Zaak C‑365/12 P

Europese Commissie

tegen

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

„Hogere voorziening — Verordening (EG) nr. 1049/2001 — Toegang tot documenten van de instellingen — Documenten betreffende een procedure op grond van artikel 81 EG — Verordeningen (EG) nr. 1/2003 en (EG) nr. 773/2004 — Weigering van toegang — Uitzonderingen betreffende bescherming van de onderzoeken, bescherming van commerciële belangen en bescherming van het besluitvormingsproces van de instellingen — Verplichting van de betrokken instelling om de inhoud van elk in het verzoek om toegang bedoeld document concreet en afzonderlijk te onderzoeken”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Derde kamer) van 27 februari 2014

1. Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits – Bescherming van commerciële belangen – Toepassing op de administratieve dossiers inzake procedures van toezicht op mededingingsregelingen – Documenten die worden uitgewisseld tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden – Algemeen vermoeden dat de uitzondering op het recht van toegang van toepassing is op alle documenten van het administratieve dossier – Weerlegging van dat algemene vermoeden – Grenzen

   (Art. 15, lid 3, VWEU en 101, lid 1, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 2 en 3; verordening nr. 1/2003 van de Raad; verordening nr. 773/2004 van de Commissie)

2. Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Toepassing op de administratieve dossiers inzake procedures van toezicht op mededingingsregelingen – Algemeen vermoeden dat de uitzondering op het recht van toegang van toepassing is op alle documenten van het administratieve dossier – Weerlegging van dat algemene vermoeden – Toegang van een door een mededingingsregeling gelaedeerde persoon die schadeloosstelling wil verkrijgen, tot het dossier inzake een procedure op grond van artikel 101, lid 1, VWEU – Bewijslast rustend op de belanghebbende – Verplichting om de betrokken belangen af te wegen

   (Art. 101, lid 1, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

3. Instellingen van de Europese Unie – Recht van toegang van het publiek tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten – Bescherming van het besluitvormingsproces – Bescherming van juridische adviezen – Toepassing op de administratieve dossiers inzake procedures van toezicht op mededingingsregelingen – Interne documenten van de Commissie betreffende een niet afgesloten procedure – Algemeen vermoeden dat de uitzondering op het recht van toegang van toepassing is op alle adviezen – Weerlegging van dat algemene vermoeden – Grenzen

   (Art. 101, lid 1, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3)

1.  Wanneer de documenten die worden genoemd in het op verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie gebaseerde verzoek om toegang tot documenten, betrekking hebben op een specifiek gebied van het Unierecht zoals een procedure op grond van artikel 81 EG, kunnen de in artikel 4 van die verordening bepaalde uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten niet worden uitgelegd zonder rekening te houden met de specifieke regels voor de toegang tot deze documenten, die voor dit rechtsgebied zijn neergelegd in de verordeningen nrs. 1/2003 en 773/2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen van de artikelen 81 EG en 82 EG.

   Aangezien deze verordeningen geen bepaling bevatten waarin uitdrukkelijk staat dat de ene verordening voorrang heeft boven de andere, dient elk van deze verordeningen te worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de andere en aldus een coherente toepassing mogelijk maakt. Enerzijds beoogt verordening nr. 1049/2001 weliswaar het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen maximaal zijn beslag te geven, doch dit recht is enigszins begrensd om redenen van openbaar of particulier belang. Anderzijds regelen de artikelen 27, lid 2, en 28 van verordening nr. 1/2003 en de artikelen 6, 8, 15 et 16 van verordening nr. 773/2004 op restrictieve wijze het gebruik van de documenten van het dossier van een procedure op grond van artikel 81 EG. Niet alleen hebben de partijen bij een procedure op grond van artikel 81 EG aldus geen onbeperkt recht van toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie, maar ook derden, met uitzondering van de klagers, hebben in het kader van een dergelijke procedure geen recht van toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie. Indien andere personen dan die welke op grond van de verordeningen nrs. 1/2003 en 773/2004 recht op toegang tot het dossier hebben, of personen die, ofschoon zij in beginsel over een dergelijk recht beschikken, daarvan geen gebruik hebben gemaakt of geen toegang hebben gekregen, toegang tot de documenten zouden kunnen verkrijgen op grond van verordening nr. 1049/2001, zou de door de verordeningen nrs. 1/2003 en 773/2004 vastgestelde regeling van toegang tot het dossier op losse schroeven worden gezet. Het recht om in het kader van een procedure op grond van artikel 81 EG het dossier in te zien en het recht op toegang tot documenten op grond van verordening nr. 1049/2001 zijn weliswaar juridisch verschillend, doch dit neemt niet weg dat zij uit functioneel oogpunt tot een vergelijkbare situatie leiden.

