Zaak T‑375/22

Luisa Izuzquiza e.a.

tegen

Europees Parlement

Arrest van het Gerecht (Vierde kamer – uitgebreid) van 8 mei 2024

„Toegang tot documenten – Bescherming van persoonsgegevens – Verordening (EG) nr. 1049/2001 – Documenten betreffende de aan een parlementslid betaalde vergoedingen en onkosten en de salarissen en vergoedingen van zijn parlementaire medewerkers – Weigering van toegang – Uitzondering betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – Artikel 4, lid 1, onder b), en lid 6, van verordening nr. 1049/2001 – Bescherming van de gerechtvaardigde belangen van de betrokkene – Noodzaak om persoonsgegevens voor een specifiek doel in het openbaar belang door te zenden – Artikel 9, lid 1, van verordening (EU) 2018/1725”

1. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – Volledige toepasselijkheid van de bepalingen van verordening 2018/1725 – Verplichting van de verzoeker om aan te tonen dat de doorgifte van de persoonsgegevens in kwestie noodzakelijk is – Verplichting van de instelling om ambtshalve na te gaan of de rechtmatige belangen van de betrokkene zijn aangetast

   [Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, b), en verordening 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad, art. 3, lid 1, art. 5 en art. 9, lid 1, b)]

   (zie punten 22‑28)

2. Instellingen van de Europese Unie – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening 2018/1725 – Verzoek om toegang tot persoonsgegevens – Verplichting tot bewijs van de noodzaak van doorgifte van deze gegevens – Omvang – Algemeen belang dat de openbaarmaking van gegevens gebiedt – Noodzaak om te weten welke bedragen er aan een lid van het Europees Parlement zijn toegekend en hoe deze in de uitoefening van zijn mandaat zijn gebruikt – Feitelijke omstandigheden van uitzonderlijke aard

   [Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, b), en verordening 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 1, b)]

   (zie punten 41‑44)

3. Instellingen van de Europese Unie – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening 2018/1725 – Verzoek om toegang tot persoonsgegevens – Gegevens betreffende de vergoeding voor algemene uitgaven en het salaris die aan een lid van het Europees Parlement zijn betaald in de uitoefening van zijn mandaat – Verplichting tot bewijs van de noodzaak van doorgifte van die gegevens – Publiek beschikbare informatie – Niet-nakoming van die verplichting

   [Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, b), en verordening 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 1, b)]

   (zie punten 49‑55)

4. Instellingen van de Europese Unie – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening 2018/1725 – Verzoek om toegang tot persoonsgegevens – Gegevens betreffende de reiskosten en verblijfsvergoedingen die aan een lid van het Europees Parlement zijn betaald in de uitoefening van zijn mandaat en betreffende de salarissen en reiskosten van zijn parlementaire medewerkers – Verplichting tot bewijs van de noodzaak van doorgifte van die gegevens – Omvang

   [Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, b), en verordening 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 1, b); besluit van het Europees Parlement 2005/684, art. 21, leden 1 tot en met 3; besluit van het Bureau van het Parlement houdende de uitvoeringsbepalingen van het Statuut van de leden van het Europees Parlement, art. 33]

   (zie punten 56‑60, 63, 64, 67‑70, 72‑78)

5. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – Omvang – Weigering tot openbaarmaking van documenten betreffende de reiskosten en de verblijfsvergoedingen die aan een lid van het Europees Parlement zijn betaald in de uitoefening van zijn mandaat en betreffende de reiskosten van zijn parlementaire medewerkers – Beoordelingsfouten

   [Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, b), en verordening 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 1, b)]

   (zie punten 65, 79, 96, 97, 111, 112)

6. Instellingen van de Europese Unie – Bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens – Verordening 2018/1725 – Verzoek om toegang tot persoonsgegevens – Gegevens betreffende de vergoedingen en onkosten die aan een lid van het Europees Parlement zijn betaald in de uitoefening van zijn mandaat en betreffende de salarissen en vergoedingen van zijn parlementaire medewerkers – Verplichting van de instelling om ambtshalve na te gaan of de rechtmatige belangen van de betrokkenen zijn aangetast – Belangen bestaande in de bescherming van de vrije uitoefening van het mandaat als parlementslid en de veiligheid van dat lid – Aantasting van de rechtmatige belangen van de betrokkenen – Geen

