Zaak C‑594/18 P

Republiek Oostenrijk

tegen

Europese Commissie

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 22 september 2020

„Hogere voorziening – Staatssteun – Artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Artikelen 11 en 194 VWEU – Artikel 1, artikel 2, onder c), en artikel 106 bis, lid 3, Euratom-Verdrag – Voorgenomen steun ten behoeve van eenheid C van de kerncentrale Hinkley Point (Verenigd Koninkrijk) – Besluit waarbij de steun verenigbaar wordt verklaard met de interne markt – Doelstelling van gemeenschappelijk belang – Milieudoelstellingen van de Europese Unie – Beginsel van bescherming van het milieu, beginsel dat de vervuiler betaalt, voorzorgsbeginsel en duurzaamheidsbeginsel – Bepalen van de betrokken economische bedrijvigheid – Marktfalen – Evenredigheid van de steun – Investerings- of exploitatiesteun – Bepalen van de steunelementen – Garantiemededeling”

1. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Criteria – Nastreven van een doel van gemeenschappelijk belang – Criterium niet noodzakelijk

   [Art. 107, lid 3, c), VWEU]

   (zie punten 18‑21, 26, 30, 39)

2. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Inaanmerkingneming van een vroegere praktijk – Uitgesloten

   [Art. 107, lid 3, c), VWEU]

   (zie punt 25)

3. Steunmaatregelen van de staten – Verdragsbepalingen – Toepassingsgebied – Maatregelen die een onder het Euratom-Verdrag vallende doelstelling nastreven – Daaronder begrepen

   (Art. 106 bis, lid 3, EA; art. 107 VWEU)

   (zie punten 32, 33)

4. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Maatregelen die een onder het Euratom-Verdrag vallende doelstelling nastreven – Toepasselijkheid van de Unierechtelijke voorschriften op milieugebied – Beginsel van bescherming van het milieu, beginsel dat de vervuiler betaalt, voorzorgsbeginsel en duurzaamheidsbeginsel – Recht van de lidstaten om de structuur van hun energievoorziening te bepalen – Keuze voor kernenergie

   [Art. 106 bis, lid 3, EA; art. 107, lid 3, c), en 194 VWEU]

   (zie punten 40‑50)

5. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Criteria – Geen met het algemeen belang strijdige impact op de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt – Afbakening van de markt waarop de steun betrekking heeft

   [Art. 107, lid 3, c), VWEU]

   (zie punten 60‑65)

6. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Criteria – Falen van de markt waarop de steun betrekking heeft – Criterium niet noodzakelijk

   [Art. 107, lid 3, c), VWEU]

   (zie punten 66, 67)

7. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Criteria – Geen met het gemeenschappelijk belang strijdige impact op de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt – Beoordeling – Cumulatieve effecten van de steun en andere steunprojecten die in de toekomst kunnen plaatsvinden – Irrelevant

   [Art. 107, lid 3, c), VWEU]

   (zie punten 84‑86)

8. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steunmaatregelen die als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd – Toetsing aan artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Criteria – Geen met het gemeenschappelijk belang strijdige impact op de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt – Afweging van de voordelen van de steunmaatregelen tegen de negatieve impact ervan op de interne markt – Bestanddelen van de interne markt

   [Art. 107, lid 3, c), VWEU]

   (zie punten 101, 102)

9. Steunmaatregelen van de staten – Verbod – Afwijkingen – Steun die in aanmerking zou kunnen komen voor de afwijking uit hoofde van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU – Exploitatiesteun – Daarvan uitgesloten – Verplichting van de Commissie om de steunmaatregelen aan te merken als investeringssteun dan wel als exploitatiesteun – Geen

   [Art. 107, lid 3, c), VWEU]

   (zie punten 119‑121)

Samenvatting

Het Hof van Justitie bevestigt het besluit waarbij de Commissie de Britse steun ten behoeve van de kerncentrale Hinkley Point C heeft goedgekeurd

Bij besluit van 8 oktober 2014 ( 1 ) heeft de Europese Commissie de steun goedgekeurd die het Verenigd Koninkrijk voornemens is toe te kennen voor eenheid C van de kerncentrale Hinkley Point in Somerset aan de kust van het Verenigd Koninkrijk (hierna: „Hinkley Point C”), om de creatie van nieuwe productiecapaciteit voor kernenergie te bevorderen. Deze eenheid zou in 2023 in bedrijf moeten worden gesteld en zou een exploitatieduur van zestig jaar hebben. De drie steunmaatregelen zijn vastgesteld ten gunste van de toekomstige exploitant van eenheid C, de vennootschap NNB Generation Company Limited (hierna: „NNB Generation”), een dochteronderneming van EDF Energy plc.