   Bijgevolg zou een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerde veralgemeende toegang tot de documenten van een dossier betreffende de toepassing van artikel 81 EG het evenwicht in gevaar kunnen brengen dat de Uniewetgever in de verordeningen nrs. 1/2003 en 773/2004 heeft willen verzekeren tussen de verplichting voor de betrokken ondernemingen om de Commissie mogelijkerwijs gevoelige commerciële informatie mee te delen om deze in staat te stellen het bestaan van afspraken op het spoor te komen en te beoordelen of deze verenigbaar zijn met dit artikel enerzijds, en het waarborgen van een grotere bescherming van de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van de geheimhoudingsplicht en het zakengeheim anderzijds. Hieruit volgt dat de Commissie voor de toepassing van de in artikel 4, lid 2, eerste en tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 bepaalde uitzonderingen mag vermoeden, zonder elk document van een dossier betreffende een procedure op grond van artikel 81 EG concreet en afzonderlijk te onderzoeken, dat de openbaarmaking van deze documenten in beginsel zal leiden tot ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen van de bij een dergelijke procedure betrokken ondernemingen en van de bescherming van de doelstellingen van desbetreffende onderzoeken. In dit verband kan het onderzoek betreffende een procedure op grond van artikel 81 EG pas als afgesloten worden beschouwd wanneer de door de Commissie in het kader van die procedure gegeven beschikking definitief is geworden.

   Dat algemene vermoeden sluit niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder dat vermoeden valt, of dat overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een hoger openbaar belang de openbaarmaking van dit document gebiedt. De eis tot verificatie of het betrokken algemene vermoeden daadwerkelijk van toepassing is, kan echter niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie alle in casu gevraagde documenten afzonderlijk moet onderzoeken. Een dergelijke eis zou dit algemene vermoeden beroven van zijn nuttige werking, namelijk de Commissie in staat te stellen een verzoek om globale toegang ook globaal te beantwoorden.

   (cf. punten 83‑90, 93, 99‑101)

2.  Het recht van eenieder om vergoeding te vorderen van de schade die hem door een schending van artikel 81 EG zou zijn berokkend, maakt de mededingingsregels van de Unie gemakkelijker toepasbaar en draagt daardoor bij tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie. Dermate algemene overwegingen kunnen als zodanig echter niet zwaarder wegen dan de redenen voor de weigering van openbaarmaking van de documenten van een dossier inzake de toepassing van artikel 81 EG.

   Om het recht op schadevergoeding van een verzoeker doeltreffend te beschermen is het immers niet nodig dat elk document van een procedure op grond van artikel 81 EG aan die verzoeker wordt meegedeeld, daar het weinig waarschijnlijk is dat de schadevordering moet worden gebaseerd op alle gegevens van het dossier van deze procedure. Eenieder die vergoeding wil verkrijgen van de schade die hij door een schending van artikel 81 EG heeft geleden, dient aan te tonen dat hij een of ander document van het dossier van de Commissie nodig heeft, zodat deze laatste per geval de belangen die mededeling van die documenten rechtvaardigen, kan afwegen tegen de belangen die bescherming van die documenten rechtvaardigden, daarbij rekening houdend met alle relevante elementen van de zaak. Indien dergelijke documenten niet nodig zijn, kan het belang om vergoeding van de door schending van artikel 81 EG geleden schade te krijgen, geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie vormen.

