Zaak C‑202/24

MA

[verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Supreme Court (Ierland)]

Arrest van het Hof (Grote kamer) van 29 juli 2024

„Prejudiciële verwijzing – Handels‑ en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds – Overlevering van een persoon aan het Verenigd Koninkrijk met het oog op strafvervolging – Bevoegdheid van de uitvoerende rechterlijke autoriteit – Risico op schending van een grondrecht – Artikel 49, lid 1, en artikel 52, lid 3, van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie – Legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen – Voor die persoon ongunstige wijziging van de regeling inzake voorwaardelijke invrijheidstelling”

1. Justitiële samenwerking in strafzaken – Handels‑ en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk – Overlevering van veroordeelde of verdachte personen aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten – Verplichting om de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen te eerbiedigen – Weigering om een aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen wanneer er een risico is dat een grondrecht zal worden geschonden – Voorwaarden – Niet-toepasbaarheid van het Handvest van de grondrechten op het Verenigd Koninkrijk – Geen invloed

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 51, lid 1; handels‑ en samenwerkingsovereenkomst EU en Euratom – Verenigd Koninkrijk, art. 524, lid 2, en 600 tot en met 604)

   (zie punten 46, 49, 51)

2. Justitiële samenwerking in strafzaken – Handels‑ en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en het Verenigd Koninkrijk – Overlevering van veroordeelde of verdachte personen aan de uitvaardigende rechterlijke autoriteiten – Verplichting om de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen te eerbiedigen – Weigering om een aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen wanneer er een risico is dat artikel 49, lid 1, van het Handvest van de grondrechten zal worden geschonden – Voorwaarden – Retroactieve wijziging van de omvang van de straf – Reëel risico op een zwaardere straf dan die welke aanvankelijk gold – Objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens waaruit blijkt dat er een reëel risico bestaat

   [Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49, lid 1; handels‑ en samenwerkingsovereenkomst EU en Euratom – Verenigd Koninkrijk, art. 3, lid 1, 524, leden 1 en 2, 602, lid 2, 603, lid 2, 604, c), en 613, lid 2; kaderbesluit 2002/584 van de Raad]

   (zie punten 70‑82, 84‑91, 97, 98 en dictum)

3. Grondrechten – Handvest van de grondrechten – Legaliteitsbeginsel ter zake van delicten en straffen – Verankering in zowel het Handvest van de grondrechten als het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens – Identieke betekenis en draagwijdte – Door het Handvest geboden niveau van bescherming dat niet in strijd is met de bescherming die door dat verdrag wordt gewaarborgd

   (Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, art. 49, lid 1)

   (zie punt 92)

Samenvatting

In antwoord op een prejudiciële vraag van de Supreme Court (hoogste rechterlijke instantie, Ierland) verduidelijkt de Grote kamer van het Hof welke verplichtingen de uitvoerende rechterlijke autoriteit heeft wanneer een persoon tegen wie een aanhoudingsbevel is uitgevaardigd op grond van de handels‑ en samenwerkingsovereenkomst met het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland (hierna: „HSO”) ( 1 ), aanvoert dat er bij zijn overlevering aan het Verenigd Koninkrijk sprake zou zijn van een risico op schending van een grondrecht.

De District Judge of the Magistrates’ Courts of Northern Ireland (districtsrechter in eerste aanleg voor burgerlijke en strafzaken Noord-Ierland, Verenigd Koninkrijk) heeft vier aanhoudingsbevelen tegen MA uitgevaardigd in verband met strafbare feiten van terroristische aard die in juli 2020 zouden zijn gepleegd en waarvan sommige een veroordeling tot levenslange gevangenisstraf kunnen rechtvaardigen.

In de herfst van 2022 heeft de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) de overlevering van MA aan het Verenigd Koninkrijk bevolen. MA heeft zich daarop gewend tot de verwijzende rechter. Hij betoogt dat zijn overlevering aan het Verenigd Koninkrijk onverenigbaar is met het legaliteitsbeginsel inzake delicten en straffen, dat onder meer is neergelegd in artikel 7 EVRM ( 2 ).

De verwijzende rechter merkt op dat de eventuele voorwaardelijke invrijheidstelling van MA, indien hij aan het Verenigd Koninkrijk wordt overgeleverd en er wordt veroordeeld, zal worden beheerst door een wettelijke regeling van het Verenigd Koninkrijk die is vastgesteld nadat de betrokken strafbare feiten beweerdelijk zijn gepleegd. De voorwaardelijke invrijheidstelling van een persoon die is veroordeeld voor strafbare feiten zoals die waarvan MA wordt verdacht, moet voortaan door een gespecialiseerde autoriteit worden goedgekeurd en kan pas worden verleend nadat die persoon twee derde van zijn straf heeft uitgezeten. Dit was niet het geval onder de vroegere regeling, die voorzag in automatische voorwaardelijke invrijheidstelling nadat de veroordeelde persoon de helft van zijn straf had uitgezeten.