De eerste betrokken maatregel is een „Contract for Difference” ( 2 ), dat prijsstabiliteit beoogt te waarborgen met betrekking tot de verkoop van elektriciteit gedurende de operationele fase van Hinkley Point C. De tweede betrokken maatregel is een overeenkomst tussen de investeerders van NNB Generation en de Secretary of State van Energie en Klimaatverandering van het Verenigd Koninkrijk en waarborgt compensatie ingeval de kerncentrale om politieke redenen vervroegd wordt gesloten. De derde betrokken maatregel is een kredietgarantie van het Verenigd Koninkrijk op de door NNB Generation uit te geven obligaties, die de tijdige betaling van de hoofdsom en de rente op de toelaatbare schuld moet garanderen.

In haar besluit heeft de Commissie deze drie steunmaatregelen op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU aangemerkt als verenigbaar met de interne markt. Volgens deze bepaling kunnen steunmaatregelen om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, als verenigbaar met de interne markt worden beschouwd, mits de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad.

Oostenrijk heeft bij het Gerecht van de Europese Unie de nietigverklaring van dit besluit gevorderd, maar deze vordering is door het Gerecht afgewezen bij arrest van 12 juli 2018 ( 3 ).

Oostenrijk heeft vervolgens hogere voorziening bij het Hof ingesteld. ( 4 ) Het Hof moest in wezen antwoorden op de – nog niet eerder in de rechtspraak behandelde – vraag of de bouw van een kerncentrale in aanmerking kan komen voor een door de Commissie op grond van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU goedgekeurde steunmaatregel. Het Hof heeft de hogere voorziening afgewezen en aldus deze vraag bevestigend beantwoord.

Het Hof heeft er om te beginnen aan herinnerd dat een steunmaatregel aan twee voorwaarden moet voldoen om verenigbaar met de interne markt te kunnen worden verklaard overeenkomstig artikel 107, lid 3, onder c), VWEU: ten eerste moet hij bestemd zijn om de ontwikkeling van bepaalde vormen van economische bedrijvigheid of van bepaalde regionale economieën te vergemakkelijken, en ten tweede mogen de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad. Deze bepaling verlangt echter niet dat de voorgenomen steun een doel van gemeenschappelijk belang nastreeft. Bijgevolg heeft het Hof de verschillende argumenten van Oostenrijk dat de bouw van een nieuwe kerncentrale geen doelstelling van gemeenschappelijk belang vormt, ongegrond verklaard.

Voorts heeft het Hof bevestigd dat de regels van het VWEU inzake staatssteun van toepassing zijn op de kernenergiesector wanneer het Euratom-Verdrag geen specifiekere regels bevat. Anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, verzet het Euratom-Verdrag zich er niet tegen dat de Unierechtelijke milieuvoorschriften op deze sector worden toegepast, zodat een steunmaatregel ten behoeve van een economische bedrijvigheid in de kernenergiesector waarvan na onderzoek blijkt dat zij in strijd is met de milieuvoorschriften, niet verenigbaar met de interne markt kan worden verklaard. De onjuiste rechtsopvatting waarvan het Gerecht aldus blijk heeft gegeven, heeft evenwel geen invloed gehad op de gegrondheid van het bestreden arrest, aangezien het beginsel van bescherming van het milieu, het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het duurzaamheidsbeginsel, welke beginselen door de Republiek Oostenrijk waren ingeroepen ter ondersteuning van haar beroep, niet kunnen worden geacht zich in ieder geval ertegen te verzetten dat staatssteun ten behoeve van de bouw of de exploitatie van een kerncentrale wordt toegekend. Het Hof heeft in wezen geoordeeld dat die benadering niet verenigbaar zou zijn met artikel 194, lid 2, tweede alinea, VWEU, waaruit volgt dat een lidstaat de voorwaarden voor de exploitatie van zijn energiebronnen, zijn keuze tussen verschillende energiebronnen en de algemene structuur van zijn energievoorziening vrij kan bepalen, zonder uit te sluiten dat deze keuze betrekking kan hebben op kernenergie.