   (cf. punten 104‑108)

3.  Indien op het tijdstip van het verzoek om toegang tot in het kader van een procedure op grond van artikel 81 EG uitgebrachte standpunten beroepen tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie betreffende de toepassing van deze bepaling aanhangig zijn, kan deze laatste, afhankelijk van de uitkomst van deze gerechtelijke procedures, ertoe worden gebracht haar onderzoek te heropenen teneinde in voorkomend geval een nieuwe beschikking op grond van artikel 81 EG te geven. Bijgevolg moet worden uitgegaan van een algemeen vermoeden dat het besluitvormingsproces van deze instelling ernstig zou worden ondermijnd indien zij verplicht zou zijn om tijdens deze procedures standpunten in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie openbaar te maken. Juist wegens dit algemene vermoeden kan de Commissie niet verplicht zijn om in haar beschikking betreffende de toegang tot de documenten aan te tonen dat elk betrokken document een standpunt in de zin van die bepaling vormt. Dat algemene vermoeden sluit echter niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder dat vermoeden valt, of dat overeenkomstig artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 een hoger openbaar belang de openbaarmaking van dit document gebiedt.

   (cf. punten 114, 116, 117)

Zaak C‑365/12 P

Europese Commissie

tegen

EnBW Energie Baden-Württemberg AG

„Hogere voorziening — Verordening (EG) nr. 1049/2001 — Toegang tot documenten van de instellingen — Documenten betreffende een procedure op grond van artikel 81 EG — Verordeningen (EG) nr. 1/2003 en (EG) nr. 773/2004 — Weigering van toegang — Uitzonderingen betreffende bescherming van de onderzoeken, bescherming van commerciële belangen en bescherming van het besluitvormingsproces van de instellingen — Verplichting van de betrokken instelling om de inhoud van elk in het verzoek om toegang bedoeld document concreet en afzonderlijk te onderzoeken”

Samenvatting – Arrest van het Hof (Derde kamer) van 27 februari 2014

1. Instellingen van de Europese Unie — Recht van toegang van het publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten — Bescherming van de doelstellingen van inspecties, onderzoeken en audits — Bescherming van commerciële belangen — Toepassing op de administratieve dossiers inzake procedures van toezicht op mededingingsregelingen — Documenten die worden uitgewisseld tussen de Commissie en de aanmeldende partijen of derden — Algemeen vermoeden dat de uitzondering op het recht van toegang van toepassing is op alle documenten van het administratieve dossier — Weerlegging van dat algemene vermoeden — Grenzen

   (Art. 15, lid 3, VWEU en 101, lid 1, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, leden 2 en 3; verordening nr. 1/2003 van de Raad; verordening nr. 773/2004 van de Commissie)

2. Instellingen van de Europese Unie — Recht van toegang van het publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten — Toepassing op de administratieve dossiers inzake procedures van toezicht op mededingingsregelingen — Algemeen vermoeden dat de uitzondering op het recht van toegang van toepassing is op alle documenten van het administratieve dossier — Weerlegging van dat algemene vermoeden — Toegang van een door een mededingingsregeling gelaedeerde persoon die schadeloosstelling wil verkrijgen, tot het dossier inzake een procedure op grond van artikel 101, lid 1, VWEU — Bewijslast rustend op de belanghebbende — Verplichting om de betrokken belangen af te wegen

   (Art. 101, lid 1, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4)

3. Instellingen van de Europese Unie — Recht van toegang van het publiek tot documenten — Verordening nr. 1049/2001 — Uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten — Bescherming van het besluitvormingsproces — Bescherming van juridische adviezen — Toepassing op de administratieve dossiers inzake procedures van toezicht op mededingingsregelingen — Interne documenten van de Commissie betreffende een niet afgesloten procedure — Algemeen vermoeden dat de uitzondering op het recht van toegang van toepassing is op alle adviezen — Weerlegging van dat algemene vermoeden — Grenzen