   [Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 1, b), en verordening 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad, art. 9, lid 1, b)]

   (zie punten 87, 89‑94)

7. Instellingen van de Europese Unie – Recht van het publiek op toegang tot documenten – Verordening nr. 1049/2001 – Uitzonderingen op het recht op toegang tot documenten – Verplichting om gedeeltelijke toegang te verlenen tot gegevens die niet onder de uitzonderingen vallen – Uitzondering betreffende de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu – Documenten betreffende de vergoedingen en onkosten die aan een lid van het Europees Parlement zijn betaald in de uitoefening van zijn mandaat betaalde en betreffende de salarissen en vergoedingen van zijn parlementaire medewerkers – Weigering van gedeeltelijke toegang – Toelaatbaarheid

   (Verordening nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad, art. 4, lid 6)

   (zie punten 105‑109)

Samenvatting

In het kader van een door drie natuurlijke personen ingesteld beroep tot nietigverklaring is het Gerecht (Uitgebreide kamer) overgegaan tot nietigverklaring van het besluit van het Europees Parlement van 8 april 2022 ( 1 ) waarbij aan verzoekers de toegang is geweigerd tot documenten die betrekking hebben op bedragen die door deze instelling zijn betaald aan Ioannis Lagos, een lid van het Parlement, en zijn parlementaire medewerkers. Het Gerecht gaat nader in op de op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu gebaseerde uitzondering met betrekking tot de toegang van het publiek tot documenten die is opgenomen in verordening nr. 1049/2001 ( 2 ). Het oordeelt dat het Parlement toegang had moeten verlenen tot documenten die persoonsgegevens bevatten betreffende Lagos en zijn parlementaire medewerkers en die specifiek betrekking hadden op de door deze instelling aan Lagos vergoede reiskosten en verblijfsvergoedingen en op de vergoede reiskosten van zijn medewerkers.

Lagos is in Griekenland verkozen en heeft op 2 juli 2019 zijn mandaat als lid van het Parlement opgenomen. Op 7 oktober 2020 werd hij door de Griekse rechterlijke instanties veroordeeld tot dertien jaar en acht maanden gevangenisstraf en tot betaling van een geldboete wegens lidmaatschap en leiding van een criminele organisatie alsmede voor twee lichtere inbreuken. Na de opheffing van Lagos’ immuniteit op 27 april 2021, werd hij door de Belgische autoriteiten aangehouden en aan de Griekse autoriteiten overgeleverd. Momenteel zit hij zijn gevangenisstraf uit in Griekenland.

Lagos heeft ook na zijn strafrechtelijke veroordeling, de opheffing van zijn immuniteit en het krijgen van een gevangenisstraf, zijn mandaat als lid van het Parlement niet neergelegd. Daarnaast heeft zijn veroordeling evenmin geleid tot een mededeling van de Griekse autoriteiten aan het Parlement over het verval van zijn mandaat.

Op 7 december 2021 hebben verzoekers op grond van verordening nr. 1049/2001 bij het Parlement een verzoek ingediend om toegang te krijgen tot documenten die betrekking hebben op Lagos. Het ging specifiek om alle documenten betreffende de aan hem toegekende vergoedingen en de aan zijn geaccrediteerde en plaatselijke parlementaire medewerkers betaalde salarissen. Bij besluit van 4 februari 2022 heeft het Parlement verzoekers de toegang tot die documenten geweigerd. Na een confirmatief verzoek van verzoekers heeft het Parlement het bestreden besluit vastgesteld, waarbij het zijn weigering om toegang te verlenen tot de gevraagde documenten heeft bevestigd onder verwijzing naar de in verordening nr. 1049/2001 neergelegde uitzondering op het recht op toegang tot documenten die ziet op de bescherming van persoonsgegevens, en naar de op verzoekers rustende verplichting om krachtens verordening 2018/1725 ( 3 ) aan te tonen dat de persoonsgegevens moeten worden doorgegeven voor een specifiek doel in het openbaar belang.

