Zaak C‑493/17

Procedure ingesteld door Heinrich Weiss e.a.

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door het Bundesverfassungsgericht)

„Prejudiciële verwijzing – Economisch en monetair beleid – Besluit (EU) 2015/774 van de Europese Centrale Bank – Geldigheid – Programma voor de aankoop van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Artikelen 119 en 127 VWEU – Taken van de ECB en van het Europees Stelsel van centrale banken – Handhaving van de prijsstabiliteit – Evenredigheid – Artikel 123 VWEU. – Verbod van monetaire financiering van de lidstaten van de eurozone”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Grote kamer) van 11 december 2018

1. Prejudiciële vragen – Bevoegdheid van het Hof – Grenzen – Voorlegging door een nationale rechterlijke instantie die geen dwingende kracht toekent aan de beslissingen van het Hof – Vraag over de uitlegging van het Unierecht of over de geldigheid van een handeling van de Unie – Ontvankelijkheid

   (Art. 267 VWEU)

2. Prejudiciële vragen – Geldigheidstoetsing – Vraag over de geldigheid van een Uniehandeling van algemene strekking die niet het voorwerp van toepassingshandelingen in het nationale recht is geweest – Voorlegging aan de nationale rechter van een reëel geschil waarin incidenteel de geldigheidsvraag rijst – Ontvankelijkheid

   (Art. 267 VWEU)

3. Prejudiciële vragen – Geldigheidstoetsing – Vraag over de geldigheid van een handeling van het Europees Stelsel van centrale banken – Handeling betreffende de tenuitvoerlegging van een programma voor de aankoop van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Ontvankelijkheid

   (Art. 5, lid 2, VEU; art. 267 VWEU; besluit 2015/774 van de Europese Centrale Bank)

4. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Werkingssfeer – Programma voor de aankoop door het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Daaronder begrepen

   (Art. 127, lid 1, VWEU en 282, lid 2, VWEU; protocol nr. 4 bij het VEU en het VWEU, art. 18, lid 1; besluit 2015/774 van de Europese Centrale Bank, overweging 4)

5. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Werkingssfeer – Programma van openmarkttransacties uitgevoerd door het Europees Stelsel van centrale banken – Daaronder begrepen – Maatregel die voorzienbare en bewust op de koop toe genomen gevolgen voor het economisch beleid bevat – Geen invloed

   (Art. 119 VWEU, 127, lid 1, VWEU, 130 VWEU en 282, lid 3, VWEU)

6. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Tenuitvoerlegging – Programma voor de aankoop door het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Schending van het evenredigheidsbeginsel. – Geen

   (Art. 5, lid 4, VEU; art. 119, lid 2, VWEU en 127, lid 1, VWEU; besluit 2015/774 van de Europese Centrale Bank, overwegingen 4 en 7 en art. 5)

7. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Verbod van monetaire financiering – Werkingssfeer – Programma voor de aankoop door het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Daarvan uitgesloten – Voorwaarden

   (Art. 123, lid 1, VWEU; besluit 2015/774 van de Europese Centrale Bank)

8. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Verbod van monetaire financiering – Schending – Voorwaarden – Programma voor de aankoop door het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Bestaan van garanties dat particuliere marktdeelnemers nooit zeker kunnen zijn dat de overheidsobligaties die zij in voorkomend geval van de lidstaten hebben gekocht, door het ESCB op de secundaire markt zullen worden overgekocht – Geen schending

   (Art. 123, lid 1, VWEU; besluit 2015/774 van de Europese Centrale Bank)

9. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Verbod van monetaire financiering – Schending – Voorwaarden – Programma voor de aankoop door het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Geen ontneming van de prikkel, voor de lidstaten, om een gezond begrotingsbeleid te voeren – Geen schending

   (Art. 123, lid 1, VWEU; besluit 2015/774 van de Europese Centrale Bank)

10. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Verbod van monetaire financiering – Schending – Voorwaarden – Programma voor de aankoop door het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Aanhouden, door het ESCB, van de overheidsobligaties tot op de vervaldag ervan – Geen schending

    (Art. 123, lid 1, VWEU; besluit 2015/774 van de Europese Centrale Bank)

11. Economisch en monetair beleid – Monetair beleid – Verbod van monetaire financiering – Schending – Voorwaarden – Programma voor de aankoop door het Europees Stelsel van centrale banken (ESCB) van door de publieke sector uitgegeven schuldbewijzen op de secundaire markt – Aankoop van overheidsobligaties met een negatief rendement op de vervaldag – Geen schending

