Zaak C‑650/18

Hongarije

tegen

Europees Parlement

 Arrest van het Hof (Grote kamer) van 3 juni 2021

„Beroep tot nietigverklaring – Artikel 7, lid 1, VEU – Resolutie van het Europees Parlement over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad van de Europese Unie om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van de waarden waarop de Unie berust – Artikelen 263 en 269 VWEU – Bevoegdheid van het Hof – Ontvankelijkheid van het beroep – Voor beroep vatbare handeling – Artikel 354 VWEU – Regels voor het tellen van de stemmen bij het Parlement – Reglement van het Parlement – Artikel 178, lid 3 – Begrip ‚uitgebrachte stemmen’ – Onthoudingen – Beginselen van rechtszekerheid, gelijke behandeling, democratie en loyale samenwerking”

1.        Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van het Hof – Handelingen die zijn vastgesteld op grond van artikel 7, lid 1, VEU – Resolutie van het Europees Parlement over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad van de Europese Unie om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de waarden waarop de Unie berust – Algemene bevoegdheid om de rechtmatigheid te toetsen van handelingen van de instellingen van de Unie – Omvang

(Art. 7, lid 1, VEU; art. 263 en 269 VWEU)

(zie punten 31‑36)

2.        Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Begrip – Handelingen die bindende rechtsgevolgen sorteren – Resolutie van het Europees Parlement over het voorstel houdende een verzoek aan de Raad van de Europese Unie om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de waarden waarop de Unie berust – Resolutie waardoor op het gebied van het asielrecht de situatie wordt gewijzigd van de lidstaat waarop deze resolutie betrekking heeft – Daaronder begrepen

[Art. 7, lid 1, VEU; art. 263, eerste alinea, VWEU; Protocol (nr. 24) inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie]

(zie punten 37‑41, 49)

3.        Beroep tot nietigverklaring – Handelingen waartegen beroep kan worden ingesteld – Voorbereidende handelingen – Daarvan uitgesloten – Resolutie van het Europees Parlement over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad van de Europese Unie om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de waarden waarop de Unie berust – Handeling die geen voorlopig standpunt weergeeft – Handeling die autonome rechtsgevolgen sorteert – Daaronder begrepen

(Art. 7, lid 1, VEU; art. 263, eerste alinea, VWEU)

(zie punten 43‑48)

4.        Beroep tot nietigverklaring – Bevoegdheid van het Hof – Handelingen die zijn vastgesteld op grond van artikel 7, lid 1, VEU – Resolutie van het Europees Parlement over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad van de Europese Unie om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de waarden waarop de Unie berust – Algemene bevoegdheid om de rechtmatigheid te toetsen van handelingen van de instellingen van de Unie – Beperking van de algemene bevoegdheid bij artikel 269 VWEU – Specifieke voorwaarden – Toepassing op een beroep dat is ingesteld op grond van artikel 263 VWEU – Nuttig effect

(Art. 7, lid 1, VEU; art. 263 en 269 VWEU)

(zie punten 51‑59)

5.        Recht van de Europese Unie – VWEU – Algemene en slotbepalingen – Resolutie van het Europees Parlement over het voorstel houdende een verzoek aan de Raad van de Europese Unie om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de waarden waarop de Unie berust – Regel voor het tellen van de stemmen van Parlementsleden – Regel waarbij zowel een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen als de instemming van een meerderheid van de leden van het Parlement vereist is – Begrip uitgebrachte stemmen – Onthoudingen – Daarvan uitgesloten – Mede in aanmerking nemen bij het bepalen of er onder leden van het Parlement een meerderheid is

(Art. 7, lid 1, VEU; art. 354, vierde alinea, VWEU)

(zie punten 82‑88)

6.        Recht van de Europese Unie – VWEU – Algemene en slotbepalingen – Resolutie van het Europees Parlement over het voorstel houdende een verzoek aan de Raad van de Europese Unie om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de waarden waarop de Unie berust – Regel voor het tellen van de stemmen van Parlementsleden – Niet meerekenen van de onthoudingen bij het tellen van de uitgebrachte stemmen – Democratiebeginsel – Beginsel van gelijke behandeling – Geen schending

(Art. 7, lid 1, VEU; art. 354, vierde alinea, VWEU)

(zie punten 94‑100)

Samenvatting

Het Hof verwerpt het beroep van Hongarije tegen de resolutie van het Parlement waarmee de procedure in gang wordt gezet om te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat dat die lidstaat zich schuldig maakt aan een ernstige schending van de waarden waarop de Unie berust. Het Parlement heeft bij het tellen van de stemmen die zijn uitgebracht toen deze resolutie werd aangenomen, terecht geen rekening gehouden met de onthoudingen.