In deze context heeft de verwijzende rechter het betoog van MA verworpen dat er een risico op schending van artikel 7 EVRM bestaat, met name gelet op de garanties die het rechtssysteem van het Verenigd Koninkrijk biedt waar het gaat om de toepassing van het EVRM, het feit dat niet is aangetoond dat er sprake is van een structureel gebrek dat wijst op een waarschijnlijke en flagrante schending van de door het EVRM gewaarborgde rechten als MA wordt overgeleverd, en de mogelijkheid die deze heeft om zich tot het Europees Hof voor de Rechten van de Mens te wenden.

De verwijzende rechter vraagt zich echter af of tot een soortgelijke conclusie kan worden gekomen met betrekking tot het risico op schending van artikel 49, lid 1, van het Handvest ( 3 ), waarin onder meer is bepaald dat geen zwaardere straf mag worden opgelegd dan die welke ten tijde van het begaan van het strafbare feit van toepassing was. Bovendien vraagt hij zich ook af of de uitvoerende staat bevoegd is om zich uit te spreken over een betoog dat is gebaseerd op de onverenigbaarheid met artikel 49, lid 1, van het Handvest van bepalingen inzake sancties die in de uitvaardigende staat kunnen worden toegepast, wanneer die uitvaardigende staat niet verplicht is om het Handvest na te leven en het Hof hoge eisen heeft gesteld waar het gaat om het in aanmerking nemen van het risico op schending van de grondrechten in de uitvaardigende lidstaat.

Beoordeling door het Hof

In de eerste plaats merkt het Hof, na te hebben aangegeven dat kaderbesluit 2002/584 ( 4 ) niet van toepassing is op de tenuitvoerlegging van de in het hoofdgeding aan de orde zijnde aanhoudingsbevelen, op dat uit de opzet van titel VII van het derde deel van de HSO, dat betrekking heeft op de samenwerking op strafrechtelijk gebied, en met name uit het respectieve oogmerk van de artikelen 600 tot en met 604 van die overeenkomst ( 5 ), volgt dat een lidstaat de tenuitvoerlegging van een door het Verenigd Koninkrijk uitgevaardigd aanhoudingsbevel slechts kan weigeren om redenen die voortvloeien uit de HSO.

In deze context zijn de lidstaten, zoals in artikel 524, lid 2, HSO wordt aangegeven, verplicht om het Handvest na te leven, aangezien een beslissing tot overlevering een tenuitvoerbrenging van het Unierecht in de zin van artikel 51, lid 1, van het Handvest vormt. De uitvoerende rechterlijke autoriteiten van de lidstaten moeten dus de eerbiediging verzekeren van de onder meer door artikel 49, lid 1, van het Handvest erkende grondrechten van de persoon tegen wie op grond van de HSO een aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, waarbij het feit dat het Handvest niet van toepassing is op het Verenigd Koninkrijk in dit verband niet relevant is.

In de tweede plaats wijst het Hof erop dat het uit de rechtspraak met betrekking tot kaderbesluit 2002/584 voortvloeiende vereiste van een tweestappentoets ( 6 ) niet kan worden toegepast waar het gaat om de HSO. De bij dit kaderbesluit ingestelde vereenvoudigde en efficiënte overleveringsregeling berust namelijk op het beginsel van wederzijds vertrouwen, dat een specifiek kenmerk van de betrekkingen tussen de lidstaten is en ten grondslag ligt aan het vermoeden van eerbiediging van de grondrechten door de uitvaardigende lidstaat. Het is juist dat niet kan worden uitgesloten dat een internationale overeenkomst een hoge mate van vertrouwen tot stand kan brengen tussen de lidstaten en bepaalde derde landen, zoals bepaalde lidstaten van de Europese Economische Ruimte. Deze overweging kan echter niet worden doorgetrokken naar alle derde landen, en met name niet naar het Verenigd Koninkrijk.

Om te beginnen brengt de HSO tussen de Unie en het Verenigd Koninkrijk geen bevoorrechte betrekkingen tot stand die zo’n hoge mate van vertrouwen kunnen rechtvaardigen. In het bijzonder maakt het Verenigd Koninkrijk geen deel uit van de Europese ruimte zonder binnengrenzen, waarvan de totstandbrenging met name mogelijk is gemaakt door het beginsel van wederzijds vertrouwen. Vervolgens volgt uit de HSO weliswaar dat de samenwerking tussen het Verenigd Koninkrijk en de lidstaten gebaseerd is op de jarenlange eerbiediging van de bescherming van de fundamentele rechten en vrijheden van personen ( 7 ), maar dit neemt niet weg dat deze samenwerking niet wordt gepresenteerd alsof deze berust op het behoud van het wederzijdse vertrouwen tussen de betrokken staten zoals dat bestond vóór de terugtrekking van het Verenigd Koninkrijk uit de Unie op 31 januari 2020. Ten slotte is er sprake van wezenlijke verschillen tussen de bepalingen van de HSO die betrekking hebben op de overleveringsregeling en de overeenkomstige bepalingen van kaderbesluit 2002/584.