    (Art. 123, lid 1, VWEU; protocol nr. 4 bij het VEU en het VWEU, art. 18, lid 1; besluit 2015/774 van de Europese Centrale Bank)

1.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 18, 19)

2.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 20, 21)

3.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 23‑25)

4.  Blijkens de rechtspraak van het Hof moet, om vast te stellen of een maatregel onder het monetaire beleid valt, hoofzakelijk worden gezien naar de doelstellingen van die maatregel. De middelen die deze maatregel aanwendt om die doelstellingen te verwezenlijken, zijn eveneens relevant (arresten van 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punten 53 en 55, en 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 46).

   In de eerste plaats blijkt, met betrekking tot de doelstellingen van besluit 2015/774, uit overweging 4 van dit besluit dat het beoogt ertoe bij te dragen dat de inflatie op middellange termijn weer net onder de 2 % komt te liggen. In dit verband zij erop gewezen dat de auteurs van de Verdragen ervoor hebben geopteerd om het hoofddoel van het monetaire beleid van de Unie, namelijk de handhaving van de prijsstabiliteit, op algemene en abstracte wijze te omschrijven zonder nauwkeurig aan te geven hoe dit doel kwantitatief dient te worden geconcretiseerd. De concretisering van het doel inzake handhaving van de prijsstabiliteit als de handhaving op middellange termijn van een inflatiepercentage net onder de 2 %, waarvoor het ESCB sinds 2003 heeft geopteerd, berust echter niet op een kennelijke beoordelingsfout en overschrijdt evenmin de in het VWEU bepaalde grenzen. Zoals de ECB heeft uitgelegd, kan een dergelijke keuze geldig worden gebaseerd op, met name, de onnauwkeurigheid van de instrumenten om de inflatie te meten, het bestaan van aanzienlijke verschillen in inflatie binnen de eurozone en de noodzaak om over een veiligheidsmarge te beschikken om het ontstaan van deflatie te kunnen voorkomen. Hieruit volgt dat, zoals de ECB betoogt en de verwijzende rechterlijke instantie overigens heeft opgemerkt, het in overweging 4 van besluit 2015/774 genoemde specifieke doel kan worden vastgeknoopt aan het hoofddoel van het monetaire beleid van de Unie, zoals dat voortvloeit uit artikel 127, lid 1, en artikel 282, lid 2, VWEU. Deze slotsom kan niet opnieuw ter discussie worden gesteld door de door de verwijzende rechterlijke instantie onder de aandacht gebrachte omstandigheid dat het PSPP aanzienlijke gevolgen heeft voor de balans van commerciële banken en voor de voorwaarden voor financiering van de lidstaten van de eurozone.

   Wat in de tweede plaats de in het kader van besluit 2015/774 aangewende middelen voor de verwezenlijking van de doelstelling inzake handhaving van de prijsstabiliteit betreft, staat vast dat het PSPP berust op de aankoop van overheidsobligaties op de secundaire markt. Uit artikel 18, lid 1, van het protocol betreffende het ESCB en de ECB, dat is opgenomen in hoofdstuk IV van dit protocol, blijkt echter duidelijk dat de ECB en de centrale banken van de lidstaten, om de uit het primaire recht voortvloeiende doelstellingen van het ESCB te kunnen verwezenlijken en de in dat recht vastgestelde taken ervan te kunnen vervullen, in beginsel op de kapitaalmarkt mogen interveniëren door onvoorwaardelijke aan- en verkopen van in euro uitgedrukte verhandelbare effecten. Bij de transacties waarin besluit 2015/774 voorziet, wordt dus gebruikgemaakt van een van de in het primaire recht vastgestelde instrumenten van monetair beleid (zie naar analogie arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a.C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 54). Gelet op deze elementen valt besluit 2015/774, gezien het doel ervan en de middelen waarin het voorziet om dat doel te bereiken, binnen het gebied van het monetaire beleid.