Beoordeling door het Gerecht

Om te beginnen wijst het Gerecht erop dat artikel 9, lid 1, onder b), van verordening 2018/1725 de doorzending van persoonsgegevens afhankelijk stelt van verschillende cumulatieve voorwaarden. Zo moet degene die om toegang verzoekt, aantonen dat het voor een specifiek doel in het openbaar belang nodig is om persoonsgegevens door te zenden en vervolgens ook aantonen dat van alle denkbare maatregelen dit de meest geschikte is om het nagestreefde doel te bereiken, alsook dat de doorzending evenredig is aan dit doel. Als dat is aangetoond, moet de betrokken instelling nagaan of er geen reden bestaat om aan te nemen dat die doorzending de rechtmatige belangen van de betrokkene zou kunnen schaden. In dat geval moeten de verschillende belangen die aan de orde zijn aantoonbaar tegen elkaar worden afgewogen om te beoordelen of de gevraagde doorzending van persoonsgegevens evenredig is.

In de eerste plaats gaat het Gerecht, tegen de achtergrond van de uitzondering op het recht op toegang tot documenten die ziet op de bescherming van persoonsgegevens ( 4 ), dus na of verzoekers hebben voldaan aan de verplichting om aan te tonen dat de doorzending van de persoonsgegevens noodzakelijk is voor een specifiek doel in het openbaar belang ( 5 ).

Het Gerecht onderzoekt ten eerste of het doel dat verzoekers hebben aangevoerd voor de doorzending van de betrokken persoonsgegevens, is aan te merken als een specifiek doel in het openbaar belang.

In dit verband merkt het Gerecht op dat die doorzending gebaseerd kan zijn op een doelstelling van algemene strekking, zoals het recht van het publiek op informatie over het gedrag van leden van het Parlement bij het uitoefenen van hun taken. In casu bestond het door verzoekers aangevoerde doel erin om kennis te nemen van de concrete bedragen die het Parlement tijdens de betreffende periode aan Lagos heeft toegekend en van de wijze waarop deze bedragen zijn gebruikt in de uitoefening van zijn mandaat als lid van het Parlement, teneinde een grotere openbare controle mogelijk te maken waar het gaat om de toegang van Lagos tot overheidsmiddelen. Anders dan het Parlement stelt, gaat het niet om een algemeen doel, maar om een doel dat specifiek verband houdt met de bijzondere omstandigheden van het geval, die van zeer uitzonderlijke aard zijn. Het gaat namelijk om een lid van het Parlement dat weliswaar onder meer tot een gevangenisstraf van dertien jaar en acht maanden is veroordeeld en in de gevangenis is opgesloten omdat hij zich met name schuldig heeft gemaakt aan ernstige strafbare feiten (lidmaatschap en leiding van een criminele organisatie), maar dat wel lid van het Parlement is gebleven en de met de uitoefening van die functie overeenkomende vergoedingen is blijven ontvangen. Gelet op deze omstandigheden heeft het Parlement dan ook ten onrechte geweigerd het door verzoekers aangevoerde doel te erkennen als een specifiek doel in het openbaar belang.

Ten tweede onderzoekt het Gerecht of verzoekers de noodzaak om persoonsgegevens door te zenden hebben aangetoond, alsook specifiek of doorzending de meest geschikte maatregel was om het door hen nagestreefde specifieke doel in het openbaar belang te bereiken en evenredig was aan dat doel.

Wat de vergoeding voor algemene uitgaven ( 6 ) en het maandelijkse salaris ( 7 ) van Lagos betreft, stelt het Gerecht vast dat de daarop betrekking hebbende informatie op de website van het Parlement vrij en kosteloos toegankelijk is voor het publiek. De openbaarmaking van de betrokken persoonsgegevens is dus niet de meest geschikte maatregel om het door verzoekers nagestreefde doel te bereiken, wat betekent dat zij er niet in zijn geslaagd om de noodzaak van de gevraagde doorzending aan te tonen. Volgens het Gerecht is de situatie anders wat de vergoeding van de reiskosten en de betaling van de verblijfsvergoeding van de leden betreft, aangezien uit de informatie die dienaangaande op de website van het Parlement publiek beschikbaar is, niet kan worden opgemaakt welke bedragen het Parlement tijdens de betreffende periode aan Lagos heeft betaald in de uitoefening van zijn mandaat als lid van het Parlement, noch wat het doel was van de reis, de bestemming of het gevolgde reisschema. Daar de doorzending van de betrokken persoonsgegevens het publiek toegang geeft tot die informatie, is de openbaarmaking ervan dus een maatregel die geschikter is om het door verzoekers nagestreefde doel te bereiken dan de toegang tot informatie die reeds algemeen beschikbaar is. Bijgevolg oordeelt het Gerecht dat de doorzending van Lagos’ gegevens een maatregel vormt die noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het specifieke doel in het openbaar belang dat verzoekers ter rechtvaardiging van de doorzending van de betrokken persoonsgegevens hebben aangevoerd, alsook dat het Parlement zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat zij niet hadden voldaan aan de verplichting om aan te tonen dat het doorzenden noodzakelijk was voor dat doel.

