Zaak C‑437/22

Strafzaak

tegen

R.M.
en
E.M.

(verzoek om een prejudiciële beslissing, ingediend door de Riigikohus)

Arrest van het Hof (Eerste kamer) van 29 februari 2024

„Prejudiciële verwijzing – Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Bescherming van de financiële belangen van de Europese Unie – Verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 – Artikel 7 – Administratieve maatregelen en sancties – Verordening nr. 1306/2013 – Artikelen 54 en 56 – Gedelegeerde verordening nr. 640/2014 – Artikel 35 – Terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen van personen die aan de onregelmatigheid hebben deelgenomen – Begrip ‚begunstigde’”

1. Landbouw – Financiering door het Elfpo – Goedkeuring van de rekeningen – Terugvordering van onverschuldigd betaalde bedragen – Debiteuren van de verplichting tot terugbetaling – Personen die zonder begunstigde te zijn van de steun opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt om die steun te verkrijgen – Daaronder begrepen

   (Verordening nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad, overweging 39, art. 54, lid 1 en art. 56, eerste alinea; verordening nr. 2988/95 van de Raad, art. 7; verordening nr. 640/2014 van de Commissie, art. 35, lid 6)

   (zie punten 49‑54, 60‑63, dictum 1)

2. Landbouw – Gemeenschappelijk landbouwbeleid – Financiering door het Elfpo – Steun voor plattelandsontwikkeling – Weigering of intrekking van steun – Begunstigde die onjuiste gegevens heeft verstrekt om de steun te verkrijgen – Begrip „begunstigde” – Vertegenwoordiger van een rechtspersoon die fraude heeft gepleegd om steun voor die rechtspersoon te verkrijgen – Daarvan uitgesloten – Vertegenwoordiger aan wie de door de rechtspersoon gegenereerde winst toekomt – Geen invloed

   (Verordening nr. 640/2014 van de Commissie, art. 35, lid 6)

   (zie punten 67, 68, dictum 2)

Samenvatting

Naar aanleiding van een verzoek om een prejudiciële beslissing van de Riigikohus (hoogste rechterlijke instantie, Estland) bevestigt het Hof dat een lidstaat steun die uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) wordt gefinancierd en die onverschuldigd aan een begunstigde vennootschap is betaald, rechtstreeks kan terugvorderen van de natuurlijke personen die er de wettelijke vertegenwoordigers van zijn wanneer die personen fraude hebben gepleegd om die steun te verkrijgen, ook al kunnen zij zelf niet als begunstigden van de steun worden beschouwd.

Vennootschap X OÜ, die is gefuseerd met vennootschap Y OÜ, had steun verkregen in het kader van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s van Estland voor de jaren 2007 tot en met 2013 en voor de jaren 2014 tot en met 2020.

R.M. en E.M., zijn echtgenote, waren achtereenvolgens vertegenwoordigers van vennootschap X.

In het kader van een strafprocedure tegen R.M. en E.M. hebben de Viru Maakohus (rechter in eerste aanleg Viru, Estland) en vervolgens de Tartu Ringkonnakohus (rechter in tweede aanleg Tartu, Estland) R.M. schuldig bevonden aan drie gevallen van subsidiefraude ten gunste van vennootschap X en is E.M. schuldig bevonden als mededader van twee van deze fraudegevallen, op grond dat R.M. en E.M. de bevoegde Estse autoriteit opzettelijk onjuiste gegevens hadden verstrekt om de betrokken steun te verkrijgen.

Bovendien hebben die rechterlijke instanties R.M. en E.M. veroordeeld om de steun die vennootschap X onverschuldigd had ontvangen aan de Republiek Estland te betalen.

R.M. en E.M. hebben cassatieberoepen ingesteld bij de hoogste rechterlijke instantie in Estland, de verwijzende rechter, met het betoog dat onverschuldigd ontvangen steun enkel rechtsgeldig kan worden teruggevorderd van de begunstigde ervan, te weten vennootschap Y, op wie de rechten en verplichtingen van vennootschap X zijn overgegaan na de fusie van deze twee vennootschappen.

De verwijzende rechter bevestigt weliswaar de veroordelingen van R.M. en E.M. wegens subsidiefraude, maar betwijfelt of van hen kan worden geëist dat zij de betrokken steun terugbetalen.

In het bijzonder wenst de verwijzende rechter ten eerste te vernemen of steun die uit het Elfpo wordt gefinancierd en onverschuldigd is betaald als gevolg van fraude, op grond van de relevante bepalingen van het Unierecht ( 1 ) niet alleen kan worden teruggevorderd van de begunstigde van die steun, maar ook van personen die, hoewel zij niet als begunstigden van die steun kunnen worden beschouwd, hebben deelgenomen aan de onregelmatigheid die tot de onverschuldigde betaling ervan heeft geleid.