   (zie punten 53‑58, 68‑70)

5.  In dit verband dient te worden beklemtoond dat artikel 127, lid 1, VWEU met name bepaalt dat het ESCB, enerzijds, onverminderd het hoofddoel inzake handhaving van de prijsstabiliteit het algemene economische beleid in de Unie ondersteunt, en anderzijds, met inachtneming van de in artikel 119 VWEU neergelegde beginselen moet handelen. Hieruit volgt dat de auteurs van de Verdragen, binnen het institutionele evenwicht neergelegd in de bepalingen in titel VIII van het VWEU, waar de door artikel 130 en artikel 282, lid 3, VWEU gewaarborgde onafhankelijkheid van het ESCB deel van uitmaakt, geen volstrekte scheiding tussen het economische en het monetaire beleid hebben willen doorvoeren. In dit verband zij eraan herinnerd dat een maatregel van monetair beleid niet met een maatregel van economisch beleid kan worden gelijkgesteld om de enkele reden dat hij indirecte gevolgen kan hebben die ook in het kader van het economische beleid kunnen worden nagestreefd (zie in die zin arresten van 27 november 2012, Pringle, C‑370/12, EU:C:2012:756, punt 56, en 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 52). De opvatting van de verwijzende rechterlijke instantie dat elk effect van een programma van openmarkttransancties dat door het ESCB bij de vaststelling van dat programma bewust op de koop toe is genomen en met zekerheid kon worden voorzien, niet als een „indirect effect” van dat programma mag worden beschouwd, kan niet worden aanvaard.

   Meer bepaalt geschiedt, zoals de ECB voor het Hof heeft uiteengezet, de werking van de maatregelen van monetair beleid van het ESCB op de evolutie van de prijzen met name door de vergemakkelijking van het verlenen van krediet aan de economie en door de wijziging van het gedrag van de marktdeelnemers en van de particulieren ter zake van investeringen, consumptie en sparen. Om invloed uit te oefenen op het inflatiepercentage was het ESCB dus genoopt maatregelen vast te stellen die bepaalde effecten hebben op de reële economie, welke effecten ook voor andere doelstellingen kunnen worden nagestreefd in het kader van het economische beleid. In het bijzonder wanneer de handhaving van de prijsstabiliteit vereist dat het ESCB de inflatie probeert op te drijven, kunnen de maatregelen die het ESCB moet vaststellen om daartoe de monetaire en financiële voorwaarden in de eurozone te versoepelen, impliceren dat wordt ingewerkt op de rentevoeten van de overheidsobligaties, met name omdat deze rentevoeten een doorslaggevende rol spelen voor de vaststelling van de rentevoeten die van toepassing zijn op de verschillende marktdeelnemers (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punten 78 en 108). In die omstandigheden zou uitsluiten dat het ESCB dergelijke maatregelen treft wanneer de effecten ervan voorzienbaar zijn en bewust op de koop toe worden genomen, in de praktijk erop neerkomen dat aan het ESCB verbod wordt opgelegd gebruik te maken van de middelen die de Verdragen hem ter beschikking stellen om de doelstellingen van het monetaire beleid te verwezenlijken, en met name in de context van een situatie van economische crisis die een gevaar voor deflatie inhoudt, een onoverkomelijk beletsel kunnen vormen voor het vervullen van de opdracht die het ESCB op grond van het primaire recht heeft.

   (zie punten 60‑62, 65‑67)

6.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 72‑76, 78, 80, 85‑92, 98, 100)

7.  Wat besluit 2015/774 betreft, dient erop te worden gewezen dat het ESCB in het kader van het PSPP overheidsobligaties niet rechtstreeks bij de overheden en de publiekrechtelijke lichamen van de lidstaten mag aankopen, maar slechts indirect, op de secundaire markt. Het optreden van het ESCB in het kader van dit programma kan dus niet worden gelijkgesteld met een maatregel van financiële bijstand ten behoeve van een lidstaat. Zoals uit de rechtspraak van het Hof blijkt, stelt artikel 123, lid 1, VWEU echter twee aanvullende grenzen voor de vaststelling door het ESCB van een programma voor de aankoop van obligaties die zijn uitgegeven door de overheden en de publiekrechtelijke lichamen van de Unie en van de lidstaten.

   Enerzijds mag het ESCB geen obligaties op de secundaire markt aankopen onder voorwaarden die aan zijn optreden in de praktijk hetzelfde effect zouden geven als een rechtstreekse aankoop van obligaties bij de overheden en de publiekrechtelijke lichamen van de lidstaten (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punt 97). Anderzijds moet het ESCB ervoor zorgen dat er bij zijn optreden voldoende garanties voorhanden zijn om dit in overeenstemming te brengen met het uit artikel 123 VWEU voortvloeiende verbod van monetaire financiering, door zich ervan te vergewissen dat dit programma de betrokken lidstaten niet de prikkel kan ontnemen om een gezond begrotingsbeleid te voeren, waar deze bepaling op gericht is (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punten 100‑102 en 109). De garanties waarin het ESCB voor de inachtneming van deze twee grenzen moet voorzien, hangen zowel af van de specifieke kenmerken van het betrokken programma als van de economische context waarin dit programma wordt vastgesteld en ten uitvoer wordt gelegd. Of deze garanties toereikend zijn, moet het Hof in voorkomend geval later nagaan, wanneer die toereikendheid wordt betwist.

