107)

   (zie punten 53‑55, 57‑59)

2. Grenscontroles, asiel en immigratie – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening nr. 604/2013 – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Begrip „bewaring” in de zin van deze handelingen – Soortgelijke betekenis – Dwangmaatregel waarmee de verzoeker zijn bewegingsvrijheid wordt ontnomen en hij van de rest van de bevolking wordt afgezonderd doordat hem wordt bevolen op een beperkt en afgesloten terrein te blijven

   [Verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 28; richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2008/115, art. 15 en 16, en 2013/33, art. 2, onder h)]

   (zie punten 72, 73)

3. Grenscontroles, asiel en immigratie – Immigratiebeleid – Terugkeer van illegaal verblijvende derdelanders – Richtlijn 2008/115 – Asielbeleid – Normen voor de opvang van personen die om internationale bescherming verzoeken – Richtlijn 2013/33 – Criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming – Verordening nr. 604/2013 – Inbewaringstelling van een derdelander – Omvang van de rechterlijke toetsing van de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring – Verplichting voor de rechterlijke autoriteiten om op grond van de gegevens in het dossier, zoals aangevuld of verduidelijkt in de bij hen gevoerde procedure op tegenspraak, ambtshalve de eventuele niet-naleving van een rechtmatigheidsvoorwaarde vast te stellen

   (Handvest van de grondrechten, art. 6 en 47; verordening nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad, art. 28, lid 4; richtlijnen van het Europees Parlement en de Raad 2008/115, art. 15, leden 2 en 3, en 2013/33, art. 9, leden 3 en 5)

   (zie punten 81‑88, 94 en dictum)

Samenvatting

B, C en X, drie onderdanen van derde landen, zijn in Nederland in bewaring gesteld met het oog op respectievelijk de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, de overdracht aan de lidstaat die verantwoordelijk is voor een dergelijke behandeling en de terugkeer wegens illegaal verblijf op het Nederlandse grondgebied.

De betrokkenen zijn in rechte opgekomen tegen de jegens hen genomen maatregelen om hen in bewaring te stellen of de bewaring te laten voortduren. De verwijzende rechters, die in eerste of tweede aanleg uitspraak doen, vragen zich af hoever de toetsing van de rechtmatigheid van de betrokken maatregelen dient te reiken.

Elke bewaringsmaatregel waarin wordt voorzien in het Unierecht, te weten respectievelijk in de opvangrichtlijn ( 1 ), de Dublin III-verordening ( 2 ) en de terugkeerrichtlijn ( 3 ), wordt in Nederland immers door het bestuursprocesrecht beheerst en dat recht staat de rechter in beginsel niet toe om ambtshalve te onderzoeken of de bewaringsmaatregel in kwestie voldoet aan een rechtmatigheidsvoorwaarde waarvan de betrokkene niet heeft gesteld dat zij is geschonden.

De verwijzende rechters vragen zich af of een dergelijke situatie verenigbaar is met het Unierecht en met name met de grondrechten op vrijheid en op een doeltreffende voorziening in rechte ( 4 ). Bijgevolg hebben beide rechters het Hof om een prejudiciële beslissing verzocht. Zij willen in wezen vernemen of het Unierecht hen verplicht om ambtshalve alle voorwaarden te onderzoeken waaraan een bewaringsmaatregel moet voldoen om rechtmatig te zijn, dus ook voorwaarden waarvan de betrokkene de schending niet aan de orde heeft gesteld.

De Grote kamer van het Hof oordeelt dat een rechterlijke autoriteit krachtens de terugkeerrichtlijn ( 5 ), de opvangrichtlijn ( 6 ) en de Dublin III-verordening ( 7 ), gelezen in samenhang met het Handvest ( 8 ), bij de toetsing of de uit het Unierecht voortvloeiende voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring van een derdelander zijn nageleefd, op basis van de gegevens in het dossier die haar ter kennis zijn gebracht, zoals aangevuld of verduidelijkt in de bij haar gevoerde procedure op tegenspraak, ambtshalve de eventuele niet-naleving van een door de betrokkene niet aan de orde gestelde rechtmatigheidsvoorwaarde moet vaststellen.

Beoordeling door het Hof

Het Hof wijst er in dit verband in de eerste plaats op dat bewaring een ernstige inmenging op het recht op vrijheid is en alleen kan worden bevolen of verlengd met inachtneming van algemene en abstracte regels waarin de voorwaarden en de wijze van toepassing ervan zijn vastgelegd. Deze regels zijn opgenomen in Unierechtelijke handelingen ( 9 ) en de nationale bepalingen ter uitvoering daarvan en vormen de normen waarin de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring, ook uit het oogpunt van het recht op vrijheid, zijn vastgelegd. Overeenkomstig deze normen moet de betrokkene onmiddellijk worden vrijgelaten wanneer blijkt dat niet of niet langer is voldaan aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring.