Op 12 september 2018 heeft het Europees Parlement een resolutie(1) aangenomen over een voorstel houdende een verzoek aan de Raad om overeenkomstig artikel 7, lid 1, VEU(2) te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door Hongarije van de gemeenschappelijke waarden waarop de Unie berust. Met deze verklaring werd de procedure van artikel 7 VEU ingeleid, die kan leiden tot de schorsing van bepaalde rechten die voortvloeien uit het lidmaatschap van de betrokken lidstaat van de Unie.

Volgens artikel 354, vierde alinea, VWEU, waarin de stemprocedures voor de toepassing van artikel 7 VEU zijn vastgelegd, moet het Parlement de betrokken resolutie aannemen met een meerderheid van twee derde der uitgebrachte stemmen die tevens de meerderheid van zijn leden vertegenwoordigt. Onder toepassing van zijn Reglement, dat bepaalt dat voor de aanneming dan wel verwerping van een tekst alleen de voor- en tegenstemmen tellen, tenzij in de gevallen waarvoor de Verdragen in een specifieke meerderheid voorzien(3), heeft het Parlement na de stemming over de betrokken resolutie alleen de voor- en tegenstemmen meegeteld en de onthoudingen buiten beschouwing gelaten.(4)

Omdat Hongarije van mening was dat het Parlement bij het tellen van de uitgebrachte stemmen rekening had moeten houden met de onthoudingen, heeft deze lidstaat op grond van artikel 263 VWEU beroep tot nietigverklaring van die resolutie ingesteld.

Het Hof (Grote kamer) wijst dit beroep af. Het stelt ten eerste vast dat een rechterlijke toetsing van de bestreden resolutie op grond van artikel 263 VWEU mogelijk is. Ten tweede oordeelt het Hof dat onthoudingen van de leden niet moeten worden meegeteld om vast te stellen of de in artikel 354 VWEU voorgeschreven tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen is bereikt.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats beoordeelt het Hof zijn bevoegdheid om uitspraak te doen op het onderhavige beroep en de ontvankelijkheid ervan.

Om te beginnen stelt het Hof vast dat artikel 269 VWEU – dat een beperkte mogelijkheid biedt om een beroep tot nietigverklaring in te stellen tegen handelingen die de Europese Raad of de Raad van de Europese Unie in het kader van de procedure van artikel 7 VEU heeft vastgesteld – zijn bevoegdheid om kennis te nemen van het onderhavige beroep niet uitsluit. Doordat artikel 269 VWEU aan dit beroepsrecht strengere voorwaarden verbindt dan de voorwaarden die bij artikel 263 VWEU zijn opgelegd, beperkt het de algemene bevoegdheid van het Hof van Justitie van de Europese Unie om de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen van de Unie te toetsen en moet het dus restrictief worden uitgelegd. Voorts worden de resoluties die het Parlement uit hoofde van artikel 7, lid 1, VEU aanneemt, in artikel 269 VWEU niet genoemd. De opstellers van de Verdragen hebben een handeling als de bestreden resolutie dus niet willen uitsluiten van de algemene bevoegdheid die bij artikel 263 VWEU aan het Hof van Justitie van de Europese Unie is toegekend. Een dergelijke uitlegging draagt bovendien bij aan de eerbiediging van het beginsel dat de Europese Unie een rechtsunie is die een volledig stelsel van rechtsmiddelen en procedures in het leven heeft geroepen waarbij het toezicht op de rechtmatigheid van de handelingen van de instellingen van de Unie aan het Hof van Justitie van de Europese Unie is opgedragen.

Vervolgens is het Hof van oordeel dat de bestreden resolutie een voor beroep vatbare handeling is. Deze resolutie heeft namelijk bindende rechtsgevolgen vanaf de vaststelling ervan. Zolang de Raad zich niet heeft uitgesproken over de al of niet te nemen maatregelen, heeft zij immers rechtstreeks tot gevolg dat het voor de lidstaten geldende verbod om een asielverzoek van een Hongaarse onderdaan in aanmerking te nemen of ontvankelijk te verklaren, wordt opgeheven.(5)

Bovendien vormt de bestreden resolutie geen tussenhandeling waarvan de rechtmatigheid slechts kan worden betwist in het kader van een geschil over de definitieve handeling ter voorbereiding waarvan zij is vastgesteld. Ten eerste heeft het Parlement, door deze resolutie aan te nemen, geen voorlopig standpunt ingenomen, ook al is de latere constatering van de Raad dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending door een lidstaat van de waarden van de Unie nog onderworpen aan de voorafgaande goedkeuring door het Parlement. Ten tweede heeft de betrokken resolutie autonome rechtsgevolgen, want zelfs al kan de betrokken lidstaat zich ter ondersteuning van zijn eventuele beroep tot nietigverklaring van de latere constatering van de Raad op de onrechtmatigheid van die resolutie beroepen, het eventuele slagen van laatstgenoemd beroep kan er hoe dan ook niet toe leiden dat alle bindende rechtsgevolgen van die resolutie teniet worden gedaan.

