Zaak C‑619/19

Land Baden-Württemberg

tegen

D. R.

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Bundesverwaltungsgericht)

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 20 januari 2021

„Prejudiciële verwijzing – Milieu – Verdrag van Aarhus – Richtlijn 2003/4/EG – Toegang van het publiek tot milieu-informatie – Infrastructuurproject ‚Stuttgart 21’ – Afwijzing van een verzoek om milieu-informatie – Artikel 4, lid 1 – Gronden voor weigering – Begrip ‚interne mededelingen’ – Draagwijdte – Beperking in de tijd van de bescherming van dergelijke mededelingen”

1. Milieu – Vrije toegang tot informatie – Richtlijn 2003/4 – Rechtvaardigingsgronden voor weigering van toegang tot milieu-informatie – Interne mededelingen – Begrip – Informatie die binnen een overheidsinstantie circuleert en die op het tijdstip van de indiening van het verzoek om toegang niet buiten de muren van deze instantie is terechtgekomen – Daaronder begrepen

   [Verdrag van Aarhus, art. 4, lid 3, c); richtlijn 2003/4 van het Europees Parlement en de Raad, art. 2, punt 3, art. 3, lid 1, en art. 4, lid 1, eerste alinea, d) en e)]

   (zie punten 36‑44, 47‑53, dictum 1)

2. Milieu – Vrije toegang tot informatie – Richtlijn 2003/4 – Rechtvaardigingsgronden voor weigering van toegang tot milieu-informatie – Werkingssfeer ratione temporis – Geen beperking

   [Verdrag van Aarhus, art. 4, lid 3, c); richtlijn 2003/4 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, eerste alinea, d) en e)]

   (zie punten 55‑57, 70, dictum 2)

3. Milieu – Vrije toegang tot informatie – Richtlijn 2003/4 – Rechtvaardigingsgronden voor weigering van toegang tot milieu-informatie – Interne mededelingen – Verplichting tot afweging van de betrokken belangen – Omvang – In aanmerking te nemen elementen

   [Richtlijn 2003/4 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 1, art. 2, punt 5, en art. 4, lid 1, eerste alinea, e), lid 2, tweede alinea, en lid 4]

   (zie punten 58‑67)

4. Milieu – Vrije toegang tot informatie – Richtlijn 2003/4 – Uitzonderingen – Besluit tot weigering van een verzoek om milieu-informatie – Motiveringsplicht – Omvang

   (Richtlijn 2003/4 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 1 en 5)

   (zie punten 68, 69)

Samenvatting

In oktober 2010 werden in het park Schlossgarten te Stuttgart in Baden-Württemberg (Duitsland) bomen geveld voor de realisatie van het verkeersinfrastructuur- en stedenbouwproject „Stuttgart 21”. In deze context verzocht D.R., een natuurlijke persoon, het ministerie van de deelstaat Baden-Württemberg om toegang tot bepaalde documenten. Die documenten betroffen ten eerste aan dit ministerie verstrekte informatie over de werkzaamheden van een onderzoekscommissie in verband met een politieoptreden dat voorafging aan het vellen van de bomen, en ten tweede de aantekeningen van dat ministerie over een verzoeningsprocedure in het kader van het project „Stuttgart 21”. Dit verzoek om toegang werd afgewezen.

Het door D.R. ingestelde beroep tegen het besluit tot weigering van toegang werd toegewezen door het Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg (hoogste bestuursrechter van de deelstaat Baden-Württemberg, Duitsland). Volgens die rechterlijke instantie was geen van de gronden voor weigering van toegang van toepassing op de opgevraagde documenten. Zij was met name van oordeel dat de weigeringsgrond die van toepassing is op „interne mededelingen” van overheidsinstanties, niet meer kon worden aangevoerd na de voltooiing van het besluitvormingsproces van de betrokken instantie. Deze grond voor weigering van toegang is vastgesteld in de Duitse wettelijke regeling tot omzetting van de richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie, die de lidstaten de mogelijkheid laat om een dergelijke uitzondering op het recht van toegang van het publiek in te voeren ( 1 ).

Het Bundesverwaltungsgericht (hoogste federale bestuursrechter, Duitsland), waarbij beroep tot „Revision” is ingesteld, gaat ervan uit dat D.R. verzocht om toegang tot milieu-informatie in de zin van de richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie. Aangezien het Bundesverwaltungsgericht twijfels had over de draagwijdte en de beperking in de tijd van de in deze richtlijn bedoelde grond voor weigering van toegang tot „interne mededelingen”, heeft het besloten het Hof hierover vragen te stellen.

Beoordeling door het Hof

Om te beginnen buigt het Hof zich over de uitlegging van het begrip „interne mededelingen” van overheidsinstanties als bedoeld in de richtlijn inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie.