Wat in de tweede plaats het recht van door een lidstaat in bewaring gestelde derdelanders op effectieve rechterlijke bescherming betreft, merkt het Hof op dat volgens de relevante regels van het Unierecht ( 10 ) elke lidstaat, wanneer een administratieve autoriteit de inbewaringstelling heeft gelast, ambtshalve of op verzoek van de betrokkene moet voorzien in een „spoedige” rechterlijke toetsing van de rechtmatigheid van de bewaring. Wil een lidstaat een bewaringsmaatregel laten voortduren, dan moet hij volgens het Unierecht ( 11 ) periodiek – „met redelijke tussenpozen” – toetsen of nog steeds aan de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring is voldaan. Aangezien het Unierecht dus zonder uitzondering voorschrijft dat het toezicht op de naleving van de voorwaarden voor de rechtmatigheid van de bewaring „met redelijke tussenpozen” plaatsvindt, moet de bevoegde rechterlijke autoriteit dat toezicht ambtshalve uitoefenen, ook als de betrokkene daar niet om verzoekt.

De Uniewetgever heeft dus niet alleen gemeenschappelijke materiële normen vastgesteld, maar ook voorzien in gemeenschappelijke procedurele normen, die tot doel hebben ervoor te zorgen dat er in elke lidstaat een regeling bestaat die de bevoegde rechterlijke autoriteit in staat stelt om, indien nodig na ambtshalve toetsing, de betrokkene in vrijheid te stellen zodra blijkt dat zijn bewaring niet of niet langer rechtmatig is.

Wil een dergelijke beschermingsregeling daadwerkelijk verzekeren dat is voldaan aan de strikte voorwaarden die een maatregel van bewaring moet vervullen om rechtmatig te zijn, dan moet de bevoegde rechterlijke autoriteit kunnen beslissen over elk relevant feitelijk en juridisch element om de rechtmatigheid te beoordelen. Daartoe moet zij rekening kunnen houden met, enerzijds, de feitelijke omstandigheden en de bewijzen die zijn aangevoerd door de administratieve autoriteit die de aanvankelijke bewaring heeft gelast en, anderzijds, de feiten, bewijzen en opmerkingen die haar eventueel ter kennis zijn gebracht door de betrokkene. Zij moet ook elke andere voor haar beslissing relevante omstandigheid kunnen onderzoeken en op grond van haar nationale recht de procedurele maatregelen nemen die zij nodig acht.

Op basis van deze gegevens moet die autoriteit in voorkomend geval vaststellen dat niet is voldaan aan een uit het Unierecht voortvloeiende rechtmatigheidsvoorwaarde, ook al heeft de betrokkene daar niet op gewezen. Deze verplichting doet niet af aan de verplichting om elk van de partijen uit te nodigen om hun mening over de vervulling van deze voorwaarde kenbaar te maken overeenkomstig het beginsel van hoor en wederhoor.

( 1 ) Richtlijn 2013/33/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van normen voor de opvang van verzoekers om internationale bescherming (PB 2013, L 180, blz. 96; hierna: „opvangrichtlijn”).

( 2 ) Verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een onderdaan van een derde land of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend (PB 2013, L 180, blz. 31; hierna: „Dublin III-verordening”).

( 3 ) Richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PB 2008, L 348, blz. 98; hierna: „terugkeerrichtlijn”).

( 4 ) Zoals respectievelijk vastgelegd in de artikelen 6 en 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

( 5 ) Artikel 15, leden 2 en 3, van de terugkeerrichtlijn.

( 6 ) Artikel 9, leden 3 en 5, van de opvangrichtlijn.

( 7 ) Artikel 28, lid 4, van de Dublin III-verordening.

( 8 ) Artikelen 6 en 47 van het Handvest.

( 9 ) Zie artikel 15, lid 1, lid 2, tweede alinea, en leden 4, 5 en 6, van de terugkeerrichtlijn, artikel 8, leden 2 en 3, en artikel 9, leden 1, 2 en 4, van de opvangrichtlijn, en artikel 28, leden 2, 3 en 4, van de Dublin III-verordening.

( 10 ) Zie artikel 15, lid 2, derde alinea, van de terugkeerrichtlijn en artikel 9, lid 3, van de opvangrichtlijn, die op grond van artikel 28, lid 4, van de Dublin III-verordening ook van toepassing is op overdrachtsprocedures die onder deze verordening vallen.

( 11 ) Artikel 15, lid 3, van de terugkeerrichtlijn en artikel 9, lid 5, van de opvangrichtlijn, die op grond van artikel 28, lid 4, van de Dublin III-verordening eveneens van toepassing is op overdrachtsprocedures die onder die verordening vallen.