   (Art. 101, lid 1, VWEU; verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 3)

1.  Wanneer de documenten die worden genoemd in het op verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie gebaseerde verzoek om toegang tot documenten, betrekking hebben op een specifiek gebied van het Unierecht zoals een procedure op grond van artikel 81 EG, kunnen de in artikel 4 van die verordening bepaalde uitzonderingen op het recht van toegang tot documenten niet worden uitgelegd zonder rekening te houden met de specifieke regels voor de toegang tot deze documenten, die voor dit rechtsgebied zijn neergelegd in de verordeningen nrs. 1/2003 en 773/2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen van de artikelen 81 EG en 82 EG.

   Aangezien deze verordeningen geen bepaling bevatten waarin uitdrukkelijk staat dat de ene verordening voorrang heeft boven de andere, dient elk van deze verordeningen te worden toegepast op een wijze die verenigbaar is met de andere en aldus een coherente toepassing mogelijk maakt. Enerzijds beoogt verordening nr. 1049/2001 weliswaar het recht van toegang van het publiek tot documenten van de instellingen maximaal zijn beslag te geven, doch dit recht is enigszins begrensd om redenen van openbaar of particulier belang. Anderzijds regelen de artikelen 27, lid 2, en 28 van verordening nr. 1/2003 en de artikelen 6, 8, 15 et 16 van verordening nr. 773/2004 op restrictieve wijze het gebruik van de documenten van het dossier van een procedure op grond van artikel 81 EG. Niet alleen hebben de partijen bij een procedure op grond van artikel 81 EG aldus geen onbeperkt recht van toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie, maar ook derden, met uitzondering van de klagers, hebben in het kader van een dergelijke procedure geen recht van toegang tot de documenten van het dossier van de Commissie. Indien andere personen dan die welke op grond van de verordeningen nrs. 1/2003 en 773/2004 recht op toegang tot het dossier hebben, of personen die, ofschoon zij in beginsel over een dergelijk recht beschikken, daarvan geen gebruik hebben gemaakt of geen toegang hebben gekregen, toegang tot de documenten zouden kunnen verkrijgen op grond van verordening nr. 1049/2001, zou de door de verordeningen nrs. 1/2003 en 773/2004 vastgestelde regeling van toegang tot het dossier op losse schroeven worden gezet. Het recht om in het kader van een procedure op grond van artikel 81 EG het dossier in te zien en het recht op toegang tot documenten op grond van verordening nr. 1049/2001 zijn weliswaar juridisch verschillend, doch dit neemt niet weg dat zij uit functioneel oogpunt tot een vergelijkbare situatie leiden.

   Bijgevolg zou een op verordening nr. 1049/2001 gebaseerde veralgemeende toegang tot de documenten van een dossier betreffende de toepassing van artikel 81 EG het evenwicht in gevaar kunnen brengen dat de Uniewetgever in de verordeningen nrs. 1/2003 en 773/2004 heeft willen verzekeren tussen de verplichting voor de betrokken ondernemingen om de Commissie mogelijkerwijs gevoelige commerciële informatie mee te delen om deze in staat te stellen het bestaan van afspraken op het spoor te komen en te beoordelen of deze verenigbaar zijn met dit artikel enerzijds, en het waarborgen van een grotere bescherming van de aldus aan de Commissie verstrekte informatie op grond van de geheimhoudingsplicht en het zakengeheim anderzijds. Hieruit volgt dat de Commissie voor de toepassing van de in artikel 4, lid 2, eerste en tweede streepje, van verordening nr. 1049/2001 bepaalde uitzonderingen mag vermoeden, zonder elk document van een dossier betreffende een procedure op grond van artikel 81 EG concreet en afzonderlijk te onderzoeken, dat de openbaarmaking van deze documenten in beginsel zal leiden tot ondermijning van de bescherming van de commerciële belangen van de bij een dergelijke procedure betrokken ondernemingen en van de bescherming van de doelstellingen van desbetreffende onderzoeken. In dit verband kan het onderzoek betreffende een procedure op grond van artikel 81 EG pas als afgesloten worden beschouwd wanneer de door de Commissie in het kader van die procedure gegeven beschikking definitief is geworden.