Wat in de eerste plaats het begrip „mededeling” betreft, merkt het Hof op dat dit begrip duidt op informatie die door een auteur wordt verstrekt aan een geadresseerde, waarbij deze geadresseerde zowel een abstracte eenheid kan zijn als een bepaalde persoon die deel uitmaakt van die entiteit. Deze uitlegging wordt gestaafd door de context van de uitzondering waarin de lidstaten kunnen voorzien voor interne mededelingen. De richtlijn neemt het door het Verdrag van Aarhus ( 2 ) ingevoerde onderscheid tussen het begrip „document”, dat niet noodzakelijkerwijs betrekking heeft op informatie die tot iemand is gericht, en het begrip „mededeling” namelijk over.

Wat in de tweede plaats het woord „intern” betreft, merkt het Hof op dat alleen milieu-informatie die niet buiten de muren van een overheidsinstantie terechtkomt, als „intern” wordt beschouwd. Dat geldt ook voor informatie die afkomstig is van een externe bron, voor zover zij na de ontvangst ervan niet is bekendgemaakt aan een derde of niet beschikbaar is gesteld aan het publiek. Deze uitlegging wordt geschraagd door het doel dat wordt nagestreefd met de uitzondering die de lidstaten kunnen vaststellen en dat erin bestaat overheidsinstanties een beschermde ruimte te bieden om intern te beraadslagen.

Het Hof preciseert in dit verband dat de omstandigheid dat milieu-informatie op een bepaald moment buiten de muren van een overheidsinstantie kan terechtkomen, niet meebrengt dat de mededeling die deze informatie bevat onmiddellijk haar interne karakter verliest. Uitzonderingen op het recht van toegang moeten weliswaar strikt worden uitgelegd, maar dit kan de draagwijdte van de uitzondering voor interne mededelingen niet beperken op een wijze die ingaat tegen de bewoordingen van de richtlijn.

Het begrip „interne mededelingen” omvat dus alle informatie die binnen een overheidsinstantie circuleert en die op het tijdstip van de indiening van het verzoek om toegang niet buiten de muren van deze instantie is terechtgekomen, in voorkomend geval nadat die instantie deze informatie heeft ontvangen en voor zover deze informatie daarvóór niet aan het publiek beschikbaar is of had moeten worden gesteld.

Vervolgens onderzoekt het Hof de toepasselijkheid in de tijd van de grond voor weigering van toegang tot milieu-informatie die in interne mededelingen is opgenomen. Het Hof merkt dienaangaande op dat de toepasselijkheid ervan niet beperkt is in de tijd en niet afhangt van de opstelling van een document, noch van de voortgang of de voltooiing van enige bestuurlijke procedure.

De weigering van toegang tot milieu-informatie op grond dat die is opgenomen in een interne mededeling, moet echter steeds berusten op een afweging van de betrokken belangen in elk afzonderlijk geval. Gelet op de bijzonder ruime materiële werkingssfeer van deze uitzondering, is deze belangenafweging, die moet berusten op een daadwerkelijk onderzoek van elke situatie, namelijk van cruciaal belang en moet zij dus strikt worden geregeld.

In het kader van dit onderzoek dient de overheidsinstantie waarbij een verzoek om toegang is ingediend, in elk geval de redenen te achterhalen die voor openbaarmaking kunnen pleiten, zoals een vrije gedachtewisseling, een doeltreffender deelneming van het publiek aan de milieubesluitvorming en een beter milieu. Zij moet ook de eventueel door de aanvrager verstrekte aanwijzingen die pleiten voor openbaarmaking van de opgevraagde informatie onderzoeken, zonder dat de aanvrager blijk hoeft te geven van een bijzonder belang dat deze openbaarmaking rechtvaardigt.

Wanneer de opgevraagde informatie in een interne mededeling is opgenomen, moet de overheidsinstantie daarenboven rekening houden met de tijd die is verstreken sinds deze mededeling met de daarin vervatte informatie is opgesteld. Die instantie kan namelijk van oordeel zijn dat het gevoelige karakter van dergelijke informatie, gelet op de tijd die is verstreken sinds zij is vastgesteld, verloren is gegaan. Het Hof benadrukt dan ook dat de uitzondering op het recht van toegang waarin de lidstaten kunnen voorzien voor interne mededelingen, slechts van toepassing is gedurende de periode waarin de bescherming van de opgevraagde informatie gerechtvaardigd is.

Ten slotte preciseert het Hof dat de belangenafweging controleerbaar moet zijn en moet kunnen worden onderworpen aan een nationale bestuursrechtelijke of rechterlijke toetsing. Om aan deze eis te voldoen, moet het besluit tot weigering van toegang worden meegedeeld aan de aanvrager en moet daarin het voorzienbare risico worden uiteengezet dat openbaarmaking van informatie een concrete en daadwerkelijke ondermijning vormt van het door de aangevoerde uitzondering beschermde belang.

( 1 ) Artikel 4, lid 1, eerste alinea, onder e), van richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van richtlijn 90/313/EEG van de Raad (PB 2003, L 41, blz. 26).

( 2 ) Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1).