In de derde plaats geeft het Hof aan welk onderzoek er in die omstandigheden door de uitvoerende rechterlijke autoriteit moet worden verricht wanneer de betrokken persoon aanvoert dat er bij zijn overlevering aan het Verenigd Koninkrijk een risico bestaat op schending van artikel 49, lid 1, van het Handvest. Het wijst erop dat dat de verplichting tot eerbiediging van de grondrechten tot gevolg heeft dat die uitvoerende rechterlijke autoriteit middels een passend onderzoek specifiek moet nagaan of er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat die persoon een reëel risico op een dergelijke schending loopt. Daartoe moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit alle relevante gegevens beoordelen om in te schatten in welke situatie de gezochte persoon zich zal bevinden als hij wordt overgeleverd aan het Verenigd Koninkrijk, wat inhoudt dat er – anders dan bij de genoemde tweestappentoets – rekening moet worden gehouden met de regels en praktijken die in dat land algemeen gangbaar zijn, en daarnaast ook met de specifieke kenmerken van de situatie van die persoon. Die autoriteit kan slechts weigeren gevolg te geven aan een op grond van de HSO uitgevaardigd aanhoudingsbevel indien zij met betrekking tot de individuele situatie van de gezochte persoon beschikt over objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens waaruit blijkt dat er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat er sprake is van een reëel risico op schending van artikel 49, lid 1, van het Handvest.

Bovendien kan de uitvoerende rechterlijke autoriteit pas weigeren om een aanhoudingsbevel ten uitvoer te leggen nadat zij de uitvaardigende rechterlijke autoriteit overeenkomstig de in artikel 3, lid 1, van de HSO neergelegde verplichting tot het te goeder trouw verlenen van wederzijdse ondersteuning heeft verzocht om informatie over de voorschriften van het recht van de uitvaardigende staat en de wijze waarop die voorschriften kunnen worden toegepast op de individuele situatie van de gezochte persoon, en eventueel ook om aanvullende garanties om het risico op schending van artikel 49, lid 1, van het Handvest uit te sluiten.

Wat in de laatste plaats de reikwijdte van artikel 49, lid 1, van het Handvest betreft, merkt het Hof op dat een maatregel met betrekking tot de tenuitvoerlegging van een straf slechts onverenigbaar met die bepaling is wanneer die maatregel leidt tot retroactieve wijziging van de omvang van de straf die gold toen het betreffende strafbare feit werd gepleegd en er daardoor een zwaardere straf wordt opgelegd. Dat is niet het geval als de maatregel alleen maar tot gevolg heeft dat de minimumdrempel om in aanmerking te komen voor voorwaardelijke invrijheidstelling wordt verhoogd. Dit kan echter ook anders zijn, met name wanneer de betrokken maatregel de mogelijkheid van voorwaardelijke invrijheidstelling in wezen afschaft of wanneer die maatregel deel uitmaakt van een reeks maatregelen die ertoe leiden dat de aanvankelijk opgelegde straf intrinsiek zwaarder wordt.

( 1 ) Handels‑ en samenwerkingsovereenkomst tussen de Europese Unie en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie, enerzijds, en het Verenigd Koninkrijk van Groot-Brittannië en Noord-Ierland, anderzijds (PB 2021, L 149, blz. 10).

( 2 ) Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), ondertekend te Rome op 4 november 1950.

( 3 ) Handvest van de van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: „Handvest”).

( 4 ) Kaderbesluit 2002/584/JBZ van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten (PB 2002, L 190, blz. 1).

( 5 ) Deze artikelen hebben onder meer betrekking op de situaties waarin de tenuitvoerlegging van een op grond van de HSO uitgevaardigd aanhoudingsbevel moet of kan worden geweigerd en op de door de uitvaardigende staat in bijzondere gevallen te verlenen garanties.

( 6 ) Wat de tenuitvoerlegging van een Europees aanhoudingsbevel betreft, moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit in het kader van de eerste stap bepalen of er sprake is van gegevens die erop kunnen wijzen dat er in de uitvaardigende lidstaat een reëel risico op schending van een relevant grondrecht bestaat, hetzij wegens structurele of fundamentele gebreken, hetzij wegens gebreken die met name een objectief identificeerbare groep personen raken. In het kader van de tweede stap moet de uitvoerende rechterlijke autoriteit concreet en nauwkeurig nagaan in hoeverre de gebreken die in de eerste stap zijn geïdentificeerd, gevolgen kunnen hebben voor de persoon tegen wie een Europees aanhoudingsbevel is uitgevaardigd, en of er – gelet op de persoonlijke situatie van die persoon – sprake is van zwaarwegende en op feiten berustende gronden om aan te nemen dat die persoon bij overlevering aan de uitvaardigende lidstaat een reëel gevaar zal lopen dat een relevant grondrecht zal worden geschonden.

( 7 ) Artikel 524, lid 1, HSO.