Wat voorts de salarissen van de geaccrediteerde en plaatselijke medewerkers van Lagos betreft, benadrukt het Gerecht dat deze medewerkers die salarissen ontvangen ongeacht hun concrete activiteiten in het kader van de parlementaire assistentie aan Lagos. Aangezien de doorzending van documenten betreffende de betaling van die salarissen aan verzoekers geen informatie kan verschaffen over een eventuele rechtstreekse of indirecte bijdrage aan de financiering of instandhouding van een door Lagos uitgeoefende criminele of illegale activiteit, zijn verzoekers er dus niet in geslaagd om de noodzaak van die doorzending aan te tonen. De reiskosten van de parlementaire medewerkers van Lagos houden echter nauw verband met zijn activiteiten en kunnen aanwijzingen geven over een eventueel – zij het indirect – verband met illegale activiteiten die Lagos zou hebben verricht. Bijgevolg oordeelt het Gerecht dat de doorzending van de persoonsgegevens die zijn opgenomen in de documenten betreffende de vergoeding van die kosten, een maatregel vormt die noodzakelijk is voor de verwezenlijking van het door verzoekers aangevoerde doel, zodat het Parlement zich ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat verzoekers niet hadden voldaan aan de verplichting om aan te tonen dat de doorzending van persoonsgegevens noodzakelijk was voor een specifiek doel in het openbaar belang.

In de tweede plaats spreekt het Gerecht zich uit over de vraag of de doorzending van de betrokken persoonsgegevens afbreuk kan doen aan de gerechtvaardigde belangen van Lagos en zijn medewerkers. Bij het onderzoek naar de evenredigheid van de doorzending weegt het Gerecht de verschillende belangen tegen elkaar af ( 8 ). Wat ten eerste het belang betreft om de vrije uitoefening van het mandaat van een lid van het Parlement te beschermen is het, waar het gaat om het verzoek om toegang tot informatie over de door Lagos ontvangen reiskosten en verblijfsvergoedingen, zo dat de kennis van het publiek van de door hem gemaakte reizen niet van dien aard is dat zij de vrije uitoefening van zijn mandaat op enigerlei wijze beperkt. Derhalve is niet aangetoond op welke wijze de openbaarmaking van informatie over de gemaakte reizen de vrije uitoefening van het mandaat als lid van het Europees Parlement kon aantasten. Wat ten tweede het belang betreft om de veiligheid van Lagos te waarborgen is het, waar het gaat om documenten betreffende in het verleden ontvangen verblijfsvergoedingen en reiskosten, zo dat de veiligheid van het lid van het Parlement in beginsel niet meer kan worden geacht in gevaar te worden gebracht door de doorzending van de betrokken persoonsgegevens, aangezien het gaat om reizen die reeds hadden plaatsgevonden op het moment dat verzoekers hun verzoek hebben ingediend. Het Gerecht wijst erop dat het klopt dat de openbaarmaking aan het publiek van de terugkerende bestemmingen van Lagos, waaronder met name een privéwoning in Griekenland, zijn veiligheid kan aantasten en benadrukt dat het aan het Parlement staat om bij de afweging van de verschillende belangen te waken over de bescherming van de persoonsgegevens die onontbeerlijk zijn voor de veiligheid van Lagos, zoals zijn privéadres. Wat voorts de vraag betreft of de veiligheid van Lagos tijdens toekomstige reizen in de uitoefening van zijn mandaat in het gedrang dreigt te komen, is deze vraag niet aan de orde omdat hij zijn gevangenisstraf uitzat toen het bestreden besluit werd vastgesteld en dus niet kon reizen. In dit verband is het Gerecht van oordeel dat de betrokken reizen hebben plaatsgevonden in een periode waarin Lagos reeds was veroordeeld voor ernstige strafbare feiten, waardoor het gerechtvaardigd was dat verzoekers informatie konden verkrijgen over het doel en de bestemming van deze reizen. De risico’s dat de vrije uitoefening van het mandaat van Lagos als lid van het Parlement en zijn veiligheid mogelijk worden aangetast, zijn dus niet voldoende om de weigering van de openbaarmaking van de betrokken persoonsgegevens te rechtvaardigen. Het Parlement heeft zich dan ook ten onrechte op het standpunt gesteld dat de doorzending van deze gegevens afbreuk zou doen aan de gerechtvaardigde belangen van Lagos en zijn medewerkers en dat, gelet op de afweging van de verschillende belangen, die doorzending niet evenredig zou zijn.