   Dat algemene vermoeden sluit niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder dat vermoeden valt, of dat overeenkomstig artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 een hoger openbaar belang de openbaarmaking van dit document gebiedt. De eis tot verificatie of het betrokken algemene vermoeden daadwerkelijk van toepassing is, kan echter niet aldus worden uitgelegd dat de Commissie alle in casu gevraagde documenten afzonderlijk moet onderzoeken. Een dergelijke eis zou dit algemene vermoeden beroven van zijn nuttige werking, namelijk de Commissie in staat te stellen een verzoek om globale toegang ook globaal te beantwoorden.

   (cf. punten 83‑90, 93, 99‑101)

2.  Het recht van eenieder om vergoeding te vorderen van de schade die hem door een schending van artikel 81 EG zou zijn berokkend, maakt de mededingingsregels van de Unie gemakkelijker toepasbaar en draagt daardoor bij tot de handhaving van een daadwerkelijke mededinging in de Unie. Dermate algemene overwegingen kunnen als zodanig echter niet zwaarder wegen dan de redenen voor de weigering van openbaarmaking van de documenten van een dossier inzake de toepassing van artikel 81 EG.

   Om het recht op schadevergoeding van een verzoeker doeltreffend te beschermen is het immers niet nodig dat elk document van een procedure op grond van artikel 81 EG aan die verzoeker wordt meegedeeld, daar het weinig waarschijnlijk is dat de schadevordering moet worden gebaseerd op alle gegevens van het dossier van deze procedure. Eenieder die vergoeding wil verkrijgen van de schade die hij door een schending van artikel 81 EG heeft geleden, dient aan te tonen dat hij een of ander document van het dossier van de Commissie nodig heeft, zodat deze laatste per geval de belangen die mededeling van die documenten rechtvaardigen, kan afwegen tegen de belangen die bescherming van die documenten rechtvaardigden, daarbij rekening houdend met alle relevante elementen van de zaak. Indien dergelijke documenten niet nodig zijn, kan het belang om vergoeding van de door schending van artikel 81 EG geleden schade te krijgen, geen hoger openbaar belang in de zin van artikel 4, lid 2, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie vormen.

   (cf. punten 104‑108)

3.  Indien op het tijdstip van het verzoek om toegang tot in het kader van een procedure op grond van artikel 81 EG uitgebrachte standpunten beroepen tot nietigverklaring van de beschikking van de Commissie betreffende de toepassing van deze bepaling aanhangig zijn, kan deze laatste, afhankelijk van de uitkomst van deze gerechtelijke procedures, ertoe worden gebracht haar onderzoek te heropenen teneinde in voorkomend geval een nieuwe beschikking op grond van artikel 81 EG te geven. Bijgevolg moet worden uitgegaan van een algemeen vermoeden dat het besluitvormingsproces van deze instelling ernstig zou worden ondermijnd indien zij verplicht zou zijn om tijdens deze procedures standpunten in de zin van artikel 4, lid 3, tweede alinea, van verordening nr. 1049/2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie openbaar te maken. Juist wegens dit algemene vermoeden kan de Commissie niet verplicht zijn om in haar beschikking betreffende de toegang tot de documenten aan te tonen dat elk betrokken document een standpunt in de zin van die bepaling vormt. Dat algemene vermoeden sluit echter niet uit dat kan worden aangetoond dat een bepaald document waarvan openbaarmaking is gevraagd, niet onder dat vermoeden valt, of dat overeenkomstig artikel 4, lid 3, van verordening nr. 1049/2001 een hoger openbaar belang de openbaarmaking van dit document gebiedt.

   (cf. punten 114, 116, 117)