Vervolgens heeft het Hof het argument van Oostenrijk verworpen dat het Gerecht de relevante economische bedrijvigheid in de zin van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU onjuist had omschreven. Dienaangaande heeft het Hof geoordeeld dat de productie van kernenergie, die de betrokken maatregelen beogen te bevorderen, wel degelijk een economische bedrijvigheid in de zin van deze bepaling vormt. Het Hof heeft daarenboven in herinnering gebracht dat de afbakening van de productenmarkt waarop de bedrijvigheid waarop de steun betrekking heeft, plaatsvindt, relevant is voor het onderzoek of de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt daardoor niet zodanig worden veranderd dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, hetgeen de tweede voorwaarde voor de verenigbaarheid van een steunmaatregel overeenkomstig deze bepaling vormt. In casu had de Commissie de geliberaliseerde markt voor de productie en levering van elektriciteit aangemerkt als de markt waarop de betrokken maatregelen betrekking hebben.

Het Gerecht heeft evenmin blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het bestaan van marktfalen weliswaar relevant kan zijn om de voorgenomen steun verenigbaar met de interne markt te verklaren, maar dat het ontbreken van dergelijk falen niet noodzakelijkerwijs betekent dat de voorgenomen steun niet verenigbaar met de interne markt is.

Met betrekking tot de toetsing van de evenredigheid van de voorgenomen steun ten behoeve van Hinkley Point C heeft het Hof om te beginnen eraan herinnerd dat het Gerecht de evenredigheid van de betrokken maatregelen heeft onderzocht in het licht van de elektriciteitsbehoeften van het Verenigd Koninkrijk, waarbij het terecht heeft bevestigd dat het Verenigd Koninkrijk de samenstelling van zijn energiemix vrij kan bepalen. Bij het onderzoek van de voorwaarde dat de voorgenomen steun de voorwaarden waaronder het handelsverkeer plaatsvindt niet zodanig mag veranderen dat het gemeenschappelijk belang wordt geschaad, hoefde de Commissie overigens geen rekening te houden met de negatieve impact die de betrokken maatregelen kunnen hebben op de verwezenlijking van het beginsel van bescherming van het milieu, het voorzorgsbeginsel, het beginsel dat de vervuiler betaalt en het duurzaamheidsbeginsel, welke beginselen door Oostenrijk waren ingeroepen. Afgezien van de verificatie of de ondersteunde activiteit niet in strijd is met de Unierechtelijke milieuvoorschriften, vereist het onderzoek van deze voorwaarde namelijk niet dat de Commissie rekening houdt met eventuele andere negatieve gevolgen dan de negatieve gevolgen van de steun voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten.

Ten slotte heeft het Hof bevestigd dat noch de Commissie, noch het Gerecht bij de toetsing van de verenigbaarheid van de betrokken maatregelen met de interne markt gehouden was om de maatregelen formeel aan te merken als „investeringssteun”, die aan de toepassingsvoorwaarden van artikel 107, lid 3, onder c), VWEU kan voldoen, dan wel als „exploitatiesteun”, die in beginsel niet kan worden goedgekeurd op grond van deze bepaling.

( 1 ) Besluit (EU) 2015/658 van de Commissie van 8 oktober 2014 betreffende steunmaatregel SA.34947 (2013/C) (ex 2013/N) die het Verenigd Koninkrijk voornemens is ten uitvoer te leggen ten behoeve van de kerncentrale Hinkley Point C (PB 2015, L 109, blz. 44).

( 2 ) De partijen bij deze overeenkomst zijn NNB Generation en de vennootschap Low Carbon Contracts Ltd, een entiteit die zal worden gefinancierd door middel van een op alle vergunninghoudende leveranciers van elektriciteit gezamenlijk rustende wettelijke verplichting.

( 3 ) Arrest van 12 juli 2018, Oostenrijk/Commissie,T‑356/15, EU:T:2018:439; zie ook persmededeling nr. 104/18.

( 4 ) Zoals in de procedure bij het Gerecht heeft Luxemburg in de procedure bij het Hof geïntervenieerd aan de zijde van Oostenrijk, terwijl de Tsjechische Republiek, Frankrijk, Hongarije, Polen, Slowakije en het Verenigd Koninkrijk hebben geïntervenieerd aan de zijde van de Commissie.