Gelet op het voorgaande verklaart het Gerecht het bestreden besluit nietig voor zover het Parlement de toegang heeft geweigerd tot de documenten die persoonsgegevens bevatten betreffende Lagos en de door het Parlement aan hem vergoede reiskosten en verblijfsvergoedingen, alsmede tot de documenten die persoonsgegevens bevatten betreffende de parlementaire medewerkers van Lagos en de door hen ontvangen reiskosten.

( 1 ) Besluit met referentie A(2021) 10718C (hierna: „bestreden besluit”).

( 2 ) Specifiek in artikel 4, lid 1, onder b), van verordening (EG) nr. 1049/2001 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2001 inzake de toegang van het publiek tot documenten van het Europees Parlement, de Raad en de Commissie (PB 2001, L 145, blz. 43). Krachtens deze bepaling weigeren de instellingen de toegang tot een document wanneer de openbaarmaking ervan zou leiden tot ondermijning van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer en de integriteit van het individu, in het bijzonder gelet op de Uniewetgeving inzake de bescherming van persoonsgegevens.

( 3 ) Overeenkomstig artikel 9, lid 1, onder b), van verordening (EU) 2018/1725 van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2018 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door de instellingen, organen en instanties van de Unie en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van verordening (EG) nr. 45/2001 en besluit nr. 1247/2002/EG (PB 2018, L 295, blz. 39) worden persoonsgegevens uitsluitend doorgegeven aan ontvangers die in de Unie zijn gevestigd en die geen instellingen of organen van de Unie zijn, indien de ontvanger aantoont dat de doorzending van de gegevens noodzakelijk is voor een specifiek doel in het openbaar belang, en de verwerkingsverantwoordelijke, indien er reden bestaat om aan te nemen dat de legitieme belangen van de betrokkene kunnen worden geschaad, na de verschillende belangen die aan de orde zijn aantoonbaar tegen elkaar te hebben afgewogen, aantoont dat de doorzending van persoonsgegevens voor dit specifieke doel evenredig is.

( 4 ) Opgenomen in artikel 4, lid 1, onder b), van verordening nr. 1049/2001.

( 5 ) Artikel 9, lid 1, onder b), van verordening 2018/1725.

( 6 ) Uit de artikelen 25 en 26 van besluit 2009/C 159/01 van het Bureau van het Parlement van 19 mei en 9 juli 2008 houdende de uitvoeringsbepalingen van het Statuut van de leden van het Europees Parlement (PB 2009, C 159, blz. 1) volgt dat de leden van het Parlement maandelijks een forfaitaire vergoeding voor algemene uitgaven ontvangen nadat zij bij het begin van hun mandaat eenmalig een aanvraag hebben ingediend.

( 7 ) Krachtens artikel 10 van besluit 2005/684/EG, Euratom van het Europees Parlement van 28 september 2005 houdende aanneming van het Statuut van de leden van het Europees Parlement (PB 2005, L 262, blz. 1) wordt het maandelijkse salaris van de leden automatisch betaald.

( 8 ) Zoals dat is voorgeschreven in artikel 9, lid 1, onder b), van verordening 2018/1725.