   (zie punten 104‑108)

8.  Zie de tekst van de beslissing.

   (zie punten 110, 111, 113, 117, 127)

9.  In herinnering dient te worden gebracht dat de omstandigheid dat de tenuitvoerlegging van een programma van openmarkttransacties de financiering van de betrokken lidstaten in zekere mate vergemakkelijkt, niet van doorslaggevend belang is, aangezien het voeren van het monetaire beleid impliceert dat voortdurend invloed wordt uitgeoefend op de rentevoeten en op de voorwaarden voor herfinanciering van de banken, hetgeen noodzakelijkerwijs gevolgen heeft voor de voorwaarden voor financiering van de overheidsschuld van de lidstaten (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punten 108 en 110). Ook al kan de financiering van een lidstaat inderdaad worden vergemakkelijkt door de omstandigheid dat een dergelijk programma ertoe kan leiden dat wordt geanticipeerd op het feit dat een niet-onaanzienlijk deel van de door deze lidstaat geëmitteerde obligaties in de daaropvolgende maanden waarschijnlijk door het ESCB zal worden overgekocht, deze omstandigheid impliceert op zichzelf dus niet dat dit programma onverenigbaar is met artikel 123, lid 1, VWEU. Om te vermijden dat aan de lidstaten de prikkel voor het voeren van een gezond begrotingsbeleid wordt ontnomen, mag de vaststelling en de tenuitvoerlegging van een dergelijk programma daarentegen geen zekerheid creëren dat de door de lidstaten geëmitteerde obligaties zullen worden overgekocht, als gevolg waarvan deze een begrotingsbeleid zouden kunnen voeren dat geen rekening houdt met het feit dat zij in geval van een tekort financiering op de markt zullen moeten zoeken of zouden worden beschermd tegen de gevolgen die de ontwikkeling van hun macro-economische situatie of hun begrotingssituatie in dat verband kan hebben (zie in die zin arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punten 113 en 114).

   In dit verband staat in de eerste plaats vast dat uit overweging 7 van besluit 2015/774 blijkt dat het PSPP slechts ten uitvoer zal worden gelegd totdat de raad van bestuur vaststelt dat de ontwikkeling van de inflatie blijvend tendeert naar een percentage dat verenigbaar is met de doelstelling om op middellange termijn een inflatiepercentage van net onder de 2 % te bereiken. Al is de concrete voorzienbare toepassingsduur van het PSPP herhaaldelijk verlengd, bij die verlengingen is dat beginsel steeds onverlet gelaten, zoals blijkt uit overweging 3 van besluit 2015/2464 en overweging 5 van besluit 2017/100. Hieruit volgt dat het ESCB in zijn achtereenvolgende besluiten slechts in de aankoop van overheidsobligaties heeft voorzien voor zover dat nodig was om de prijsstabiliteit te handhaven, de omvang van het PSPP regelmatig heeft herzien en het tijdelijke karakter van dit programma heeft gehandhaafd.

   Bijgevolg is besluit 2015/774 niet van dien aard dat het de lidstaten in staat stelt hun begrotingsbeleid te bepalen zonder rekening te houden met het feit dat het op middellange termijn geenszins zeker is dat het PSPP verder ten uitvoer zal worden gelegd, en dat zij dus in geval van een tekort financiering zullen moeten zoeken op de markt zonder te kunnen profiteren van de versoepeling van de financieringsvoorwaarden die de tenuitvoerlegging van het PSPP kan meebrengen (zie naar analogie arrest van 16 juni 2015, Gauweiler e.a., C‑62/14, EU:C:2015:400, punten 112 en 114). In de tweede plaats dient erop te worden gewezen dat besluit 2015/774 en de richtsnoeren een aantal mechanismen bevatten die garanderen dat de negatieve gevolgen van het PSPP voor de prikkel om een gezond begrotingsbeleid te voeren, worden beperkt.

   (zie punten 130‑134, 136, 137)

10.  Zie de tekst van de beslissing.

    (zie punten 146‑149)

11.  Zie de tekst van de beslissing.

    (zie punten 153‑157)