Het Hof benadrukt evenwel dat bepaalde in artikel 269 VWEU gestelde specifieke voorwaarden waaronder een beroep tot nietigverklaring kan worden ingesteld tegen de constatering die de Raad kan verrichten naar aanleiding van een met redenen omkleed voorstel van het Parlement zoals de bestreden resolutie, ook van toepassing moeten zijn op een beroep tot nietigverklaring krachtens artikel 263 VWEU tegen een dergelijk met redenen omkleed voorstel, omdat artikel 269 VWEU anders zijn nuttige werking zou verliezen. Daarom kan laatstgenoemd beroep enkel worden ingesteld door de lidstaat waarop het met redenen omklede voorstel betrekking heeft, en mogen de tot staving van een dergelijk beroep aangevoerde middelen tot nietigverklaring slechts betrekking hebben op de schending van de in artikel 7 VEU bedoelde procedurele bepalingen.

In de tweede plaats merkt het Hof in zijn uitspraak ten gronde op dat het in artikel 354, vierde alinea, VWEU opgenomen begrip „uitgebrachte stemmen” niet is gedefinieerd in de Verdragen en dat dit autonome Unierechtelijke begrip moet worden uitgelegd in overeenstemming met de in de omgangstaal gebruikelijke betekenis ervan. Dit begrip omvat in zijn gebruikelijke betekenis slechts de voor- en tegenstemmen betreffende een bepaald voorstel, terwijl een onthouding, begrepen als de weigering om een standpunt in te nemen, niet kan worden gelijkgesteld met een „uitgebrachte stem”. Bijgevolg moet de regel van artikel 354, vierde alinea, VWEU, waarin is bepaald dat bij een stemming de meerderheid van de uitgebrachte stemmen vereist is, aldus worden opgevat dat onthoudingen daarbij niet meetellen.

Na eraan te hebben herinnerd dat volgens artikel 354, vierde alinea, VWEU een dubbele meerderheid vereist is, in die zin dat voor de handelingen die het Parlement krachtens artikel 7 VEU vaststelt, een tweederdemeerderheid van de uitgebrachte stemmen vereist is, alsook de goedkeuring van de meerderheid van de leden van het Parlement, merkt het Hof evenwel op dat de onthoudingen in ieder geval wel worden meegeteld om na te gaan of de voorstemmen de meerderheid van de leden van het Parlement vertegenwoordigen.

Ten slotte is het Hof van oordeel dat het feit dat de onthoudingen niet worden meegerekend bij het tellen van de uitgebrachte stemmen in de zin van artikel 354, vierde alinea, VWEU niet in strijd is met het democratiebeginsel of met het beginsel van gelijke behandeling, met name omdat de leden van het Parlement die zich bij de stemming hebben onthouden, met kennis van zaken hebben gehandeld. Zij waren er namelijk vooraf van op de hoogte dat de onthoudingen niet als uitgebrachte stemmen zouden worden meegeteld.

1      Resolutie [2017/2131(INL)] (PB 2019, C 433, blz. 66).

2      Artikel 7, lid 1, VEU luidt als volgt: „Op een met redenen omkleed voorstel van een derde van de lidstaten, het Europees Parlement of de Europese Commissie kan de Raad, na goedkeuring van het Europees Parlement, met een meerderheid van vier vijfden van zijn leden constateren dat er duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending van in artikel 2 bedoelde waarden door een lidstaat. Alvorens die constatering te doen, hoort de Raad de betrokken lidstaat en kan hij die lidstaat volgens dezelfde procedure aanbevelingen doen.

      De Raad gaat regelmatig na of de redenen die tot zijn constatering hebben geleid nog bestaan.”

3      Artikel 178, lid 3, van het Reglement van het Parlement.

4      De resolutie is aangenomen met 448 stemmen voor en 197 stemmen tegen. 48 aanwezige leden hebben zich onthouden.

5      Krachtens het enige artikel, onder b), van Protocol (nr. 24) inzake asiel voor onderdanen van lidstaten van de Europese Unie (PB 2010, C 83, blz. 305).