Ten tweede vraagt de verwijzende rechter zich in essentie af of, wanneer een rechtspersoon landbouwsteun heeft verkregen als gevolg van fraude door zijn vertegenwoordigers, die vertegenwoordigers, voor zover de winst die deze rechtspersoon genereert in de praktijk aan hen toekomt, als „begunstigden” van die steun in de zin van het Unierecht ( 2 ) kunnen worden beschouwd.

Beoordeling door het Hof

Ter beantwoording van die vragen analyseert het Hof in het bijzonder de context en de doelstellingen van de relevante Unierechtelijke bepalingen.

Om te beginnen wordt in overweging 39 van verordening nr. 1306/2013 benadrukt dat de lidstaten het nodige doen om onregelmatigheden te voorkomen, op te sporen en doeltreffend aan te pakken, en dat zij daartoe verordening nr. 2988/95 moeten toepassen. Daarnaast zou artikel 54, lid 3, onder b), van verordening nr. 1306/2013 – voor zover daarbij wordt toegestaan dat de lidstaten de terugvordering van onverschuldigd ontvangen steun niet voortzetten wanneer die terugvordering onmogelijk blijkt als gevolg van de insolventie van met name „de personen die juridisch aansprakelijk zijn voor de onregelmatigheid” – elk nuttig effect verliezen indien de betrokken steun niet ook van die personen zou kunnen worden teruggevorderd.

De mogelijkheid om onverschuldigd betaalde steun niet alleen van de begunstigde terug te vorderen, maar ook van de personen die opzettelijk onjuiste gegevens hebben verstrekt om die steun te verkrijgen, draagt bij aan de doelstelling om de financiële belangen van de Unie te beschermen ( 3 ), met name wanneer de begunstigde een rechtspersoon is die niet meer bestaat of niet over voldoende middelen beschikt om deze steun terug te betalen.

Verder is het niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel om van die personen te vorderen dat zij dergelijke onverschuldigd ontvangen steun terugbetalen, aangezien de relevante regeling op dit punt voldoende duidelijk is.

Hoewel artikel 56 van verordening nr. 1306/2013 niet uitdrukkelijk voorziet in een verplichting voor die personen om de steun terug te betalen, moet dit artikel immers worden gelezen in het licht van overweging 39 ervan. Bovendien verwijst artikel 2, lid 1, onder g), van die verordening voor de definitie van de term „onregelmatigheid” uitdrukkelijk naar verordening nr. 2988/95. Krachtens artikel 7 van verordening nr. 2988/95 kan de steun ook worden teruggevorderd van de personen die aan het begaan van de betrokken onregelmatigheid hebben deelgenomen.

Het Hof voegt daar ten slotte aan toe dat uit een dergelijke analyse niet kan worden afgeleid dat vertegenwoordigers van een rechtspersoon die fraude hebben gepleegd om die rechtspersoon in staat te stellen landbouwsteun te verkrijgen, zelf als „begunstigden” van die steun kunnen worden aangemerkt. Zij kunnen namelijk niet worden beschouwd als „begunstigden” van die steun in de zin van gedelegeerde verordening nr. 640/2014 indien zij niet vallen onder een van de drie categorieën personen die zijn bedoeld in artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 1), van die verordening ( 4 ), zelfs wanneer de winst die deze rechtspersoon genereert in de praktijk aan hen toekomt.

( 1 ) Het betreft artikel 56, eerste alinea, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549), gelezen zowel in samenhang met artikel 54 ervan en artikel 35, lid 6, eerste volzin, van gedelegeerde verordening (EU) nr. 640/2014 van de Commissie van 11 maart 2014 tot aanvulling van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem en de voorwaarden voor weigering of intrekking van betalingen en voor administratieve sancties in het kader van rechtstreekse betalingen, plattelandsontwikkelingsbijstand en de randvoorwaarden (PB 2014, L 181, blz. 48) als in het licht van artikel 7 van verordening (EG, Euratom) nr. 2988/95 van de Raad van 18 december 1995 betreffende de bescherming van de financiële belangen van de Europese Gemeenschappen (PB 1995, L 312, blz. 1).

( 2 ) Met name in de zin van artikel 35, lid 6, van gedelegeerde verordening nr. 640/2014, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 1, tweede alinea, punt 1, ervan.

( 3 ) Zoals bepaald in artikel 58, lid 1, onder e), van verordening nr. 1306/2013. Zie ook de doelstelling van doeltreffende fraudebestrijding waarnaar in de vierde overweging van verordening nr. 2988/95 wordt verwezen.

( 4 ) Te weten de landbouwer als gedefinieerd in artikel 4, lid 1, onder a), van verordening (EU) nr. 1307/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 tot vaststelling van voorschriften voor rechtstreekse betalingen aan landbouwers in het kader van de steunregelingen van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordening (EG) nr. 637/2008 van de Raad en verordening (EG) nr. 73/2009 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 608), de begunstigde die aan de randvoorwaarden in de zin van artikel 92 van verordening nr. 1306/2013 moet voldoen, en/of de begunstigde die plattelandsontwikkelingsbijstand ontvangt als bedoeld in artikel 2, punt 10), van verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320).